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污水治理制度范文1
第二条凡在本市城市规划区范围内向城市市政设施以及利用自建排污管网排放污水、废水的单位和个人，应当按照本办法的规定缴纳城市污水处理费。
第三条城市污水处理费为事业性收费，由市市政管理局负责征收。城市污水处理费全部纳入市财政管理，专项用于城市排污管网和污水处理厂的建设、运行和维护，任何部门、单位和个人不得坐支、截留挤占或挪作他用。
第四条征收污水处理费后，市环境保护行政主管部门不再收取污水排污费。
第五条城市污水处理费按照自治区价格行政主管部门批准的标准征收。调整城市污水处理费征收标准时，应由市价格行政主管部门召开听证会,并按照有关规定报批。
第六条根据自治区物价局《关于来宾市污水处理费征收标准问题的批复》（桂价格[]119号），我市城市污水处理费征收标准为：0.50元/立方米；市城东污水处理厂建成并投入运营后，我市城市污水处理费征收标准调整为0.80元/立方米。
城市污水处理费开征三年后，我市城东污水处理厂未建成投入运行的，停止污水处理费的征收。
第七条对使用公共管网供水的用户，由市市政管理局委托市自来水厂在收取水费时一并代收城市污水处理费;对使用自备水源的用户，由市市政管理局委托市污水治理有限责任公司代收城市污水处理费。
第八条城市污水处理费按照用（取）水量按月计收。使用自来水的用户，按照水表显示的量值计算；其他直接从江河或地下取水的单位和个人，已安装水表的，其取水量按照水表显示的量值计算；未安装水表的，其取水量按日最大取水能力计算。
第九条五保户免征污水处理费;低保对象贫困户，凭市民政部门颁发的《城市最低生活保障金领取证》减半收取污水处理费。减、免手续由市市政管理局委托市自来水公司或市污水治理有限责任公司具体代办。
第十条城市景观、公共绿地绿化用水及利用自备水源对农作物、植物进行喷淋灌溉的，不交纳城市污水处理费。
第十一条对自建有污水处理设施，其污水处理后达到国家、自治区规定的有关排放标准，不经市政排水设施直接排入江河、湖泊的企业和单位，不征收污水处理费，由市环境保护行政主管部门按照有关法律法规征收污水排污费。
第十二条根据国家有关政策需减免城市污水处理费的行业，由企业（单位）提出申请，经市市政管理局审核后方可办理减收退款手续。
第十三条收取污水处理费的单位应取得市物价局颁发《行政事业性收费许可证》。
代收单位应将收费项目和收费标准上墙公布，接受社会公众监督，并按照行政事业性收费管理办法统一使用市财政局指定的收费票据，纳入财政“收支两条线”管理。
第十四条市物价、财政、监察、审计等部门按部门职责加强对污水处理费征收、管理、使用的监督。任何部门和单位不得擅自减免、截留、挪用城市污水处理费。
第十五条对应缴而不缴城市污水处理费的单位和个人，由市市政管理局按有关法律法规处理。
第十六条市市政管理局应当建立健全城市污水处理服务质量监督管理制度，加强对城市污水集中处理设施运行情况的监测和服务质量的监督检查。
第十七条市环境保护行政主管部门应当对城市污水处理设施的出水水质和水量进行抽测检查，污水处理企业应当按照规定做到达标排放。污水处理企业无正当理由擅自停止运行或者未满负荷运行造成污水不能及时处理的，由有关部门责令整改、依法处罚；造成污染事故的，依法追究有关人员的责任。
污水治理制度范文2
1、检查施工机具、设备339台次，查出安全隐患29台次，限期监视整改29台次。
2、检查职员1245人次,查出违章行为35人次,限期监视整改35人次。
3、检查临时用电安全138次，查出违章用电9次,查出用电安全隐患28次，限期监视整改37次。
4、检查施工现场文明施工治理138次，查出不符合项49项，限期监视整改49项。
5、检查食堂卫生46次，查出不符合9项，限期监视整改9项。
二、抓安全教育、抓隐患治理，抓“三违”行为
根据现场施工的特点查找隐患，加强事故预防，并以雨季八防、水池防腐、框架砖墙砌筑、有限空间作业、现场临时用电、特种设备治理为重点开展安全检查，有效地预防了各类安全事故的发生。
1、抓安全教育：组织了项目部员工、分包队伍施工职员49人进行建筑工地安全知识动画视频学习。
2、亲身编写了污水深度处理厂项目部责任状、hse岗位职责,对项目部员工进行了个人责任状、hse岗位职责、危害因素识别、应急措施知识摸底考试。经过两轮考试加深了项目部全体员工对本岗位责任状、hse岗位职责、危害因素识别、应急措施知识的熟悉与了解。
3、狠反“三违”行为，加大了“三违”行为的查处力度。发挥各级组织和安全监视机构的监视检查作用，加大对“三违”现象查处的力度。狠抓隐患治理，确保各类隐患及时得到消除，防止了事故的发生。
全年共查处违章现象(人)12人次，开hse安全治理罚款通知单2份,处罚金额达89500元。
三、抓好安全治理迎检工作
1、20**年度共迎接上级领导、部分、专家的各类安全工作检查88次。
2、迎接团体公司的“三标”复检验收，并顺利通过了团体公司的“三标”考核验收。
四、20**年度本人主要抓的安全工作有以下几个内容：
1、组织全体员工积极进行安全学习，开展危险源辨识活动
为了进步全体员工的安全知识水平和响应公司的开展危险源辨识活动，进步员工的职业健康/安全意识，项目部对所有新进工地的员工都强制性的进行三级安全教育和培训。对新进场员工进行安全知识教育活动和讲解危险源的辨别等职业健康/安全知识，进步职工的安全和三个体系里的环境、职业健康/安全等熟悉。在讲课培训结束以后对受培训的员工进行闭卷考试。由于大家对安全意识的重视，所以，所有的员工都顺利的通过了考试。这为下一步在各个部分开展危险源辨识活动打下了良好的基础。根据公司的贯标精神，我根据各个施工项目的工种特点和现场的实际情况，通知每个部分的每个成员都要认真的学习和理解直至把握公司贯标工作中与安全密切相关的危险源辨识的条款，要求每个施工职员都要充分熟悉到自身工作四周的环境因素和存在的危险源，以及如何往控制和避开危险源。这些要求不仅仅要员工能够在施工中懂得辨识和避开危险源，而且在脑子里也要深深的牢记，做到脱口而出，有问必答。在整个工地进行的危险源辨识活动中，经过团体公司和公司安监部分对各班组的随机抽查，我们分公司的各个成员对危险源的辨识活动把握得较为全面，不仅仅在随意抽查中能够有问必答，随问随答，而且在现场施工中也是同样的做到了工完料尽场地清的“三清”工作，整个施工现场设备摆放整洁，干净整洁。这些得到了团体公司和公司安监部分的一致好评。
2、全面开展安全文明施工，创一流施工现场
我非常重视现场文明施工的情况，经常深进到一线施工现场亲身指导工作。为了相关方进步安全文明施工的意识，和明确各班组的责任区域，我确定并划分了各相关单位的安全文明施工责任区，明确区域并挂标志牌，要求各相关主管领导亲身负责该区域施工的安全文明工作。并不定期的对各相关单位的施工责任区进行抽查考评，并根据考评情况进行评分，评出优劣相关单位后并加以奖励和惩罚。此举进步了各相关单位的安全文明施工的积极性和责任心。实行奖罚制度以后，由于责任落实到个人并且同经济挂钩，整个施工现场显得一片整洁。各相关单位都为了争得优秀单位而各自努力。
3、组织员工开展了”六.五环境日”宣传活动
为了活跃本项目部“六.五环境日”的宣传气氛，营造宽松的工地生活环境，在“六.五环境日”到来之际，我组织举办了“污染减排与环境友好型社会”大讨论活动。为了松懈职工们紧绷的工作神经，让员工们自我接受了一次爱护环境的教育。
4、持之以恒地开展安全教育培训工作。
自开工以来我一直把安全教育培训作为一项重要工作来抓，并且常教常新，培训方式多，培训内容全面，全员参加。建立起全员安全教育培训制度。通过认真开展安全教育活动，落实安全培训工作，不断增强员工的安全生产观念，进步全员安全治理素质。并警示员工时时、事事、处处关心安全，做到不伤害自己，不伤害他人，不被他人伤害，实现了安全生产的良性循环。
