国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》要求“剥离融资平台公司的政府融资职能，融资平台公司不得新增政府性债务”，中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见指出，“加快地方政府融资平台的市场化转型”，随着《政府投资条例》和《中华人民共和国预算法实施条例》等法规相继出台，县级平台冲击最大。一方面要求财政和平台公司“泾渭分明”的决心不减，另一方面，地方政府为了“六稳”“六保”以及各种“补短板”都在等米下锅，作为“第二财政”的县级平台在“十四五”该何去何从？
一、县域融资平台现状
地方政府融资平台公司（指地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体）在解决地方政府财力不足、改善和建设地方公共设施、提高地方经济水平等方面发挥了积极作用，但也积累极大债务风险，容易引发地区乃至国家系统性金融风险。中央政府逐渐意识到其中的隐患，于是从2010年国发19号文开始陆续出台了一系列的相关政策，要求各地清理整顿融资平台。目前，县级融资平台公司主要现状是：一是起步较晚，受政策束缚严重。政策红利是平台公司快速发展的重要原因，县级平台公司普遍成立于2008年前后，起步较晚，一般省市级平台依政策作出反应改变后，县级平台公司才会效仿，具有滞后性，往往受政策束缚。二是资产不实更为突出，空壳化运作。为获得融资而粉饰财务报表，大量包装资产，资产大而不实，导致资产“空心化”，可运作资源少，虽财务报表中净资产量看似非常大，但实际相当一部分资产对于公司来说毫无意义，资产质量、运营效率方面存在很多问题。三是造血机制不足，业务能力弱。县级平台主要为城市基础设施项目、公用事业项目、安居工程项目等筹集资金，投资格局偏向公益性，建设周期长、无收益或者低收益，平台公司造血能力十分欠缺，给公司带来沉重的债务负担。四是政企关系不清，治理结构不规范。平台公司简单从财政、住建等相关部门抽调人员组成管理队伍，造成行政式的管理方式十分普遍。管理人员缺乏企业管理经验，治理结构不健全，现代企业管理制度缺失。五是专业人才缺乏，缺乏有效激励机制。县级平台公司管理人员大都是公职人员，投融资、企业管理等专业知识相对缺乏，同样在激励机制方面，存在做多做少一样、做好做坏一样的“大锅饭”现象，无法充分调动员工积极性。
二、“十四五”时期，城镇化建设是县域融资平台的机遇
2020年以来，针对肺炎疫情暴露出县城存在公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等方面的问题，国家和部委政策支持进一步加大力度，引导县城城镇化补短板强弱项。《2020年政府工作报告》明确提出政府投资重点支持“两新一重”建设（新型基础设施建设、新型城镇化建设、重大工程建设），大力提升县城公共设施和服务能力。国家发改委制定《关于印发县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引的通知》（发改办财金规〔2020〕613号），创新推出了县城新型城镇化建设专项企业债券，联合国开行、农发行、工行等六家银行《关于信贷支持县城城镇化补短板强弱项的通知》（发改规划〔2020〕1278号），要求加大信贷支持力度、为县城新型城镇化建设保驾护航。在加快推进县城，尤其是城市群地区县城城镇化补短板强弱项的新型城镇化的形势下，对于承担县城基建任务的县级融资平台来说，不仅有压力，更是一个机遇。
三、县域融资平台市场化转型的对策建议
县级地方政府平台公司作为承担地方政府项目投融资建设职能的重要载体，在持续的城镇化建设背景下，面对国家全面治理体系调整的“十四五”时期，有压力，必然也有前所未有的发展机遇。一是承接上位规划，多元布局业务。县级平台公司可借政策东风，承接上位规划，获得大量准经营性、有现金流的项目资产，提高造血能力，实现公司自身发展与县城城镇化建设的良性互动，可参与项目主要是：县城产业平台配套设施建设项目、智慧化改造建设项目、新型城镇化物流、农贸、冷链领域建设项目。二是增强市场化融资能力，规范融资机制。过去，平台公司的主要职责是为地方项目融资，承担的大多数项目是公益性项目，没有收益来源，造成平台公司债务负担过重，因此县级平台公司首先应全面盘清政府性资产和债务，算清账，并形成中长期债务风险化解方案；其次，开源节流，用足政策，实现关注类债务的合理归置，并有条件地转化为经营性债务；再次，整合县域优良资产注入形成平台公司，盘活资产，提升公司市场化能力。三是建立现代企业制度，提升管理水平。首先平台公司应逐渐厘清与政府之间的关系，真正从原有的政企不分转变为良性的政企市场化关系；其次应按照现代企业管理制度要求，建立健全公司治理结构和组织架构，形成有效制衡的法人治理、规范运作管理机制，使其成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场主体；再者由于经济欠发达，人员配备不足，县级平台公司要制定人才引进与培养战略规划，吸引专业层次较高人员的同时，注重内部培养，并建立适应发展需要的激励约束机制，培育市场化管理人才，不断增强平台公司的核心竞争力。
作者:罗莉 单位:容县县委常
