一、长株潭地区失地农民形成背景 随着社会的发展和对资源、环境的逐步重视，2007年12月长株潭城市群正式获批全国“资源节约型”和“环境友好型”两型社会建设综合配套改革试验区，为湖南的发展提供了大好机遇。长株潭城市群区域核心区面积8448.18平方公里，涵盖长株潭市区、望城县全境，浏阳市、醴陵市、韶山市、湘乡市、宁乡县、长沙县、株洲县、湘潭县、赫山区、云溪区、湘阴县、汨罗市等区域。在长株潭一体化建设中必然催生巨大的用地需求，土地开发、大量的基础设施项目和工业园区的发展和建设都需要大量的建设用地，城市化、工业化的进程加快，城市空间的扩张也不可避免的产生对大量农村土地的征用，形成了一个数量庞大而且特殊的弱势群体———失地农民。根据现代农业经济理论，一般每征用一亩耕地，就伴随着1.5个农民失业。随着长株潭三市融城步伐的加大，省、市一大批重点工程项目的全面铺开，长株潭地区形成的失地农民数量也很惊人。如2007年长沙市雨花区黎托乡为兴建武广客运专线长沙站场，共征用了1万多亩土地，产生了2万多名失地农民［1］;2009年梅溪湖街道国际功能服务区项目面积约15000亩，涉及4个村，54个村民小组，3000余户，近万余人。湘潭市2005－2009年征收土地15000余亩，城市房屋拆迁总面积160万平方米，涉及13000余户;湘钢扩建项目中失地农民达5000多人。随着长株潭地区的城市化进程推进，失地农民的队伍也日渐庞大，失去土地后的农民权益保障问题关系到长株潭地区失地农民的生活、长株潭地区进一步的建设、社会的稳定与和谐等，成为长株潭建设发展中的一大重要问题。 二、长株潭地区失地农民权益保障现状 1、经济保障 (1)主要依赖补偿金，保障缺乏持续性。由于在征地过程中，主要多采用一次性货币保障，因此土地被征用以后，大多失地农民能获得一笔不菲的保障金，也引发了不少人对征收的渴望，有部分靠近城市中心的地区补偿金比较可观，使得一部分失地农民短短数月变成了百万富翁。但是一旦失去土地，失地农民的生活经济水平则主要依赖补偿金，从长期来看，补偿费用消费殆尽后，其生活水平的维持和提高就失去了基本保障，缺乏持续性。 (2)经济保障过低。由于我国采用的是不完全补偿法，通常对土地征用的补偿只包括土地的直接损失，而不包括间接损失，仅以农业产值量为基础核定补偿数额，没有充分考虑现代农业的现状和特点，而且征地补偿费是参照被征土地的平均市场价格，并未按其预期收益来确定土地征用费用，导致现金补偿过低。调查表明，长株潭地区农民失地前平均每个劳动力年收入在1万元左右，户均收入2万元左右。失地后，大部分家庭收入减少，平均每年每户农民减收1.13万元。部分以前以大面积果蔬种植为主的农民收入更是锐减，如长沙梅溪湖区农民原来大部分种植了大片葡萄，每亩产量能达到1000多斤，并形成了响当当的“天露”葡萄品牌，农民种葡萄每亩年收入达到1万多元，但是征地后补偿可能仅为以前一年大面积种植的收入。与失地前相比，60.5%的收入水平发生了减少，65.3%的失地农民对失地后的收入状况不满意。 (3)生活来源有限。经济学家亚当•斯密视土地为产生价值的唯一源泉，农民失地后丧失了土地这一基本的生产资料，缺乏农地投资，收入来源受到极大的限制。对以种田为生、以种地为主要生产技能的农民来说，其最基本的生存问题受到严重影响，发展问题也受到巨大的限制。在调查中，66.7%的被调查者表示征地前的收入来源主要包括种粮食、种蔬菜以及家庭成员外出打工，而失地后52.3%的被调查者表示处于无业状态，收入来源大多依靠家庭成员外出打工，小部分通过房租或个体经营谋生。