一、新型城镇化进程中土地利用的现状
（一）征收集体土地，为城镇化发展提供土地支持
我国实行土地国家和集体所有两种制度，其归属状态不能改变，城镇建设必须使用国有土地。随着城镇化、工业化的快速发展，土地的需求逐年增加，导致城镇建设用地严重紧缺。使用新增土地和利用城镇原有的存量土地，是解决城镇化发展土地瓶颈的两种重要途径，但城镇存量土地的使用在实际执行中面临很多阻力，涉及到规划、拆迁安置、补偿等，需要经过漫长的谈判，牵涉面广、代价高、难度大，容易引起纠纷；而使用新增土地即征收集体土地，是以政府的名义进行的，具有强制性，好规划、成本低、难度小，易操作特点。故各地政府在解决建设用地不足时都将征收集体土地作为主要途径，并一直依赖新增建设用地，频频征收集体土地甚至耕地，以缓和用地紧张的局面。
（二）占补平衡和城乡建设用地增减挂钩，缓解土地利用紧张的局面
土地是不可再生资源，土地供给总量有限。城镇建设单纯依靠征收集体土地、占用耕地扩张的方式难以为继，且影响到粮食安全。为了解决13亿人的吃饭问题，土地管理法第31条推出了耕地占补平衡政策，是针对非农建设占用耕地的补偿措施，按照“占多少，垦多少”的原则，确保18亿亩耕地红线不被突破。实现耕地占补平衡的主要途径是土地综合整治，包括土地整理、土地复垦、土地开发等可以增加耕地面积的项目。通过土地整治得到的新增耕地可用于城镇建设需要，有利于统筹城镇化和耕地保护两个目标。但在城镇建设用地不断增加的情况下，农村建设用地也在不断增加，各地农村存在人均建设用地超标、空心村、村庄布局分散等粗放用地问题。城镇和农村两头挤占耕地，造成农村和城镇建设用地双扩的局面。为了改善这一局面，推进农村建设用地整理，国土资源部在2004年推出城乡建设用地增减挂钩政策，即“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”。该政策是城乡土地统筹配置的制度创新，通过减少农村建设用地的规模，拓展城镇发展的土地空间，在建设用地总量不显著增加的前提下，既实现耕地保护的目标，又保障建设用地的供给。具体做法是根据土地利用总体规划，将农村居民点、空心村、农村建设用地等进行土地整理复垦为耕地，复垦出耕地所产生的周转指标可以用作城镇建设用地，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，有效地优化城乡建设用地布局，促进土地节约集约利用。
二、新型城镇化进程中土地利用中存在的问题
上述措施的实施为新型城镇化的发展提供土地支持，缓解了土地供需矛盾，但在土地利用方面存在诸多问题。
（一）缺乏科学的城镇土地规划，土地利用效率低
1.土地规划意识淡薄，缺乏对土地利用的控制。
土地规划是国家引导和控制用地的重要手段，但在城镇化建设中规划的引领作用并未发挥：首先是规划之间不协调，城镇化的发展缺乏应有的制约性，重建设、轻规划是其一大弊端。土地利用规划缺乏对土地利用的控制和管理，城镇规划不符合土地利用规划和建设规划所确定的用地规模，未贯彻实施土地用途管制制度和科学发展观，导致建设规划、土地利用规划和社会经济发展规划互不衔接。城镇建设用地规模与土地利用规划严重脱节，加剧对土地的侵占行为。其次是缺乏科学的规划体系，规划的编制没有经过科学论证，有些城镇建设缺乏长远规划或没有建设规划，城镇建设普遍贪大求全，城镇的发展具有很大的盲目性和随意性，既影响城镇的科学发展，也不利于保护有限的耕地。
2.城乡建设用地粗放利用，土地浪费严重。
城乡用地缺乏有效统筹，城乡建设用地普遍粗放利用。城镇化中盲目追求城镇规模的扩大，导致城镇用地增长速度大大高于人口增长速度，出现“空城”和“鬼城”，土地闲置现象普遍。一方面，出于政绩的考虑，征收的土地多用来进行房地产开发、工业园区建设，以致住宅用地和工业用地占的比例过大，大量土地由于缺少资金得不到有效开发处于闲置状态。而交通用地、园林绿化、基础设施等公共设施用地所占比重较小，土地利用结构失衡。另一方面，城镇用地的内部结构和布局不合理，商品房开发落后，城镇的建筑密度低、容积率小。行政机关、高校、工业企业占据着城市的中心区和重要地段，布局散乱。城镇容积率平均值小于0.3，人均用地超标。