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民法典土地征收补偿标准范文1
关键词：集体土地所有权；征收补偿；私法理念；制度借鉴；立法完善
中图分类号：D923 文献标识码：A
文章编号：1000―5242（2014）02―0041―07
收稿日期：2013―09―19
基金项目：国家社会科学基金项目“《民法典》编纂中的法律资源选择”（10BFX057）阶段性成果
作者简介：岳红强（1979―），男，河南林州人，中南财经政法大学法学院博士生，河南大学法学院讲师。
党的十报告指出，要进一步改革和完善征地制度①，提高农民在土地增值收益中的分配比例。伴随着高速的工业化和快速的城镇化进程，大面积的农地非农化，农民的土地财产权益受到侵害，导致征地矛盾尖锐突出，愈演愈烈，直接影响到我国土地的可持续发展与和谐社会的构建。强大公权与弱势私权之间的不对称性和征收补偿制度的不合理性，是导致征地矛盾激化的深层次原因。比较而言，国外主要发达国家坚持在私法理念的基础上建构其土地征收补偿制度，依法保护和公平补偿被征地人的合法财产权益，这一做法值得借鉴。在我国推进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步协调发展的背景下，深化集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权益和强化补偿制度的公平合理性。因而，如何借鉴国外征地补偿制度的立法经验，完善符合我国国情的土地征收补偿机制，对于充分保障农民合法的土地财产权益和有效地实现多元利益的均衡，具有重要的理论价值和现实意义。
一、集体土地征收补偿的制度属性
根据我国《宪法》《物权法》《土地管理法》等法律规定，土地征收是指国家为了公共利益的需要，通过行政主体利用国家强制力，按照法律规定的程序，将一定范围的集体土地所有权强制转为国有，并依法给予相应补偿的一种法律行为。②土地征收作为征收的一种具体类型，兼具行政法和民法双重属性。在行政法上，它属于公益征收的范畴，具有强制性，是一种具体的行政行为；在民法上，土地征收是对土地所有权的一种变动，属于私法的范畴。关于征地补偿，我国现行的土地征收补偿制度是在公法传统理念下构建的，单纯强调补偿的非完整性，将民法的平等、公平等基本原则排除在外，必然导致失地农民对征地补偿公平性的怀疑和补偿结果的不可接受，进而引发了政府和失地农民之间的征地矛盾愈演愈烈。
征地补偿，属于国家补偿的一种类型。关于国家补偿的性质，目前，学界主要存在两种学说――公法性质说和私法性质说。①前一学说已成为我国学界的主流观点，其主要见解有：“行政补偿是基于行政机关的一种积极义务而实施的补救性行政行为”②；“从性质上看，补偿是国家所负有的一种公法上的义务”③。持后一学说的代表观点包括：“行政补偿是例外的民事责任，并不具有对国家行政行为的责难”④；“土地征收补偿过程中的争议是一种民事性质的争议”⑤。笔者认为，为了公共利益的需要，对特定的集体所有土地进行强制性征收属于典型的公法性质的行政行为，但对于土地征收的补偿标准和范围则应属于私法的范畴，补偿的内容具有明显的私法性，根本原因在于征收的公法行为产生了土地所有权的变动这一民事效果。因此，征地补偿制度应在私法的公平、等价有偿的原则下进行设计和构建，依法确认与保护农民和集体的合法土地财产权益是从根本上解决征地补偿问题的逻辑起点。
