基地运营管理制度范文1
关键词：养老基金；信托运营；法律监管
一、养老基金运营状况及其存在的问题
养老保险制度实质上就是围绕养老资金的筹集、管理、运营、支付和监督来设计的，因此，选择养老金作为养老保障制度的基础概念和养老保障制度理论体系的基础范畴更能直观地体现养老保障制度的这一特性。养老基金是法定部门或组织根据法律规定的条件、对象、标准、方式和程序筹集、管理运营和使用的专门用于社会成员养老的专门资金形态。它是养老保险和金融体系相结合的产物。随着经济的发展，养老保险制度得到了不断的完善，特别是颁布了一系列养老基金法规和规章、完善了养老基金管理体制和提高养老基金统筹层次并扩大覆盖面、企业年金制度得到初步发展、养老金待遇的给付方式实现社会化。但依然存在许多制约养老基金正常运营的相关问题，导致了养老基金收支形势严峻，财政压力日益增大，不同地区养老金支付能力不平衡问题严重，人口老龄化速度加快，养老金负担增长迅猛。主要问题如下（1）地方政府和相关部门挪用养老基金的问题突出——“上海社保基金案”引起人们对养老基金监管问题的反思与重视；（2）养老基金投资渠道狭窄，保值增值没有可靠保障。投资国债很难达到增值的目的，且受通货膨胀的影响容易出现贬值导致支付能力进一步下降；（3）养老基金通过投资运营保值增值，来补充和改善基金的支付现状是通行的做法。但中国养老基金的投资渠道过分单一且缺乏对养老基金运营的规范监管，养老基金运营过程中被人为操作的现象较为严重，导致养老基金的运行效率低下。
二、中国养老基金运营监管制度的缺陷
1.管理体制存在缺陷。目前中国养老基金的监管制度过分偏重行政监管。尽管有关社会保险的法规都是以市场经济体制为设计背景和逻辑基础的，但由于路径依赖和制度惯性的原因，这些规定中存在明显计划体制烙印——在养老基金监管体制的安排上过度的注重行政监管。过分的行政监管容易引发行政监管权力的寻租，造成养老基金挪用、挤占、浪费现象严重。因为在行政监管过程中，同样存在由于有限理性、官僚主义属性、垄断性等原因导致政府失灵，从而可能导致出现行政监管低效率、无效率甚至负效率。同样，过分的注重行政监管容易忽略甚至抑制其他监管资源的开发和利用。
2.专门监督机制欠缺。相关的法规中缺乏这方面的规定。专门的监督制度安排不仅可以给利益相关方提供一个交流与沟通的机会，达到更好的协调彼此立场与想法的目的，从而使养老基金得到更好的管理和运行；而且可以大大提高养老基金投资运营的监管效率。因为，从根本上讲，养老基金首先是参保职工的钱，是用于社会保险对象的专项资金，其实质所有权属于广大参保者。其基本功能是保障广大退休人员的物质生活，同时养老基金还关涉到企业的切身利益。因此，理应设置专门的组织平台，让政府有关部门及其他利益相关者参与到养老基金管理和监督中去。没有谁比直接利害关系人更关心养老基金的征缴、支付、管理、运营及保值增值。专门监督机制的缺失严重影响基金的监管效率。
3.信息化建设滞后，信息披露制度不健全，监管效率不高。信息化技术建设的滞后，致使社保、税务、财政和社会中介机构不能实现信息共享，不能进行有效监管。养老基金的管理者不能定期披露养老基金的管理运营信息，不能保障受益人及其他利益相关者的知情权，因此就没有渠道对养老基金运营进行监督。信息披露制度不健全，对基金管理基本上没有监督，财务上内控薄弱，也是导致养老基金被挤占挪用的诱因之一。
三、养老基金信托运营法律监管制度的完善
伴随着中国社会主义市场经济的发展和中国养老基金的信托投资运营的入市，构建养老基金信托投资运营的安全监管制度已成为必然要求。笔者认为主要从以下几个方面来完善养老基金信托运营法律监管制度：
1.监管体制和模式的选择。借鉴外国经验，中国应建立以养老保险基金投资管理机构内部监管为核心、社会中介机构监管和国家监管为补充的三位一体的养老保险基金监管体系，以建立一个多权分离、各司其职、互相监督的监管制度。养老基金信托投资管理机构设置具有纪律检查、行政监察和内部控制功能的独立经济实体，建立行政管理监督、经营管理和经营决策监督、会计监督、内部审计监督等制度，以会计事务所、律师事务所、投保单位为主体的社会中介监督组织，对养老保险基金信托投资管理机构基金运营管理、经营状况、财务成果和现金流量情况，基金周转和调剂等进行综合评价。国家行政和经济主管部门，如财政部门、审计部
门、证券业监督管理委员会、保险业监督管理委员会和银行业监督管理委员会等对养老基金的信托投资运营情况，以及国家法律法规的落实情况进行监管，确保养老基金的安全性和增值性要求。
对于养老基金的监管模式，笔者认为，应该结合资本市场的发展情况和相关法律法规建设的总体情况。因此，在现阶段对养老基金信托运营的监管应该采用“数量限制”规则，这样更符合中国资本证券市场的实际和养老基金特殊的安全性和效益性的要求。但在此基础上，随着中国证券市场法律法规的不断健全和完善，和“人口老龄化”趋势引起的养老保险压力对养老基金资产保值增值的特殊要求，我们应该逐渐引入英美的“审慎人”规则，来克服和弥补“数量限制”规则的缺陷。
2.建立严格养老基金管理机构的市场准入和退出制度。由于养老基金对安全性的特殊要求，世界上各国基金管理者的选择都很严格。对基金管理者的最低资本金，经营信誉和经营业绩都有严格的规定，其目标是允许最好的申请者进入，限制未来的风险和成本。首先，养老基金信托管理机构必须达到法定的最低注册资本金的要求，并且是实收资本；其次，要有完善的法人治理结构，鉴于养老基金的特殊性，在公司治理方面必须有更高的要求，在董事会成员中必须配备一定比例的独立董事；最后，其专业管理人员必须具备一定的任职资格条件，如中国证监会颁发的从业资格证书，并且主要的投资管理人员必须是专职的、在业内具备良好的业绩和声誉。只有符合这些条件、通过公开招标的基金管理公司才具有经营养老基金的资格。
在一定的限制准入的基础上，为了确保养老基金运营的安全，提高养老基金信托运营管理公司的积极性，使养老基金获取更高的投资收益率，相应的必须建立养老基金管理人的退出制度。政府监管机构应当负责对基金管理机构的资格予以认定和注册，定期或不定期地对其投资运营、内部风险控制等情况给予监督，对违规违法或不符合准入条件的基金管理公司，要视其情节轻重实行惩罚和注销其养老基金的管理资格。
3.建立完善的信息披露制度。信息披露制度是一种运用越来越广泛的养老基金投资监管制度。对于整个养老基金投资监管体制来说，信息披露要求是监管的最基本组成部分。“垄断理论从市场的角度出发，认为信托投资公司是其经营财物等重要信息的垄断提供者。在没有管制的信息披露市场中，信托投资公司作为信息的垄断提供者，不仅限制信息的产出，而且可以以垄断价格出售信息，让利益相关者都去购买同一信息，这将导致社会资源的浪费，而强制性披露则可以大大降低投资者等利益相关者成本。” 信息披露的目的是将养老基金管理公司置于社会公众和监管机构的双重监督之下，防止基金管理违法、违规操作，损害基金所有人和受益人的利益。因此，必须健全相关的法律法规，要求养老基金管理公司定期或不定期向社会公众和养老基金的受益人公布相关信息，并且信息披露义务人报告、公告的信息必须真实、准确、完整，不得有虚假的记载、误导性陈述或重大遗漏。
4.建立养老基金收益担保和保险制度。大多数引入职业养老金计划的国家和地区对养老基金的投资收益都进行某种程度的担保。其中，拉美和中欧国家通常采用相对值的形式，即达到所有养老基金投资收益的均值或某个收益基准的一定比例。例如，智利规定某个基金的投资收益必须高于全部基金平均收益的50%，阿根廷规定的比例为70%；而另外一些国家规定，养老基金的投资收益率必须达到某个具体数额，如瑞士规定养老基金的名义投资收益率必须高于4%，乌拉圭规定实际投资收益率必须高于2%。作为保证，各国养老基金或出资成立中央担保基金，或自行提取一定比例作储备，或由基金管理公司的自由资本作支撑。当储备不足时，国家财政予以支持。养老基金管理公司也有可能存在破产和清偿的风险。因此，为了最大限度地化解养老基金可能面临的这些风险，一些国家和地区，规定了养老基金保险制度，明确要求各养老基金管理公司必须向养老基金保险公司缴纳保险费，保险费水平依各基金管理公司的风险等级而定。这样养老基金在实际运营中遇到投资风险造成损失时，可以通过养老基金保险公司获得补偿。
四、结论
养老基金制度是社会保障制度的重要组成部分，也是整个社会保障制度体系最基础性和代表性的制度。完全可以说养老基金是养老保险制度的基石范畴。养老基金制度作为现代各国普遍推行的一项社会保障制度，对于保障广大退休人员的生存权，维护社会的和谐稳定与发展，具有重要的意义。养老基金制度最为重要的是养老基金的管理和运营，即养老基金的保值增值问题。我们应借鉴发达国家的经验，实现养老基金与资本市场的接轨，养老基金只有参与资本市场才能实现其保值增值的目标。采用信托的形式是养老基金进入资本市场的最佳途径。
参考文献：
[1]张新民.养老金法律制度研究[m].北京:人民出版社，200
7:68.
