作者：崔文 单位：铁道部经济规划研究院投资发展所
1铁路建设基金的三项职能
铁路建设基金作为专项基金,自征收以来,在促进铁路建设方面起到了重要的作用。铁路的运输价格体系造成行业收益率低,使其难以从资本市场直接融资,而大幅度提高运价也由于经济体系的承受力差而难以实现,在这种情况下,铁路建设基金作为一种有效的替代手段应运而生。自1991年至1998年,铁路共完成基本建设投资(含机辆购置)3147亿元,其中铁路建设基金为1260亿元,占总投资额40%,在近十年的铁路建设中功不可没。铁路建设基金是向货主征收又以国家投资的名义投入铁路建设的。使用铁路建设基金的项目不仅包括了具有盈利能力的项目,同时也包括公益性的建设项目,诸如国土开发、地区经济开发、扶贫等以社会公益性为主的新建铁路项目,建设基金兼有了企业投资职能和政府投资职能。为了弥补建设资金不足的问题,往往由政府安排贷款,让铁路企业还本付息。对于项目投产后出现的经营亏损,也要求铁路企业自行弥补,造成铁路债务日益增加,还本付息的压力越来越大,由此出现了本应由运营成本和利润负担的还本付息支出不得不用部分基金来支付的现象,这一数额还在逐年增大。由此建设基金增加了第三个职能,即还本付息职能,而这一职能,从本质上讲是弥补亏损的职能。由此可以看出,建设基金三项职能中,有两项属于政府职能,把本应由政府承担的财政补贴责任和社会公益性投资责任转嫁给了企业。目前的铁路建设基金无论从征收还是使用方面,都充分体现了政企合一的思想。而对铁路行业来说,政企分开是建立新体制的关键。随着社会主义市场经济体制的建立,政企分开已成为铁路改革与发展的必然取向。
2铁路建设基金目前的征收方式不利于运输企业的规范化改制
铁路运输价格一直由国家直接管理,铁路建设基金采用价外加价的方式向货主征收。1991年开始至1998年,四次调整铁路建设基金征收水平,再加上1996年简化建设基金征收办法,使建设基金占货运运价总水平比重达到43.7%,如此之高的比重使铁路运价水平与运营成本之间的矛盾日显突出。据有关研究对建国以来新建铁路的财务效益分析表明,在既有体制环境和经济政策条件下,新建铁路中亏损线路占六成(按线路长度算,下同),盈利线路占四成。亏损线路中约三成左右的线路,其亏损是由价格偏低造成的。而由于近几年的多次调价以及来自公路的激烈竞争,铁路货运价格的优势已逐渐消失,运价上调的空间极为有限。今后铁路运输企业要成为规范的公司制企业,由于运营价格偏低这类政策性因素所造成的亏损不应由企业来承担。现代企业制度要求运输企业按照商业化原则,以盈利为目的,自主经营,自负盈亏,目前铁路建设基金的征收方式根本无法适应这一要求。
3改革现行铁路建设基金制度
铁路建设基金制度必须改革,且应随着铁路改革的进程分步推进。同时应尽快发展其它形式的财政投资,以弥补建设基金制度改革可能导致的建设资金的减少。在政企尚未分开的阶段,继续征收亦是可行的。但需认真核算货物运输成本,对基金征收水平重新定位,以免过多占用运价空间。另外,价外收费也使铁路营运价格的调整空间受到影响。对于当前的价外收费项目,属于铁路运输必须加收的费用,建议正式并入货物运输收取的杂费中;而不合理的价外收费项目则应坚决取消。在铁路运输业实现政企分开的前提下,应从根本上改变建设基金的征收方式。首先应研究并确立铁路与国家的基本经济关系,按照建立社会主义市场经济体制的基本要求,明确区分界定铁路经济活动中哪些是政府职能,哪些是企业职能。在对建设项目未来的盈利率进行计算的基础上,对建设项目进行分类,以确定政府投资的份额。政府职能将通过税的形式实现,向全社会征收,并辅以其它形式的财政投资,通过形式多样的投融资方式调节社会投资活动。
4发展多样化的财政投资
建设基金担负着政府对社会公益性项目的投资责任和政策性亏损的财政补贴责任,是目前财政对铁路投资的主要形式。如果对建设基金制度进行改革,则必须发展财政对铁路投资的其它运作形式,作为履行政府职能的必要补充。
4.1地方财政投资
在铁路建设资金总额中,地方投资每年基本维持在3040亿元,在铁路建设资金总额中所占比重不足10%,而地方财政在公路与民航运输投资中所占比重均达到70%以上。提高地方政府投资在铁路建设总额中的比重,一方面可以通过利益调整增强地方政府投资铁路的积极性,另一方面,应解除地方公债发行的限制。目前由于受《预算法》的限制,地方政府不能发行公债。随着分税分级财政体制的逐步完善,地方公债发行的禁令一旦解除,将为地方政府参与铁路的建设提供资金来源。
4.2财政信用担保
财政信用投资即以财政提供信用为基础的投资,其主要形式为通过财政担保进行借款和发行国内国际债券。由于政府作为债务人,故较易借到银行贷款。目前铁路建设的国际性贷款主要来源于世界银行、亚洲开发银行、日本海外协力基金,每年有10亿元左右。这种贷款具有贷款条件优惠,期限长,低息或免息等特点。国内几大商业银行自1998年以来,由于以收费为抵押,也加快了对铁路的资金投放速度。通过财政担保在国际资本市场发行铁路债券,在我国铁路建设中还没有先例,应加紧研究,尽快付诸实践。
4.3土地批租
这是一种利用土地政策的财政投资方式,利用土地批租或出售收入来筹集铁路建设资金,很多政府在铁路大规模建设时期都采用过这种方式。如美国政府为了吸引私人资金投入铁路的建设,赠予铁路的土地总面积达24万平方英里,铁路建设公司募集资金的最主要的手段是出售联邦及各州政府授予的土地,它们从土地升值中所获得的资金有时甚至超过了铁路的建设费用。加拿大在铁路建设中也曾有过类似做法。
4.4特别国债
发行用于铁路建设的专项国债。如1998年增发用于基础设施建设1000亿元国债,安排的2100个投资项目的概算总投资超过了16000亿元,是国债投入的16倍。我国增发国债仍存有较大的空间。1998年预计中央政府债务余额占GDP的比重为10.3%,低于大多数国家,而按照国际经验,债务余额占GDP的比重以不高于60%为宜。据有关研究测算,我国可承受的国债余额上限,1998年约为4.8万亿元,国债实际余额只占国债余额上限的17%。而且目前我国民间资金充裕,1998年城乡居民储蓄增加了7000亿元,存款累计达到了5万亿元,而银行利率多次下调,国债发行的潜力还很大。#p#分页标题#e#
4.5出让某些线路的经营权
对于不处于路网关键地段的某些支线、尽头线的经营权,在适当条件下进行有期限的转让出售,财政利用所得资金对铁路进行滚动投资。
4.6其它
政府将某一种收入做为财政投资投入铁路。如日本政府将出售日本电报电话株式会社股票的收入用作整备新干线建设的无息贷款,瑞典政府对其他运输方式征收环保税,再以基金形式转向铁路投资,等等。