20**年度，我通过不断地组织相关方员工学习《安全生产法》、《安全生产工作规定》、《电业安全工作规程》等法规，使相关方全体员工加深了对法规的理解和把握，自觉遵守安全法规，杜尽三违，避免了分公司和个人蒙受不必要的损失和伤害。通过电视教学的手段把其他单位发生的事故案例以专题片形式进行播放，要求谈体会，谈熟悉，加深对事故的熟悉，推动了公司自身安全文化的建设，树立“除不可抗力，任何事故均可避免”的安全理念。
我还结合实际，宣讲身边发生的事故案例，让分公司员工及相关方员工更轻易接受和把握，从而达到进耳进脑的目的。并开展触电急救及心肺复苏法培训，培养广大员工的急救意识，在分公司员工中树立牢固的“以人为本，关爱生命”的安全文化理念。
为贯彻“安全第一，预防为主，综合治理”的方针，加强安全生产预控治理，根据团体公司“专项安全生产检查治理办法”的文件精神,我共组织开展各类安全大检查工作。通过开展安全大检查，组织落实整改共计187项，包括安全治理、施工用具检查、设备缺陷、防冷防冻等，切实解决了影响特种设备安全、文明生产和设备过冬的关键题目，有力地确保冬季特种设备的安全稳定运行和全年各项生产工作任务的完成。
五、安全工作安排
在做好日常安全监视、安全检查例行工作同时，我重点抓好以下安全工作：
1、开展全员安全教育培训9次。
2、组织开展了“6.5”“11.9”日安全活动宣传。
3、对移动式灭火器进行了检验、维修。
4、组织进行了消防火灾、人身伤亡、治安事件和专业预案等演练。
5、对相关方压力容器进行了了检证、登记。
6、对相关方特种设备进场检验，做好了各项相关预备。全年共检查施工机具、设备进场检验339台次。
7、制订完善各类安全生产责任制。
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［关键词］ 制度变迁 市场机制 公民社会 政府管制限度
环境污染，不论是在先发展国家，还是在后发展国家，都是经济发展过程中不可回避的严峻事实。不过，与先发展国家比较，后发展国家的环境污染显得更为突出和严重。针对环境这一公共物品，政府如何在环境管制和对环境污染管理中发挥有效作用值得引起人们的高度重视，但同时，也离不开市场机制的经济功能与公民社会自组织的参与监督。排污许可证制度是实行环境可持续发展的一项基本制度，而水污染物排放许可证制度是整个排放许可证制度的一部分，也是整个排放许可证制度最先实施的一项制度。水污染物排放许可证制度，自1985年在上海率先实施，然后国家环境保护局在1987年作为一项新的环境管理制度开始在部分城市试行，到1990年已取得了一些经验，后逐渐在全国推广。从时间上看，水污染物排放许可证制度从试点、推广到现在已快十五年了。考虑到沿海地区尤其是农村地区水污染物排放的普遍性以及其对人们生存状态的严重危害性，因此，有必要对此类问题进行调查和研究，以便发现问题寻找有关对策，并从理论上加以阐述与分析。通过描述水污染物排放许可证制度的现实，探讨排放许可证制度的演变过程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼唤市场机制的经济功能和公民社会的参与监督。[3]
一、排放许可证制度安排、现实困境与制度变迁
改革开放以后，我国实施以经济建设为中心的发展战略，因此，工业生产是发展经济的唯一选择。在农村，乡镇企业在充分利用廉价的劳动力、充沛的资源与宽松的管理环境（包括税收、土地与服务费用方面的优惠等）过程中得以起步与壮大，城市也以发展重工业与化学工业为主，但经济发展的结果是自然环境的破坏与人们生活质量的下降。农村地区水污染特别严重，而城市地区受水污染困扰的同时，也面临着噪音污染、大气污染等，环境污染已经影响着城乡居民的身体健康与生存质量。这样，八十年代中叶以后，由于水污染、固体污染、大气污染、噪声污染和放射性污染等生产性污染大量出现，国家环境保护局为了扭转环境恶化的趋势，在国家有关法律法规的基础上，先后制订了八项管理制度，其中排污许可证制度是一项具有法律效力的政府环境管理制度。由于排污的种类较多，本文限定在水污染物排放许可证制度上。
水污染物排放许可证制度是当地环境保护部门根据排污单位申报登记经审核批准，发放排放许可证，并对排污单位进行监督管理的一项制度。1985年，排污许可证制度（主要是水污染物排放许可证制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金华等地试点，后来逐渐推广，作为一项基本制度存在。
排污许可证制度在实践过程中逐渐得到完善。这一制度建立在三个基础之上。第一个基础是手段，通过浓度控制与总量控制的办法来测定排污总量；第二个基础是配套制度，排污申报登记制度和限期治理制度对排放许可证制度有直接的影响；第三个基础是侧重点的选择，饮用水源的强管制与一般水源的软约束。
(一）在手段基础上，排放许可证制度由单一的浓度控制向浓度控制与总量控制两者并存的测量方法转变
开始，排放许可证制度以浓度控制为主。国家环境保护总局根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准，省级政府可以制定地方水污染物排放标准。浓度控制的优点是比较简单、管理方便，可以根据它的排放浓度来决定它对水质的影响程度。一般而言，排放浓度越大，对水质的破坏程度越大。因此，只要监测出排放浓度，就能计算出受污水质的损害程度。不过，这种控制方式的不足之处在于：一是没有将污染源削减与水体环境目标相联系。实际上，污染源由于它们在地区上、时间上和排放去向及方式的差异，使其对水体环境污染的影响是不相同的。如季节因素影响。水质对浓度的稀释常受季节的制约，汛期时稀释快，一般情况下，稀释慢；二是浓度控制所确定的污染源治理方案不具有经济优势。在浓度控制的管理战略下，污染源治理方案是工厂达标排放的点源单独处理方案，没有考虑到污染单位的经济技术条件、生产规模和厂群之间的联系；三是浓度控制管理方式缺少针对性和灵活性，没有经济刺激作用。所有环境保护工作都围绕“达标”来进行，没有考虑到局部与整体、重点与非重点的区别。[4]由于浓度控制方法存在着上述缺陷，而且在实际管理中两个问题较突出：一是污染源达标，但水体继续恶化；二是按排放标准进行污染源削减，所需投资大，污染单位无力承担。因此，总量控制方法就提到了议事日程。国家环境保护总局于1988年颁发《水污染物排放许可证管理暂行办法》，提出“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”1989年全国有60多个城市实行了以总量控制为基础的环境保护制度。1991年又在总量控制的基础上，相继推出了行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制为基础的不同形式的排放许可证制度。这样，浓度控制与总量控制并存的格局基本形成。具体的分布特点是：在区域上，农村地区以浓度控制为主，城市地区以总量控制为主；在排污单位大小上，小型排污单位以浓度控制为主，大型排污单位以总量控制为主；在污染源重点非重点上，非重点污染源实行浓度控制，重点污染源实行总量控制。
污染物排放总量控制方式是根据环境目标的预期目的，事前测算出本环境目标所允许的污染物最大排放量，再将污染物指标分配到各个区域并进行分散管理的一套管理办法。行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制是总量控制的具体表现方式。1、行业总量控制。针对各地不同的工业行业，环境保护部门有选择地对重点行业污染物进行控制。如浙江平阳县，它的主要产业是制革行业，因此，环境污染控制以制革行业为主兼顾其他行业；2、目标总量控制。国家环境保护总量根据1995年的排放总量作为基数，每年设定比上年递减的排放量目标。总量控制的办法，首先在各省区市申报基础上，核定省区市排放量基数。经全国综合平衡，编制全国污染物排放总量控制计划，把“九五”期间主要污染物排放量分解到各省区市，作为国家控制计划指标，然后由各省区市把省级控制计划指标分解下达，逐级实施总量控制计划管理。实行污染物总量控制是强化水环境管理的有效措施。为了保证水体质量，必须严格控制排放污染负荷量（即污染物总量），使其不超过自然环境的净化能力；3、容量总量控制。根据河流水质承受污染的最大容量来决定排污单位的排污量。