[2]张新民.中国社会保险基金监管法律制度研究[j].江西社会科学，2004，(2).
[3]朱小川.营业信托法律制度比较研究——以受托人的信用为中心[m].北京:法律出版社，2007:59.
基地运营管理制度范文2
关键词：个人账户养老基金；信托；运营管理
中图分类号：C9137 文献标识码：A 文章编号：1006-723X（2012）10-0058-05
一、引言
自1991年我国建立个人账户养老基金以来，基金的投资运营模式一直是学者们研究的重点。从国外来看，大部分国家的养老基金都进行了市场化运营，唯独中国养老基金没有进行市场化运营（社保基金理事会除外），而对于市场化运营的模式也随着基金的空账运行和贬值使得学者们对基金的投资运营模式的研究更加热衷。总体上看，对于个人账户基金运营模式的选择，目前仍没有定论，政府也没有明确的意见，只是在2010年12月提出要对个人账户基金进行市场化运营，国内学者也没有对个人账户基金进行深层次的制度分析，本文就是围绕个人账户基金投资运营模式改革而展开讨论的。
二、个人账户养老基金管理现状
（一）个人账户基金保值增值难
（二）个人账户基金分散管理导致基金管理机构的多重身份
长期以来，我国养老基金的统筹层次较低，各级政府各自为政，各自管理，管理水平也是参差不齐，这种分散管理模式的直接后果就是导致了基金管理机构的多重身份，即基金管理机构既是基金的委托人，又是基金的监管人，还是基金的投资运营人，这种集多种身份为一体的管理模式使得个人账户基金在一种无效监督的情况下运营，导致基金的滥用、挪用、违规借贷等现象不断发生，也加剧了管理成本，进而加剧了基金的空账运营。此外，个人账户基金的制度设计之初就为管理混乱埋下了隐患，中央政府给予地方政府的权力过大，且没有明确其权责问题，导致了地方政府把个人账户基金作为“财政的银行”进行挪用，使得基金空账运营。总的来说，个人账户基金的运营管理是一种“地方管理、中央兜底，权责不清”的管理模式，这一模式本质缺陷就是本应属于地方政府承担的责任却让中央政府承担，由受益人所有的权力却被地方政府和中央政府给剥夺了，中央政府实质上成了自身制度设计缺陷的最终承担者。[1]
（三）个人账户基金产权不清晰
从西方产权理论来看个人账户养老基金，个人账户基金是个人缴费形成的，产权应该归个人，也就是说，个人对个人账户基金拥有支配权、使用权和监督权。但是，长期以来，受益人的这些产权属性都被政府所忽视，个人应该享有的权利没有真正的落实，致使个人账户基金的管理者集各种产权属性于一身，个人账户基金的贬值和空账运营就可想而知。所以，政府应该还原产权所有人的产权属性，重新构建基金的产权分配体系和运营体系，规范个人账户使用权、支配权和管理、监督职能。
三、个人账户养老基金信托运营
管理模式的优势分析 （一）信托制度的建立和完善为其奠定了良好的市场基础
（二）信托制度本身的特点为其基金保值增值提供了好的制度保障
信托制度作为“代人理财”的一种制度安排，有其特殊特点：一是信托财产管理是一种长期管理，而非短期管理，从国外社保基金的投资来看，长期投资的收益率要远远高于短期投资，其风险也往往小于短期投资；二是信托管理都是大集团管理，是进行大额运作的一种金融管理工具，能够将分散的个人账户基金聚集起来进行集中管理、集中投资运营；三是信托契约一旦生效，信托财产将独立于委托人的其他固有财产，也独立于受托人、受益人的固有财产。[2]（P74）信托财产这种独立性就为个人账户基金的产权属性的分配奠定了基础，也保证了基金不被其他部门或个人侵占、挪用、贪污等。
基地运营管理制度范文3
一、我国养老保险基金管理存在的现状
随着经济的不断发展，我国卫生保健及健康水平都得到了不同程度的提高，人的寿命在延长。
根据联合国人口调查局的统计资料显示，凡是平均收入高，健康投资比例较大的国家，人口的平均寿命就会较长。据统计，解放前我国人口的平均寿命是35岁，2010年已经提高到72.5岁。人口平均寿命的延长将极大的增加社会保障的支出，使得国家的保障负担更加严重。根据各地养老保险基金的运作情况，其存在的问题不容乐观。能够管理好日益提高的养老保险基金，对社会保障制度的正常运行和实现社会保障的政策性目标具有至关重要的意义。
二、我国养老保险基金管理中存在的问题
1、投资范围过窄，相关法规不健全
根据政府部门有关养老保险基金投资的政策，可以看出对养老保险基金运营的管制虽然非常严格但是又不切合实际。依据有关规定：基金“除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国债和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业”。假如严格按照该投资政策来运营养老保险基金，将会使得养老保险基金大部分都投资于国债以及银行存款，这将导致基金的收益率偏低。并且物价的上涨，也要求社会保障基金能够增值。然而，在实践中，养老保险基金有的投入到当地的基本建设项目，有的用来盖办公楼或者购置办公用具，有的甚至被有些地方挪用给当地领导装修住宅，购买轿车等，这都使得我国过去相当长的一段时间里养老保险基金管理中发生了许多违规操作的现象。
2、管理养老保险基金运作的费用过高，投资收益率偏低
据统计，各地的社会保险基金管理局从养老保险基金当中提取的管理费率在2%到6%不等，平均大概是4%。另外有些部门对养老保险基金的管理不当，将养老保险基金投资于房地产或者其他领域里，使其投资回报率平均在10%，扣除运作成本4%后，养老保险基金的实际回投资回报率大概为6%，甚至得到更低的回报率。假如把养老保险基金委托给专业性资产管理公司或者基金管理公司等金融机构进行管理的话，其管理费用将降至1%以下，从而使养老保险基金的运作成本大大降低了，并且也有利于养老保险基金的增值。
3、缺乏承担责任和风险管理的经营主体
各个地区的社会保险基金管理局只是一个行政管理机构，其很难承担养老保险基金按照市场的运作规律增值的经济任务，其原因有以下两点：其一，缺乏基金管理方面的专业人员，使得基金管理的经验不足。其二，在养老保险基金的运作构架上，因缺乏责任与风险管理的经营主体，以及以制定实施政策为主的政府行政管理部门存在责任和权力不对称的问题，所以使得养老保险基金难以得到有效地管理以及其经营风险难以得到承担。
4、管理与营运职能未得到分离，基金使用效率较低
在我国养老保险基金改革基本条例中规定，要把社会保险基金管理机构的行政管理职能与基金的营运职能相分离。然而，在实践中，社会保险基金管理机构一方面要负责基金的营运，另一方面还要从事行政事务的管理，从而使得养老保险基金被违规挤占挪用、使用方向不明确的事情屡有发生，要想防止类似事情的发生，需要将行政管理与投资运营分离开来，分开设立行政管理机构与投资营运机构，同时将其投资运营交给独立的基金管理公司来管理，这样才能使得养老保险基金的使用更安全可靠。
5、养老保险基金的管理混乱，监管者的角色不突出
多年来，养老保险基金的监督和管理的职能都集中在地方社保部门，然而地方社保部门通常身兼数职，比如社保部门可以进行政策制定、费用的收缴、投资的运作以及监督查处等等，社保部门在当监管者的同时，又要当委托人、投资人以及资产的管理者，其角色模糊不清，政企不分，使得养老保险基金缺乏独立的行政监管。并且，养老保险基金管理的透明度以及公开度都较低，缺乏监督机制，使得保费的缴纳者不能了解到自己的钱是如何被运营的，社会监督形同虚设。
三、构建我国养老保险基金管理模式的基本原则
1、基金管理的自主性与相对独立性