据统计，全国人均城镇工矿用地在2000年为130平方米，到2010年则提高至142平方米，现有工业用地存在大量浪费情况。农村建设用地粗放浪费更为严重，农村村庄占地面积大，居民点布局分散“，一户多宅”现象普遍，宅基地超标问题严重，进城农民“两栖”占地。由于“一户一宅”政策没有配套措施，宅基地缺乏退出机制，导致大量的宅基地闲置、废弃，难以盘活，出现农村人口减少，用地却增加的现象。城乡建设用地利用粗放浪费，导致建设用地闲置与紧张并存。截至2012年8月底，全国共有闲置土地95万亩，闲置2年以上的占57.3%，土地浪费现象十分严重。
（二）土地的供给方式，侵害农民的土地利益
1.政府主导征地，农民没有话语权，权益严重受损。
土地征收为城镇化发展提供了广阔的空间，也带来诸多问题。随着城镇化规模的不断扩大，大量的耕地被占用，导致失地农民的增加。法律虽然对土地征收条件和程序做了规定，但由于立法的缺陷和政府对土地财政的过度依赖，政府凭借手中的权力大肆征收土地，出现过度征收、强行征收和低价征收的现象，征地过程中违法违规的事件时有发生，导致征地范围过广、补偿标准过低、安置方式单一、失地农民缺乏长远生活保障等，造成农民失地又失业，生活得不到可靠保障。在低价征收和高价出让之间，农民没有享受城镇化发展的成果，土地财产权难以实现，农民不满安置补偿导致的群体性事件和上访事件逐渐突出，由征地引发的社会矛盾日益凸显，给农村的发展和稳定留下了巨大隐患。
2.土地整治与城乡建设用地增减挂钩，违背农民的意愿。
根据《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》的规定，要减少农村居民点，增加城镇建设用地的供给。各地采取措施进行土地整治，推行城乡建设用地增减挂钩政策，缓解城镇建设用地紧缺的局面，在实际执行中取得了一定的成效。但《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》对增减挂钩事项仅做了原则性的规定，没有具体的实施细则和操作办法。在挂钩政策推行过程中出现不少问题：其一，地方政府开展土地整理的主要目的是为城镇发展提供土地指标，在政策推行中片面追求建设用地指标，以扩大城市建设规模，而非协调城乡发展、支持农村建设，出现擅自开展增减挂钩试点或盲目扩大试点范围，背离了制度设计的初衷。其二，没有建立合理的收益分配机制，缺乏完善的安置补偿标准，土地整理的收益大多流向城镇，在挂钩政策实施的过程中常会由于资金的不足使农民得不到妥善安置，损害农民的利益。其三，地方政府组织实施动力不足，部门工作各自为政，质量难以保证。挂钩政策推行过程中，公众参与不足，相关部门尚未形成合力，项目重数量轻质量，以劣地换好地，违背农民意愿强拆强建，农民“被上楼”问题突出，一味做大村民聚住区，相关配套设施跟不上，违背了农民的意愿。
（三）城镇建设盲目扩张，影响耕地的数量和粮食安全
1.城镇化建设占用了大量优质耕地，冲击了耕地红线。
首先是土地征收影响耕地的数量。城镇建设用地粗放式扩张，扩大的建成区中约50％-60％是耕地，大量的优质耕地被占用，耕地面积逐步减少，威胁耕地和粮食安全。《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020）》要求严格控制建设用地，确保到2010年和2020年耕地保有量分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。虽然2013年12月第二次全国土地调查数据时称2012年耕地数据是20.27亿亩，但适宜稳定利用的耕地只有18亿亩，已接近保护值。而到2020年要达到60%城镇化率和70%工业化率的目标，还需要上亿亩建设用地，建设用地需求和耕地保护矛盾突出，直接挑战18亿亩耕地红线。目前我国人均耕地面积为1.38亩，仅为世界平均水平的40%。人均耕地下降迅速，人地矛盾突出。其次是耕地后备资源严重不足，数量匾乏。建设占用耕地的补充难度大、质量差，占补平衡中，普遍存在占水田补旱地、占优补劣的问题，整理的耕地与占用的耕地质量难以相平衡，新开发的都是较为贫瘠的耕地。从补充耕地的能力看，后备资源严重不足，上海、天津、海南、北京可供开垦的未利用土地接近枯竭，江苏、安徽、浙江、贵州等省也都很有限，能开发为耕地的甚少。
