建立多元化高校教育纠纷解决机制

2022-09-21 15:06:04 来源:写作指导

摘  要:伴随高等教育体制改革的不断深化,高等院校的招生规模不断扩大,各类矛盾以教育纠纷的形式不断涌现。其中,学校与学生的纠纷作为一类典型的教育纠纷正呈现出多样化和复杂化特点。但是目前学校纠纷解决机制不完善,解决办法单一的现状,难以适应教育和社会发展的需要。何以建立健全教育纠纷解决机制,以及时、妥善地疏导、处理学校管理中的纠纷,已成为我国高等教育事业发展过程中急需解决的问题。

关键词:ADR 多元化 高等院校 教育纠纷 解决机制 

        一、多元化高校教育纠纷解决机制的概述

        (一)多元化高校教育纠纷解决机制的概念

        多元化高校教育纠纷解决机制是指在高校教育纠纷解决中,诉讼和非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点,结成一种互补的、满足主体多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。多元化高校教育纠纷解决机制可以分为两大类:一类是诉讼的方式,一类是诉讼以外的方式,也即所谓的ADR。ADR是英文Alternative Dispute Resolution的缩写,其意为“替代性(或选择性)纠纷解决方式”,最初是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式, 现已引申为对世界各国普遍存在着的、诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。目前,在各国司法实践中广为使用的不经过正式的审判程序而解决纠纷的替代性争议解决方式主要有仲裁、调解、谈判、案件评估(case valuation)、法院微型审判(mini-trial)、早期中立评估(early neutral evaluation)、由法官主持的和解会议(judge hosted settlement conference)等。这一概念既可以根据字面意义译为“替代性纠纷解决方式”, 亦可根据其实质意义译为译为“审判外(诉讼外或判决外) 纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决程序”、“法院外纠纷解决方式”等。当代国际比较法学家将ADR 的共同性特征概括为以下几个基本要素:第一,程序上的非正式性(简易性和灵活性);第二,纠纷解决基准上的非法律化。即无需严格适用实体法规定,在法律规定的基本原则框架内,可以有较大的灵活运用和交易的空间;第三,从纠纷解决主体角度,ADR 具有非职业化特征,可以使纠纷解决脱离职业法律家的垄断;第四,形式的民间化或多样化,其中民间性ADR 占据了绝大多数;第五,从纠纷解决者与当事人之间的关系看,包括仲裁在内的ADR 的构造是水平式(horizontal) 的或平等的。中立第三人并不是行使司法职权的裁判者(法官) ,当事人的处分权和合意较之诉讼具有更重要的决定意义,因而被称之为更彻底的新当事人主义;第六,纠纷解决过程和结果的互利性和平和性(非对抗性)。在这个意义上,我国的人民调解及其他非诉讼纠纷解决方式,都符合这些基本特征,可以被涵盖在ADR 的范畴之内,尽管它们都保持着各自的特殊性。因此,把多元化纠纷解决机制引入到高校教育纠纷解决中,并结合高校教育的发展规律和高校管理的各种实际情况则形成了建立多元化高校教育纠纷解决机制的最初构想。

        (二)多元化高校教育纠纷解决机制的特性

        效益性。多元化高校教育纠纷解决机制作为一种法律所认可的争议解决方式,作为一种法律制度探索,也有个是否经济的问题。如教育仲裁采用的程序简捷、方式灵活,成为低成本、高效率的教育纠纷解决方式。第一,教育仲裁启动基于学生的自愿选择,增强了结果的可接受性,从而可以有效避免诉讼中经常出现的当事人缠讼现象,有利于纠纷的及时终结;第二,教育仲裁程序具有灵活性,经当事人同意,可以避免许多诉讼程序无法克服的繁文缛节,有效缩短解纷时间;第三,教育仲裁制度可以避免教育纠纷过多地进入诉讼程序,实现教育纠纷案件的分流,从而节约有限的司法资源。

