被征地农民社会养老保障制度是帮助被征地农民处理养老风险的最重要的社会保障制度。现阶段,我国被征地农民社会养老保障制度责任分担模式还不是很明晰,未能从理论上回应究竟哪些社会主体应该对被征地农民养老保障承担责任?为什么这些主体要承担责任?以及各主体分别应当承担怎样的责任?其实质是被征地农民社会养老保障责任分担机制一直未明确,并进一步导致制度运行过程中各利益主体的积极性受到损害。因此,从社会风险责任分担的角度深入探究我国被征地农民养老保障中的责任主体与责任实现机理以及责任范围,有利于我们明确被征地农民养老保障制度发展方向,可以有针对性地改进被征地农民养老保障制度,保障被征地农民的养老保障权益,最终实现被征地农民养老领域的福利改善。 一、被征地农民养老保障的责任主体 从本质上明晰被征地农民养老保障责任主体,即哪些社会主体、为什么应该对被征地农民养老保障承担责任,是深入探讨被征地农民社会养老保障责任共担机制的基础。本部分将就被征地农民养老保障的责任主体进行深入探讨。 1.非正式养老责任主体——个人与家庭 在绝大多数人类生活时间里,社会成员的养老问题基本上是由个人或个人所在家庭来承担的,可以形象地称之为直接的个人养老责任或家庭养老责任。这样,个人、家庭共同构成了任何社会个体的非正式养老责任主体,并且通过个人及其所在家庭来解决养老问题是社会个体理性的自发行为,并不需要外在力量的推动。其中,直接的个人养老责任运作机制类似于“生命周期假说”——如果消费者在老年期没有收入,那么其生命余年的平滑消费实现与否以及实现程度就依赖于个体对衣食住用等相当数量的生活消费品的长时期储存或者一个完全的外部资本市场,从而使理性个人在劳动期积累的消费品或储蓄能够转化为非工作期的养老消费。〔1〕然而,对被征地农民而言,上述两个条件的存在程度无法满足直接个人养老责任的正常运行的需要。征地后,一方面,个人收入来源不仅非农化而且市场化了,其储蓄能力与其在劳动力市场竞争中的竞争能力直接相关,而其文化知识和专业技术的缺乏则直接制约了其在劳动力市场的竞争能力,同时进一步导致其有限的储蓄能力;另一方面,个人在获得较低的土地补偿费用的同时,由于投资和消费意识强于储蓄意识,进一步削弱了其储蓄水平;此外,有限的储蓄能力使得依靠完全的外部资本市场实现养老消费更是遥不可及。由此,对被征地农民而言,非正式的、直接的个人养老责任无法有效满足个体养老需求。为满足养老需求,理性的人进一步将视野由个体扩大到其赖以生活与生产的非正式组织——家庭中,旨在通过家庭内部积累和代际间养老替代个人对养老物品的储存和外生的资本市场。其实现与否以及实现程度也主要依赖两方面条件:一是家庭范围内以血缘关系来保证的依次推进的代际之间的养老承诺,并且这种承诺通过社会道德不断强化;二是家庭养老安排中,作为家庭成员的个人仍必须以自己的劳动贡献承担养老责任。正如贝克尔所言,家庭生产是以明确精致的分工协作为基础的,其效率来自家庭成员在市场生产和家庭生产之间以及不同家庭产品生产之间的合理配置。〔2〕然而,上述两方面条件对被征地农民而言也存在不确定性:一方面,土地被征收后,家庭经济来源、消费方式、生活压力等因素加剧了转型时期中国农村社会养老道德风险(主要是“孝”道),子代日益成为家庭代际关系的聚焦点,从而使得基于社会道德基础的家庭养老责任面临挑战,并直接导致了老人在家庭中的边缘化;另一方面,土地征收后,除非较好实现非农就业,否则土地的丧失即意味着家庭内部分工的不完整,被征地农民也因此失去了进行家庭养老分工与交换的基础。由此,个体养老责任无法有效满足养老需求的同时,家庭也无法有效替代直接个体养老责任实现有效的养老供给。那么,从个体和家庭以外获得相应养老供给就显得十分必要和迫切,因而,亟需实现由非正式养老制度安排向正式养老制度安排的变迁。 