失地农民中，有些可以领取生活保障金或最低生活保障，但2011年下半年对领取对象进行重新审核后，很多都被排除在外了，在调查对象中35.6%的表示没有领过生活保障金，湘潭湘乡一些失地农民虽领过最低保障金，但金额较低，仅为每月50元。 (4)生活支出增大。由于农民赖以生存的土地被征收，改变了农民的日常生活方式，有的由于搬进新住处，取暖费、电费、水费、物业费、饮食费等支出增大，子女的教育费用等也比之前要高出许多，在收入固定的基础上大部分失地农民感到有压力。 2、工作保障 (1)自谋职业，工作难寻。由于保障制度中对于货币之外的农民权益和需求大多未作安排，需要农民自谋职业，自寻就业，农民失去土地这一基本生产资料后，为谋生存与城市职工、外来务工人员以及一些学校的毕业生一同竞争就业岗位，而失地农民在年龄结构、文化程度、技能等方面都不占据优势，工作能力水平有限，就业岗位有限，导致其面临难就业。 (2)缺乏就业保障措施。由于缺乏针对失地农民保护性的就业措施，失地农民在求职、就业方面缺乏特殊性和保障，也鲜有培训和教育措施辅助，在就业方面缺乏政府和企业的政策扶持和制度倾斜，因此失地农民创业和再就业难。 3、养老与医疗保障 目前，失地农民的合法权益保障体系尚未建立，社会保障制度建设还非常薄弱。调查中，失地农民表示征地后最担心的问题前三项依次为“自己或家人患重病”(65.8%)、“老来无保障”(56.3%)和“基本生活难以维持”(43.2%)。失地农民参加养老保险率较低，大多还是抱着“养儿防老”的想法，对未来的养老问题缺乏把握。在医疗保障方面，户籍“农改非”后又不再符合新型农村合作医疗的农民条件，但又不能享受城镇居民的失业、退休、医疗保障，失地农民“有病先扛”、“因病致贫”、现象不在少数。另外，失地农民社会保险关系的建立、转移、支付等相关政策不配套，适合失地农民特点的养老、医疗保险办法和异地转移接续办法尚未出台。失地农民“非城非农”的身份使他们既享受不到城市居民的福利待遇和社会保障，农村的养老、医疗、失业保险、最低生活保障等也难以获得。#p#分页标题#e# 4、自我保障意识 由于生活习惯、观念、文化的影响，失地农民普遍缺乏自我保障意识。农民的土地被征用之后，会得到一定数目的相应补偿。农民在拿到这笔补偿费后，由于缺乏理财能力和投资能力，不知道补偿资金怎样开支、怎样投资，往往集中用于盖房等大宗消费上，没有长远打算，甚至出现任意挥霍、奢侈浪费、参加等，每个征地区域都有失地农民在短时间内花光补偿费的现象。定西友谊村这种情况就很突出，有些农民一古脑儿把钱全部用在了子女教育、子女结婚、修建房屋和偿还债务上，有些农民盲目投资经商，结果血本无归。 三、长株潭地区失地农民权益保障制度存在的问题 1、保障力度不够 从调查来看，47.4%的被调查者并不愿意被征地，其原因主要是感到“生活没有保障”，可见保障措施的实施能对农民选择产生很大的影响。但从经济保障方面看，因为我国多采用的是不完全补偿原则，虽然《土地管理法》对征用耕地的补偿费做出了相关规定，但被普遍认为标准过低、补偿不足。如湘潭某地农民征用土地补偿费为每亩4万元，再无其他保障措施，失地农民表示“很不满意”，在收入状况上“没有收入来源”。甚至有失地农民提出补偿金迟迟没有全部发到农民手中。 2、保障方式单一 在长沙地区，虽然土地补助金高于株洲和湘潭，但是因为长沙生活消费支出水平更高，因此长沙失地农民也表示担忧“生活没保障”，随着通胀压力增强，安置补偿费这一单一的保障方式并不能让失地农民感到安心。 3、保障内容和体系不健全 根据保障概念的界定，保障包含救助、保险、福利、优抚四个方面，其中保险是保障的核心内容。