        衡平性。高等院校教育的特殊性要求承认和尊重学校自治,同时现代法治应当强调学生受教育权益的维护。因此,学校自治与司法介入必然成为一对矛盾。在司法介入与学校自治的搏弈过程中,学生的部分权益特别是学术权益难以得到司法的有效保护,所形成的纠纷亦难以在现有的解纷体制下得到排解。多元化高校教育纠纷解决机制的构建可以解决这一问题。多元化高校教育纠纷解决机制贯彻了多元裁断理念,突出了仲裁的衡平性特点。基于此,学校与学生之间的学术纠纷可以通过教育仲裁、人民调解获得解决,从而能够有效监督学校学术权力的行使,并改变学术纠纷缺乏有效解决途径的现状。在教育纠纷的权利救济体制中,引入多元化纠纷解决制度,为教育行政纠纷、民事纠纷、学术纠纷的解决提供了统一的解决机制,衡平了司法介入与学校自治的矛盾。

        人本性。构建和谐校园是构建和谐社会的一个重要目标。总书记指出,“我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚实友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。 多元化高校教育纠纷解决机制以通情达理的对话和非对抗的斡旋缓和了当事人之间的对立,对于有关身份和人身关系的纠纷,不至于导致争端解决中双方关系的恶化。而且以非诉讼方式的柔韧性灵活、妥善地处理纠纷,建立起矛盾冲突的缓冲机制,更加有利于化解矛盾。这充分体现了“以人为本、以学生为本”的治校理念。

        公正性。多元化高校教育纠纷解决机制强调多方主体的参与,这一制度安排使解纷过程得以透明、公开,能考虑到纠纷双方的诉求,有效地避免了单一行政和司法解决高校教育纠纷的缺陷。如学校仲裁机构的民间性和仲裁人员的三方性在一定程度上确保了仲裁人员在仲裁过程中的独立性,从而促进了公正结果的形成。教育仲裁作为一种教育纠纷救济途径不具有强制适用性,学生可以自愿选择,并自主选定仲裁员,在一定程度上体现了意思自治理念。即从主观角度来看,多元化高校教育纠纷解决机制更容易实现纠纷解决的公正价值目标。

        教育性。赫尔巴特认为教育是以道德的养成为最高目的的。教育必须形成学生一定的道德品质和道德观念,使之成为“完善”的人,而要达到这一目的最主要和最基本的手段还是教学。要进行道德教育,就必须进行教学。然而教学效果不仅受文化知识交流的影响还受到教学理念、学校文化、管理制度等多方面的影响。高校教育纠纷解决机制作为学校管理制度的一部分无疑会影响学生的思维和观念,建立多元化高校教育纠纷解决机制就是本着“治病救人、惩防并举、注重预防、注重教育”的原则通过建立“团体组织劝导——人民调解——教育仲裁——行政申诉、行政复议——诉讼”的梯级纠纷解决渠道,使学生在寻求解决途径之前有一个对纠纷的理性思考过程,这对于缓解学生的心理冲突,促进学生客观冷静地分析矛盾纠纷提供了缓冲的机会,起到了自我反省,自我教育的作用。#p#分页标题#e#

        二、当前高校纠纷解决机制的现状

        (一)当前高校教育纠纷的类型

        行政纠纷。根据教育行政事务重要性程度和纠纷解决途径的不同,行政纠纷又可以分为行政法律纠纷和行政管理纠纷两类。前者主要包括受教育权纠纷、学历、学位证书纠纷;后者主要包括处分决定纠纷、管理制度纠纷、选择权纠纷、知情权纠纷。