2.制度性养老责任主体——政府、个人与集体 随着被征地农民养老安排由非正式制度向正式制度变迁,政府作为一个制度性的养老责任主体日益凸显。需要指出的是,在被征地农民制度化的养老安排中,政府承担养老责任并不意味着个人不再承担养老责任;与此同时,由于我国特殊的农地产权制度,集体也相应成为制度性养老责任的主体之一。 (1)政府。政府承担被征地农民养老责任有其内在机理:一方面,随着人类发展,具有内生性和“人为化”特征的社会性风险已成为个体生活所面临风险结构中的主要构成,并且这种由于人类发展制造的风险正威胁着人类本身。这在被征地农民养老风险困境方面表现尤为突出——被征地农民由于城市化建设失去了土地,相应也就失去了依托土地的初级养老保障而面临养老风险。与此同时,我国政府长期实行城乡二元对立的社会政策,使得农民在失去土地之后,具有“农转居”的条件,却不具备“农转居”的实质。由此,社会制度的隔离进一步生产和再生产了被征地农民的养老风险。然而,正如贝克所言,现代风险的扩散具有“飞去来器效应”,即风险的制造者从中获取了巨大利益,但是最终也会受到风险的回击。〔3〕由此,被征地农民养老风险就不仅仅是个体化困境,更关乎社会稳定和可持续发展。政府需要以一种合理化的制度形式为此承担相应的责任,帮助被征地农民有效预防、控制和规避养老风险。另一方面,在现代社会中,社会保障权已成为社会成员的一项基本公民权利,政府作为公共利益的代表自然而然地被要求向社会成员履行这一义务。同时,社会保障以促进社会公平与正义作为基本目标,在社会层面及个人意识中对公正的希冀也相应要求政府恰当运用行政权力承担利于社会公正实现的基本的责任。因此,在被征地农民养老领域,由某一公共组织(例如政府)承担被征地农民部分养老风险治理责任是合乎逻辑的。 (2)个人。被征地农民个体也应当承担部分养老责任,其内在机理在于:一方面,就政府层面而言,社会养老保障作为公共管理活动,政府既承担无限责任,又承担有限责任。其中,无限责任指的是保障对象和保障供给最大化;有限责任指的是由财政负担能力决定的最大化供给目标的实现程度,政府不能超越财政负担能力而盲目扩大社会保障。正如哈耶克所言,“如果人们过于从绝对的意义上理解社会保障的话,普遍追求社会保障,不但不能增加自由的机会,相反构成了对自由最严重的威胁”;〔4〕另一方面,就个体层面而言,社会养老保障最基本的运用原则之一,在于能够对社会环境与资源作出即时性评价,而非依凭一种政府的事先设计永久获得——事实上,任何人(包括社会精英)都不可能运用既有的有限知识去设计具有未知性的未来,个体必须充分发挥自我积极性“自给、自立”,而不应产生“福利依赖”心理。〔5〕也就是说,在政府提供合理的社会保障政策的前提下,个人也必须通过自己的积极努力,承担“制度性的养老责任”,或者必须提供规定年限的劳动贡献,或者缴纳必须的养老保险税(费)等,为自己的养老问题承担责任。#p#分页标题#e# (3)集体。在我国农村特殊产权制度下,集体也应该承担被征地农民部分养老保障责任,其内在机理在于:一方面,由于我国比较特殊的“农村土地归集体所有”制度,根据《土地管理法》的规定,除被征用土地上属于个人的附着物和青苗的补偿费付给本人外,其它各项土地补偿费属集体所有,不能在村民中进行分配,而用于发展生产和安排因土地被征用而造成的多余劳动力的就业和不能就业人员的生活补助。其收益分配方式的实质是“交足国家的,留够集体的,剩下的都是自己的”。由此,村集体分割了被征地农民土地补偿费和安置费,理应为该群体的养老保障承担责任;另一方面,多数情况下,土地的征收有一个相继的过程,且当集体人均耕地面积少于一定数量时,则可以进行撤村建居,从而加快农村的城市化进程。