通过对我市部分区市县的实地调研，采用访谈、座谈、问卷、走访等方法深入了解了我市农村社会养老保障的现状以及存在的主要问题。在此基础上，对于如何在全域城市化进程中做好农村居民特别是失地失海农民的社会养老保障工作提出了有针对性的建议。 一、大连市失地失海农民社会养老保障的现状 随着我市全域城市化进程的加快（截止2010年，大连市城镇化率以从5年前的56.2%，提高至65%，到2015年我市城镇化率将达到75%），老城区加速拓展，新城区不断开发建设，原有的一些农村土地被征用，我市出现了许多被征地农民。被征地农民分为两类，一类是由农民身份转为城镇居民的农转城人员，包括劳动年龄内和超过劳动年龄两部分人群；另一类是仍保留农民身份的被征地农民。截至2011年，大连7个涉农区市县及5个涉农先导区的失地失海农民总计约43.1944万人。为解决被征地征海农民的社会养老保障问题，我市按照国家、省政府有关规定，结合我市实际，在充分调查研究的基础上，同时借鉴外地经验和做法，针对不同人群，制定了相应的养老保障办法。 一是对农转城人员和镇改街企业中劳动年龄段内的人员，我市通过采取补缴、趸缴、延续缴纳养老和医疗保险费的办法，将劳动年龄段内农转城人员纳入城镇职工社会保险范围，使其达到退休年龄时按月领取基本养老金，并享受城镇职工基本医疗保险待遇。此后，按照随时转城、随时办理的原则，先后将甘井子区、金州区、旅顺口区、开发区、瓦房店市、庄河市约4.7万镇改街企业职工和农转城人员纳入了城镇职工社会保险参保范围，按照政策规定为1.9万人办理了退休手续并享受了基本养老保险待遇，人均月领取基本养老金标准为707.89元，同时享受了城镇职工医疗保险待遇。 二是对土地被征用仍保留农民身份的被征地农民，我市于2006年11月下发了《关于贯彻落实<辽宁省人民政府关于建立被征地农民社会养老保障制度暂行办法>的通知》（大政办发[2006]171号），建立了被征地农民社会养老保障制度。被征地农民的养老保障资金，由政府、集体和个人三方共担，以待遇标准确定缴费数额，个人账户与统筹帐户、专项调剂相结合的制度。参保人员的养老保障待遇，高于当地城镇居民的最低生活保障标准，并根据当地城镇居民最低生活保障标准和物价水平适当进行调整。同时，按规定将被征地农民纳入新型农村合作医疗保障范围，使被征地农民享受到医疗保障待遇。我市通过不断完善被征地农民养老保障制度，规范征地审批程序，真正做到征地前有准备、征地时可操作，征地后有保障，确保被征地农民社会保障资金落实，保障其基本生活。截至2009年底，金州区、旅顺口区、开发区、普兰店、瓦房店、庄河市均出台了被征地农民社会保障办法，共有2.9万人纳入了被征地农民社会保障范围，积累被征地保障基金9.7亿元。 三是对农转城时已超过法定退休年龄人员，各县区分别采取不同的保障办法。其中甘井子区参照参加城镇保险的退休农转城人员养老待遇，由村集体经济组织负责支付其养老金待遇，并定期予以调整。金州、旅顺口等其他县区将这部分人群纳入了征地保障，按被征地农民养老保障待遇享受。2011年按照《大连市城镇无保障老年居民养老保障暂行办法》规定，各区市县陆续将农转城超龄人员纳入老年居民养老保障制度范围，与城镇居民一样拿养老金。 二、大连市失地失海农民社会养老保障面临的困难和问题 由于全域城市化进程的加快，我市失地失海农民社会养老保障的规范管理工作日显突出。目前，我市失地失海农民社会养老保障存在着政策不统一、统筹层次不高、保障标准偏低、应保未保等诸多问题。主要表现在： 1.失地失海农民市民化的社会养老保障不彻底，没有实现全覆盖。我市失地农民社会养老保障制度虽然已经基本建立，但是诸如自然失海、蚕食征用、城中村等问题导致的失地失海农民，以及考虑既得利益不愿参加失地农民养老保障办法的部分农民仍然不能获得社会养老保障，例如瓦房店市东岗镇有500多人，其中老年人200多，由于海上资源枯竭而失业，生活非常艰难。此外，部分农村地区土地不是一次性征用，而是采取逐步蚕食的部分征用，但是每次征用却都不够成保障标准，这也是导致我市相当一部分失地失海农民无法得到应有的社会养老保障的原因。 2.保障待遇相对较低，各地保障标准不统一。我市失地农民社会养老保障实行区市县级统筹，各区市县征地保障政策不同，缴费和待遇水平不一致。全市被征地农民人均养老保障待遇381元，与我市消费水平相比待遇较低，无法满足失地农民的基本生活和长远生计，特别是部分文化程度较低、就业转型能力较差、消费没有计划和年老多病的被征地农民，生活逐步陷入贫困。