摘要：环境污染具有强烈的负外部性，严重制约着经济向高质量发展转型和人们美好生活水平的追求。因此，国家特别重视环境污染的治理，颁布制定了一系列政策法规，以期能改善污染状况。尽管我国的环境污染治理取得巨大成就，但污染的改善并不乐观，这说明我国的环境污染治理是低效率的。本文从经济学的角度分析，认为环境污染治理低效率是一个现实的经济问题，其产生不仅仅是由于政府政策失灵所致，市场运作的失灵也是污染治理低效的主要原因，而要解决这个经济问题，则必须结合政府和市场在环境污染治理中的协同作用。
关键词：环境污染治理；环境资源配置；市场失灵；政府失灵
随着我国经济规模不断扩大，工业化持续推进，环境污染问题越来越凸显。从经济学角度来看，环境污染是人类从事经济活动付出的环境外部成本。由于环境资源本身所具有的公共物品属性，人人都可以无偿享用，免费获取，人们往往选择以牺牲环境来获得自己利益的最大化，持续的利益追求造成了环境外部成本的积累。环境污染治理需要付出巨大的社会成本，当治理成本无法获得相应补偿时，就会造成环境治理效率的损失，即表现为环境治理的低效率。
一、当前我国环境污染治理低效率的表现
在我国工业化进程中，一直十分重视环境污染的治理，制定了一系列政策法规，取得了较大的成就。但由于多种因素的影响，我国环境污染治理的效果未能达到预期，一定程度上反映了我国环境污染治理的低效率，其主要表现在以下几个方面。
1、环境污染不断出现反弹
环境污染不断出现反弹是我国环境治理低效率的突出表现。十八大以来，为了打赢环境污染治理攻坚战，国家采取了非常严格的环境治理措施，并成立中央环境督察组奔赴各地督查环境污染治理情况，环境污染治理的效果应该是越来越好，但一些地区依然出现了严重的环境污染反弹。一是在中央环境督查组督查期间并未发现一些地方有严重的环境污染问题，但当回头督查环境情况时，又出现了严重的环境污染问题。二是又出现了一些新的特别严重的环境污染事件。比如湖南浏阳镉污染等恶性污染事件等都以极端的方式使我国的环境污染治理效率大打折扣。
2、环境污染数据造假现象严重
我国在环境污染治理中，存在严重的环境污染数据造假问题，主要表现在一些地方政府或企业通过对环境监测数据“注水”操控，伪造监测数据等各种手段来制造假象掩盖本地区或本企业的环境污染行为。一些地方政府或企业没有真正重视环境污染治理，为了应付环境监察变着法子篡改环境监测数据。环境污染检测数据是环境污染治理的关键所在，如果检测数据失真，会直接影响环境污染治理的真实性和有效性。一旦数据造假，无疑会导致环境污染变本加厉。
3、环境污染治理中的假治理
根据各地政府环保督察工作的有关资料显示，我国的环境污染治理存在严重的假治理问题。一些地方政府在环境污染治理中，或“假治理”、或“敷衍治理”、或“久拖不治”。这些不良行为使环保法律与环境监管形同虚设，环境治理措施得不到落实。在一些地方环境污染治理中，形式主义、官僚主义之风长期以来是环境污染治理的通病。更严重的是在一些地区，政府与污染企业沆瀣一气，共同隐瞒环境污染的严重性。
4、环境污染治理中存在污染转移
我国对环境污染的治理起步较晚，没有形成科学有效的环境污染治理体系，环境污染治理碎片化，出现了一个地方或企业为了规避承担环境污染的责任，把本地区或本企业的污染物转移到另外一个没有被污染的地方，结果是一个地方或企业的污染得到了治理，但另外一个没有被污染的地方受到了污染。污染转移造成了污染范围扩大，污染更难以控制，治理难度加大。
二、我国环境污染治理低效率的经济学分析
经济学上认为，环境污染具有强烈的负外部性，治理环境污染就是要解决这种负外部性。从成本的角度来看，我国的环境污染导致了社会成本外溢，而且外溢的成本并没有通过环境污染治理得到弥补，因此我国的环境污染治理是低效的。从环境资源配置的角度来看，我国的环境污染造成了我国环境资源的损失以及配置不当，而且环境污染治理并没有改善效率损失，甚至还导致了污染治理资源的浪费。环境污染治理低效率是一个现实的经济问题。虽然现在普遍认为政府对于环境污染治理低效具有主要的责任，但是环境污染是伴随着经济活动产生的，经济活动既涉及到政府行为又事关市场行为。准确地来说，我国环境污染治理低效率主要是由于政府和市场双向失灵所导致的。