全球的社会保障模式，大致可分为国家福利、国家保险、社会共济和积累储蓄四种，目前我国的社会保障制度，属于社会共济模式，即由国家、企事业单位、个人三方共同为社会保障计划融资，但是对于失地农民来说，征地的政府或企业很少会主动提供保障融资，也很难以个人身份设置保障，而其他的保障方式又缺乏针对失地农民的专有政策。保障体系中大多集中于经济保障，对于就业保障、医疗保障、教育保障、养老保障等很少涉及，缺乏健全的保障体系。 4、保障短视，缺乏长远性和发展性 失地农民的保障大多表现于征地时集中处理，而且方式上多集中于货币化“了难”，初期失地农民因得到比较可观的补偿费而感到比较满意，但是后期当所有生活资料都需购买、所有原来可以赖以生存的收入来源不复存在的时候失地农民会逐渐意识到生活的压力和对未来的担心。有些年轻失地农民初期大手大脚，急于购买汽车、珠宝首饰等奢侈、耐用品，甚至参与，花掉大笔补偿费，导致后期生活紧张，甚至负收入状况，这一方面源于一部分农民追求短期利益、缺乏长远打算，另一方面也与保障措施的短视、缺乏长远性和发展性有关。我国相关政策规定建立失地农民社会保障制度应保障失地农民生活水平不降低，且长远生活有保障，但从长株潭地区目前实施的失地农民社会保障制度来看，大部分保障还仅仅停留在失地农民生存权的保障上，而失地农民因为生活习惯、知识技术水平限制，有些一时难以适应改变，生活一度陷入困顿，成为“种田无地、就业无岗、低保无份”的弱势群体，所以妥善安置失地农民不仅仅是简单地给予经济补偿和短期行为，需要对失地农民的长远发展引起关注，需要对保障制度统筹规划、逐一完善，帮助失地农民实现向非农产业转变、向市民身份转变，实现城乡一体化的目标。 5、保障缺乏层次性 保障可以分为:经济保障、服务保障、精神保障三个层次。它们分别通过现金给付或援助的方式来实现保障对象的经济来源、通过提供服务的方式来满足保障对象对个人生活照料服务的需求以及为需要者提供精神保障。我国目前的保障大多局限于第一层次，很少有对适应家庭结构变迁与自我保障功能弱化的变化而实施的服务保障，而精神保障属于文化、伦理、心理慰藉方面的保障，在我国制度化安排中暂未提及。调查中，失地农民非农非市民的尴尬身份以及市民化的转化都让失地农民感到茫然，也迫切需要有合适的服务和精神保障的介入。 6、保障缺乏差异性 目前长株潭的保障方式多是按土地面积、按人头数量进行计算，并没有考虑提供适合不同地区、不同个性特征的失地农民对象的差异性保障方式，使得失地农民从失地直接失业、失去劳动的积极性。通过调查，发现不同地区、不同性别、不同家庭类型、不同学历等的失地农民对于保障需求呈现出明显的差异性，如年轻男性希望能提供就业保障、小额贷款及培训机会，年轻女性希望能获得就业，而年长的则更希望能获得医疗和养老保障，在保障时应该设置更合理的保障制度，提供差异化的保障模式，使失地农民能各取所需。另外，也需要制定专门的适用失地农民法规，让保障更加贴近失地农民的需求。7、保障操作过程不规范在保障制度执行中存在着诸多的问题。土地经济补偿方面，普遍存在操作和不公平现象，一方面是工作人员利用职务侵权，徇私、贪污受贿等，变相侵害了失地农民的利益;另一方面是有些项目为政府预征招商、滚动开发项目，需要财政现行垫付，以致社保资金难以及时到位［4］，因为资金难筹集，或资金压力大，导致失地农民保障成为“空头支票”，甚至出现保障长期不到位的现象。 四、完善长株潭地区失地农民权益保障的对策 1、采用多元化的长株潭地区失地农民权益保障方式 在保障方式设定上，要结合失地农民特点和需求，在原有货币保障的基础上增加保障方式，改变单一的一次性货币安置为主的做法，采取多元化的保障措施。