这时,便面临着对先期集体资产进行量化分配的现实问题。曾以其辛勤劳动为村集体经济发展做出过积极贡献的被征地农民,应该酌情参与集体资产分配。〔6〕上述两方面的现实原因,使得农村集体成为被征地农民养老保障责任主体之一。 综上,在我国工业化、城市化进程的特殊社会情境中,政府、个人、集体构成了被征地农民主要的、正式的制度性养老保障责任主体。正式的制度性政府——集体——个人养老保障责任的形成,其目标是为了实现被征地农民养老保障福利的最大化。需要指出的是,正式的制度性养老责任的形成并不意味着非正式的个人——家庭养老责任的消失。事实上,非正式的家庭养老责任仍然是促进被征地农民养老保障福利最大化的重要支持之一。由此,在明确被征地农民养老保障责任主体的基础上,深入探究正式的制度化养老保障责任结构内部政府、集体、个人养老责任范围就显得尤为重要。 二、被征地农民养老保障中的政府、个人与集体责任 在理清被征地农民养老保障责任主体的基础上,本部分旨在揭示被征地农民养老保障中的政府、集体与个人养老保障责任范围。该责任范围一经形成,便会约束各利益主体的行为;各利益主体也会相应作出反应,并通过行为变化促使其责任边界不断廓清。 1.政府对被征地农民养老保障的责任范围 政府作为维护社会公平、实现全社会成员共享工业化和城市化的整体性利益的公共组织,其对被征地农民养老保障发挥着主导作用。政府对被征地农民养老保障责任范围可以详述如下: (1)老年被征地农民养老保障中的政府责任。对于老年被征地农民群体而言,在承认其城镇居民身份的前提下,政府的养老保障责任主要体现在以下五方面:一是该群体无需缴费即可享受由政府补贴的城镇居民基础性养老金,这是由其城镇居民的身份所决定的;二是该群体还由于城市化发展而失去了土地这一重要的养老资源,应当享受由政府为其提供的一定给付水平的征地补偿性养老金,这体现的是社会成员对土地增值收益的适当分享;三是在坚持普遍保障基本理念的前提下,适度加强公共财政支持,提高对不同老龄段群体的老龄补贴;四是对于缺乏足够生存资料的困难老年群体,发放最低生活保障水平的基本保障金以及老年生活困难补助等;五是遵循待遇弹性可调原则,根据经济、社会条件的变化适时调整养老保障金,此时,政府发挥着公共财政“兜底”作用。 (2)劳动年龄段被征地农民公共养老保险制度中的政府责任。对于劳动年龄段被征地农民群体,政府的养老保障责任主要体现在以下四方面:一是承担被征地农民由新农保转向城镇职工养老保险之间存在的一定年限的社会统筹部分基金缺口。这是因为在我国城乡二元社会保障体制下,农村社会养老保险账户中仅包含个人缴费和政府财政补贴。由此,被征地农民在转向城镇职工养老保险时,便缺失了企业缴费部分(城镇职工养老保险是政府、企业、个人三方缴费模式)。就该基金缺口而言,吸收被征地劳动力的非用地单位有义务为其续缴部分保险金,但是没有义务补缴雇佣关系开始前的保险金;吸收被征地劳动力的用地单位已经支付了土地出让金进行补偿,也没有义务补缴以前的保险金。由此,基金缺口只能依赖城镇政府的转移支付;〔7〕二是承担个体未就业期间费用补助。被征地劳动力就业难已经成为公认的一大难题,同时,由于有限的土地补偿费用难以支持待业期间基本生活以及技能培训费用。由此,政府应该给予待业期间的被征地劳动力适当的补助,包括待业期间的基本生活补助以及接受职业培训补贴等等。当然,补助的标准需要有一定的条件、年限和数量限制,以达到既保障真正需要的群体的基本生活,又防止补助养懒人,目的是鼓励他们积极就业和实现更好的就业;三是对于尚处于劳动年龄段的货币补偿安置时期的已被征地农民实施适度财政补贴。考虑到当初采用一次性货币安置的被征地农民,不仅所得土地补偿费用是低标准的,而且有限安置费用已基本或大部分已花完,但是基本养老保障尚未得到落实。