2.耕地面积逐年减少，严重威胁国家粮食安全。
据预测到2030年，满足95%的粮食自给率需要保有耕地面积18.50亿亩；满足90%的粮食自给率需要耕地面积17.52亿亩，而我国目前的耕地面积已逼近这一临界值，粮食需求压力加大。一方面，大量的耕地由于使用过量化肥、农药而受到污染，工业污水的肆意排放更让其雪上加霜，严重影响到土地的自我更新能力，农地质量的下降影响了我国粮食安全。另一方面，随着人口的增长和社会的发展，城镇外延式扩张难以为继，在土地总供给有限的条件下，建设用地的增加就意味着耕地和未利用地的减少，直接威胁粮食安全和生态安全。
三、新型城镇化建设中土地合理利用的对策
新型城镇化发展对建设用地需求巨大，我国还有3亿多人要城镇化，土地总量有限，要做到既为城镇化发展提供土地需求，又能守住18亿亩耕地红线，不能简单地依靠扩大城市范围来增加城市土地，而要转变城镇化中土地利用方式，做好城镇规划，盘活存量土地，推动土地高效配置，防止城镇低水平扩张，探索农村建设用地市场建立，缓解土地供需矛盾。
（一）坚持规划引领作用，科学制定并严格执行土地利用规划
1.完善土地利用规划，确保规划方案的科学可行。
党的十八大对城镇化发展战略做了新的部署，应加快规划的修改调整，科学合理地编制土地利用规划，认真落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》，加强规划的科学性和可操作性，加大政府宏观调控力度。做好土地利用总体规划与经济社会发展规划、土地利用年度计划、城乡建设规划、产业发展规划的衔接，让各类规划适应当前城镇化建设需要。发挥规划对城镇土地利用的管制与引导的作用，合理布局农用地、城乡建设用地和生态用地，确保城镇空间资源的有效配置和城镇土地合理利用，促进城镇土地利用格局的优化，引导城镇化协调有序发展。在规划的编制中要改变现有政府绩效考核体系，将任期内城市土地节约集约利用变化情况纳入绩效考核体系，规范地方政府用地行为，打破政府恣意占用耕地的情形，以平衡吃饭与建设问题。
2.加强对土地利用规划管理，确保土地利用规划的实施。
经批准的土地利用规划具有法定效力，任何单位和个人不得违反。首先是宣传学习。将编制好的土地利用规划及时公示，组织学习、解读，让全社会了解规划，提高规划工作地位，以加强对土地利用规划的监管。其次是严格建设用地审批。建设项目一律控制在土地利用规划范围内，禁止擅自调整和修改报批建设用地。确需调整土地利用规划的，要按照法定程序，重新报批。对不符合规划的建设项目，不得批准用地。再次是加强监督管理，强化规划的执行效力。建立违反城镇规划的责任追究制度，防止随意调整规划，使规划落到实处。加大执法力度，国土督察局在监督检查中，要加强对土地利用规划实施情况的监督，发现问题要及时提出督察意见并向上级报告，对违反土地利用规划的行为要依法严肃查处，并依法追究责任人的责任，确保规划顺利实施。
（二）清理城镇闲置土地，有效增加土地供给
日益增长的人口对耕地保护和粮食安全提出了很高的要求。为了保护有限的耕地资源，保证国家粮食安全，在城镇建设用地的供给上应优先使用存量土地和闲置土地，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。
1.积极挖掘城镇内部潜力，清理闲置土地。
盘活各类闲置未用的土地，加快消化批而未供、供而未用的土地，缓解城镇化建设用地压力。首先是严肃查处闲置土地。运用卫片和航拍等手段清查闲置土地，摸清存量建设用地的数量和利用现状。综合运用政策、经济、法律等手段，依法严肃查处并立即清理。其次是依法盘活闲置土地，坚决打击囤积土地行为，探索盘活各类存量建设用地的市场运作机制，推进旧城改造，最大限度地再利用已收回的闲置土地。确定各宗闲置土地的处置方式，或收回或延期开发或限期完善。把闲置土地转变为有效土地供应，减少闲置浪费现象。再次是加大监督力度。建立闲置土地防治长效机制，完善闲置土地政策法规，加强对建设用地全程批后监管的管理，防止部分房地产开发企业“圈占”土地的行为，切实预防出现新的闲置土地。
