摘要：以某省会城市建设流程为研究对象，探析了城市建设过程中各主要管理部门的部门事权，总结初构了城市建设的基本程序。在当前建设领域加大改革的语境下，分析了现有建设程序存在的问题，提出了城市建设程序优化与重构的建议。
关键词：改革；城市建设；管理程序；重构；部门事权
0前言
城市建设程序是政府对城市建设活动进行有序管理的重要手段。长期以来，政府各职能部门通过行政许可，对各类建设活动进行约束和指导，这是我国高速发展的城市建设事业“大而不乱，快而不紊”的有效法宝。随着城市建设事业的发展，尤其是经济进入新常态［1＜，改革进入深水期。随着行政审批权限的下放，暴露出原有城市建设体系与当前城市发展实际状况不相适应的问题，如各主要部门的事权界定不清晰、行政许可互不协调，这主要源于城市建设程序自身的不合理不科学。有关城市建设程序的研究，目前尚未有效开展。本文结合某省会城市建设工程的实践经验，力图基于各部门的行政许可，把分散在各部门的碎片化的管理细则，梳理成系统的城市建设流程，以初步构建完整的、当前运行中的城市建设程序。同时，基于初构的城市建设程序，分析其存在的一些问题，提出优化与重构的建议。
1城市建设中各部门的事权?
以西南某省会城市的建设程序为研究对象，该城市建设涉及到的主要政府职能部门有4个，分别为发改委、环保局、自然资源局（规划部门、国土部门）、建设局m。为了区分自然资源局的规划与土地管理事权，下文分别以规划部门、国土部门代指自然资源局的规划、国土事权［3］。各部门在城市建设中的角色和事权如下（各类表述为城市建设的惯用简称）：发改委主要负责项目的《可行性研究报告》审批；环保局主要负责项目的《环境影响评价文件》（报告书、报告表、登记表）审批备案［4］；规划部门主要负责向国土部门提供《建设项目规划条件》作为《土地使用权出让合同》的附件，向建设单位出具《建设项目选址意见书》，向建设单位颁发《建设用地规划许可证》及《建设工程规划许可证》［5］，建设过程中的规划批后管理；国土部门主要负责签订《土地使用权出让合同》，向建设单位出具《建设项目用地预审意见》，向建设单位颁发《国有土地使用权证》；建设局主要负责《初步设计》的审批，《施工图设计》审查，颁发《建设工程施工许可证》，竣工验收备案（详见表1）。表1中规划部门及国土部门2个职能部门的部分事权依据建设项目土地使用权取得的方式不同，存在区别：规划部门出具《建设项目选址意见书》、国土部门出具《建设项目用地预审意见》是针对以划拨方式取得土地使用权的情况，以出让方式（土地招拍挂）取得土地使用权的不再出具。值得注意的是，除了上述4个职能部门外，不同性质的建设项目还可涉及到其他的职能部门，如人防、节水、民政、消防、水利。
2城市建设的基本程序
基于现实的建设工程项目实践，以事件发生的时间节点、各类行政许可的前置条件为逻辑，可以对前述各部门的事权进行系统梳理，搭建建设基本程序，形成一张清晰的建设流程图。图1是以出让方式取得土地使用权证的建设基本程序，图2是以划拨方式取得土地使用权证的建设基本程序。两者的主要区别在于取得土地使用权证的流程不同。对于上述建设程序中的各子项，在实际操作中有不同的前置条件要求和具体实施细则，本文主要针对建设工程施工许可证、规划批后管理、竣工验收备案这3个关键子项进行重点阐述。建设工程施工许可证的前置条件要求见表2，竣工验收备案的前置条件要求见表3，规划批后管理实施细则见图3。
3城市建设面临的主要问题
