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失地农民的特殊性及保障状况

2012-08-21 10:29 来源:保险保障 人参与在线咨询

 

1长沙县失地农民形成背景

 

长沙县位于湖南省东部,总面积1997km2,是我国中西部地区经济强县之一。据《湖南省县及县以下行政区划代码》整理,至2011年,长沙县辖3个街道、17个镇、2个乡,县内有湖南省首家国家级经济技术开发区。工业经济高效发展,其经济建设必然催生巨大的用地需求,土地开发、大量的基础设施项目和工业园区的建设都需要大量的建设用地,在此过程中,不可避免地要征用大量的农村土地,形成了一个数量庞大的而且特殊的弱势群体—失地农民。随着长沙县经济发展步伐的加快,一大批重点工程项目的全面铺开,形成的失地农民数量也很惊人。据调查统计2002-2010年,伴随着城市化、工业化的快速推进,星沙城区规划范围内及周边的大量农村集体土地被征收为国有土地,全县共产生失地农民2.4万人。

 

2长沙县征地及失地农民的特殊性

 

在我国,失地农民现象已非个案,全国各地因为城市建设、企业发展、开发区建设等原因征用农民土地的现象屡见不鲜,与其他地区失地农民情况相比,长沙县失地农民具有一定的特殊性:

 

2.1征地比较集中,征地大多具有规划性和指导性

 

长沙县的城市化建设是从1992年7月长沙市人民政府同意建设长沙星沙开发区(即现长沙经济技术开发区)逐步开始的,征地首先是围绕现星沙镇周边区域展开,西薮、板桥、大塘、杉星、洋湖、望新、万明、筒灰、灰埠等周边村逐步开始被拆迁征收,农民的田地逐片变为工业用地或道路设施;2007年后长株潭列为“两型社会”试验基地,基于对以往盲目征地、破坏农田、强制征地等现象的重新审视,对资源和环境加以重视和保护的呼声应时而出,长沙县作为“两型社会”的专题性改革试验区内的县域,土地征用逐步规范,大多具有规划性和指导性。从调查结果看,大部分被调查者家庭承包的土地被征用,主要用于国家投资的公共设施建设(包括道路、能源、交通、水利设施建设等)、以及城市工业用地及农业综合开发。

 

2.2处于新农保试点区,制度具有试验性和示范性

 

2009年11月长沙县新农保试点启动,全县年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人,可以按月领取最低60元的基础养老金。这项保障措施对于其他失地农民的政策与制度的制定具有一定的试验性和示范性。

 

2.3失地后的保障方式具有多样性和制度性

 

与其他地区多用单一货币安置方式不同的是,长沙县农民失地后的保障方式相对具有多样性和制度性,关于补偿安置方式不断调整改进,长沙市政府针对补偿政策先后制定过《长沙市城市房屋拆迁管理办法》(4号令)(1991年12月)、《长沙市国家建设征用土地补偿安置办法》(5号令)(1991年12月)、《长沙市征地补偿安置条例实施办法》(市政府第60号令)(2000年3月),《长沙市城市房屋拆迁管理若干规定》(市人民政府79号令)(2002年10月)、市政府103号令(2008年2月)、市人民政府104号令(2008年4月)和《湖南省人民政府关于公布湖南省征地补偿标准的通知》(43号文件)(2009年)、长政发12号文件、27号文件等一系列相关制度和办法,保障方式具有多样性,不同地区分别采用了各种复合型保障方式,如货币保障、土地保障、购建房补助保障、医疗保障、养老保险保障、就业培训保障等,因此研究起来更加具有对比性和依据。

 

3长沙县失地农民保障现状及存在的问题

 

3.1制度变迁与安置模式

 

从长沙县失地农民的征收制度变迁看,1991-2002年4月,长沙县实施长沙市政府4、5号令拆迁;2002年4月25日-2008年3月30日实施长沙市政府60号令,失地农民12328人;2008年4月1日至今实施长沙市政府103号令,失地农民11881人。对实施4、5号令的失地农民主要采用货币安置、土地安置、就业安置模式,失地农民可以由集体或个人统建或自建,并可通过用地单位招工或兴办集体企业实现就业安置;对实施60号令的失地农民主要采用货币安置、公寓房安置和统建安置3种模式,失地农民自愿选择其具体的安置方式。在生产安置方面,其生产留地指标按被征地总面积的8%计算,至2010年底,县城范围内生产留地已分14次全部批回,尚待分配。对目前正在实施市政府103号令的失地农民的安置模式则主要采取货币安置和农村集体经济组织统一安置两种模式。如在星沙、暮云、黄花、榔梨、黄兴、安沙实行货币安置,货币安置主要以通过发放住房货币补贴购买商品房或限价房、失地农民全部纳入社会保障体系的形式,其他乡镇则采取农村集体经济组织统一安置的方式。

 

3.2生活保障现状与问题

 

失地农民的生活随土地的消失发生了很大的变化。长沙县不少失地农民的住房和田地被成片征收,既失去了住房的土地,也失去了耕作的田地,因此生活保障应包含住房的保障,也应包含土地原有的生活经济保障。长沙县对失地农民的生活保障的补偿安置方式不断调整改进,但通过调查发现,长沙县被调查者的征收补偿形式多样,保障标准也高低不一,保障金额呈现出按时间从远到近呈递增趋势,按空间从县域中心向边远地区呈递减趋势。

 

3.2.1住房保障

 

如上所述,从长沙县对失地农民保障的制度变迁中可以发现,其住房的保障方式从统建、自建逐渐转向了自购,方式灵活,并且逐渐探索更合适的住房保障方式。从与失地农民的访谈中,失地农民更希望住房保障使其能获得一定的住房补偿,拥有住所,希望住房仍能体现社区概念,尽量让来自于相邻地区的失地农民居住在一起,保障他们原有关系与联系,体现住房的社会功能。在前期采用的自建住房方式,部分住房保障中包含了门面或出租房设计,使住房也能体现一定的经济功能,更是为失地农民的后期生活提供了一定的经济保障。

 

3.2.2生活经济保障

 

土地被征用以后,靠土地吃饭的农民一下失去了生活来源,无疑是一个巨大的冲击,失去土地,也就意味着他们失去了最后的退路,最基本的生存将受到严重影响,同样发展问题也将受到巨大的限制。从调查结果看,实施4、5号令的失地农民普遍表示经济补偿过低,如2001年征收的西薮居民,只获得了1~2.2万元/人的安置补偿,金额颇低,很多失地农民进入了返贫状态。但是长沙县的保障政策逐步完善,103号令主要采取了货币安置,失地农民在经济上获得的补助越来越高。由于失去土地这一生产资料,大部分失地农民收入水平会呈现下降趋势。虽然通过征收能获得大笔补偿金,实现以前种地所无法实现的购房、购车等需求,但是失地后收入来源有限,电费、水费、物业费、饮食费等支出增大,加之失地农民往往缺乏理财计划,缺乏投资理念和投资渠道,很难发挥资金的效益,以保障后期的经济需求。

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