1、市场失灵导致的环境污染治理低效率
从经济学的角度来看，完全竞争的市场可以解决环境污染问题。在完全竞争市场上，环境资源能够得到有效配置，实现帕累托最优，这也隐含着不存在外部性，信息充分，产权界定清晰，资源自由流动，交易成本为零等一系列严格的假设条件，此时环境污染治理达到一种最理想的状态。但完全竞争的市场环境是一种难以企及的理想状态，我国现行经济体制的复杂性和矛盾性使得市场总是不完美，市场失灵总是存在，再加上经济规模的扩大与环境污染的矛盾愈来愈凸显，市场机制对于环境污染治理的作用并不明显，因此导致我国的环境污染问题频发，治理效率总是低效甚至无效的。市场失灵导致环境污染治理低效率的主要原因如下。（1）环境资源的公共物品属性。带有公共物品属性的环境资源使得环境污染治理难以有效进行并且及时止损。环境的公共物品属性使其具有效用的不可分性，消费的非竞争性和受益的非排他性特征使得市场上的一些利己主义者——那些追求个体利益最大化不愿承担污染成本的污染个人和企业提供“免费搭车”机会，因此以等价交换为基础的市场机制起不到作用，环境资源必然会被过度使用，环境污染不可避免地被产生。（2）环境行为主体的个体理性。环境污染的影响在扩大之前具有较长的潜伏性和时滞性，这使得人们对于污染的认识需要一个时间过程。首先，我国现在大力倡导环境保护的重要性，但是环境污染事件仍频频发生，充分说明人们对于环境保护的重要性尚未有清醒认识，参与环境污染治理的意识不高，在经济利益和牺牲环境上的选择只能是个体理性而不会是集体理性。这也解释了为什么在环保最严时代下污染总是难以得到有效治理。其次，由于环境污染治理是正外部影响的存在，使得从事污染治理的私人边际收益小于社会边际收益，且污染治理周期长，外部成本高，“较少从事污染治理”是经济行为主体尤其是我国大多数企业家的理性选择。因此，污染治理的市场价值偏低，污染治理行为的主动性和积极性很低。（3）环境污染的信息不对称。经济学认为，信息不对称会造成市场交易上的信息公开不足，使得市场交易双方的利益失衡，从而影响社会的公平、公正以及市场配置资源的效率。在环境问题上，我国存在着严重的信息不对称，环境信息公开不足。社会对于环境信息的认知是有限的，与人们对环境信息的需求相比，环境信息的供给是非常有限，尤其是污染信息。污染企业为了实现自身利益最大化，往往不会公开自身污染环境的行为，甚至不惜代价去隐瞒、封锁污染信息，这便造成了与受污染者的信息不对称。受污染者对于污染物的构成、危害等信息往往比污染者了解的少之又少，当污染发展到不可挽回，严重损害受污染者的人身安全时才会被意识到。在污染信息的立场上，污染者掌握着信息优势，能利用信息优势对环境作出污染的机会主义行为，而受污染者处于信息劣势，不仅对相关的污染信息知之甚少，甚至若想“讨回公道”还需要付出很大的信息成本。环境污染上的这种信息不对称，一方面降低了污染者的污染成本，另一方面却提高了受污染者的社会成本，结果是受污染者是污染承担的唯一受害者，严重影响污染治理的公平性和有效性。（4）环境污染的交易成本。如果不存在交易成本，并且在产权界定清晰的前提下，市场本身就能将污染导致的外部成本内部化，但是交易成本为零甚至很小是完全竞争市场的一个不符合经济现实的假设条件。现实中，我国环境资源虽丰富但分配不均，人均占有量少，且不说对环境资源的产权界定困难复杂，即便明确环境产权，要真正维护产权也要付出巨大的交易成本。再加上环境资源本身具有的公共物品属性，要维护环境产权，就会出现“搭便车”现象，每个追求个体利益最大化的经济主体都是希望别人出面与污染主体交涉，然后自己在不承担或最小化承担交易成本的条件下获得交易收益。因此也就很少有人能主动与污染者进行交涉、谈判甚至诉诸法律。交易成本的存在使得环境污染很难通过市场渠道加以治理。
2、政府失灵导致的环境污染治理低效率