        民事纠纷。主要包括人身损害纠纷、财产权纠纷、人格权纠纷、知识产权纠纷。

        学术纠纷。主要包括成绩评定纠纷、学位论文判定纠纷、学位授予纠纷、实习就业指导纠纷。

        (二)当前高校教育纠纷解决机制的不足

        申诉制度的不足。《中华人民共和国教育法》规定:学生在其合法权益受到侵害时,可向有关主管机关申诉,请求处理。但该项制度并未得到规范、细化,缺乏可操作性。尽管新修改的《普通高等学校学生管理规定》进一步明确了学生申诉处理委员会的设立及相关申诉程序,但申诉事项仅局限于行政纠纷,具体的处理程序仍不完善,缺乏双方当事人的参与性,解纷过程实际由学校和教育行政管理部门操控而具有强烈的行政色彩,且申诉并不引起法律程序,申诉制度的公正性难以得到保障。

        行政复议制度的不足。学校作为法律、法规授权的组织,对学生具有行政管理权,学校做出的行政行为理应纳入行政复议的受理范围。但是,我国行政复议法仅明确将行政机关没有履行相对人申请保护受教育权的法定职责的情形纳入行政复议的受理范围,而教育法及其实施细则均没有明确可以提起行政复议的情形和处理机制,导致行政复议制度缺乏可操作性。且因行政复议机关为学校的主管部门,制度运行的公正性容易受到质疑。

        诉讼制度的不足。有权利必有救济。尽管我国教育法没有确立对学校教育行为的司法审查制度,但近年来,法院已经受理了大量的教育纠纷案件,从理论和实践两方面均为司法介入教育纠纷做出了重大突破。但仍需注意,教育纠纷的特殊性决定司法介入必须保持合理限度,现行诉讼法对教育纠纷的受理范围明显有限。一方面,基于学生与老师的特殊关系以及标的琐碎、审限太长等因素的影响,许多教育纠纷不可能或难以通过诉讼方式解决,学校的行政主体地位缺乏明确的法律界定,理论上尚存争议,实践中法院往往以学校与学生的行政纠纷不属于法院受理范围而不予受理。另一方面,学校与学生的民事纠纷只能诉诸民事诉讼法,适用普通的民事诉讼程序解决,没有体现教育纠纷的特殊性。

        解纷机制体系设计的不足。当前教育纠纷解决机制体系由申诉、行政复议和诉讼三部分构成,其中申诉、复议仅适用于行政纠纷,且行政纠纷适用诉讼存在一定障碍,而学术纠纷根本没有规范、有效的解决途径。整个解纷机制体系的设计不合理,解纷功能不强,直接导致教育纠纷难以得到有效、及时的解决,而学术纠纷根本无法解决,由此教育纠纷堆积,学生怨声载道,学生与学校关系紧张,严重滞碍了高等教育事业的发展。

        三、建立多元化高校教育纠纷解决机制的措施:

        (一)改革和创新现有行政和司法解决高校教育纠纷的制度,发挥行政和司法在解决高校教育纠纷中的基础性作用。

        进一步提升行政协调解决纠纷的效能。通畅的社会沟通系统是现代社会的重要特征,也是构建和谐社会的重要保证。历史和现实都已经证明,强行压制不满情绪是不足取的。“防民之口,甚于防川”的古训可谓一针见血。因此,高校应构筑健全的利益表达制度和意见反映机制,在可控制的范围内为学生设置相应的不满情绪宣泄渠道,充分发挥行政协调解决纠纷的功能处与作用。具体措施包括:一是加强行政申诉和行政复议的程序建设。高校要切实履行行政申诉和行政复议制度规定的义务,完善接待和处理行政申诉和行政复议的工作机制建设,确保工作分工明确、协调统一,要把责任落实到部门,落实到人头,对重大突发性纠纷要建立相应的应急处理预案,做到及时反映,及时化解;二是要改进信访处理方式,对重大疑难的信访案件邀请学校有关职能部门领导和教师职工代表进行有针对性的评议,为妥善解决信访问题创造有利条件,同时建立和强化司法信访窗口“110”联动的信息枢纽功能;三是要扩大强制性的行政先行处理的范围,针对纠纷在某些领域的多发性,现阶段可以考虑将行政先行处理的范围扩大到知识产权、成绩评定、人格权纠纷等领域,使当事人获得非对峙性的和解机会,从而将大量矛盾纠纷化解在基层,以有效地缓解司法工作的压力。