改革语境下，城市建设更加趋向于精耕细作，政府的简政放权进一步深化，可以预期城市建设管理必然改变。传统语境下的城市建设程序已不能适应当下的城市发展要求，主要体现在如下3个方面：（1）土地出让金与土地使用权证的捆绑。根据当前土地出让制度要求，全额缴纳土地出让金是取得土地使用权证的必要条件，在取得土地使用权证前必须全额缴纳土地出让金。当前经济增速放缓，各建设主体资金吃紧，在缴纳土地出让金后，会进一步加剧建设主体的资金紧张，这为建设项目的顺利推进埋下了巨大隐患。众所周知，土地出让金是地方政府财政的主要来源之一，政府对土地出让金有着天然的好感，这很大程度诠释了当前土地出让制度的设计初衷。面临着经济结构的深入调整，这一制度的存在基础必将慢慢动摇。（2）?土地使用权证与建设工程规划许可证的捆绑。在当前建设程序设计中，只有取得土地使用权证，才能办理建设工程规划许可证，才能开展后续项目设计、项目施工。在一定意义上，建设工程规划许可是对建设项目在城市空间布局中的形态进行控制，在项目建设严格服从规划条件的前提下，其经济意义不再显著。从市场经济视角看，建设工程规划许可不再具有竞争属性，任何建设主体得到的经济利益都是相同的。此时若以取得土地使用权证作为建设主体准入的条件，除前述增加建设主体资金压力外，还在一定程度上变相提高了建设准入门槛，压制了建设主体参与的积极性，背离了市场经济的初衷。（3）环境影响评价的前置审批。环境影响评价，是有效保障生态文明建设的重要制度设计。加强环境影响的事前评价，可以从根本上杜绝环境污染问题。根据当前的建设程序，只有在通过环境影响评价后，方能进入可行性研究报告的编制阶段（立项阶段）。这无疑增加了建设单位的项目建设周期，对于与市场密切联系的建设项目，机会转瞬即逝，给建设单位带来了极大地不确定性。如何能既有效实现环境影响评价对生态文明建设的保障，又尽可能节省建设周期，显得尤为重要。
4改革语境下城市建设程序的重构建议
4.1土地出让金与土地使用权证的脱钩
土地出让金与土地使用权证的脱钩主要体现在不完全土地使用权的确立。不完全土地使用权是特指在城市建设领域，为了减轻建设主体购买土地的资金压力，允许建设主体在缴纳一定比例的土地出让金后，即可获得土地的开发权、土地的金融权，但不具有转让权，是一种具有限制性的土地使用权。未缴的土地出让金在项目竣工验收备案时予以支付，为了提高建设主体支付土地出让金的资信，可实行第三方担保制度，由具有实力的机构实施担保。采用不完全土地使用权，建设主体支付土地出让金压力大大减小，能有效保证项目资金链的健康，在经济增速放缓的新常态下，对保障建设推进由很重要的积极意义。另外，不完全土地使用权也保证了土地使用权的金融权利，建设主体可以借助土地的抵押获得流动资金。
4.2土地使用权证与建设工程规划许可证的脱钩
实行土地使用权证与建设工程规划许可证的脱钩，是指土地使用权证（完全）不再作为颁发建设工程规划许可证的前提条件，而是作为项目竣工验收备案时的前置条件。同时，把前述的不完全土地使用权证作为颁发建设工程规划许可证的前提条件。
4.3环境影响评价的平行审批
在可行性研究报告中，以篇章形式代替独立的评审报告。在进行可行性研究报告评审时，环保专家对环境影响评价篇章进行平行评审，此外对环境影响评价篇章委托第三方机构进行独立审查，环境影响评价的审查意见和专家意见作为可行性研究报告审批的依据。改革语境下城市建设的基本程序如图4所示。
5结语
城市的建设程序是在实践中不断完善的，在改革语境环境条件下，建设程序必将优化重构以有效指导全新的城市建设活动开展。建设管理程序不仅担负着调整政府与社会关系的作用，更是社会对公众安全诉求的必然要求，只有在效率与安全之间找到平衡，建设程序方能成为经济发展的助推器。
作者：代普达 丁建友 陈羽中 单位：中国电建集团昆明勘测设计研究院有限公司