由于养老保险基金的有效运营牵涉到保障广大职工的基本生活，因此，在立法角度上，国家应该对养老保险基金的管理进行明确规定，禁止随意挪用社会保险基金，并且不能随便用养老保险基金弥补社会赤字。在具体实施严格限量监管的时候，需要建立养老保险基金运作管理的专门账户，并有专门养老保险基金管理公司独立进行管理，其他任何机构都不能管理社会保障基金。
2、基金管理的安全性以及效益性原则
由于在实现社会保险的基本目标方面，既要求养老保险基金的安全营运，又要求得到适度的效益性，因此在养老基金的管理方面，应高度重视并协调好基金管理的安全性和效益性的关系，这两者是使基金得到有效管理的前提。
3、预测原则分析以及科学决策对策
最重要的是要使基金管理建立在短期和长期的收支平衡预测估计之上，以避免基金管理中可能出现的重大失误。并且要严格制定养老保险基金的投资品种和投资比例，要求养老保险基金管理公司在投资运营的时候严格执行。
四、规范我国养老保险基金管理的对策
在规范我国养老保险基金管理的对策方面，要根据我国具体国情，并借鉴国际上的成功经验，吸取其精华，在具体实践中不断探索创新，寻求适合自身发展的道路。
1、构建的养老保险体系要多层次和全方位化
养老基金的来源要从多个渠道拓展，并且也要拓展多种类型的养老基金以及退休基金，并加大对其的宣传，提高全社会对增加个人养老储蓄的意识，以此来补充强制性的养老保障。
2、养老保险基金的投资要多元化
经理论与实践证明，多元化的投资较单一的投资更能有效地分散投资的风险，并能相应的提高投资收益率。
理论上，对于政府主导型的基金管理方式比较容易受到政府本身行为的影响，所以，多元化的投资主体、投资渠道以及投资对象，不但能够满足我国养老保险基金对高收益率的需求，而且还能使基金被更多的用于非公共部门，并对其较快发展做出一定的贡献。多元化的养老保险基金的投资，能够促进我国高储蓄向投资的转化，并能在一定程度上完善直接融资制度、分散间接融资的风险、而且还有助于推动我国金融制度以及企业制度的深化改革。
3、养老保险基金管理和运营的规范化
依据国际上有关养老保险基金管理和运营的成功经验，并结合我国的实际国情，不断规范我国养老保险基金的管理和运营。要将商业化运作方式引入到政府的基本养老保险基金以及其他类型的养老基金中，并创造一个良好的投资环境，通过养老保险基金参与基金投资的管道来实现养老保险基金和我国投资基金也的较好的互动发展。
4、养老基金管理制度要以养老基金信托人为核心
要有效管理养老保险基金，需要不断完善个人信托账户，并设立以养老基金信托人为核心的养老基金管理制度。要充分的提高养老金运作管理的效率，需要使养老基金的缴费者有充分的投资自主选择权，使其具有自由选择信托人的权利，从而实现其选择管理人的权利。只有做到这些才能使养老基金的运营管理效率得到有效的提高。
5、要适当引入市场的竞争机制
有关主管机关需要制定市场准入和退出的一系列标准，从而发挥市场的竞争机制。并将信托人、基金管理人以及基金托管人等都参与到竞争中。一般情况下，适度的竞争能在一定程度上提高效率，因此在制度的初始阶段，信托人、基金管理人以及基金托管人的许可数量要适当，以防过度的许可数量造成竞争市场的失衡。
6、提高养老保险基金使用的安全性
在高速发展的市场经济大背景下，应高度重视养老保险基金的安全性，把其放在首位，并且在使用养老保险基金的时候要高度谨慎，严格按照国务院有关的规定，要求养老保险基金应按照收支两条线进行管理，专款专用，对于任何地方、部门、单位以及个人都没有权利挤占挪用，并加大对养老保险基金的监管力度。
养老基金运营的首要原则是安全性，要做到这一点，就要大力提高对我国养老基金的监督检查力度，强化我国养老基金的监督机制，不断提高社保经办机构专业人员的综合素质，使其基金管理的能力得到提高。
7、加大养老保险基金监督管理力度，缓解基金管理危机
一是要不断完善养老保险基金投资管理的法律法规体系。因社会保障制度是构建社会主义和谐社会的重要内容，所以作为关系到广大人们根本利益的养老保险基金，应确保其的安全和完整，并实现保值增值。近些年来，在我国的养老保险基金管理方面出现了许多的问题，究其原因主要在于有关法制的不健全，为此我国应及时制定出一个包含基金监督实体法在内的法律法规体系，通过制定有效的法律条文，把地方养老保险基金的保护放在第一位置，并将监管主体、费用收缴以及投资运营等行为确定下来，从而使得养老保险基金的收支运用有法可依，有矩可循。
基地运营管理制度范文4
随着我国国内资本市场和海外市场的发展，社保基金的营运取得了一定的收益，但是还存在着很多问题，笔者认为主要体现在资金缺口大、保值增值困难、监督体制不健全等方面，具体如下：
1、资金缺口大
这个主要体现在随着我过老龄化程度的加深，社保基金存在着严重的支付危机，由于我国在体制转型的时候存在着庞大的历史欠账，为了解决社会统筹基金不足的问题，现在社会统筹基金挤占个人账户，使得目前我国“空账”现象严重，基金缺口越来越大。
2、社保基金保值增值较困难
（1）基金投资渠道狭窄，投资组合单一
在目前社会保障基金的投资营运环节中，为了安全性的考虑，我国社保基金投资监督管理原则为数量限制性原则。从表面上看，这样做可以确保资金的安全，但实际上，根本无法规避利率风险和通货膨胀风险，别说保值增值，甚至存在着贬值的可能。
（2）社会统筹基金的覆盖面窄、统筹范围小、层次低
目前我国社会保险基金现收现付的统筹账户由各级地方社会保险经办机构分级管理，中央和省属企业养老保险、失业保险实行了省级统筹，其他险种实行地市级统筹或县级统筹，统筹的层次还处在较低的水平。基金管理主体分散，使基金结余分散，影响了基金的存量规模，必然削弱基金运营的规模效益。
3、社保基金运营过程中制度的不完善
（1）监管和监督体系不完善，信息披露制度不健全
社保基金管理中不健全的信息披露制度，不完善的监督机制，以及营运管理过程中透明度过低等问题的存在，导致了我国社保基金利用率低、挤占和挪用等现象的发生。
（2）现行的管理办法缺乏统一性和连贯性
虽然我国已经实行了个人账户与社会统筹相结合的基本养老保险制度，但是对于制度实施的后续安排并没有统一的连续的政策支撑，如是否有必要做实个人账户、怎么做实以及做实后基金的保值增值等都没有一个制度的延伸，这些都影响了这一制度的实施效果。
（3）法律制度不健全
我国社会保障制度改革和相关法律法规建立的过程中存在着立法滞后和立法难度大的问题，法律的不健全不完善直接影响和制约着社保制度的实行效果。
4、管理机构的弊端
（1）社保基金管理层次多，管理机构分散
由于各部门和各级别相关机构都在参与社会保障基金的管理和统筹，这就导致部门和地区间难以集中和协调运营社保基金，扩大了基金的营运风险，同时不能发挥规模效应。
（2）缺乏有专业化资产管理能力的经营管理机构
现阶段，我国并没有市场化、专业化的社保基金运营机构，其次与社保基金营运有密切关系的证券管理公司和商业保险公司自身不硬，存在着许多问题，资产管理能力亟待提高。
二、完善我国社保基金管理营运的对策建议
1、加强社保基金的投资渠道和来源
（1）拓宽投资渠道，实现多元化投资
在保证一定安全性下，社保基金营运渠道应多元化，这样有利于社保基金的保值与增值，也有利于提高社保基金管理的效率。根据不同的基金性质进行不同的投资管理，如企业年金、个人账户基金等就可以投资到海外市场，提高其收益率。
（2）提高社保基金的统筹层次,增加基金的规模效应
尽快提高我国各险种的统筹层次，打破其原有的条块分割和碎片化管理。例如，四川省成都市在今年的4月份将原来针对于非成都市户籍的人员而设置的综合保险并入城镇职工社会保险，这样就打破了原来的碎片化管理，有利于加快统筹层次，增加基金的规模效应。
2、加强社保基金的制度建设
（1）加快信息披露和监督监管制度
一是加快市场准入与退出机制和严格的信息披露制度，这样可以提高社保基金营运管理的透明度。二是建立科学的决策机制、完善的法人治理结构、专家论证制度、协调统一的内外部监控机制以及必要的听证制度等来实现对社保基金管理运营的监督监管。