在实际环境管理中，目标总量控制是最主要的手段。但目标总量的制定可能与以下三个问题有关：第一，排污总量如何确定。如果按照每一个排污单位总量相加，就牵及到每一个排污单位排污总量如何测定的问题。在实际过程中，自动化的监测仪器还没有成批的使用，仅凭人工监测有它一定的偶然性。第二，水体纳污容量如何确定。排污总量与水体纳污容量有密切的关联，在测定排污总量之前，首先应该确定水体纳污容量。第三，排污总量该由哪级政府部门确定。主要在上级环境保护部门和当地环境保护部门中选择确定。由上级环境保护部门决定，主要考虑的是整个行政区域的排污总量，这样，在分配当地排污总量时可能会有高低之分，也会出现与事实不符的状态。如果由当地环保部门自行确定，在现行的平行管理体制（一级政府直接管理当地环保部门的体制）下难免会出现地方保护主义的弊病。
水污染物排放许可证制度是建立在浓度符合标准与确定污染物目标总量控制和排污总量削减基础上的。这一制度的关键是确定污染物排放总量，分配污染物总量削减指标。另外，水污染物总量控制还应涉及到流域、区域水量水质、总用水量和排水量等诸多因素。
（二）在配套制度上，排放许可证制度与排污申报登记制度、限期治理制度紧密相联
从水污染物排放许可证制度的变迁情况表明，国家首先实施的是排污申报登记制度，这在《环境保护法》和《水污染防治法》中有明确的规定，其次才开始推行排放许可证制度。可以说，排污申报登记制度是排放许可证制度的前提和基础。众所周知，排污申报登记制度不同于工商行政管理部门企业登记制度，因此，它的效力受到严重削弱。由于企业营业执照是由工商行政管理部门办理的，因此，为了有效控制污染企业的“出生”，在实行“三同时”制度的基础上对某些污染领域采取一定的措施。国家环境保护总局、国家工商行政管理局《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、扩建、转产的饮食、娱乐、服务企业，有涉及污染项目的，应按环境保护法及有关行政法规，向当地环境保护行政主管部门办理环境影响申报登记或审批手续。……工商行政管理部门在审核企业登记申请和对企业的监督管理工作中，可以要求企业就污染及防治情况作出说明，发现有可能存在污染或已存在污染的，要及时向环境保护行政主管部门通报情况。”明确提出工商行政管理部门应与环境保护部门合作，共同预防环境污染。但这些规定都建立在与工商行政管理部门合作顺利的基础上。温州市鹿城区采取与工商行政管理、消防、劳动、防疫等部门联合审批的办法，行使自己的环境污染评估权，效果良好。问题是，若工商行政管理部门不执行这一方面的规定，可能出现办理营业执照或年检时环境保护部门无力干预的状况。而排放许可证的年审，不象工商执照年审那样有强制力。有的地方也尝试着另外的办法。从2000年10月始，杭州市环境保护局与市计委、经委、建委、规划、土管、工商等17家部门实行联合投资项目审批一条龙服务。杭州市将投资项目审批的政府部门安排在同一地点办工，也把环保部门纳入，这对环保部门的事前管理是有效果的，也便于处理好与其他职能部门，尤其与工商行政管理部门的关系。当然，所有的制度都有可能会发生变化，最好的办法是，把相关职能部门共同处理环保事务的有关规定，不仅仅体现在部门规章中，而且应在法律法规中加以明确。
不少排污单位在申报登记之前已经在生产，这在浙江温州、嘉兴的乡镇企业最为明显。当然，如果排污单位超浓度或超总量排放，就面临着罚款和限期治理的处罚。国务院的《水污染防治法实施细则》（2000年）规定，县级以上地方政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排放许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排放许可证。在这里，已经将排放许可证制度与限期治理制度相联结。只有符合达标排放的排污单位，才能领取到正式排放许可证，而没有达标的排污单位处于限期治理阶段，只能领取临时排放许可证。
（三）在侧重点的选择上，饮用水源的强管制与一般水源的软约束
一般来说，一旦涉及到当地饮用水源的污染问题，各地都会采取强管制的方式，在城市地区，重点保护的是饮用水源。上海市政府对黄浦江上游水源保护十分重视，对水源保护区的198家重点企业全部实施了排放许可证制度。针对饮用水源污染问题，有的地区还出台了局部性水域的地方性法规。如1990年上海市通过了《黄浦江上游水源保护条例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理规定》，1996年杭州市人大常委会通过，浙江省人大常委会批准通过《杭州市苕溪水域水污染防治管理条例》，规定：“污染物排放管理实行污染物排放总量控制制度。……环境保护部门根据苕溪水域地面水环境质量标准和污染物排放总量控制限值对排污单位核发排污控制证，排污控制证由杭州市环境保护部门统一制定。……对责令限期治理的，在限期治理期间必须严格按照排污控制证规定的要求排污；对责令停产治理的，在治理期间不得排污；对责令关闭的，应停止生产，吊销排污控制证。”在这里充分反映出对水源保护区实行的是强制性的管制，对排污单位的进入作出了禁止性限制，而对一般水源的管理，实行的是诱导性的管制，大都以收缴排污费和实施污水处理为主，属于软约束。这两种许可证在实际上是有严格区别的。前者管理力度强，涉及到居民的生活用水和社会的稳定，行政措施到位率高。而后者则没有这种要求，往往使管理流于形式。
在讨论排放许可证制度时，切不可忘记现实生活的残酷无情。在对浙江省有关市县调查后，人们发现许可证制度事实上处于“名存实亡”的境地。
一是严格按规章制度发放许可证的市县比例不高。在调查的八个市县中，就有五个没有按规范操作，见表一。
浙江省按规范发放许可证的有关市县分类（表一）
按规范发放许可证的市县 不按规范发放许可证的市县
温州、杭州、宁波 金华、嘉兴、海宁、瑞安、平阳[5]
二是发放许可证的数字与实际排污企业数差别太大。温州市（不包括区，只统计市本级）96年开始发放污染物许可证，97年到99年的统计数字包括正式许可证和临时许可证，共316个。据有关领导直观的估计，领取许可证的排污单位仅占排污单位总数的20%左右。那就意味着许多排污单位根本就没有到环保局领取许可证，但仍照样经营与生产。
三是有的市县根本就没有真正落实过这项制度。瑞安市从96年开始实施许可证制度，但只发放不超过40份的临时许可证，从97年到2000年间基本上没有发放过许可证。
当然，得出许可证制度“名存实亡”结论的更为充足的一个理由，那就是，现行的排放许可证制度不是真正意义上的排放许可证制度。排放许可证制度在实施过程中出现了制度变迁，使原先设计的制度安排发生重大的变化。
行政许可是指行政主体根据行政相对人的申请，经审查依法赋予行政相对人从事一般法律所禁止的权利和资格的行为。按照行政法的基本原理，结合排放许可证制度的实际状况，人们可以得出以下六个方面的判断：
1、许可应该是依申请事先批准，而不是事后核查。现行的许可证制度仅仅是一种事后同意，没有事先的批准。排污单位在水污染物排放之前根本就没有向环境保护部门提出申请，而只是在事中或事后才由环境保护部门消极被动地去监督，这在农村地区水污染物排放管理中尤为明显。
2、许可是一种赋予权利的活动，应该赋予相应的权利。但现行的许可制度没有做到这一点，排污单位没有合法的排污权。在实际过程中，国家只是默认这种权利而已。