从世界范围看，土地征收制度在各国普遍存在。土地征收的最初理论建立在政府需要借助征地权力将土地集中用于修建公路、机场等具有公共利益性质的基础设施项目，以避免私人交易中的价格过高。虽然我国实行土地公有制，土地只能为国家和集体所有，与德国、日本、美国等国的土地国有和私人所有不同，但所有国家的土地征收产生的结果都是土地所有权的变动，在法律效力上具有共通性。土地征收是对土地所有权属性的改变，其本质是对社会利益的重新配置。公共利益理论解决了土地征收的合法性，而充分补偿则是为土地征收的公平性作注脚。⑥国外许多国家的土地征收制度主要是通过对征地权滥用的限制和对农民的利益补偿，而从私有财产权的保护角度加以设计规定的。例如，德国法院认为，征收属于公法上的行为，但补偿带有私法性质，因此，征收行为的合法性问题由当事人向联邦行政法院请求解决，征收补偿争议问题则由联邦普通法院管辖（依据《德国基本法》第14条第3款的规定，征收补偿诉讼归民事法院管辖）。⑦再如，法国以行政法院系统健全和发达而著称，但在法国的国家补偿制度中，公用征收补偿如有争议，须向普通法院而非行政法院，这在一定程度上“说明法国人认为涉及公用征收补偿的纠纷已经不是行政机关内部的事情了”⑧。由上可见，遵循私法理念构建土地征收补偿制度已成为国际上的一种共识。因此，我国的集体土地征收补偿制度的完善，应充分借鉴发达国家坚持私法基础上公平补偿这一重要理念和原则，这也是实现我国集体土地征收制度改革的一个重要前提。
二、我国现行集体土地征收补偿制度的缺陷分析
土地征收制度是兼具公法和私法属性、实体法和程序法相结合的法律规范体系。征地补偿是整个土地征收制度的核心问题，对农民土地财产权益的私法保护是其制度建构的基点所在。从这一角度而言，征地补偿制度只有在私法的理念和原则下进行设计，才能真正体现补偿的公平和正义。目前，我国的土地征收补偿制度分散规定在《宪法》《物权法》《土地管理法》以及相关的部门规章和政策中，在立法上强调行政的强制性和政府的土地财政收益，忽视土地利益补偿的平等性和公平性，导致补偿主体双方地位不平等、补偿内容违背公平补偿原则、补偿程序不规范、不透明及征地纠纷民事解决机制缺失等制度缺陷，侵害了失地农民和集体的合法土地财产权益，引发了大量的征地纠纷。
（一）补偿主体双方地位不平等
我国土地所有权分为国家土地所有权和集体土地所有权两种类型，两者法律地位平等，相互独立，不存在隶属和派生关系，应受宪法和法律的同等保护。我国《宪法》和《土地管理法》规定，农村土地归农民集体所有，集体土地由集体经济组织行使所有权；《物权法》明确规定，土地承包经营权和宅基地使用权是农民依法享有的用益物权，是合法的财产权利。但在实践中，集体所有权主体虚位造成了农民集体无法真正行使集体土地所有权的尴尬局面，结果导致征地补偿中“集体”无法真正成为维护农民利益的代表，集体土地权利行使和利益分配成为空谈。虽然土地征收是一种行政强制行为，但在市场经济条件下，补偿的过程实质上是一个平等的财产交易过程，双方主体地位是平等的，应受私法的规制和遵循市场经济规则，在平等协商、公平补偿的基础上进行；不能因为集体土地所有权主体虚位而忽视其补偿主体的地位，无视其作为权利主体所享有的权能和农民合法的土地财产权益，更不能用公权力侵犯集体所有权和私有财产权。长期以来，我国的私权在强大的公权力面前总是十分脆弱，公权力甚至成为掠夺私产的工具。一个社会如果没有建立公权和私权的平衡机制，则意味着社会的自我发展能力的弱化，社会秩序的稳定便成为无土之木、无源之水。现行征地制度存在的各利益主体之间的矛盾冲突，根源在于集体土地所有权与国家土地所有权的法律地位不平等。因此，征收补偿双方主体地位的不平等性，使得在征收过程中保护、尊重农民这一弱势方的合法权益显得尤为重要，土地征收补偿制度作为一种限制公权、保护农民集体私权的法律制度，应符合私法平等理念。
（二）补偿内容有悖于市场公平原则