（2）国家应加快社会保障立法建设
加快社保制度的法制化建设，使社会保险基金营运的过程中真正做到有章可循、有法可依，防止出现管理混乱的现象。所以我国目前应尽快形成一套覆盖面宽、法理严明的社会保障法律监管网络。
（3）建立社会保障基金的预算制度
实行社保基金预算制度有利于加强社会保险基金管理，规范社会保险基金收支行为，明确政府责任，促进经济社会协调发展。
3、完善我国社保基金的管理机构
（1）建立具有专业化资产管理能力的社保基金管理机构
现阶段，我国并没有市场化、专业化的社保基金运营机构，而且社保基金管理主要问题是其不善于营运经营、缺少专业人才。因而，应逐步建立专业的社保基金管理机构，聘用专门的人才，加强工作人员的业务培训等，进而实现社保基金的营运效益。
基地运营管理制度范文5
内容提要： 社会保障基金大案频发凸显了我国社会保障基金政府主导运营模式的弊端、严格限制投资立法的欠科学性和监管环节的薄弱。面对学界要求社会保障基金市场化的呼声，实现严格监管下的投资开禁、引导基金运营的市场化和专业化以及强化监管力量是解决当下社会保障基金困境的现实选择，但“一刀切”的全部市场化倾向并不足取，理性的做法应该是根据社会保障基金的不同类型和特性采取不同的管理和运营模式，即分别交由政府和市场运营。与此同时，鉴于不同的运营模式对监管模式的需求亦存有差异，故在不同的运营模式下，监管模式亦应有第三方监管和行政监管之别。
前段时间，一连串的“社保大案”揪紧了举国上下的视线，仿佛一夜之间，社会保障基金管理和运作中潜隐的种种漏洞和缺陷，如火山爆发般喷涌而出。社会保障基金巨额串案令社会各界震惊，也令政府各方措手不及。那么，事关百姓福祉的“保命钱”陷入如此危险境地的原因到底何在？当下政府各方的种种应对措施是否足以有效防止旧剧重演？解决此问题的长效机制又是什么？这诸多问题，不能不令人深思。
一、社会保障基金大案频发凸显制度漏洞与缺陷
（一） 社会保障基金大案频发的社会现实
我国的社会保障基金包括三大部分，即地方各项社会保险基金（具体包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等5项基金）、补充保险基金（即企业年金和补充医疗保险；前者也称企业补充养老保险基金）和全国社会保障基金理事会管理的社会保障基金。从目前出现在公众视野中的案件来看，地方各项社会保险基金和企业年金是案件爆发的重灾区，而全国社会保障基金自建立以来，运营良好。（注释1：为实现全国社会保障基金保值增值的目标，负有管理运营之责的全国社会保障基金理事会严格依据国家相关法律法规和一整套规章制度开展投资运营，在确保基金安全的前提下取得了较好的投资收益。对全国社会保障基金的规范化运作和投资绩效，国家相关监管部门和社会各界都给予了肯定。（参见：全国社会保障基金理事会1对《第一财经日报》不实报道的声明[ EB /OL ]1 （2006 -09 - 16） [ 2007 - 10 - 20 ] 1http： / / ssf. gov. cn. ）截至2006年9月30日，全国社会保障基金实现收益121. 36亿元，期间收益率为6. 01%.已实现收益加浮动盈亏，全国社会保障基金盈利240. 53亿元，期间经营收益率为11. 67%.（参见：佚名1全国社会保障基金理事会2006年理事座谈会召开[ EB /OL ]. （2006 - 11 - 07） [ 2007 -10 - 20 ]1http： / / ssf. gov. cn. ））故全国社会保障基金不在本文的探讨范围之内。
从国家审计署对全国29个省、自治区、直辖市，5个计划单列市的企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金的审计结果来看，违规问题金额达71亿元之多 [1].从违规主体上看，社会保险经办机构、财政部门、地方政府、劳动保障部门、税务部门及相关部门都占一定比例 [2]；从违规形式上看，有对外投资，购建办公用房，职工宿舍和其他房产，委托金融机构贷款，经商办企业，弥补行政经费，违规担保以及未移交财政专户存储等 [1].社会保障基金之“乱象”由此可见一斑。
（二） 现状之下的反思：有法不依、执法不力导致案件频发
事关百姓切身利益的社会保障基金如何成了权力瓜分的对象？如何成了个别利益团体的“提款机”？到底是立法缺位还是有法不依？缘此，有必要对我国相关立法和政策做一详细梳理。
早在1993年11月，中国共产党十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就提出了建立新社会保障体制的几项原则，其中一项即为将社会保障的基金经营与社会保障的行政管理分开。（注释2：另外两项原则是：建立全覆盖、多层次的社会保障体系；在养老保险和医疗保险中引入社会统筹与个人账户相结合的制度。）
1993年，国务院在《企业职工养老保险基金管理规定》（国务院令第117号）中，允许各级社会保障管理机构对历年滚存结余的养老保险基金，在保证各项离退休费用正常开支6个月之需、留足必要周转金的前提下，运用一部分结余基金增值，具体方式一是购买国库券以及国家银行发行的债券；二是委托国家银行、国家信托投资公司放款。除此之外，各级社会保险管理机构不得经办放款业务，不得经商、办企业和购买各种股票，也不得为各类经济活动提供担保。
但仅仅在1年之后的1994年，鉴于乱投资愈演愈烈的现实，原劳动部、财政部联合了《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》，对社会保险基金投资行为紧急叫停，明令禁止社会保险基金在境内外进行直接投资和各种形式的委托投资。
1996年4月，国务院办公厅在《关于一些地区挤占挪用社会保险基金等问题的通报》中，重申社会保险基金结余主要用于购买国家债券，仍有结余的应按规定存入银行专户，不得用于其他任何形式的投资。
1999年，财政部、劳动和社会保障部的《社会保险基金财务制度》中，进一步重申基金要纳入单独的社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，任何地区、部门、单位和个人均不得挤占、挪用，也不得用于平衡财政预算。
关于企业年金的规定，主要体现在劳动和社会保障部2004年制定的《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》中。《企业年金试行办法》第15条和19条分别规定，建立企业年金的企业，应当确定企业年金受托人，受托管理企业年金。受托人可以是企业成立的企业年金理事会，也可以是符合国家规定的法人受托机构。受托人可以委托具有资格的企业年金账户管理机构作为账户管理人，负责管理企业年金账户；可以委托具有资格的投资运营机构作为投资管理人，负责企业年金基金的投资运营。《企业年金基金管理试行办法》第46条则对企业年金的投资范围做了要求，规定企业年金基金财产的投资范围，限于银行存款、国债和其他具有良好流动性的金融产品，包括短期债券回购、信用等级在投资级以上的金融债和企业债、可转换债、投资性保险产品、证券投资基金、股票等。第51条则明令禁止企业年金基金用于信用交易，不得用于向他人贷款和提供担保。
通过以上对立法的梳理，我们可以得知，关于地方社会保险基金和企业年金的具体投资范围，我国并非无法可依或立法模糊；恰恰相反，相关的立法均十分清晰明确，现实中社会保障基金屡屡被挪用挤占，完全是对法律所设的“红线”视而不见、有法不依的结果。
（三） 更为深层的思考：对社会保障基金运营机构设置和立法科学性的质疑