3、许可应该是赋予的特殊性权利，因此，发放的许可证应该受到严格的数量限制。目前，环保部门所发放的排污许可证不受数量限制。
4、许可应该建立在审查手段确定这一前提下，而不能建立在不确定的结果基础上。从上述得知，排放许可证制度基本步骤有四：一是排污单位申报；二是当地环境保护部门审核批准；三是发放排放许可证；四是监督管理。其中第二个步骤审核批准的依据是什么，这很重要。排放许可证制度刚推行时，审核的依据是浓度控制，后改为总量控制。（农村地区仍是浓度控制）。但现在的问题是，在农村无法做到总量控制，只能根据浓度控制，即使在城市地区，其总量控制也难以确定每个排污单位到底排放了多少污水。因为现行的监测手段做不到这一点。这样，发放的许可证实际上是建立在审查手段不确定的基础上进行的。
5、许可是一种审批行为，因此，它会产生批准或不批准两种结果。作为行政许可，它以“禁止义务”的存在为前提。义务分两种：作为义务与不作为义务。禁止义务属于不作为义务。行政许可不是对一般义务的免除，而是对禁止义务的免除。如果没有禁止义务，也就无所谓行政许可。排放许可证应该以禁止一般单位排污为前提，如果只存在批准，不存在不批准，事实上就与政府确立许可证制度的本义相违背。
6、许可是一种要式行政行为，一般要求许可证有统一的格式，而排放许可证格式不统一。尽管国家环保局规定水污染排放许可证要有统一的格式，国家环保局也提供过统一的排放许可证的书面格式，但没有要求统一印制，结果，各地按照自己的理解制作许可证格式。尽管许可证所反映的具体内容大同小异，但名称上就存在着不同。有的是许可证，有的是注册证，如浙江金华和嘉兴。
考虑到排放许可证制度在实施过程中的困难，无法真正按照许可证的要求来推行，所以，有关市县（如金华、嘉兴，包括下属县）在放弃排放许可证制度的同时，就发明了另外一种制度形式，那就是注册证制度。
注册证制度的基本内容如下：1、注册证制度规定，排污单位排污不需要由环保部门批准或许可，排污单位只是向环保部门注册，然后就表示排污单位的合法存在。这种注册实际上就是行政确认，而不是许可。许可是环保部门对排污单位申请的事先批准，而确认是事后同意。当然，其排污费、超标超量排放费仍要按规定交纳。2、由于环保部门对排污单位排放污水总量难以核定，因此，采取排污单位自报或环保部门根据排污单位用水量或用电量来折算出一个概率值。对于浓度控制的排污单位，浓度的比例由排污单位自测或环保部门抽检所获得的数据确定。3、根据排污单位申请或备案，环保部门就发给注册证，不受数量上的限制。也就是说，任何排污单位都可以拿到注册证。
通过以上的分析，结合许可证理论的规范与许可证实践的操作，我们认为，现行的许可证制度仅仅是一种注册证制度，没有达到由环保部门行使真正管理权力的状态。现行的注册证制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相关的管理内容与规范，才能进入到真正的许可证制度。即制度变迁将呈现的趋势是：第一步，排污企业先注册，环保部门备案后就发给注册证；第二步，排污企业先申请，环保部门核实审查，再由环保部门批准同意或不同意核发许可证。可以肯定，这种许可证制度，一方面不完全具备规范性许可证制度的本质特征，但同时又具有许可证制度特殊的具体形式。这样，现阶段的许可证制度实际上属于过渡性的制度安排，具有承上启下的特殊价值和意义。
二、制度需求与制度供给：政府管制失灵
如何处理环境保护与经济发展的关系，世界各国有不同的做法。象日本和匈牙利实行的是“目的一元论”，这些国家的环境法律规定，环境保护法的唯一目的是保护人群健康。因此，一旦经济发展与环境保护总原则相抵触时，人们除了选择环境保护外别无选择。不过，世界上大多数国家实行的“目的二元论”，即既保护人体健康，又促进经济发展。[6]
中国是后发展的社会主义国家，必然把保护人体健康与经济发展有机结合起来。但不管怎样，政府对于已经产生污染的企业管理来说，事实上仍走上了一条“先污染”的道路，沿袭着“后治理”的旧模式。
我国经济发展以粗放的外延发展为其特征，通过高投入、高消耗和高污染实现经济的较高增长。因此，对于环境公共物品的自然保持只有一个底线，就是不以严重影响人们的基本生活和降低生活质量为界。各地在发展经济过程中，不论是损耗资源型的产品，还是损耗环境型的产品，只要能取得一定的经济效率就能得到政府的鼓励与百姓的欢迎。
制度变迁的需求产生于内在变量与外在变量的双重作用。排放许可证制度的内在变量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在变量是经济发展过程中，人们所面临的社会生存与社会发展的压力。据上所述，排放许可证制度在内在变量方面已经存在着制度安排设计上和技术上的漏洞，外在变量上更与制度原设定的目标大相径庭。当然，任何制度都会出现不足，这是正常现象。“把制度搞正确是一个困难的、耗时的和引发矛盾的过程。这个过程既需要能在文化上被认同的规则，又需要有关于时间变量和空间变量的可靠信息。[7]”水污染物排放许可证制度在现实生活中所遇到的尴尬，主要原因在于制度需求不足，制度供给困难，内在变量与外在变量发生变异，最终导致政府管制失灵。
（一）制度安排的需求不足。对排放许可证的需求不仅对排污单位来说没有强烈的依赖性，而且对政府环境保护部门来说也嫌底气不足。
1、排污单位需求不足。环境是公共物品，任何人都可以享受，但没有人愿意承担治理成本。正如布坎南所言，每一个理性人，都是以获取经济利益最大化为其宗旨和目标的。这样，针对水污染物排放问题，就排污单位本身而言，最好的处理办法是只管排放而不管治理，只要获取所得，不支付任何成本，这是最佳的选择。不过，如果听任排污单位自以为是，为所欲为，那么，人类就无法再继续生存和发展，公有地的悲剧必将发生。[8]这时候，作为公共事物的管理者——政府被迫对环境污染进行管制，约束人们的生产与经营活动，保护环境。既然政府加入了对环境的管制，排污单位就被迫交纳相应的排污费和超标超量排污费，但排污单位的环境保护意识却没有相应提高，认为交纳排污费和超标超量排污费后，排污单位就已经履行了保护环境的义务，有的还对环保部门污染物申报登记工作不配合。1996年1月1日，湖北省环境保护局向铁道部第四勘测设计院等16家企业事业单位发出排污申报登记通知书及排污申报登记表。3月1日又发出催报通知。各排污单位均逾期未报。湖北省环境保护局于1996年6月18日分别对各排污单位作出行政处罚决定，认定其行为已构成“拒绝申报”，并分别对其罚款3000元。[9]
对治污设备的兴建也持消极态度。这与企业发展预期与贴现率高低有关。大中型企业与小型企业对预期与贴现率态度是有差别的。大中型企业对企业发展有较高的预期，因此，重点放在企业长远的发展利益上，不仅仅着眼于追求近期的贴现率。小型企业则有所不同，它对未来的预期收益评价较低，对自身的生产与经营状态没有长期的发展计划，囿于近期利益，因此，对近期的预期收益评价较高，这导致小型企业关心的仅仅是近期的贴现率，其直接后果便是这类企业行为的短期化。显而易见，大中型企业对兴建治污设备行动积极，小型企业持观望拖拉的消极态度。而且，治污设备的投入也是一笔较大的开支。据市场调查，自动监测设施，即便最低的国内产品也需要花费每台4万元，而且性能不稳定。国外的产品价格更高，每台10——20万元不等。比较而言，大中型企业对高性能的治污设备需求可能会迫切得多，对投入舍得花钱，财力上也能够承担；对小型企业来说，没有企业存在的稳定性需求，谈不上长远利益的考虑，而且购买价格不菲的设备，毕竟是一笔不小的成本开支，费用承担上较困难，这样，小型企业对自动监测设备的内在需求不足。