考察国外的征地立法，多数国家经历了完全补偿――不完全补偿――公平补偿的演进过程。虽然“公平补偿”是一个比较抽象的概念，在不同的国家有不同的界定，但在总体上体现了补偿范围的全面性和市场等价性，即补偿的范围涵盖了被征地方的全部损失（直接的和间接的），补偿的标准以土地和财产的实际市场价值来计算。在国际上，依据公平的市场价值对财产所有者的损失进行评估，被认为是确立补偿标准的最佳选择。相比而言，我国的征地补偿则更显非全面性和非市场性。根据我国《物权法》第42条和《土地管理法》第47条规定，我国土地征收补偿范围限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费三项费用，而且补偿范围仅包括直接损失，对于残余地损失、额外土地投入、择业成本以及其他间接损失未在补偿的范围之内，使农民的实际权益损失得不到全面补偿。在补偿标准上，我国按照农用地的收益能力，以产值倍数法给予补偿，实质上是收益还原的具体运用。这种单纯按照被征土地的原有用途制定的补偿和安置标准并未考虑农民土地使用选择权和征地后按照市场价格流转而产生的收益，使农民无缘直接共享城镇化和工业化的发展成果，显然是不科学和不合理的，有悖于私法的公平原则。从我国现行的立法规定来看，征地补偿的方式主要为货币补偿。虽然货币补偿是大多数国家普遍采用的最主要的补偿方式，但并非是唯一的补偿方式。在我国，由于土地承载着农民的生存和社会保障功能，现行的补偿标准较低，没有考虑失地农民的间接损失、再就业成本和经济发展等因素，导致货币补偿往往无法保证被征地人的原有的生活水平不降低。由于我国现行的社会保障体系不健全和农民自身技能水平的局限性，一旦农民将这些征地补偿费用耗尽，如何维持其最基本的生活将是失地农民和社会必须面对的重要的社会问题。
（三）征地补偿程序缺乏规范性和可操作性
程序是财产权保护的核心。“程序不是次要的事情，随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人容忍”②。尤其是以公权力强制财产所有权人转移自己的财产权时，必须要严格按照法定程序进行。征收程序实质上是一个有序的法律程序过程，应当体现公平性、公示性和可操作性，彰显公平正义之精神，树立公共利益与私人权益之间均衡保护的理念，从程序设计上尽量避免暗箱操作。在立法上，虽然《土地管理法》明确规定了“两公告一登记”制度，但在实际土地征收中，这些程序只是一些原则性的规定，比较粗糙，征地补偿款的确定、分配和监管等征地后期程序不健全和缺乏可操作性，补偿款被克扣、挪用甚至贪污的现象时有发生。政府始终是集决策权、执行权和监督权于一身，没有中立性可言，缺乏监督。征地谈判时，代表集体去谈判的实为乡村干部，没有农户代表，被征地农民在征收的目的和范围等方面都没有参与和表达自己意见的机会。上述这些程序缺乏可操作性和参与性，违背了公开公正精神和程序正义理念。
（四）补偿纠纷民事解决机制缺失
我国《土地管理法实施条例》第25条规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这一规定显然将征地纠纷定性为行政争议，排除了司法机关对土地补偿争议的介入，从根本上违反了司法审查原则。而且，由于最高人民法院对土地征收补偿纠纷的请示答复不一致，在审判实践中造成了不同法院或一个法院在不同的时期对征地纠纷处理上的不同，法院有时受理而有时不受理。根据法律秩序的普遍性，当政府与私人相互间所生关系为平等主体间的法律关系时，政府便处于准私人的地位，应同受私法的调整。征地行为属于公法行为，征地的合法性纠纷应按行政案件处理。而征地补偿具有明显的私法属性，法院从私法的精神出发，从民事的角度对补偿纠纷进行受理，充分发挥私法资源的优势，更有利于针对案件的具体情况作出公正判决。国外大多数国家都建立了征地纠纷处理机制，如加拿大《土地征收法》规定，如果征收人与土地所有权人在土地征收中发生纠纷，由赔偿委员会进行裁定；如果双方当事人对赔偿委员会的裁定不服，还可通过诉讼方式由法院判决。而我国现行立法规定法院无权受理和管辖征地纠纷，也无中立的仲裁机构，因此，征地纠纷在经过行政复议程序以后，如果农民仍对复议结果有异议的，将状告无门。征地补偿纠纷民事解决机制的缺失，将会导致征地矛盾的尖锐和异化，最终影响社会秩序的稳定。