有法不依，问题可能出自两个方面：其一，违法主体有违法的便利或条件；其二，法律本身可能存在不尽人意之处。
首先是违法主体具有从事违法行为的便利或者条件。前已述及，社会保障基金案件中涉及的违规主体有社会保险经办机构、财政部门、地方政府、劳动保障部门、税务部门等，其中尤以社会保障经办机构、地方政府和劳动保障部门为重，这同我国“泛行政化”的社会保障基金运作管理模式直接相关。从表面上看，我国社会保障基金的管理和运营是分开的：由劳动和社会保障部门负责行政管理；由社会保障经办机构负责运营。（注释3：目前我国各省、市、自治区的社会保险经办机构名称并不统一，具体有社会保险基金管理中心、社会保险事业管理局、社会劳动保险局、社会保险事业局及社会保障局等。）但事实上，作为隶属于劳动和社会保障部门的社会保障经办机构，其本身不可能摆脱与劳动和社会保障部门以及当地政府之间的附属关系。基金运营机构如此设置的结果，极可能是行政权、事权和财权“三位一体”，社会保障基金沦为政府“第二财政”或有关部门的“自留地”也就在所难免，而迫于地方财政的压力及追求经济利益的驱动，挤占、挪用及违规投资等现象自然也就屡禁不止。现实也证明了这一点，我国的社会保障基金监督职责主要由劳动保障部门担负，这种“左手监督右手”的机制必然是无效或者低效的，再加上基金的封闭运作，社会监督也是虚置的，寄希望于权力的道德自律，则更为不切实际。总之，在现行的这种运作管理机构设置下，运营主体的非专业性和过多的行政干预并存，直接导致了基金运营的低效率和高风险。
其次是立法本身合理性的问题。纵观纷繁的社会保障基金案件，虽然其中不少是某些利益集团为私利而瓜分社会保障基金，但其中也不乏确实为保值增值之目的而为的违规行为。在我国现行的“严投资”限制之下，企业年金的投资范围尚较为宽泛，而地方社会保险基金的投资则仅限两项，即购买国债和存入银行。如此审慎规定的初衷当然是好的——对于“保命钱”而言，安全性自然是最为重要的；但与此同时，不能不虑及的是：利率、利息的微薄收益能否弥补通货膨胀和工资增长所带来的贬值问题？严格限制基金投向，名义安全性有了，但实际安全性呢？因恐惧多元化投资所伴生的高风险，而一味地封堵投资渠道，很难说是一种很好的选择，更非长久之策。在安全性和效益性之间求解，是十分艰难的，但有一点可以肯定：要寻求一种安全的增值模式，路径并不是只有封堵投资一条；当此路不通的时候，就要另寻他途。
二、市场主导：解决我国社会保障基金难题的治本之策
（一）国际范围内的社会保障基金运营模式
从世界范围看，社会保障基金的运营模式大体有以下几种[3]：
1.政府高度集中型 又称政府主导型。采取此运营模式的国家大多由中央政府通过强制手段，将社会保障基金集中为一家中央基金，由政府专门机构直接进行管理。此模式以美国、新加坡和马来西亚为典型。在美国，由政府从就业者的工资中抽取一定的社保税，建立社会保障基金，即“联邦老年、遗属和伤残人士保险信托基金”（OASDI），简称联邦社会保障基金。该基金由挂靠在财政部的社会保障基金理事会来具体负责并投资，该理事会由6个成员组成，其中4个分别为财政部长、劳工部长、卫生署长和社会保障署长，另外2名成员由总统指定，并经参议院同意[4]；新加坡的中央公积金局（CPF，隶属于劳工部）不仅负责个人账户基金（具体包括养老、医疗、教育、住房等多项内容）的收缴和发放，而且还包揽了基金管理运营的各项职能；马来西亚的雇员公积金委员会（EPF，隶属于财政部）也承担了基金的收缴、管理、运营及发放等各项职能。前述的两机构成员均包括雇主、工会、政府和专家各方代表，鉴于投资运营的专业性和风险性，其内部也均设专门的投资小组，吸收金融领域的专家参与，进行直接的投资操作[5].
2.高度分散型 又称零售模式或完全市场型。在采用该模式的国家中，社会保障的参与人根据国家法律建立个人账户，然后从国家核准的基金管理公司中自由选择某家公司，委托其管理自己的个人账户，基金管理公司只要符合相关法律的规定，原则上可自由进出市场。智利是采用该模式的典型国家。在此种模式中，个人具有完全的对基金管理人的选择权和投资决策权，政府的作用仅在于维护资本市场的秩序。
3.适度集中型 此模式介于前两者之间，由政府机构统一征收投保人的社会保障款，再由其公开选择若干家经营良好的基金公司等金融机构，具体管理运作社会保障基金；或者根据投保人的个人选择，确定具体的基金公司。目前绝大多数国家的社会保障基金都选择了这种模式[6].
既然以上三者均有其拥戴者，也就说明三者各有千秋，在一定的条件下均可达到高效运行的目的。政府集中型具有较为明显的规模效应，可有效降低市场参与成本，同时也有利于国家宏观经济目标的实现，但易生行政干预过多、加剧道德风险、专业管理欠缺、收益率低及服务质量不尽如人意等弊端。而高度分散型也是利弊共存——其虽可克服高度集中型的弊端，但也具有资金规模相对较小缺乏规模效应、基金管理公司市场推销费用不菲、投保人信息搜寻成本较高、易产生无序竞争以及国家监管难度较大等缺陷。也正是因为如此，越来越多的国家选择了折衷立场，即适度集中模式。
（二）政府主导型：一种必须摈弃的运营模式
作为社会整体运行的一个环节，任何一项制度的推行都会具体涉及到该社会的方方面面——有利的助力、不利的阻力等，正是这些助力和阻力的存在使得制度的选择“牵一发而动全身”。一国选择哪种模式更为合适，与该国的政府职能定位、政府能力和工作效率、历史传统、市场发育程度、相关制度建设等因素密切相关。社会保障基金运营模式的选择也不例外。一种模式在此国运行良好，在彼国运行失败，这并不能说明该种模式是失败的——不然如何解释其在其他国家的推行成功呢？其能说明的，仅是该模式并不适合该国。对政府主导模式的分析亦应如此。
在我国社会保障基金串案东窗事发后，社会各界的矛头一致指向了我国现行的政府主导模式，主张建立全部委托型投资方式 [7]. 但从最近官方的一系列动作来看，并无改变现行运营模式之意：上海社会保障基金案发生后，劳动和社会保障部下发了《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》，该通知中除要求严格执行社会保障基金政策法规、强化社会保障基金收支管理、禁止社会保障基金违规投资运营及规范企业年金管理和投资运营外，还提出了建立健全社会保障监督委员会制度和加强社会保障经办机构内部控制制度（内部审计和内控制度检查）的建设，但并未涉及运营体制的调整；上海市政府2006年11月1日也正式公布了《上海市社会保险基金财务管理办法》，但该办法也只是对原有法规和政策的重申，并无大的新意；劳动和社会保障部在最近所部署的具体措施中也未涉及运营模式的改变。
由此而来的问题是，官方这种对现有运营模式的漏洞进行修补的做法，能否遏制社会保障基金案件的重演？换言之，我国当下的这种政府主导模式可否通过相关漏洞和缺陷的弥补而得以延续？要确保社会保障基金的安全和增值，是不是一定要大刀阔斧地进行改革，全盘选择运营市场化，尤其是政府主导模式在国外也不乏推行成功的范例的时候？（注释4：具体措施有：建立健全经办机构内部控制制度、建立和完善严格的授权审批制度、建立经常性的监督检查制度、建立邀请报告制度、调研起草社会保险基金监督管理条例等。（参见：刘声。 劳动部重拳出击，四大措施整改社会保障基金[N ]. 中国青年报， 2006- 12 - 02. ）此外，劳动和社会保障部还在酝酿社会保障基金信息披露制度，争取每年、每一季度向社会通报社会保险信息。（参见：中国酝酿社会保障基金管理信息披露制度[ EB /OL ]. （2006 - 12 - 14）[ 2007 - 10 - 20 ]. http： / / chinanews. com. cn. ））