当然，低层次的排污单位对许可证临时应景式的需求还是存在的。如有的排污企业(在浙江省瑞安市)在从事国际贸易时，为了使外商感觉到它是合法企业，做贸易伙伴较安全可靠，出于这样的动机，才主动地向环境保护部门“索要”许可证。有的排污企业由于是“五小”企业[10]，工商行政管理部门登记时需要环境保护部门的证明，企业才被迫来向环境保护部门申报。象这些需要许可证的，并不是治理本身的需要，而仅仅是在国际贸易与工商行政管理部门企业登记与年检压力下被迫领取的，是一种非自愿的行为。
2、社会公众的需求不足。众所周知，新办企业的产生在本区域内肯定会形成一定的资金流、物资流、人力流与就业流。随着生产、销售服务的规模化，运输业发达，带动了第三产业如饮食业、宾馆业的发展，有的地方还出现交易市场，如浙江温州皮革市场、绍兴柯桥中国轻纺市场、嘉兴皮衣市场等。很明显，当地排污企业在增加就业与提高经济收入方面对本地居民有较大的吸引力，因此，社会公众对环境保护方面的需求相对显得不足。尽管《环境保护法》中规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。不过，社会公众对环境污染的容忍程度与环境污染对生活造成的损害程度有密切关联。也就是说，对生活与生产损害程度较低，没有产生直观的副作用，社会公众对环境污染的包容在容忍程度范围内。正像美国学者所言，人们如果被迫为获取生活必需品而不停地奔忙的话，人们可能无暇或无意顾及污染问题。可是，在生活逐渐富裕的社会里，教育水平、生活条件和个人利益直接损害程度都会有助于引起人们对环境污染问题的关注。[11]一旦无法容忍或直接损害了个体利益，有关居民首先就会与排污企业交涉，如果交涉无效，就会考虑投诉，向环境保护部门或新闻媒介或通过区长热线、市长热线等投诉，反映社会公众对环境污染的不满，有的提出制止污染或索赔要求。
不管怎样，从总体上说，不论是排污企业，还是生活在污染源区域的居民，都对排放许可证制度缺乏足够的认识，也对排放许可证制度的有效性感到怀疑。
3、政府需求不足。政府与制度存在着一定的依存度。政府需要制度来维护秩序，而制度又需要政府加以完善与落实。但在实际工作中，政府与制度间并不是系统平衡的，有时政府可能会出于主观上的原因，对制度建设本身显示出需求不足。在环境保护领域，相当多的一级政府或环境保护部门对环境保护制度缺乏需求，具体表现在两方面：
一是没有直接自身利益需求。刚一开始发放排放许可证时规定可以收取一定的成本费，一般每本收取20到30元不等。成本费中应该既包括印刷的成本费又内含发放的劳务费，而现行规定不能收取此类成本费。这样，不仅许可证印制的成本要由环境部门内部承担，而且连劳务费也无法获取，对环境保护部门来说，失去了发放许可证的利益冲动。
二是怕影响当地经济发展和官员升迁。改革开放以来，中国政府始终将经济建设作为其中心工作，只有到“九五”时期才将可持续性发展作为政府工作目标的一部分，不过与经济建设相比较，还是处于主流与支流的关系。以发展经济为中心的制度安排，凭借其较大的影响力左右着政府收入与分配状态，直接关系到资源的有机配置效率。对地方政府来说，这种以经济效率为中心的制度安排创造的机会大大超过因创造这些机会而支付的单纯经济成本，则被认为提供了净利益，而不考虑环境成本，或忽视环境成本。相反，由于保护自然环境，而没有出现经济的有效发展则被认为是引起了净损失，在经济发展中往往处于劣势。在评价政府管理行为时，众多政府较多地注重当地经济发展速度、国民生产总值和居民生活水平程度。据统计，乡镇企业在温州市工业经济中占有较重要的地位。1997年全市乡镇工业总产值达819.23亿元，占全市工业总产值（1242.40亿元）的65.94%。[12]这对温州市政府来说处于两难境地：一方面财政税收来源高度依赖乡镇企业，没有乡镇企业的发展，就无法保证政府管理所需庞大开支的财力支持，另一方面乡镇企业往往又是污染大户，影响当地水、气资源环境。如果一旦关停大量污染企业，对当地税收会有较大冲击，而且对当地经济持续发展与社会稳定也会有负面影响，这是地方政府所不愿看到的结局。从这方面观之，地方政府对环境污染所采取的被动消极态度不足为怪。
其实，在一级政府与环境保护职能部门之间，对环境保护的态度不可相提并论，两者之间是有差别的。环境保护部门出于职能动机的推动往往会采取一些措施治理污染，但一进入一级政府层面，阻力就会逐渐增大。根据《环境保护法》和《水污染防治法》的规定，关停并转的权力在一级政府，而不在环保部门。对造成环境严重污染的企事业单位，能够采取限期治理措施。由于限期治理是一种具有强制性的行政措施，而且还有相应的法律后果，因此，对排污单位影响较大的，法律规定了较具体的报批程序：中央或省级政府直接管辖的企事业单位的限期治理，由中央或省级政府决定；市、县或市、县以下政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县政府决定；对经限期治理逾期未完成治理任务的企事业单位，责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定。一般来说，环境保护部门对治理污染有强烈的职责意识，但一级政府可能会过多考虑地方经济发展和政府官员升迁的因素。[13]因为，在中国政治权力安排过程中，越来越反映出一种趋势，那就是地方政府官员的提升与当地经济发展是成正比例关系的，地方经济发展了，地方官员升迁和进京做官的机会就会增大。这是中国地方政府从传统的“服从中央型”向现代“政绩显示型”转化的一个很重要的标志。
而且，环境保护部门在一级政府组成部门中的排名相对较后，其行政地位不高。在中央政府中，国家环境保护总局属于国务院的直属部门，不少地方政府环保局在地方政府职能部门的排名序列中也较后。温州市政府有45个局级机构，市环境保护局列15位。一级政府对环保不够重视以及环境保护部门地位较低由此可见一斑。鉴于一级政府掌握着限期治理和关停并转的批准决定权，所以水污染严重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其责任更多的应该在一级政府上。也就是说，政府需求不足的主体首先应该是一级政府，其次才是环境保护部门。
（二）制度安排的供给不足
制度变迁的供给依赖于制度设计的“成本”以及寻找可选择目标的知识基础。设计制度的政府，尽管环境保护意识观念在逐渐增强，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于这种制度安排上的某些缺陷，使整个制度出现较多的弊病，无法在实际执行中产生出高效率。
1、法律规范供给不足。我国由于地域辽阔，各地自然条件、经济发展状态与环境污染程度存在着较大差别，国家环境保护法律法规不能一刀切，只能对一些原则性的问题作出规定，不可能涉及到非常具体的细节。现较突出的问题是，能够对各项具体制度安排产生较大影响的基本制度没有从法律法规上得到保障。《环境保护法》与《水污染防治法》都没有具体规定许可证制度。1989年的《环境保护法》规定“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”这可以理解为是排放许可证的低级形式。[14]1990年12月《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》提出各级环境保护部门要逐步推行污染物排放总量控制和排放许可证制度。由国家环境保护总局的《工业污染源监测管理办法》（1991年）中规定：“对企业发放或更换‘排污许可证’时，对其所申报的污染物排放设施和处理设施必须经环境保护行政主管部门环境监测站的核查监测合格，否则，不予发放或更换。”国务院于1989年批准并由国家环境保护总局的《水污染防治法实施细则》明确规定，排污许可证制度的管理办法由国务院环境保护部门另行制定。这是对《水污染防治法》的一个重要补充。显然，国家法律法规对水污染物排放许可证制度的规定几乎是空白，但作为行政规章的规定还是有的。