此外，各地保障水平也不尽一致。开发区、保税区和长海县参照城镇居民养老保障水平，保障额度相对较高，而瓦房店、普兰店、庄河等地区则参照当地城镇居民最低生活标准确定保障待遇，保障金额对失地农民保障能力有限。 3.超转人员年龄标准不统一，保障方式差异性较大。各区市县确定了不同的超转人员的年龄标准，例如原开发区执行女50周岁、男55周岁标准，而高新园区则把女55周岁、男60周岁定为超龄人员，这就容易引起区域之间失地失海农民的心理失衡和不满情绪。在保障方式上，因制度障碍超转人员不能统一纳入城镇职工养老保险体系，各区市县对此采取了不同的实施政策：甘井子区超龄人口由村集体组织负担养老问题；原金州区超龄人口由区财政建立保障账户统一发放养老金，等等。有些区市县保障标准低，缺乏保障的自然增长机制，对超龄人员实行差别费率缴纳养老保险办法也存在保障水平低及个人保费缴纳困难或交不上保费的问题。 4.法定适龄人口社会养老保障资金的来源、标准和保障内容存在问题。各区市县均把法定适龄人口纳入当地社会养老保障体系，但保障资金来源和保障内容则存在问题：养老保障资金标准确定的科学性根据不足，随意性较大；法定适龄人口的保障内容同市区居民享有的权利不平等。对此，甘井子区、旅顺口区、保税区等执行同城同权标准。然而，有些区域虽把失地失海农民的户籍转为城市户籍，但社会养老保障和福利方面却与市民同城不同权。#p#分页标题#e# 三、完善失地失海农民社会养老保障问题的对策建议 1.尽快完善失地失海农民的社会养老保障制度，解决失地失海农民的后顾之忧。首先，要从立法的层面上建立健全一套长效的保障机制，如可从市人大地方立法的角度设立《大连市失地农民的社会保障条例》；其次，市政府相关的委办局在地方立法没出台前，先行制订一些保障失地农民今后生活的政策，如市人力资源和社会保障局可以制订《大连市失地农民的养老保险办法》、《大连市失地农民的失业保险暂行办法》等，市民政局可以制订《大连市失地农民失业登记制度》，让失地失海农民老有所养、老有所依，免除其后顾之忧。 2.选定全市统一的失地失海农民社会养老保障模式。目前，全国各地探索并形成了许多解决失地农民的社会养老保障模式，诸如北京模式、上海模式、成都模式等。尽管各种模式各有其合理性，但从解决问题的彻底性和城乡经济社会发展一体化的趋势看，选定将大连地区失地失海农民全部纳入城镇社会养老保障体系的城乡一体化模式为最佳。它不仅能够彻底解决失地失海农民历史遗留问题和当下的各种问题，也有助于推进全域城市化进程中城乡一体化社会养老保障体系的构建。 3.提供解决失地失海农民社会养老保障问题的资金保障。针对我市各区域之间保障标准不统一、待遇不平衡的问题，建议政府可考虑实施差异化政策：对那些经济发展水平高、财政实力强的区域主要由该区筹集资金，市财政给予少量的补贴；对于经济发展水平较低、财政实力较弱的区域则实行以大连市财政的转移支付为主，地方财政按一定比例分担的政策，避免因地方财力不足而影响政策的贯彻与执行。 4.建立就业保障和培训机制，增强失地失海农民的持续保障能力。在推进全域城市化进程中，我市预计每年将有3万劳动适龄的农业人口成为城市居民。农转居人员在就业观念、劳动技能等方面与经济社会发展需要不相适应的矛盾比较突出，推动这一群体就业将面临较大压力和难度。首先，建议政府继续推进城乡就业一体化，使失地农民能够享受与城镇失业人员平等的就业优惠政策。其次，建议政府组织开展对失地失海和转居人员的抽样调查，重点掌握全市适龄劳动年龄段内失地失海和农转居人员的年龄结构、文化程度、技能状况、培训要求和就业愿望等基本情况，了解促进这一群体就业面临的困难和问题。再次，要在掌握底数的基础上，按照统筹城乡就业的工作要求，提出促进失地失海和农转居人员就业政策举措的具体意见和建议。 5.妥善解决不同保障制度的转移衔接问题。随着全域城市化进程的推进，我市农村居民的流动性日益频繁，农民选择参加城镇养老保险、被征地农民转换到新农保、返乡农民工参加新农保等现象不可避免。因此，妥善解决新型农村养老保险制度、原农村社会养老保险制度、被征地农民社会保险制度及城镇职工基本养老保险等不同制度的转移衔接问题，实现不同制度之间的顺利对接，从而加快推进覆盖城乡居民社会养老保障制度的建设进程，实现我市农村居民老有所养的目标。 通过对我市失地失海农民的社会养老保障问题的调查和研究，我们相信，随着我市全域城市化进程的加快，社会经济的不断发展，市委市政府的高度重视以及全社会的共同努力，我市失地失海农民的养老保障问题一定能够得到妥善解决。