三、国外主要发达国家土地征收补偿制度的借鉴
综观世界各国，大多数国家坚持以“所有权神圣不可侵犯”和“所有权的社会义务性”为基础来构建其土地征收补偿制度。②虽然各国因权利和权力两者关系观念不同，导致征收补偿的原则有所不同，但从世界各国关于土地征收补偿立法的发展趋势看，土地征收补偿的范围和标准日渐宽泛，以充分保护被征地人合法财产权益和公平补偿其所受损失。
（一）德国
德国的征地补偿原则经历了完全补偿原则――相当补偿原则――公平补偿原则的发展过程。③根据《德国基本法》第14条规定，立法机关不但要对补偿的范围、种类以及征收侵害的法律效果和补偿义务的内容给出法律依据，而且要斟酌公共利益和参与人的利益，这意味着在计算征收补偿时，不能忽视被征收人与征收人之间的平等性。根据《德国建设法》等法律规定，征地补偿的范围广泛，从权利损失到其他财产上的不利益均可能赔偿。权利损失是指被征土地或其他征收客体的价值损失；其他财产不利益是指在对征收所产生的权利损失给予补偿仍不能达到公平补偿要求的情况下，征收所产生的超越权利损失的其他不利影响，具体包括营业损失、营业搬迁、营业抛弃、迁移费和费等补偿项目。根据《德国建设法》的规定，对权利损失和其他财产不利益的补偿，以交易市场所生市价作为交易价值，征收补偿方式以货币补偿为原则，以代偿地或有价证券等其他方式为补充。
（二）日本
日本人多地少，土地资源异常紧张。为了严格控制公共事业用地规模，1951年日本制定了《土地征用法》。根据该法第68条规定，征收补偿由起业人负担，即由起业人作为补偿主体。这是日本与其他国家采用国家补偿的一个显著区别。日本的征地补偿范围包括标的物补偿费、残余地补偿费、迁移补偿费以及其他通常损失补偿费和特殊补偿费。《日本宪法》第29条规定，征收应当给予正当补偿，也即公平补偿原则。④按照日本《土地征用法》的规定，对征收土地的补偿费，以公告时附近同类土地市场交易的相当价格乘以征地裁决时物价变动修正率所得金额进行计算；残余地的补偿标准与征收土地相同，建筑物、土地附着物、迁移费和其他损失的补偿标准以裁决时价格计算。日本的征地补偿方式除货币补偿外，还有耕地、代偿地、代行迁移和工事等补偿方式。
（三）美国
在美国，土地征收被称为“最高土地权的行使”。虽然美国的土地资源富足，但美国联邦宪法规定，政府和有关机构必须为了公共目的的需要，并进行了合理补偿，才可行使土地征收权。根据美国《财产法》的规定，合理补偿的标准是填补土地等财产的市场价格损失，既包括征收财产的现有市场价值，也包括财产的未来盈利折扣价值；②征收的补偿范围不仅包括被征土地的现有价值，而且还包括可预期的未来价值和因征地而导致邻近土地权利人经营上的损失。③美国《联邦宪法第五修正案》规定了正当补偿原则，即主体公平、客体公平和估价公平，并要求补偿价格应以土地的公平市场价格为计算依据，最有效的确定方式是由双方分别聘请独立的资产评估师提出评估报告；如评估报告结论存在争议，则由法庭组成的陪审团裁定。关于补偿方式，《联邦宪法第五修正案》规定，非经当事人同意，必须采用货币方式补偿。
（四）加拿大