由此,除了强调个体养老保障金补缴责任以外,地方财政也应拿出一部分资金为其缴纳社会养老保险费,鼓励该群体积极参加城镇社会养老保障;四是提供促进劳动年龄段被征地农民个人养老能力提高的条件和环境。一个人再想通过自己的努力参与劳动力市场满足自己的需要,如果劳动力市场没有相应的雇佣者也无法付诸实际。考虑到就业问题是被征地农民养老保障问题实现的关键,因此,政府应积极采取多种途径,千方百计促进其非农领域顺利再就业,为被征地农民个人养老能力的提高和养老责任的增强提供条件和环境。我国征地安置政策大体经历了货币安置以及保障性安置两大时期,与此相应征地农民所得到的利益也大不相同,这样就涉及到一个新旧安置模式下被征地劳动力纳入城镇社会养老保障的政策衔接问题。 2.被征地农民个体养老保障的责任范围 在被征地农民养老保障中,个体的养老责任主要表现为个体缴费责任,是与个体养老权益支付的供给约束机制相联系的。供给约束机制以个人账户为基础,参保者年老时所能享受的养老金待遇在精算意义上是明确的,从而迫使个人必须为自己的养老保障缴费,并且若想获得更好的老年生活,唯有更努力地就业和工作。作为我国社会保险体系中最重要、最基本的部分,养老保险通常采取社会统筹和个人账户相结合的方式,且个人缴费进入个人账户。参加基本养老保险就要履行相应的缴纳保险费的义务。在明确被征地农民纳入城镇社会养老保险性质的前提下,劳动年龄段被征地农民须在政府履行其养老保障责任的基础上,通过个人缴费履行个人养老保障责任。具体而言,若劳动年龄段被征地农民在顺利实现城镇就业,则可以基于恰当的缴费、按照城镇职工养老保险个人缴费比例,续缴一定年限的城镇职工基本养老保险个人缴费;之后则与同年龄段的城镇职工一样采取逐渐积累模式城镇基本养老保险个人缴费;若劳动年龄段被征地农民未能顺利实现就业,则可以在基于恰当的缴费、按照城镇职工养老保险个人缴费比例,续缴一定年限的城镇职工基本养老保险个人缴费的基础上,按照城镇灵活就业人员缴费比率,采取弹性缴费年限原则(即不是一次性缴足养老保险费用,而是先期缴纳一定年限,从而避免将其资金束缚在社会养老保险上,不利于自身发展和社会再生产),相应履行其养老保障个体责任。即使他们多年后仍未实现就业,年龄偏大,仍可以进行补缴并相应享受城镇职工养老保险待遇。综上,在社会统筹和个人账户相结合的基本模式下,个人账户使得养老权益明确为投保人私人所有,且个人不参保缴费的不享受政府的社会统筹部分资金,从而对投保人的缴费行为产生激励作用,通过福利诱导吸引被征地农民个体养老保障缴费责任的发挥。因此,个人缴费是被征地农民个体养老保障责任的核心体现,也是最直接的体现。#p#分页标题#e# 3.村集体对被征地农民养老保障的责任范围 前已述及,村集体承担部分被征地农民养老保障责任是由我国农村特殊土地产权制度所引发的应然行为,也是基于社会公平的出发点,切实保障被征地农民社会保障权益的必然要求。村集体对被征地农民养老保障的责任范围主要体现为村集体向被征地农民养老保险个人账户缴费或者为被征地农民提供一定水平的养老补贴,其资金来源于归集体所有的被征地农民土地补偿费、安置补助费以及被征地农民酌情参与分享的集体资产。其中,集体资产的量化标准可以根据个人对集体的贡献大小和承包权限以及劳动贡献大小来确定,如采用征地时农龄的多少来确定股份或者作为集体资产进行分割时候的权重。进一步,在集体资产分割时应该同时考虑早期被征地农民和新增被征地农民两种不同类型的征地农业人员,实现集体资产在全体集体成员之间的合理分配,并进一步转化为被征地农民养老资源,以有效实现被征地农民合理水平的养老保障。 