除了市场失灵，政府失灵也是导致环境污染治理效率低下的主要原因之一。市场失灵所导致的污染治理低效率是由于污染者和污染企业的生产行为所致。政府失灵所导致的污染治理低效率主要是由于政府的制度和政策偏好所造成。由于我国政府对于环境的法制建设、政策的制定与实施在治理环境污染上并不能发挥有效作用，环境污染的评估和监督管理都存在很大的缺陷，而且对于污染治理更多的是依赖政府的行政手段，环境污染治理低效率的问题就更加明显。（1）财政分权制限制了政府落实污染治理。财政分权制在很大程度上限制了政府落实环境污染治理。在财政分权制下，我国的地方政府具有一定的自主权，而这也是导致地方政府与中央政府在治理环境污染上行为差异的重要原因。虽然财政分权制对我国的经济发展发挥了重要的激励作用，但是它所带来的激励扭曲限制了地方政府落实环境污染治理的行为，导致污染治理上的低效。在财政分权体制下，地方政府在环境污染治理上具有较大的话语权和自主权。长期以来，由于地方政府的政绩考核“重经济，轻环境”，使得地方政府从前至今都更加重视现实的经济利益，即使发现一些环境污染问题，官员们在经济发展和污染治理上的选择往往是偏向于有利于本地区的经济发展，以牺牲环境为代价而促进一方地区的经济增长。在治理环境污染上的行为表现为放松环境管制，吸引污染企业的投资，直接或间接地放宽污染执法监督，甚至对污染企业进行“法律保护”。结果是“三废”持续增长，环境容量超载，环境污染加重，从而加剧了环境污染治理的难度。而且，受地域差异的影响，我国的财政分权化水平参差不齐，财政分权度较低的地区因经济发展的落后难以承担较高的污染治理成本，从而导致环境污染排放持续增加。（2）政府官员的利己动机使得政府在污染治理上的干预失效。在政治行为上，政府活动都是以公共利益为考量，但是根据公共选择学派的观点，政府不过是个无意识，无偏好的“稻草人”，以公共利益为主的行为和目标在很大程度上是受政府官员的动机支配。由于我国在治理环境污染上，地方政府具有很大的自主权，间接给予了政府官员于环境问题上一定的操控权。经济行为人都是追求个体理性的利己主义者，用于解释政府官员的行为也是适用的。政府官员在公共抉择中也主要是追求个人的物质利益，是精致的利己主义者。对于环境污染治理来说，我国的市场机制难以进行有效调节，必须要依靠政府干预来发挥调节作用，但是政府官员的利己动机会使得政府在污染治理上的干预是失效的。这种干预失效表现在两个方面，第一，是不干预污染治理，对污染“放任自流”。虽然，时代的进步使得我国考核政府官员的政绩标准改变了，不再是按照旧传统过度重视经济增长，但仍有一些政府官员还存在着落后的经济思想，以牺牲环境为代价，一味追求GDP增长率，对经济增长造成的环境污染视若无睹，不制定相应的政策来弥补环境污染造成的损失和减少破坏，或即使有相应的环保政策但不贯彻落实。这种情况常见于我国经济不发达的地区。第二，是政府官员对污染治理的不合理干预，即政府进行了干预，但是这种干预既没有达到预期效果，也没有弥补和纠正市场失灵的效果，甚至因不合理干预加剧了环境污染治理的难度。这种不合理干预一是因为政府在制定财政政策和货币政策时没有考虑对环境资源使用价格的外部成本，无法实现环境成本的内部化，最终导致产品生产的私人成本与社会成本脱节，二是因为污染者的寻租动机，污染者为了降低自己的污染成本，利用政府官员的利己动机通过“贿赂”进行污染寻租来寻求政府的污染庇佑，在一定程度上导致了政府在执行污染治理行为上的失灵。三是因为政府本身错误的目标选择而导致污染治理的干预失效，一些地方政府官员受传统经济思想影响过于看重当前利益而忽视长远利益，缺乏实现经济可持续发展的长远眼光，显然这也受当局者的利己动机所驱使。（3）政府在环境问题上的垄断地位导致了污染治理资源的浪费。我国的环境污染治理主要是依靠政府的行政手段来调控，属于政府控制型，这就使得政府在环境问题上具有一定的垄断地位。经济学认为，垄断的出现会导致资源浪费和配置低效。在环境污染治理上，政府不存在竞争压力，其对污染治理的投入和支出以及其他污染治理资源的配置都具有很大的不确定性和复杂性。我国的污染治理表明，一定程度上污染治理是低效甚至失效的，我国的污染治理资源并没有得到政府的有效利用。