在一些国家运行良好的政府主导模式在中国却问题频现，个中原因值得深思。或许郎咸平先生的一番话可以给我们一些启示：“在美国，社会保障基金依然由政府管理，但他们的政府是个有信托责任的政府，中国的中央政府相对而言比较有信托责任，但地方政府是缺少信托责任的，所以才会导致类似上海的案件出现”，“信托责任的内涵是道德良心”[8].此话虽然尖刻，却也道出了当下中国的部分现实。
在我国漫长的国家本位、权力专制的历史中，本就易被滥用的权力的单向性行使倾向尤为严重；依法治国推行这么多年，这种情况虽有所改观，但权力滥用依然有着极其强大的惯性，政府自律依然不尽如人意。近些年来“经济至上”的时代背景，政府的“经济人”和“政治人”属性在很多方面都表现得尤为明显，再加上我国对权力的监督不力，这诸多因素都使得将社会保障基金交给政府尤其是地方政府运营蕴含着较大的风险。而也正是这些特殊的因素和国情，使我国社会保障基金运营的环境迥异于美国及新加坡等国，并最终导致了政府主导模式一成一败两种结果。要改变政府身上这种深层的传统意识和权力行使不受约束的惯性（或者说劣根性），绝非是一朝一夕之事——权力的道德自律是需要长久的精神传承的。
目前，尽管市场化的力量正在逐步强大，但政府并不愿从本该退出的领域退出。在改革带来的各种利益较量中，最主要的较量是政府和市场的较量。而只要强大的、具有先天垄断特性的政府权力继续横亘于市场竞争之中，则推进包括社会保障体制改革在内的一切改革便会难上加难。因此，实行市场化运营，恐怕是根治社会保障基金难题的治本之策，也是学界的普遍共识。
（三）矫枉不能过正：谨防市场化过程中的“一刀切”
尽管我们提出了经营模式市场化的大方向，但随之而来的问题是：其一，是全盘的市场化，还是部分市场化？如果选择全盘市场化，是不是有矫枉过正之嫌？其二，如果地方社会保障基金只能存入银行和购买国债的现行政策仍不松动，市场化是不是有些为时过早？毕竟该模式除了可以有效限制政府权力外，上述两项投资途径并不需要倚重基金管理公司的专业操作——市场化模式的功能远未被充分利用，用“牛刀”来“杀鸡”是不是有些制度浪费？
我们从各类基金自身特性入手，来分析其市场化需求。
地方社会保障基金中的医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和养老保险中的统筹账户均为短期支付项目，具有现收现付和运转简单的特点。因其支付期短，故结果有二：一是留滞时间不长，积累效应不明显，数额总量也就有限；二是对流动性和安全性要求高，以备即期支付之需。该类基金自身的这些特性决定了其对市场化运营和投资多元化的需求度不高；对它们来说，流动性和安全性是第一位的，收益性次之。故对这些基金而言，交由政府管理，或存入银行，或购买国债，是较为合适的。因为这些办法足以保证其流动性和安全性的实现，而将其交给专业公司打理，确无大的必要；而且，如此设计，也能更好地保证其即期支付的需求。
与以上几种基金不同，养老保险中的个人账户基金和企业年金具有支付期长和储蓄性的特点，属完全积累制。要保证该类基金的顺利支付和实际安全性，其收益率就必须高于支付期间通货膨胀率和社会工资增长率，如此才可化解支付期间长所带来的贬值风险。先抛开企业年金不说，单养老保险中的个人账户一项，在其做实之后，其数目便极为庞大，要保证其高收益率和实际安全性，由投资非专业化的政府机构来运营显然是难以胜任的。而建立“政府抓两头（即基金征收和发放），中间（即运营）靠市场”的格局，将其交由专业管理公司打理，更为明智，因为该类运营者可弥补政府机构缺乏现代金融产品的投资理念、知识技能及风险管理能力等固有缺陷；同时，专业管理公司之间的竞争亦可打破政府垄断经营所衍生的低效。
综上，“一刀切”的全盘市场化做法有些过于简单化，无视了各类基金不同的特性和需求。实际上，在这方面，全国社会保障基金理事会已经作出了直接管理和委托管理相结合的示范：对于风险较小、运作简单的投资（如银行存款和购买国债），由理事会直接进行；对于风险较大、较为复杂的专业性投资（如股票、债券及证券投资基金投资等），则委托基金管理公司办理。（注释5：参见《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（财政部、劳动和社会保障部2001年12月13日公布）。）
（四） 密切相关的问题：限量监管下的投资开禁
谈市场化运营，就不得不谈投资渠道多元化，因为如果仍将投资渠道限于存入银行和购买国债，则基金管理公司难免“英雄无用武之地”，运营市场化制度也就难以实现其初衷。
我国现行法规和政策，对全国社会保障基金和企业年金的投资范围的设定是比较宽泛的，（注释6：参见《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（财政部、劳动和社会保障部2001年12月13日公布）、《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》（全国社会保障基金理事会2006年3月14日）和《企业年金基金管理试行办法》（劳动和社会保障部、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会2004年2月23日））对地方社会保障基金则严格限制。立法的这种截然不同的态度颇让人费解——“差别待遇”到底为哪般？
作为“保命钱”的社会保障基金，安全性的维护当然是不能疏忽的，但限制投资渠道并不能真正解决安全性问题，行政手段的简单限制最终只能导致基金实际安全性的贬损。堵不如疏，实行投资开禁，确定基金的禁入领域、可入领域及各种投资比重（如确定存款最低比重、企业债券的最低和平均信用等级、单一企业债券和股票的投资比重、股票投资总额等）可能是更为现实的选择。而且允许社会保障基金进入资本市场，对社会保障基金和资本市场而言，是“双赢”和互惠的：资本市场可为社会保障基金提供诸多投资工具，降低和分散风险，从而获得良好的投资回报，分享经济发展成果；而社会保障基金也会为资本市场注入一股强有力的力量，扩大机构投资者，改善市场结构，促进资本市场的稳定发展[9].
从国际范围来看，近些年各国也都有放松投资限制，强化基金资本化的趋势。（注释7：例如，美国、日本、英国、加拿大、新加坡、智利、马来西亚等国家均已实现了投资多元化。）再加上全国社会保障基金和企业年金的投资多元化并未酿成不可收拾的结局，相反收益还颇丰，既然已经有了“投石问路”的试点，而且试点是成功的，那么还有什么理由继续坚守投资的严苛限制呢？
经过十几年的发展，中国的资本市场规模已相当可观且增长迅速，机构投资者队伍逐步壮大，投资理念逐渐成熟，市场交易品种日趋多样化，风险规避机制正在形成，社会保障基金进入资本市场确已具备条件。当然，鉴于我国资本市场仍不够成熟，采取适当的限制是必要的，如采用严格的限量监管，明确确定社会保障基金的投资工具和各种投资工具的比例结构，并要求运营者严格按照规定投资运营，从而控制投资风险。
三、监管机构的选择：劳动社会保障部门抑或新设第三方监管机构？
（一）薄弱的监管现状与应急的现实做法
1.薄弱的社会保障基金监管现状 我国现行基金监督组织体系由人大监督、国家行政监督、社会监督和基金管理部门内部监控组成。其中行政监督包括劳动和社会保障行政主管部门的监督、财政部门的财务监督和审计部门的审计监督，其属于执法性质的监督，劳动和社会保障部门的行政监督是基金行政监督的主体；社会监督是人民群众通过社会团体和社会组织（包括人民政协、民主党派、工会、共青团、妇联等）、舆论机构（包括报刊、电视、广播等）以及公民个人对社会保险基金管理情况的监督；内部控制则是社会保险经办机构的内部稽查和上级社会保险经办机构对下级社会保险经办机构的监督[10].