国家环境保护局总《水污染物排放许可证管理暂行办法》（1988年）规定：“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”并在该办法中第一次把“排放许可证制度”单独作为一章来规定， 1990年国家环境保护总局《关于下发排放水污染物许可证和申报登记表的通知》提出排污单位在排污申报登记的基础上，向当地环保部门申请排污许可证。1993年国家环境保护总局发出《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》，要求开发区污染物排放要实行总量控制与集中治理。在总量控制的原则指导下，对开发区内新建项目污染物排放实行合理分配，并积极推行排放许可证制度。直到2000年3月，国务院在《水污染防治法实施细则》上才有新规定：“向水体排放污染物的企业事业单位，必须向所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门提交《排污申报登记》。……县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排污许可证。具体办法由国务院环境保护部门制定。”不过对于水污染物排放许可证的规定，不像《固体污染防治法》、《大气污染防治法》等中明确规定实行许可证制度。[15]这样，就产生两大问题，一是行政法规没有法律的权威性，在执行中可能会遇到困难；二是对许可证制度的规定缺乏操作性，没有具体的步骤与措施。国家立法主要针对的大型企业，对小型企业的操作性与有效性显得差一些。而且，对地方环境保护部门来说，仅有国家和政府的法律法规不行，应该有地方性法规来保证它的实施，以加强水污染物排放许可证制度的力度。目前，省一级有关许可证制度的地方性法规没有出台。
2、配套的技术规范供给不足。环境保护法律规范需要通过制定相应配套的技术规范来实现。如环境保护制度的建设项目“三同时”审批，就涉及到大量的技术规范；环境噪声污染源防治与规划布局空间距离有密切关系；水污染物排放去向与受纳水体不同，对技术标准要求有别[16]。目前，国家环境保护部门单一性的技术规范已经大量存在，但相配套性的技术规范有机衔接的较少。环境保护制度这方面技术规范供给的不足，容易产生执法上的随意性和制度本身的不严密，使环境保护制度缺乏操作性，易使基层环境保护部门在实践中无从着手。
3、排污收费标准供给不足。由于现行收费标准大大低于治理设备运行费用，远离经济价值规律，失去经济手段的惩罚作用，不利于对污染的有效控制。
4、政策规范供给不足。为了有效抑制污染恶化，一方面需要政府采取严厉的管制办法限期治理污染严重的企业，另一方面应制订配套政策规范，大力发展质量效益型、科技先导型、资源节约型的环境保护产业或企业，实现环境资源与人力资源、财力资源的优化组合与高效利用。目前，政府对环保产业或环保产品生产企业支持与扶植不够，又无法做到优化产业结构和工业布局，反映出政策规范供应的严重不足。
三、对策措施：政府管制、市场机制与公民社会有机一体
对水污染物排放管理问题，政府应该健全法律规范，制定切实可行的措施，同时，又要适应社会主义市场经济的发展趋势，通过经济收益与成本之间的核算，用市场机制的办法完善排放许可证制度，同时，要加强公民环境保护意识的教育，通过有效手段调动社会公民参与环境保护的积极性。当然，仅仅凭政府管制与市场机制单一因子无法彻底解决环境污染问题，只有使政府管制、市场机制与公民社会三者的有机合作，才能从源头、源流和终端三者上真正解决水污染物排放问题。
（一） 健全法律规范
为了提高水污染物排放许可证的权威性，加强制度的严肃性，应由国务院颁布《排放许可证制度条例》，对有关重大制度作出具体的安排。地方尤其是省级政府或省级人大也应制定相应的《排放许可证制度条例》，以规范本区域内排放许可证制度的具体执行与落实。
（二）制订严密而符合实际的政策措施，充分发挥市场机制
1、针对大中型企业与小型企业的实际情况，制定相关的差别政策。对大中型排污企业，政府可采取提供低息贷款或无息贷款等措施支持它购置自动监测设备，尽量购买性能稳定、监测准确的设备。对小型排污企业，政府可采用区域排污集中处理的办法，如平阳水头镇兴建的大型污水处理中心，集体分摊相应成本。同时，考虑到小型企业的排污量和浓度的测算存在着不稳定的情况，环保部门可以模拟体育比赛常用的兴奋剂检测手段——“飞行检测”进行监测，以体现公平性与公正性，一旦查实有关排污企业有超标超量排放的，应加重处罚。
2、提高排污收费标准。环境管制的一个重要内容是对环境污染的控制。按照谁污染谁负责承担成本的原则，这些污染者应该支付由它们的污染而产生的额外处理成本。对排污单位一定要在经济上采取严厉的给付政策，提高排污收费，尤其要提高超标超量排污的收费，使环境污染成本逐渐做到内部化，使排污终端制度安排有所成效。[17]
3、实行有偿且限额发放排污许可证。对自然环境而言，污染单位越多，对环境的破坏作用越大。政府既然在排污的终端规定了相关的收费制度，那么在排污的始端也应该作出限制进入的安排，以保护环境不受过多污染单位的侵扰。这种限制进入制度安排可以体现在水污染物排放许可证的有偿且限额发放上。政府可以通过竞拍的制度安排，使排污许可证从一开始就内含价值，获取排放许可证的排污单位应支付相应的成本代价，而且获取时也不是无限获取，应该有限发放。这方面可以参照城市出租车运营投放数量限制办法，用竞拍方式来决定其价格。
4、探索排放许可证的交易制度。既然排放许可证是一种排污权，那么，它也就是一种产权，就可以按照市场法则进行转让或拍卖，政府只能在制定交易规则上加强管理，没必要在排污权的交易价格上进行干预。排污权的“成交价格必定界乎高成本与低成本之间，这样的价格必定能被双方都接受，而且双方都通过排污权的交易获利。所以排污权的交易不必由政府从中撮合。”[18]目前，北京环境与发展研究会同美国环境保护基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在辽宁省本溪市和江苏省南通市开展排污权交易的试验。杭州市也有意向进行这方面的试点。由于排放许可证发放时没有收取资源使用费，这样，许可证交易后所得的归属问题就成为人们争论的话题。这实际上涉及到资源初始分配权的问题。一种观点认为，排污单位获取排放许可证后，就获得了它的所有权，因此，交易后所得应该归属出让方；另一种观点认为，排放许可证发放是资源配置权的发放，通过发放活动，使排污单位优先拥有了资源，但排污单位拥有的仅仅是资源的使用权，不是资源的所有权。鉴于排污单位在领取排污许可证时没有付出任何初始的成本，因此，交易后所得应该归排放许可证发放的政府所有，交易后所得也是国有资产的一部分。浙江金华某县级市于2000年下半年进行了这方面的试点，一化学工业公司欲购买一化工企业的排放许可证，其价格是每吨排污量为5万元，共6吨，计30万元。由于环境保护局领导班子调整，再加上交易后所得归属棘手，一下子难作决断，这一交易行为只得作罢。可见，市场力量与社会力量已经在迫使政府管理部门尽快从解放思想、实事求是精神出发，探索出一条适合中国国情的排放许可证交易之路，妥善处理好许可证交易所得的归属问题，从而产生既能确保国有资产的保值和增值，增加国家对环境保护的投入资金，又能使许可证转让方有利可图，启动市场的逐利动力，促使市场发展活力的效果。
转贴于 （二） 确立公民参与环境保护的监督制度
美国著名经济学家刘易斯认为“如果没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家都不可能有经济进步，……另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子，以致于要写满几页警惕政府参与经济生活的话也是很容易的。”[19]这一段话告诉人们，政府在经济发展过程中的作用尽管有其积极作用，但其在一定条件下也会产生副作用。实际上，政府在环境保护过程中的作用也是特定的，不是无限的。市场机制只能发挥经济本身的作用，无法解决人们观念的调整与弥补排污许可证制度本身的缺陷，再加上环境资源公共物品与行为外部性两大特点，市场价格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整体性成本，这样，导致经济行为失去制约，产生市场失灵。