三、被征地农民养老保障中政府、个人与集体责任的组合及其政策意义 被征地农民养老保障的有效实现有赖于政府、个人与集体责任责任的合理组合。只有在明确政府、个人与集体养老责任范围的同时,将不完全的政府责任、不完全的个人责任和不完全的集体责任合理有效地组合起来,形成合理的政府——个人——集体责任结构,以合作共担的方式共同为被征地农民提供养老保障,并将这种责任的组合通过政策设计落实下来,才能真正实现被征地农民养老保障领域总福利的提高。因此,在被征地农民养老保障政策设计上,就会产生如下启示: 1.明确各责任主体的养老责任定位 被征地农民养老保障中,政府责任、个人责任与集体责任分别承担着不同的功能与目标。政府养老责任实现功能与目标是公平,个人养老责任实现功能与目标是效率,集体养老责任实现功能与目标是合理性。具体而言,在被征地农民养老保障制度政府——个人——集体责任结构中,政府责任应定位于基础性地位,提供养老保障的基础政策设计和基础资金保障,这既是政府的合法性、政府责任内容及形式在提供基本养老保障方面的天然优势,也更具有政治、社会、经济的公平意义;个人责任应定为于强化个人的养老激励,促进养老资源在个人层面的筹集与管理并满足不同个体对养老的个性化需求,并主要通过个体缴费得以实现;集体责任应定位于承认被征地农民从事农业生产的劳动贡献,合理分担部分的个人养老责任,并主要通过部分承担被征地农民基本社会养老保障基金得以实现。进一步,个人责任、集体责任也必然包含着社会、经济的效率意义,体现着社会、经济意义上的公平价值。 2.厘清被征地农民养老保障政策运行过程中各责任主体养老责任实现方式 政府、个人与集体对被征地农民养老保障责任各有其不同的实现方式。政府责任的实现可以采用诸如土地出让金、转移支付、公共税收、建立社会保险的城乡转移、统筹机制以及考虑将征地劳动力原有农村社会保险积累随个人转移,以保持个人积累的连续性,降低征地安置成本,提高社会保障的社会统筹程度等等方式。此外,鉴于征地农民实现市场化就业是必然的趋势,政府的一个重要责任还在于培养被征地农民个人就业技能与知识,以增强被征地劳动力就业岗位竞争力和个体养老保障能力。〔9〕个人责任主要依靠个人激励、征地补偿与安置费用折算、个人缴费来实现。集体责任的实现则主要通过将农村集体资产的一部分转移到征地农民的基本社会养老保障基金;与此同时,在确保剩余集体资产绝对安全的基础上,可选择安全可靠的投资方式,充分利用目前日趋成熟的金融、投资市场,最终确保征地农民的社会养老保障资源得到充足保证。 3.制定有利于相关主体养老责任实现的配套政策措施 积极的政策实践和良好的政策效果有赖于良性的政策环境,尤其是确保政策有效实现的配套政策措施。为此,政府尤其需要完善以下政策措施: 一是健全和完善土地补偿和利益分配机制。政府须明确界定农民的土地财产权,以土地的市场价格为基础,科学、合理地确定土地补偿费和安置补助费标准,从而提高被征地农民养老保障的总体水平。〔10〕与此同时,协调好农民、集体及政府之间的利益分配关系,建立科学的土地利益分配机制。 二是建立养老保障资金安全收缴机制。积极采取多种措施确保相关责任主体养老保障资金缴纳及时、足额到帐,避免空帐等问题出现。 三是健全和完善养老保障资金管理与监督机制。要在增强资金使用透明度、加大社会监督力度的同时,明确监督主体及其职能,增强监督部门对资金监督的专业性、规范性和权威性。考虑到被征地农民养老保障制度涉及部门较多,应明确和加强市级以上业务管理和监督机构的建设。具体思路是,要么强化现有的劳动和社会保障部门的管理与监督作用;要么在职能部门之外,寻求专职机构进行管理与监督,促进制度运行有理、有章并有效。〔11〕此外,还应该就被征地农民养老保障资金运营、保值、增值等问题进行深入探索。