从表面看，我国的社会保障基金监督体系已相当完善，但实际则不然。现实中，人大监督是乏力的，社会监督也因基金运作信息不透明而徒具其名，而行政监督的主体——劳动和社会保障部门的监督也远未到位：1998年劳动和社会保障部成立时即下设了社会保障基金监督司，综合管理各项社会保障基金的监督工作，但省级劳动和社会保障部门中就社会保障基金监督职能单独设处的只有11个，其余的仍与其他业务合并设处，市县级则更少有专门的基金监督机构。[11]这足以证明各级劳动和社会保障部门对基金监督工作的轻视。
2.应急的现实做法 社会保障基金串案爆出后，各级政府纷纷出台补救措施：上海市政府在2006年11月1日正式公布的《上海市社会保险基金财务管理办法》中明确规定要成立上海市社会保障基金监督委员会，劳动和社会保障部门、财政部门和审计部门要将监督检查结果等向市政府和市社会保障基金监督委员会报告，委员会由上海市人大、市政协及社会知名人士组成[12]；全国其他省市也相继组建了社会保障基金委员会，目前全国已有27个省成立了由政府领导任主任、有关部门和企业代表及专家构成的社会保障监督委员会[13]. 应当说，这些应对措施的出台是非常及时的，但问题的关键在于，从长远来看，其收效到底会如何？首先，这些监督委员会并非由专职人员组成，难以保证这些委员会工作的经常性和高效性。其次，就具体的组成人员来看，委员会多由当地政府官员任领导，要保证其独立于当地政府，绝非易事，这种表面的第三方监管，极可能沦为同样乏力的“行政监管第二”；而且在保留原有行政监管之外，另行设立这些委员会，还可能导致两机关相互推诿，出现监管懈怠。再次，在委员会的组成中，并无基金所有人——参保人员的参与，对自己享有所有权的基金，却被剥夺了直接的监督权，这很难说是公平的。综合以上各种原因，很难让人对监督委员会的前景持乐观态度。
（二）政府主导运营下的第三方监管与运营市场化下的行政监管
要实现运营高效和监管有力的目标，就必须保证基金运营权和监督权的分离，这是毋庸置疑的原则。由此也决定了不同运营模式下，对监管模式的要求也是不同的：在政府主导型运营模式下，监管的关键在于建立一套独立于行政体制之外的监管机制，即引入独立于政府的第三方监管；而在市场化运营下，行政监管则是有效的——此时行政监管机构对于基金的运营者而言，也是处于第三者地位的。所以，对我国社会保障基金监管模式的探讨，必须以运营模式为前提。
就理想状态而言，若我国社会保障基金转入市场化运营轨道，则现行的行政监管模式确有保留的必要，而且其监管是可以达到高效的，因为政府不再“染指”运营，而是专司监管，没有了利益的缠绕，对别人的监管就会尽心尽责得多。当然，鉴于现行各级社会保障部门监管机构设置的薄弱，在监管力量上要进一步强化。对仍由社会保障经办机构管理运营的那部分社会保障基金，则要进一步强化信息披露制度，要求经办机构定期且及时地向监管机构和社会披露具体运营情况，以透明度来约束和规范其运作，从而确保基金的安全。
就现实情况而言，尽管现在我国各界要求社会保障基金市场化运营的呼声高涨，但市场化运营的实现恐怕还要假以时日，在当下的政府主导运营模式下，建立独立于当地政府的第三方监管，确有必要。实际上，现行各级政府纷设监督委员会的初衷，也确实是为了保证运营权和监督权的分离，改变当下“两权合一”的现状，只是具体措施上的不尽合理很难确保其良好初衷的实现。在具体的机构设置上，笔者认为可借鉴我国证监会等的设置体例（直属于国务院，在各地设立派出机构）和垂直管理体制，以最大限度地割断监管机构与地方政府的利益联系，保证监管机构的独立性。在人员组成上，要保证专业人员和参保人员的介入，以强化监督的专业性和提高民众的参与度。
四、简短的结语
根据不同类型社会保障基金的不同特性，将其交由不同的运营机构管理，将医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和养老保险中的统筹账户基金交由社会保障经办机构运营，将养老保险和企业年金交由基金管理公司实行市场化运营，并构建与之相适应的监管机制，是我们在对目前发生一连串社会保障基金大案的现行运营和监管模式进行全面检视后所得出的结论。
社会保障基金的运营和监管事关百姓的安身立命。保证基金的安全和完整，是一个负责的政府义不容辞的责任。已披露出的社会保障基金大案可能只是冰山一角，基金运营和监管模式中的漏洞不弥补，难保今后这类案件不再出现。痛定思痛，对我国现行社会保障基金运营模式和监管模式进行大刀阔斧的改革，已势在必行。冀望本文能为此项改革的推进提供一些有益的参考。
注释：
[1]中华人民共和国审计署。企业职T基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金审计结果（2006年11月24日公告）[R／OL].（2006－11－24）（2007－10－20）。http：／／audit.gov.cn／cysite／docpage／c516／200611／1123_516_17913.htm.
[2] 刘羊旸.关注社会保障基金：从制度上加强改进社会保障基金监管[EB/OL].（2006-12-01）[2007-10-20].finance.sina.com.cn/review/20061201/19213128276.sht.
[3]郭殿生。集中投资还是分散运营——中国社会保障基金投资管理模式选择[J].税务与经济，2003 （4）：26-27；宋晓梧。中国养老保险个人账户基金管理运营和监管[M].北京：中国财政经济出版社，2005：11-19；张新民。社会保险基金投资监管法律制度比较研究[J].现代法学，2005（4）：142；李珍，等。中国社会养老保险基金管理体制选择——以国际比较为基础[M].北京：人民出版社，2005：40-49.
[4]刘旸辉。国外社会保障基金如何监管[EB/OL].（2006-10-19）[2007-10-20]. news.xinhuanet.com/fortune/2006-10/19/content_5224128.htm.
[5]宋晓梧。中国养老保险个人账户基金管理运营和监管[M].北京：中国财政经济出版社，2005：11-19.
[6]郭殿生。集中投资还是分散运营——中国社会保障基金投资管理模式选择[J].税务与经济，2003（4）：26-27.
[7]齐轶。财富观察：市场化改革促进社会保障基金安全增值[N].中国证券报，2006-09-02；查补漏洞保证社会保障基金安全[N].新京报，2006-08-26；万猛。社会保障基金“管”与“理”的和谐[N].中国发展观察，2006-11-24；社评：政企分开是社保改革的明智之举[N].21世纪经济报道，2006-11-28.
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[9]徐锦文。社会保障基金保值增值研究[D].武汉：华中科技大学，2005：121.
[10]社会保险基金监督组织体系与机构职责[EB/OL].（2006-02-18）[2007-10-20]. molss.gov.cn/gb/zwxx/2006-02/18/content_107184.htm.
[11]冯蕾。社会保障基金事关百姓福祉，却为何监管环节薄弱[N].光明日报，2006-10-19.