为了矫正两者的不足，需要充分发挥公民社会能动性的参与特点，加强对环境污染单位个人和群体的监督，利用公民社会的自主力量，确立起公民社会参与环境保护的监督制度，弥补政府管制与市场机制的不足。
这方面的监督制度随着创建国家环境保护模范城市活动的开展已经在部分城市中逐渐形成。如浙江富阳和杭州先后于2000年、2001年开展环境违法行为公众有奖举报制度。根据杭州市环保局2月12日的有奖举报通告（第一号），市民对环境违法行为举报踊跃。据最新统计，环保有奖举报中心已接到举报电话279件，属“工业企业水污染有奖举报”范围的有23件，已查明18家单位为污水超标排放，处罚金额总计约37万元，已有10位举报人领取了1000元的奖金。[20]考虑到政府管理人员少和管理手段的局限，无法及时了解排污单位的违法信息，同时，公民关心公共事务需要时间、精力甚至包括金钱上的投入和开支，因此，推行有奖举报制度有利于解决政府管理不力与公民参与不够之间的矛盾。通过这一制度进一步促使公民关心环境保护，关心社会，提高公民自治与自律的能力，弥补政府治理不足，推动政府积极主动地做好环境保护工作。
总之，通过水污染物排放许可证制度的考察，我们认识到环境保护制度是一项政府管制制度，它可以在适度的范围内获取最大效果，但这种效果是有限度的。可以说，不仅是环境保护制度本身存在着缺陷，而且政府管制本身也有失灵的地方，甚至这种失灵比市场失灵的后果更严重和更可怕。这就需要借助市场机制本身的力量来弥补政府管制的不足。事实已经有力地证明，市场力量与政府力量最终仍无法从根本上解决环境污染问题，只有凭借社会力量，即通过公众群体的努力，才能使环境保护真正发挥出社会自主的力量。环境保护是每一个社会成员应尽的职责，同样也是应尽的义务。每一个社会成员都有权监督污染单位的排污行为，督促政府采取措施使排污单位做到污染成本内部化。
通过政府、市场与社会的多方努力，并且实施以市场机制为基础的政策措施，才能使环境保护制度真正趋向成熟。
注释:
[4] 祝兴祥等编著：《中国的排污许可证制度》，中国环境科学出版社1991年版，第3－5页。
[5] 这里暂且将与发放许可证不同名称的发放注册证的金华、嘉兴列入不规范分类中。规范是指能够按照有关规定每年正常发放许可证的，包括临时许可证，若有一年没有发放，就算不规范。
[6] 王灿发编著：《环境保护四法一条例诠释》，中国人民公安大学出版社1993年版。
[7] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，上海三联书店2000年版，第30页。
[8] [美]V.奥斯特罗姆、D.菲尼、H.皮希特：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆1992年版，第83页。
[9] 国家环境保护局政策法规司编：《中国环境保护法规全书》，化学工业出版社1997年版，第303页。
[10] “五小”指小制革、小电镀（小炼焦）、小造纸、小印染、小化工。
[11] [美]詹姆斯·E·安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年，第78页。
[12] 温州市1999年软科学研究项目：《温州市环境污染与生态破坏经济损失研究》专题之二“环境污染经济损失研究”，温州市环境保护设计科学研究院（1999年12月）。
[13] 瑞安市1999年限期治理时，准备关闭三个电镀企业，但上报到瑞安市政府法制局后迟迟不见回应，最后不了了之。
[14]国务院环境保护委员会秘书处、中国人民大学人口环境与发展研究室编：《中国环境资源政策法规大全》，中信出版社1996年版，第1089页。
[15] 《固体废物污染环境防治法》（1995年）规定，“确有必要进口列入前款规定目录中的固体废物用作原料的，必须经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门审查许可，方可进口。”“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证，具体管理办法由国务院规定。”
[16] 金华市环境保护科学研究所：“金华江流域水环境季节容量的研究”（总量控制研究课题鉴定、排污许可证试点工作验收材料之四），1990年5月。
[17] 茅于轼：“造路用地和排污付费”，《中国21世纪城市交通可持续发展》，琼斯基金会、天则经济研究所，1999年9月。
[18] 茅于轼：“排污权交易”，北京天则经济研究所网站，1998年7月15日。
污水治理制度范文4
第一条认真落实科学发展观，加大政府支持生态建设投入，并鼓励多种投资主体积极参与，逐步建立污水集中处理项目建设投融资体制，加快推进污水集中处理项目建设，确保水污染物总量削减目标的顺利实现，促进水环境质量持续改善。
第二条坚持统筹规划、合理布局的原则，坚持政府引导、社会参与的原则，坚持厂网并建、协调推进的原则，坚持质量至上、注重效率的原则，坚持以奖代补、加快建设的原则。
第二章补助对象和要求
第三条补助对象：市区在建、扩建、新建污水集中处理项目及污水处理厂除磷脱氮技术升级改造项目。
第四条为切实加快污水集中处理设施建设，保证污水处理厂的正常运行，要求实行以奖代补的污水集中处理项目，必须是已开工建设的项目、必须在市政府规定的期限内建成、必须通过验收并试运行。不符合要求的项目，不予奖励。
第三章奖励标准
第五条新建、在建、扩建污水处理厂项目竣工运行后，经市发改委、市规划建设局、市环保局等部门验收合格，符合设计标准，中心城区（含**开发区、太湖度假区，下同）污水处理厂按其日处理规模一次性给予100万元/万吨的奖励；吴兴区、南浔区一类乡镇（人均财政收入超1500元）污水处理厂按其日处理规模一次性给予50万元/万吨的奖励；吴兴区、南浔区二类乡镇（人均财政收入不到1500元）污水处理厂按其日处理规模一次性给予80万元/万吨的奖励。奖励资金全部用于项目建设。实行BOT、BT的污水处理厂，考虑其在签订协议中已经享受优惠政策，对其按规定应得的奖励资金全部用于当地相应的污水管网建设。
第六条污水管网项目竣工后，经市发改委、规划建设部门验收合格，符合设计标准，中心城区按评审后污水管网实际投资总额的10%给予奖励；吴兴区、南浔区一类乡镇按评审后污水管网实际投资总额的5%给予奖励；二类乡镇按评审后污水管网实际投资总额的10%给予奖励。
第七条对已经建成尚未达标，按照《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级A标准进行除磷脱氮技术升级改造的污水处理厂，经市发改委、市规划建设局、市环保局等部门验收合格，中心城区按其改造规模一次性给予80万元/万吨资金奖励；吴兴区、南浔区一类乡镇按其改造规模一次性给予40万元/万吨资金奖励；吴兴区、南浔区二类乡镇按其改造规模一次性给予70万元/万吨资金奖励。
第四章申拨程序
第八条污水集中处理项目以奖代补资金实行分批拨付。已经开工建设的污水集中处理项目，由建设单位填写《**市本级污水集中处理项目以奖代补资金申请表》，经建设主管部门确认，可申请预拨40%的奖励资金；在规定期限完工的污水集中处理项目建设，由建设单位填写《**市本级污水集中处理项目以奖代补资金申请表》，经建设主管部门确认，可申请预拨40%的奖励资金；已正常运行的污水集中处理项目，经市发改委、市规划建设局、市环保局等部门验收合格，符合标准的，可申请结算其余的奖励资金。