        建立市场化的司法协调纠纷解决机制。在调解环节中适时融入社会中介机构的力量,功能逐步由服务主导型向纠纷导向型转变,提供具有公信力的有偿咨询和专业服务。建议高校与当地的律师事务所达成法律服务共建协议,成立学校法律顾问团,主要开展以下工作:一是为学校依法治理提供的决策支持,参与学校自治的各项工作,通过窗口“门诊”、难点“会诊”、热点“出诊”、突发事件“急诊”的方式,针对性地开展纠纷调解、提供法律服务;二是参与高校信访听证,将法律援助引入信访,动员律师对符合法律援助条件的信访学生提供知识和道义上的支持,有效提升信访的质量,增强信访的法理含量。

        健全涉高校案件的司法运行机制。法院在处理涉高校教育纠纷时,要坚持慎重、依法的原则,既要严格依法办事,维护好当事人的合法权益,又要落实好有关政策要求,耐心细致地做好宣传教育工作,注重并着眼于化解矛盾纠纷。为此,法院应做到“三完善、一充实”。应完善的三个“机制”包括:一是贯穿法院工作各个环节不稳定因素排查和调处机制,按照属地原则定期对重点案件进行摸排调处,及时发现和解决苗头性、倾向性问题;二是应急处置机制,要制定详细的应急预案,确保能依法及时果断有效处置各种事件;三是针对高校教育纠纷的特殊审判运行机制。首先立案时应热情接待,努力稳定当事人情绪并认真做好指导诉讼的工作,对符合立案条件的要及时立案,优先办理;对不符合立案条件的,应向原告解释清楚。其次选派擅长调解的法官承办案件。在诉讼中查清、分清是非,认真听取当事人陈述,耐心解答,注意稳定当事人情绪,通过公平、公正的裁判解决双方当事人的矛盾,做到案结事了。要充分发挥调解程序在化解矛盾纠纷方面高效、便捷的功能,尽可能地实现调解结案。再次,将法制教育贯穿于在立案、审理和执行的整个过程,对个别妨碍正常诉讼的当事人及时制止并给予批评教育,防止个别当事人的不良情绪扩散到整个群体。“一充实”是指设立高等院校人民法庭以充实该区域的审判力量,缓解一直以来的审判压力。高等院校人民法庭作为高校的派出机构和重要组成部分,将在调处小范围纠纷、化解学校内部矛盾、维护校园和社会稳定中发挥重要作用。#p#分页标题#e#

        构建司法部门与高校职能部门的良性协调沟通机制。司法权的被动性和高校行政权的主动性决定了涉高校教育纠纷的救济重在法院,防范和解决重在学校。特别是带有一些政策因素的涉高校教育纠纷,审判的法律效果和社会效果往往难以统一,由学校党委、行政部门出面做一些工作,会取得事半功倍的效果。相反,如果行政部门不配合、不协作,可能使一些原本通过行政部门采取措施即可消解的矛盾无法得到及时妥善解决。为此,司法部门与高校行政职能部门之间应建立了有效的信息沟通机制,以便加强协调,相互支持配合,及时完成共同的目的——消除纠纷,维护校园和社会稳定和各方当事人的合法权益。同时,法院在审判实践中发现高校立法或行政执法中存在问题的,应及时向有关部门提出司法建议,并建立了处理涉高校教育纠纷的经验交流的平台,以促进纠纷妥善解决。