特别是垄断还容易滋生腐败，更容易浪费环境资源，打击政府治理污染的积极性和主动性，这是政府在环境污染治理上始终难以取得有效结果的重要原因。（4）政府缺乏有关污染治理和防治的专业知识和人才，导致污染治理效率“供不应求”。环境污染治理是一项复杂的系统工程，政府在环境污染治理上对人力资源的投入和知识信息的掌握决定着污染治理是否有效率具有关键性作用。我国对于环境污染治理的人力、物力均投入不足。不仅缺乏有效的环境污染治理模式，过硬的治污设备和治污技术，与污染治理和防治相关的专业知识和人才也很匮乏。我国的环境污染治理投入也比较被动，有污染才会有投入。而且随着经济的快速发展，新型的污染源又层出不穷，在经济增长逐渐满足人们日益增长的物质生活需求时，却无法满足人们对于美好生活——环境污染治理效率的同比需求。充分说明我国污染治理的效率“供不应求”，不能满足社会经济对污染治理的需求。
三、发挥政府和市场的协同作用，切实提高环境污染治理效率
一直以来，我国对于治理环境污染采取的方法和手段都是基于西方国家遵循的两种经济思想原理，一是征收“庇古税”，即向污染者征税或收费以提高其污染成本，进而约束污染者的污染行为，比如我国从2018年1月1日开始正式征收环境税。二是根据科斯定理对污染进行“产权界定，分配和交易”。前者强调政府的作用，后者强调市场的作用。在治理环境污染时，这两种思想方法都有其各自的弊端。对于征收“庇古税”来说，首先，因为污染者的污染排放量难以具体估测，所以很难制定一个针对污染者来说的“一对一”确定性税率，因此政府对于污染税的征收只是一个通用税率，这就会引起“征税”的公平性问题，在通用税率的基础上，污染排放量大的企业承担的相对税负肯定是低于排放量小的企业。其次，税负额的大小难以确定，因为政府要想制定合理的税负水平，其前提是要能准确把握污染者的私人边际成本与社会成本的差额，但现实往往是政府很难判断外溢成本的具体大小，如果政府制定的税负额偏低，则外溢成本仍然存在，污染治理是无效的；如果偏高，则矫枉过正，仍会导致效率损失。最后，“庇古税”在缺乏需求弹性的污染产品上作用是有限的，对于缺乏需求弹性的污染产品征税，因为没有相关的替代产品或者受生产技术的限制，即使征税也阻止不了污染的产生，甚至可能会加重消费者的税负负担，因为生产者会把污染税负转移给消费者。对于市场作用的界定产权交易来治理污染来说，这个思想方法要想得到真正实践是有前提条件的：产权必须是明确的；交易成本为零或者很小。但是鉴于环境资源的公共物品属性，环境产权的界定是无法确定的，而且现实中污染的交易成本很高，所以运用科斯定理治理环境污染没有普遍意义。现实中由于市场失灵和政府失灵客观因素的存在，单纯依靠政府的财税政策，或依靠市场机制的作用都不能实现效率的提升。西方国家环境污染治理取得成功的关键是综合政府行政权力和市场经济利益的作用，“多中心共同治理，独立决策”。我国也应该从过多的依靠政府主导来治理环境污染的行为中转变过来，使政府的“有形之手”和市场的“无形之手”相互配合，取长补短，共同在污染治理上发挥其比较优势。通过设计有效的污染治理防治制度，并配合市场手段来惩治污染行为，最大化的控制和降低污染，提高污染治理的效率。对于环境污染影响较小，利益损失主体较少，责任主体比较明确，受污染交易成本制约的影响不大的情况，可以发挥市场解决污染问题的主导作用，辅以政府作用。对于环境污染影响较大，污染交易成本较大，涉及多方利益损失主体且责任主体也不明确的情况，应发挥政府的污染治理主导作用，辅以市场手段。比如政府对污染主体按程度征税，对污染受害者进行一定的财政补贴，同时市场上可以拒绝为污染主体提供责任保险等。另外，由于我国在环境污染治理上更多的是政府发挥主导作用，加强地方政府的法制建设，完善责任主体制度，强化政府治理污染的执法监督，正确引导政府人员的利己动机于污染治理上，是落实政府治理环境污染，保障市场机制有效作用，提高污染治理效率的必要条件。
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作者:张建勤 艾敬 单位:湖北大学