基地运营管理制度范文6
【关键词】新医改 经济运行 基层医疗卫生机构 财务制度
对于乡镇卫生院而言，深化对于卫生院经济运行模式的改革更有必要，这不仅在于乡镇卫生院的很多经济管理与运行模式都十分低效，这也是提升基层医疗卫生机构整体的经营绩效的根本。本文将深入剖析新医改背景下对于基层医疗卫生机构的经济运行模式所提出的一些深度革新，并且解读这些变革在乡镇卫生院可以有的实施方式，进而让乡镇卫生院的财务会计制度朝着更好的方向发展与建设。
一、深化对于乡镇卫生院运营成本的控制
新医改对于乡镇卫生院的经济运行模式以及基层医疗卫生机构内部的财务会计制度的影响可以体现在很多具体的方面，首先，新医改背景下对于基层医疗卫生机构的运营成本控制有了更好的管理，这对于提升乡镇卫生院的运营绩效，让卫生院为患者提供更优质的服务很有帮助。这种转变可以具体体现在如下几个方面：1）透过对于运营成本深入而全面的分析，提出有效的成本控制措施，并且尽可能的降低很多乡镇卫生院不必要的活动成本及医疗成本，这样才能够促进卫生院的高效运营，并且极大的提升乡镇卫生院的绩效；2）透过全成本核算的实行，这将会极大的为价格主管部门在各方面医疗服务价格的制定上提供参考依据，为单病种的医保方在付费时提供有效的成本参照，这也会为医改政策的制定提供有效的数据支持；3）全成本核算的推行，能够促进乡镇卫生院各级部门管理的规范化、科学化与高效化；4）实现全成本核算还能够很好的增强乡镇卫生院内部员工的成本意识，进而在卫生院上下形成良好的氛围，这会促进节约型基层医疗卫生机构的建设，并且能够实现乡镇卫生院内部人员、设备、资金等的优化配置，这样才能够充分提升乡镇卫生院现有资产的使用效率。新财务制度在乡镇卫生院成本管理上提出了很多具体的要求与方向，这些指引将会推进基层医疗卫生机构成本核算朝着更为精确、规范、科学的方向发展，这也是提升乡镇卫生院运营成本的根基。
二、加强对于乡镇卫生院预算的管理
一直以来，乡镇卫生院在预算管理上都存在各种问题，新医改制度下对于卫生院的预算管理提出了很多全面而细致的要求，这些制度在乡镇卫生院预算管理中的有效执行将会极大的推进基层医疗卫生机构整体经营绩效的提升。预算管理是财务管理的重要工具，在旧卫生院制度中涉及很少，新制度明确规定，对乡镇卫生院实行“核定收支、定项补助、超支不补、结余按规定使用”的预算管理办法，并规定地方可结合实际，有条件的地区可探索对乡镇卫生院实行收支两条线管理。在明确乡镇卫生院预算管理总体办法的基础上，与财政预算管理体制改革相衔接，对卫生院预算的编制、执行、决算等各个环节所遵循的方法、原则、程序等作出了详细规定，并明确了主管部门（或举办单位）、财政部门以及卫生院等主体在预算管理各环节中的职责。这些都是很好的制度革新，极大的弥补了一直以来基层医疗卫生机构在预算管理上的各种漏洞。
三、渗透精细化管理的理念
新制度下让很多基层医疗卫生机构在财务会计以及经济运行的管理上都趋向于精细化的方向发展，这也是一个很好的趋势。过往的很多乡镇卫生院在财务管理上都不够清晰透明，很多管理上的细节做得比较马虎，这一点在大部分乡镇卫生院的经济管理与运行上体现的更为明显。这是一个很有必要改善的问题，新制度下在这个方面也有着极大的革新，财务管理的精细化能够很好的得以体现。首先，对于预算的编制与执行提出了更为深入与具体的要求，对现有的固定资产进行了更加科学合理的管理，这样有助于乡镇卫生院内部财务管理体制的良好建设。新制度对于成本管理也更加清晰与细致，精细化管理的理念也可以很好的得以体现。对于基层医疗卫生机构运行中成本管理目标的确定、成本核算对象的确定、成本分摊流程的制定、成本管理的范畴、成本分析与控制的基本模式等都做出了更为明晰的限定，这将会极大的细化乡镇卫生院的成本归集与核算体系，这样才能够为医疗成本的分摊及核算提供可供验证且口径一致的参照数据。这些变革不仅能够极大的提升乡镇卫生院财务管理以及经济运行的效率，这也会为广大人民群众带来福利，在这样的背景下才能够慢慢缓解人民群众“看不起病”、“看病贵”的担忧，这也是基层医疗卫生机构财务会计制度革新的一个必然发展趋势。
四、标准化乡镇卫生院财务管理体制
标准化乡镇卫生院财务管理的体制可以体现在如下几个方面：1）基层医疗卫生机构实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制，财务活动在基层医疗卫生机构负责人领导下，由财务部门集中管理。基层医疗卫生机构应根据工作需要，设置财务核算机构或人员；不具备设置条件的，可实行会计委托记账。有条件的地区，可对基层医疗卫生机构实行财务集中核算，具体办法由地方根据实际情况确定。2）提升乡镇卫生院财务信息的准确性与透明性，提高乡镇卫生院财务数据的规范性与可用性，深化对于卫生院财政支出的有效监管。新制度的运营将会让基层医疗卫生机构的总资产规模、对于国家投入的利用效率等有更加清晰的呈现，对于收支分类会有更明确的界定，财务报表也会更加规范与透明，乡镇卫生院的财务信息也会更为精准。这些都是标准化乡镇卫生院财务管理体制需要落实的范畴。此外，新制度下也会进一步促进乡镇卫生院完善自身的财务报告体系，这将会更好地满足多方面的财务信息需求。这些都会让基层医疗卫生机构的财务报告体系更为规范与标准，在这样的前提下才能够更好的向各方公布相应的财务信息，进而实现乡镇卫生院财务数据的公开透明。
五、有效进行财务风险管控
新制度下为乡镇卫生院在财务风险管理上也提出了一些要求，这是过往被很多基层医疗卫生机构都忽视的一个环节，具体可体现在如下几个方面：1）乡镇卫生院不得借入偿还期在一年以上（不含一年）的长期借款；2）大型医疗设备等固定资产的购建和租赁，要符合区域卫生规划，经科学论证，并按规定报主管部门会同改革部门、财政部门批准；3）严格禁止基层医疗卫生机构对外投资。4）在资产核算方面，基层医疗卫生机构应当遵守国家有关规定，建立健全货币资金管理制度。应收及预付款项应当及时清理，不得长期挂账。对期限超3年以上，确认无法收回的，要查明原因，分清责任，按规定程序报经批准后核销。
六、转变乡镇卫生院经营管理的模式
一直以来，卫生院的经验管理模式都受到人民群众的诟病，卫生院过分注重盈利，以商业目的为首要考虑也是造成人民“看不起病”、“看病贵”的呼声的一个主要原因。这一点不仅在城市内的医院体现的尤为明显，在很多乡镇地区的基层医疗卫生机构中也非常常见。新医改背景下重新设定了卫生院的经验管理模式，卫生院被设定为公益性事业单位，不允许以盈利为追求。这种转变非常可喜，也是一个很好的趋势所在，这将会极大的改变乡镇卫生院的服务观念与服务质量。在这样的背景下乡镇卫生院会更加注重对于患者的服务，会将效益的考虑放在次要位置，而是首先给患者解决他们的问题与担忧。很多人会认为，这种类似公益的行为会造成很多资源的浪费，这种理解并不深刻。在这样的背景下必然会进一步推动乡镇卫生院在财务管理以及经济运营模式上做出深度革新，会让乡镇卫生院进一步提升资源的使用效率，并且加强对于成本收支的核算，这些都会推进乡镇卫生院的经济运行与管理朝着更为高效的方向发展，并且有助于为患者提供更为优质的服务。乡镇卫生院要改变自身传统的经济运行方式与运转模式，要推进卫生院财务会计管理制度的革新，要透过专业人士的引导来为乡镇卫生院建立更加规范、标准、科学、有效的运营模式。这不仅能够极大的降低乡镇卫生院的运营成本，提升乡镇卫生院现有资源的利用效率，这也会给患者提供更优质的服务。这对于改善医患关系，维护乡镇卫生院的社会公益性，促进和谐社会的营造都会起到极大的推动效用。
七、新医改对乡镇卫生院现行财务会计制度的影响
新医改背景下对于乡镇卫生院的经济运行模式以及基层医疗卫生机构的财务会计制度建设都提出了一些新的要求，乡镇卫生院的财务管理将会朝着更加规范、标准、透明的方向发展。这不仅能够解决乡镇卫生院经济运行效率低的实际问题，这也会促进基层医疗卫生机构经营模式的革新，进而让乡镇卫生院更好地服务于广大群众。
新医改实施基本药物制度后，乡镇卫生院药品销售实现了零利润，作为替代，财政进行药差补助，药品价格及销售量均大幅降低，医疗业务收入占总收入的比重下降明显。由于有稳定的财政补助保障，生存问题可望解决，且不合理医疗行为已变得无利可图，乡镇卫生院开展“小马拉大车”似的大型手术、疑难重症救治、大处方、不合理检查等等趋利性动机已不复存在，转而开展基本医疗，切实提高医疗服务质量，提升医疗服务水平、增强医疗服务手段、延伸医疗服务内容，根据自身实际和业务发展需要，稳妥地开展医疗服务，最大限度地保障医疗安全，获得合理的业务收入。
八、结语
新医改背景下对于乡镇卫生院的经济运行模式提出了很多革新方向，这些变革极大的推动了乡镇卫生院的整体经营绩效。新医改背景下首先极大的提升了乡镇卫生院的成本管控效率，并且深化了对于预算的有效管理。这些管理模式上的更新将会推进基层医疗卫生机构经济运行朝着更为精确、规范、科学的方向发展，这也是提升乡镇卫生院运营成本的根基。新医改背景下让乡镇卫生院的经营理念也有所更新，精细化管理的理念很好的得以渗透，对于乡镇卫生院财务的标准化管理也在慢慢得到落实。这种变革不仅能够极大的提升乡镇卫生院财务管理以及经济运行的效率，这也是基层医疗卫生机构财务会计制度革新的一个必然发展趋势。此外，乡镇卫生院的经营管理模式也在慢慢发生转变，新医改背景下重新设定了乡镇卫生院的经验管理模式，卫生院被设定为公益性事业单位，这对于改善医患关系，维护乡镇卫生院的社会公益性，促进和谐社会的营造都会起到极大的推动效用。
参考文献
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