        (二)积极探索和推动替代性纠纷解决方式,发挥人民调解、仲裁机构仲裁等替代性纠纷解决方式在解决高校教育纠纷中的重要作用。

        认真贯彻“调解优先”原则,建立人民调解在高校教育纠纷解决中的工作机制。通过调解解决纠纷,简便、经济、对抗性小,能够做到情、理、法相结合,既打开当事人之间的“法结”,又打开当事人之间的“心结”,符合我国国情和校园文化传统,易于为当事人接受,有利于推动和谐校园建设。要充分发挥调解在化解矛盾纠纷中的独特作用,积极鼓励和引导当事人采取调解方式化解矛盾纠纷。首先,要构建起由学校职工、学生代表、学生家长代表以及学校社区代表组成的人民调解工作队伍;其次,加强人民调解解决高校教育纠纷的工作保障机制建设,推动人民调解解决高校教育纠纷向制度化、规范化的方向发展,努力提高调解的质量。

        引入仲裁制度,建立符合高校发展规律的内部纠纷仲裁机制。在仲裁委员会机构设置上,仲裁委员会设主任一人,副主任二至四人和仲裁员若干人,仲裁委员会主任由政府主管教育工作的负责人或政府教育行政部门的主要负责人担任,负责组织仲裁行政方面的工作,主任不得兼任仲裁员,副主任和仲裁员按纠纷分类从各高校和科研机构选聘,由具有高级职称以上和高校管理经验丰富的具有专业背景和专长的专家学者担任,还可以抽调青少年维权组织的有关人士或其他专业人士担任。实行固定的任期制以保证其民主性、公正性。设立仲裁委员会应明确其基本职责,即仲裁委员会应根据当事人之间订立的仲裁协议和一方当事人的书面仲裁申请对高校教育纠纷进行仲裁,仲裁充分体现按当事人的意思自治,当事人可以从仲裁员名册中选定仲裁员或者委托仲裁委员会主任指定仲裁员组成仲裁庭审理裁决案件。仲裁庭根据事实符合法律规定,公平合理地解决纠纷,保护当事人的合法权益。仲裁程序尽量简便,实行一裁终局制度,仲裁裁决具有法律效力。具体实施细则应参照我国《仲裁法》有关规定,并结合高校自身实际情况。

        (三)引导学生内部团体或组织积极参与高校教育纠纷解决,发挥学生内部团体或组织在解决高校教育纠纷中的辅助性作用。

        所谓学生内部团体或组织是指在教育单位内,由学生组成的自我服务、自我提高、自我管理、辅助教学的团体或组织。具体形式有学生会、学生社团、学生班级等。高校里的学生组织, 其本身是具有双重角色的, 在一定程度上代表校方, 同时又是学生的代表,在学生管理工作上,可以以学生组织为媒介构建信息传递与互动的平台。学校可以通过学生组织进行“ 自上而下”的信息传递, 同时也可以通过学生组织获得“ 自下而上” 的基层意见,因此在“ 学校—学生组织—学生”三方互动的过程中, 学生团体或组织参与学校纠纷解决的作用不可忽视。

        引导学生团体或组织参与高校教育纠纷解决主要是发挥其在纠纷解决中劝解和疏导的作用。学生团体或组织是学生在自愿、民主、平等基础上组织起来的,具有较强的自觉性和自律性。学生团体或组织对其成员的个性特征、困难、需求有更多的了解,而个人对身处其中的团体或组织则有更多的依赖和亲近感,学生个人更容易向组织表达自己的诉求和矛盾。因此,发挥团体或组织在纠纷解决中劝解和疏导的作用要求学生会干部、班委干部和社团负责人注意加强与同学之间的交流,注意收集同学的诉求,了解同学的困难,了解同学的思想动向,以及时发现问题,及时发现矛盾,通过交流、劝解、鼓励等方式及时疏导同学心中的矛盾。做到把矛盾和纠纷化解在萌芽状态。

        多元化高校教育纠纷解决机制是在总结高校教育管理和司法制度建设经验基础之上的理论和实践性探索,要使该机制最大限度发挥作用还需要学校、政府、司法相关职能部门的配合,还需要完善相关法律法规体系,加强相关配套措施建设。