长株潭地区可以根据各自情况采取灵活多样的补偿安置方式，如靠近市区或工业园区的区域可增加就业安置、入股安置等方式，较偏远的地区可以采取留地安置、买断安置、保险安置等方式［2］。另外在就业、养老、医疗、教育保障方式上可以因地制宜，充分运用当地的优势和资源，发展多样化的保障方式。如就业保障方面可通过提供培训、提供岗位、举办专场招聘会、鼓励及指导创业等方式给失地农民提供就业渠道，引导其走上新的就业岗位。养老保障可采取以下多种方式:按照政府、集体、个人按3∶4∶3的比例筹措资金，对失地农民全部实行养老保险，提高保障覆盖范围和覆盖面;由政府集体提留一部分作为社会保障专项资金，作为未来的生活保障;还可在自愿基础上，将失地农民纳入城市户籍管理，让其在最低生活保障、养老等方面与城市居民享受同等待遇;或由社保部门直接介入征地过程，确保失地农民保障落实到位等。而医疗保障更是解决和完善农村失地农民的保障、实现城乡一体化的关键。一方面需要继续不断完善农村新型合作医疗制度，改善农村的医疗条件和设施，增设卫生院、社区医院等设施，使失地农民能得到最基本的医疗保障。在教育保障方面，全面落实国家义务教育各项政策，做好学校校区规划，提高师生匹配比例，保证失地农民的子女能就近入学，并能得到良好的教育。#p#分页标题#e# 2、提高长株潭地区失地农民权益保障力度 对失地农民的保障力度，学者进行过不少研究。因为失地农民的保障存在着特殊性、补偿性、过渡性等特点，对其保障的力度原则上不应低于土地向其提供的保障水平。但从目前的保障力度来看，很多地区需要根据当前我国经济情况及农民土地的使用情况提高征地补偿标准。目前的《土地管理法》规定，土地补偿费和安置补助费主要依据被征用土地前三年的平均年产值，此项规定计算方法过于简单，并不能正确体现土地的区位差异和准确反映被征用土地的真实价值，甚至严重损害了失地农民的合法权益，导致社会矛盾。虽然长株潭地区都推出了各自地区的征地补偿制度，但是呈现出补偿的不一致性和缺乏标准性。在经济保障方面，要做到既保障农民失去土地生产资料的补偿，也要保障农民生活方式发生转变后其他不可预期的改变带来的影响，既要保障失地农民一代，还要考虑其子孙后代因为失地造成的损失和困难。经济保障的标准应根据社会经济发展、社会保障水平保持更新，并设立标准，公开透明，并随时关注保障对失地农民的有效性情况。目前社会保障主要集中在最低生活保障和部分养老保障(大部分为失去劳动能力的“五保户”)，必须尽快建立失地农民的最低生活保障，以保证这部分农民的生活水平不下降，使他们的生存权免受挑战。在养老保障和医疗保障制度的设计上，使之更加合理与完善，要根据社会经济情况和失地农民经济水平适当调整。以新农保为例，其缴费标准分每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，但从长沙县参保农民选择的缴费档次来看，选择每年缴费100元的有323388人，占总参保人数的72.97%，参保农民普遍选择了低档次的缴费标准［3］。这样的选择与保障制度设计之初档次越高补偿越多的思路相悖，但却正好体现了一方面农民生活水平压力大，感到高标准水平投保的压力，另一方面保障制度相应激励机制设置不够科学合理，难以激发农民的投保热情，而这些情况对失地农民的影响则更甚。这将使得当失地农民需要保险保障的时候，杯水车薪，无法真正实现对其高龄、大病的保障。因此，各地方可根据当地实际情况适当调整保障水平，提高保障力度，消除失地农民的后顾之忧。 3、完善长株潭地区失地农民权益保障体系 我国1993年明确社会保障体系由社会保险、社会救济、优抚安置、社会互助、社会福利、个人储蓄构成，其可分为四个层次，一是社会保险，二是社会救助、社会福利、社会优抚安置，三是商业保险和多种形式的补充保险，四是住房保障［4］。