加拿大的征地补偿制度沿用了英联邦的体制。由于其征地制度比较完备，较好地平衡了国家、被征地方、征地机构等多方之间的利益关系，故在征地实践中进展顺利。④根据加拿大《征地法》，征地补偿坚持公平的市场原则，如果被征地方对征地机构提出的补偿价格有异议，征地机构需要对征地的相关财产权益进行正式评估，向被征地者提供“法律出价”，具体的补偿范围主要包括被征收部分的补偿、有害或不良影响补偿、干扰损失补偿和重新安置的困难补偿四部分。⑤值得关注的是，加拿大被征收的土地补偿，是按照土地的最高和最佳用途进行市场价格补偿，即如果土地当前用途为住宅用地，但能够确定的最佳用途为商业用地，则按照商业用地价格进行评估，充分体现被征土地的市场价值潜力和维护被征地方的合法财产权益。同时，加拿大《征地法》细化了征地程序，第一次公告后调查委员会就征地的合法性、合理性和公平性进行调查，第二次公告后征地双方就补偿的价格和范围达成一致。如未达成合意，双方可以向市政委员会申请仲裁；对仲裁有异议的，任何一方可以向法院提讼。
四、完善我国土地征收补偿制度的主要思路
我国现行的征地补偿制度是在计划经济体制背景下产生的，尽管《土地管理法》经过多次修改后对补偿的标准进行了适当提高，但仍沿用“产值倍数法”的补偿标准和限于直接损失补偿，不能反映土地作为稀缺资源的价值和对间接损失的补偿，使之不能适应我国市场经济体制的转型和保证农民现有生活水平不降低。因此，我国的土地征收补偿制度应借鉴国外立法经验，在私法公平补偿的理念下进行改革和完善，才能真正体现补偿的公平和正义。
（一）统一土地征收立法，明确征地补偿立法目的和基本原则
我国的农村集体土地征收制度散见于《物权法》《土地管理法》及多个部门规章中，大多表现为政策性规定，既无统一的立法价值目标和功能定位，又无具体的监督、惩罚和救济机制，征地程序混乱，可操作性差。这种分散型的立法模式，使得征收规范在具体实践中无法科学、规范的实施，严重损害了被征地农民的合法权益，引起了征地程序的无序和社会矛盾的激化。虽然加快制定《农村集体土地征收与补偿条例》已成为深化经济体制改革的重点工作之一，但我国《土地管理法》的修改完善是这一立法的前提条件和关键环节。大多数国家将维护公共利益和保护征地人的合法权益确立为土地征收的立法目的，同时将公平补偿作为征地补偿的基本原则。如法国1789年《人权宣言》第1 7条规定：“所有权……非依法律认定为公共需要，并事先给予公平补偿，不得剥夺。”⑥在未来制定的《农村集体土地征收与补偿条例》中，应积极借鉴发达国家的成功经验，一方面，明确“公共利益”的范围，参照我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定，采用列举的方式界定“公共利益”的外延；另一方面，明确将充分保护农民的合法财产权益和维护公共利益作为征地补偿制度的立法目的，确立公平补偿原则为补偿制度的基本原则。
（二）尊重和充分保护私权，完善征地补偿的范围、标准和方式
失地农民问题本质上是农民权利的尊重和保护问题。从产权来看，赋予和尊重农民享有土地使用权、土地承包经营权、财产所有权等各项权益，是其获得公平补偿的基础和前提。就世界各国征地补偿的立法发展趋势来看，对国家合法行为所造成的损失，其补偿的范围和标准日渐放宽，以便对民众所遭受的损失予以更充分、更公平的补偿。①其中，确定合理的补偿范围是保证补偿公正性的关键之一。我国《物权法》规定的补偿范围较为狭窄，无法保障失地农民的合法权益，应借鉴德国、日本、美国等国的征收立法规范，除土地、房屋等直接损失补偿外，还应当将残余地损失和其他附带损失等间接损失纳入补偿的范围，确保失地农民的合法财产权益得到法律的完整保护。我国现行的“年产值倍数”和“区片综合地价”的补偿标准虽然符合我国特有的土地制度和国家垄断一级土地市场的现实国情，但“年产值”、“倍数”和“综合地价”等关键参考标准都授权各省级人民政府具体确定，导致地方政府为了最大程度地追求“土地财政”，在上述标准计算上不尽科学和合理，未能反映市场价值规律。因此，在未来立法中应借鉴国外大多数国家采用的市场价值补偿标准，明确由国家有关部委在遵循市场规律的前提下，建立土地价值评估机制，统一确定“年产值”、“倍数”和“综合地价”等补偿标准，实现征地补偿标准的统一性和公平性。在补偿方式上，我国现行单一的货币补偿方式虽然简单易行，但未能考虑到被征地农民的长远利益和生活保障，故应参考德国和日本的补偿方式，除货币补偿外，在尊重被征地农民意愿的基础上，在条件允许的地域采用代偿地补偿或替代地补偿、土地债权、入股等多种补偿方式。由此，一方面满足征地对象不同的利益补偿需求，另一方面减轻了国家和地方政府征地补偿的财政负担。