2.优化城镇布局，提高容积率，充分利用低效土地。
充分利用现有空间，盘活各类低效利用的土地，缓解城镇化建设用地压力。首先是积极盘活低效利用的工业用地，这是城镇化发展的希望。在符合土地利用规划的前提下，优化布局，提高容积率，建造多层或高层式建筑，合理安排产业用地空间布局，引导产业布局向园区集中，提高园区土地使用综合效益，改变粗放利用的局面。其次是对旧城区和企事业单位利用低效的土地进行改造，增加建筑密度和居住人口密度，提高单位面积的土地使用效率，达到扩大土地供给的目的。破除对中心城区的建筑容积率的过度管制，中心城区一律建高层或小高层，提高城镇土地的有效利用率，积极引导城镇建设节约用地。再次是优化土地利用空间布局和结构，减少住宅用地和工业用地比重，增加公园、绿地和公共设施的比率，促进产业转型和城市可持续发展，努力提高建设用地利用率。
（三）改革建设用地使用制度，打破政府垄断局面
改变由政府主导土地资源配置的现状，实现建设用地的市场化供给。根据《中国统计年鉴2010》的数据显示，2009年全国乡村人均居住面积为33.58平方米。2013年总理在政府工作报告称到2012年底，中国农村人均住房面积已达37.1平方米，农民人均宅基地的面积呈不断增加的趋势。要集约和节约利用农村宅基地，加快对农村宅基地整理，提高农村建设用地的利用效率，促进“四化”协调发展。制定农村宅基地处置办法，弱化宅基地的社会保障功能，在坚持一户一宅和标准控制的前提下，建立宅基地有偿退出制度和补偿机制以及具体操作程序，推动专门立法，以正确引导和合理规范集体建设用地使用权流转行为，推动农村集体建设用地的流转。在符合土地利用规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地与国有建设用地以平等的地位进入市场，享有相同的权能，建立城乡统一的建设用地市场，打破政府对土地一级市场的垄断，增加土地供应量，释放城市发展空间。深圳允许原农村集体经济组织继受单位合法工业用地申请入市流通，为农村集体所有的工业土地的入市提供了路径。让农民直接参与土地增值收益分配，共享城市化、工业化发展成果，既提高了原土地所有者的积极性，又盘活农村集体建设用地，实现城乡统筹发展。
（四）完善耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩政策，为城镇化发展提供土地支持
耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩是国土部门统筹解决城镇化发展过程中土地紧缺问题而出台的一项重要政策，有利于缓解城乡土地矛盾，提高土地利用效率。但在执行中遇到一些问题，需要进一步完善：首先是强化政府领导，注重部门合作，吸收公众参与，及时完善《增减挂钩试点办法》，制定详细的实施细则，研究增减挂钩空间布局，优化用地结构，杜绝擅自开展增减挂钩试点或扩大试点范围的现象，确保增减挂钩沿着正确方向有序地推进。其次是建立合理的收益分配机制，增加市场在土地配置中的作用。严格规范土地整治指标交易与收益分配，土地的收益主要流向农村，妥善安置农民。再次是应切实维护农民的主体地位。在建新选址时，多占未利用地，少占耕地，杜绝大撤大建，迁建农村居民点和撤并村庄必须尊重农民意愿，不强制农民搬迁和上楼居住，真正实现党的十八大提出的城镇化质量明显提高的目标。在城乡建设用地总量不增加的前提下，把农村节约的建设用地指标，调剂到产业集聚区和城镇建设使用，从而使建设项目用地难题得以破解。
四、结语
随着城镇化水平日益提高，大量的农用地被侵占，严重影响耕地和粮食安全。土地不可再生，土地资源的稀缺性决定了在城镇化过程中必须处理好耕地保护和城镇化发展的关系，积极稳妥地推动城镇化健康发展是新一届政府的重要政策选项。盲目发展扩充不是办法，节约利用方是途径，集约利用才是出路。做好土地利用规划、挖掘城镇内部潜力，加大力度处置闲置土地，重视低效土地的再开发，提高土地利用效率，为城镇化建设和产业转型升级拓展用地空间，实现城镇化发展中土地的可持续利用。
作者：孔令仙 单位：安徽经济管理干部学院社会与公共管理系