但是从长株潭失地农民保障方式看，大多不够完善，需要从体系上树立认识，补充改进，逐一完善，从六个方面、四个层次构建起对失地农民的保障体系。如针对失地农民中的特困户、残疾及特殊家庭实施一定的救助，简化申济手续，提供补助金额;给失地农民提供多样的保险方式，合理指导，普及保险知识，使其树立正确的保险观念;向失地中的老人、儿童、残疾人等社会中需要给予特殊关心的人群提供福利津贴、福利设施和社会服务;建设好保障性住房，因地制宜做好配套服务，避免出现失地农民“城中村”现象;给失地农民一定的就业优待、抚恤等，通过政府、福利机构、民政机构、残联机构、保险公司、社区、企业、失地农民等多方联合，构建起多重的保障体系。 4、提供长株潭地区失地农民长远保障 政府需要创新思路，对失地农民的保障不能仅仅依靠政府，更多的还需要失地农民自身转变思路和观念，积极发挥主观能动性，积极适应到新生活中去。因此政府需要制定失地农民的长远保障规划，要给失地农民提供一条能够确保长期生计的出路，进一步完善《被征地农民就业培训和社会保障办法》等保障制度和措施，各地应根据自己的实际，制定出符合当地特点且灵活多样的保障措施，为失地农民提供长远保障。如在安置方式上可采取“门面+住房”的安置方式、集体融资投资分红方式、建立集体留用地制度等。在就业保障方面，一方面，广开渠道，提供就业岗位和流向。征用土地的主体机构可通过兴办集体企业、乡镇企业和村级企业，或通过与企业合作定岗培训无缝对接方式优先安置失地农民就业，或对安置失地农民就业的企业实施奖励、减免税赋等政策，以及举办针对失地农民的专场招聘会等，通过扩大接收渠道解决失地农民的流向问题。第二方面，通过加强培训的覆盖面和针对性提高失地农民的就业技能和水平，如建立针对农村失地农民的就业培训机构和劳务输出组织机构，以当地职业教育资源如大专院校、技工学校、职业中学、劳动保障部门及各职能部门的培训能力为依托提供免费的职业技能培训等，帮助农民改变过去的劳作习惯，增强生存技能，推动失地农民从“体力型”、“靠地吃饭”逐步向“技能型”、“智能型”转变，以适应激烈的就业市场竞争需求，开辟出二、三产业的就业出路。第三方面，鼓励失地农民走上自主就业和创业的道路，为失地农民创造一个良好的创业环境，在金融方面针对失地农民给予一定的政策倾斜，提供快捷、简便、易行、优惠的小额贷款和投资保险，提供一定的税收减免，鼓励失地农民积极拓宽收入来源，减少和分担他们的投资经营风险。在政策上提供减免税赋，让其有所依，有所靠，确保其长远发展。 5、提供长株潭地区失地农民差异化、多层次保障 在保障设置中，补偿安置费的分配和使用方式要由农民自主选择，尊重农民的意愿，满足农民需求。针对不同年龄、教育程度、性别、家庭情况的失地农民给予不同的保障方案，让失地农民各取所需。在经济保障的基础上，增加服务保障和精神保障建设，帮助失地农民完成身份转变和环境转变过程中的茫然、困惑，引导失地农民积极转变，真正有效解决失地农民的基本生活、就业、保障等问题。 6、构建长株潭一体化的失地农民社会保障制度 目前长株潭地区失地农民保障制度不一，失地农民在征地前后有的分别参加了新农保、城镇社会保险，但新农保体系、城镇社会保险体系存在衔接问题，衔接制度尚未出台，无法进行转移接续等工作［5］，如何使其顺利过渡，统筹城乡发展，以及在缴费机制和给付机制方面真正按照失地农民的特征和经济水平来设置，使其最大限度最优配置，需要做好保障衔接工作，为最终实现长株潭一体化、城乡一体化提供制度保障。#p#分页标题#e#