（三）规范征地补偿程序和建立补偿纠纷司法救济机制
程序是指有关某项活动应当遵循何种方式、步骤、顺序、时限等公示性的过程。②我国《土地管理法》虽然规定了“两公告一登记”制度，但现行的土地立法重实体、轻程序，在实践中先征地后补偿、未经听证程序而批准补偿安置方案、补偿协议未经公告、监督程序和救济程序缺失的现象大量存在。在补偿程序方面，应借鉴国外的征地程序规范，细化征地补偿程序，强化财产评估程序、听证协商程序⑧、补偿标准公示程序，让权利人真正参与征地的过程中，使双方在相对平等的基础上进行协商，实现各方利益的最大化和平衡化。针对“先征地，后补偿”的程序弊端，应坚持“先补偿，后征地”的程序设计，消除中间环节，采用直接向被征地农民支付补偿费的做法，实行征地补偿安置费的全程监管，防止和消除补偿安置费被拖欠、挪用、截留、贪污等现象。根据法律规定，征地纠纷应包括行政救济和司法救济两种途径，但在实践中地方政府作为征地法律关系的一方当事人，由其进行行政裁决有失公正性，迫于地方保护主义和政府的压力，法院往往对征地纠纷案件不予受理。这种制度安排，不符合国外由独立于政府的机构仲裁征地纠纷的司法惯例，极易产生纠纷和造成被征地农民利益的侵害。目前，国际上关于征地补偿程序主要有三种代表类型：一是以美国为代表的司法主导型程序；二是以日本为代表的行政主导型程序；三是以法国为代表的行政、司法并重型程序。④比较而言，我国应借鉴法国的司法救济模式，征地行为合法性纠纷采用行政诉讼方式救济，补偿纠纷通过民事诉讼方式救济。同时，借鉴加拿大的征地程序法定和过程公开原则，建立完善的公告制度、听证制度和畅通的司法救济机制，保障征地全过程的公开、公正和透明。
（四）立足我国土地制度的本土化，健全土地收益的合理分配机制
我国现行体制下集体土地所有权实行“队为基础、三级所有”的土地所有权制度。按照宪法和物权法规定，集体土地所有权和国有土地所有权虽然相互独立和地位平等，但集体土地所有权是公私兼具偏重于公法上的公共权利⑤，在使用用途和流转等方面受到严格限制，不能与国外土地私人所有权相提并论。因此，在借鉴国外征地补偿立法经验的同时，必须结合我国本土化的集体土地所有权制度和现实国情，不能盲目照搬国外的土地利益分配理论。2005年1月的《关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理指导工作的意见》虽然明确了各项补偿费的分配归属问题，但主要表现为政策性规定，可操作性差。据清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授的研究报告证实，目前被征用土地收益的分配格局大致是地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%。然而，地方政府和村级组织却很少将获得的土地增值收益用于安置失地农民生活和土地开垦以及发展生产，这种扭曲的利益分配机制使政府成为最大的受益者。利益权衡的核心是利益均衡，是土地征收立法的结构性价值，只有将公共利益和私人权益平等对待，找到合理的平衡点，才是化解征地矛盾的根本途径。因此，在未来的《农村集体土地征收与补偿条例》中，应明确集体土地所有权人和被征地农民对征地补偿费的权利归属和比例分配问题，使失地农民成为征地补偿利益分配的主要受益者，共享城镇化和工业化发展的改革成果。