第九条污水集中处理项目以奖代补资金申拨程序。吴兴区、南浔区的污水处理项目,由建设单位填写《**市本级污水集中处理项目以奖代补资金申请表》，经区级部门确认，报市级部门审核后，上报市财政局审拨；中心城区污水处理项目由建设单位填写《**市本级污水集中处理项目以奖代补资金申请表》，经市级部门确认审核，上报市财政局审拨。
第五章附则
污水治理制度范文5
第二条双流县行政区域内从事取水、供水、用水及相关活动的单位和个人，应当遵守本办法。
本办法所称水资源包括地表水和地下水。
第三条全县实行计划用水和厉行节约用水，遵循统筹规划、合理开发、科学调控、综合利用、持续高效的原则，实行总量控制、定额管理和价格调节相结合的制度，保障区域内水资源供需总体平衡。
第四条县水行政主管部门应当组织有关部门共同编制节约用水规划，经县人民政府批准并报上级县水行政主管部门备案。
任何单位和个人未经批准机关同意，不得随意变更节约用水规划。
第五条县水行政主管部门主管全县节约用水的管理工作，负责组织、指导和监督全县节约用水工作。
县政府有关部门在职责范围内，协同县水行政主管部门做好节约用水的相关工作。
第六条县水行政主管部门及其他相关部门应当鼓励和支持节约用水科学技术成果创新，推广再生水回用等节水先进技术，发展节水型工业、农业和服务业，建设节水型社会。
县水行政主管部门及其他相关部门应当推进节水型社会建设，并将节约用水统计工作纳入国民经济统计体系；县目标管理部门应当会同县水行政主管部门建立节约用水工作目标考核责任制。
各镇（街道）应当积极开展创建节水型企业（单位）、节水型社会活动。
任何单位和个人都有节约用水的义务，对违反本办法的行为有权予以劝阻、制止和举报。
第七条县水行政主管部门及其他相关部门应当对在节约用水工作中做出突出成绩的单位和个人给予表彰和奖励。
第八条各镇（街道）、县级各部门、各用水单位要利用各种形式坚持开展节约用水宣传和教育活动，普及节约用水科学知识，提高全民保护水资源和节约用水意识。
第二章节约用水管理
第九条节约用水实行居民用户和非居民用户分类管理。
禁止用水户擅自改变用水性质。
第十条县水行政主管部门应当会同相关部门根据下列原则制定非居民用户的年度用水计划：
（一）年度公共供水量；
（二）行业用水定额以及相应的产业政策；
（三）用户的合理用水水平和发展需求。
第十一条县水行政主管部门应当在本年度末下达下一年度用水计划，并负责监督和考核。
非居民用户应当严格执行用水计划。需调整用水计划的，应当向县水行政主管部门申报。
第十二条非居民用户应当按照县水行政主管部门下达的用水计划用水。对超出计划的用水量，除按实际用水量交纳水费外，由县水行政主管部门根据其实际执行的水价标准，实行超计划部分累进加价收费：
（一）超计划用水10%（不含10%）以内的，超计划部分用水水费加价1倍；
（二）超计划用水10%—30%（不含30%）的，超计划部分用水水费加价2倍；
（三）超计划用水30%以上的，超计划部分用水水费加价3倍。
第十三条超计划加价水费收入纳入政府非税收入，实行收支两条线，专项用于节水宣传、节水管理、节水科研、节水技术示范推广、节水工作奖励、节水设施建设以及统筹安排的相关项目，不得挪作他用。
第十四条非居民用户应当每3年定期进行一次水量平衡测试。因生产技术、工艺流程和规模等发生变化的，应当及时进行新的水量平衡测试，并将测试报告送县水行政主管部门审查，审查合格的由县水行政主管部门颁发水量平衡测试合格证。
第十五条新建、扩建、改建项目应当配套建设节水设施、设备，使用节水型器具，并与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
新建、扩建、改建项目，设计方案应当包括节水型用水设施、设备和器具的配套建设。
年设计用水量3万立方米以上（含3万立方米）的项目，节水方案应当报县水行政主管部门备案。
项目建设和施工单位应当严格按照设计要求进行施工。县水行政主管部门应当对节水型用水设施、设备建设情况进行现场抽查和监督。
建设项目竣工验收内容应当包括节水型用水设施、设备和器具。建设项目的节水设施、设备和器具验收不合格的，不得投入使用。
第十六条禁止在本县范围内生产、销售国家明令淘汰的用水设施、设备和器具。
新建、扩建、改建项目应当配套安装经法定机构检验合格的用水计量器具，不得使用国家明令淘汰的用水设施、设备和器具。
已建项目使用国家明令淘汰的用水设施、设备和器具的，应当逐步更换。
第十七条非居民用户不得擅自停用节水设施、设备和器具，应当定期实行管网测漏，防止用水设施漏损。
第十八条积极鼓励用户使用再生水回用设施，提倡一水多用。
城镇绿化、环卫、景观、洗车等用水，应当优先使用再生水。
第十九条加强地下水资源管理，严禁擅自开采地下水和自建设施取水，确需开采地下水和自建设施取水的，应当经过科学论证，并依法办理取水许可手续。所取水量一并纳入该单位用水计划管理。农村家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。
第二十条工业企业应当进行用水单耗考核，采用先进节水技术、工艺，减少用水消耗，降低单位产品用水量，提高工业用水重复利用率，减少污水排放量；不得直接排放间接冷却水。
对于工业用水重复利用率达不到国家和地方规定标准的工业企业，不得增加用水计划指标，不得批准新建自备取水设施。
第二十一条经批准从事洗车业务的，应当采用节水洗车技术，安装使用循环用水洗车设备，使用节水器具。
洗浴中心、游泳场馆、水上娱乐场所和大型景观用水等应当安装使用节水设施、设备和器具。
第二十二条供水企业和自建设施供水的单位，应当加强供水设施的维修和管理，降低输水的漏损率，提高供水效率。
供水企业应当在每季度末向县水行政主管部门提供用户的准确用水量。
第二十三条县水行政主管部门及其他相关部门应当加大资金投入，支持节水农业设施和雨水集蓄利用设施建设。综合运用工程措施、农耕农艺措施，发展节水高效农业。
第二十四条有关行政主管部门应当积极培育和发展农业用水者协会等民间用水组织，充分发挥其在农业节水中的民主决策、民主管理、民主监督作用。
第二十五条有关行政主管部门应当推进农业节水社会化服务体系建设，加强节水技术推广，提高农业用水效率。
第二十六条县水行政主管部门及其他相关部门应当积极推行节水灌溉方式，因地制宜地推广节水灌溉技术，减少灌溉水损失，提高水的有效利用率。
第二十七条新建水利工程应当充分利用天然降水，合理配置地表水、地下水，提高水资源的利用效率。
第二十八条对于具有农业用水功能的水利工程，在农业蓄水、用水期间，禁止自行进行下列行为：
（一）影响农业用水的降水挖藕、捕鱼等作业；
（二）影响农业正常用水的发电、游乐等作业。
第三章法律责任
第二十九条建设项目的节水设施没有建成或者建成后没有达到国家规定擅自投入使用的，由县水行政主管部门依法责令停止使用，限期改正，并处以5万元以上10万元以下的罚款。
第三十条非居民用户未按规定缴纳超计划加价收费的，由县水行政主管部门依法责令其限期缴纳，逾期仍不缴纳的，处超计划加价收费1倍以上3倍以下的罚款，并从欠缴之日起按日加收5‰的滞纳金。
第三十一条擅自改变用水性质的，由县水行政主管部门依法责令限期改正，并处以100元以上1000元以下的罚款。
第三十二条未按规定进行水量平衡测试的，由县水行政主管部门依法责令限期改正，并处以5000元以上2万元以下的罚款。
第三十三条违法生产、销售国家明令淘汰的用水设施、设备和器具的，由有关部门依照相关法律法规予以处罚。
在新建、扩建、改建项目中使用国家明令淘汰的用水设施、设备和器具的，由县水行政主管部门依法责令停止使用，限期改正，并按每件（套）处以200元以上500元以下的罚款。
第三十四条有下列行为之一的，由县水行政主管部门依法责令限期改正，并处以5000元以上2万元以下的罚款，情节严重的经县人民政府批准后，可限制其用水量。
（一）非居民用户未按规定进行供用水管网测漏的；
（二）非居民用户擅自停用节水设施、设备和器具的；
（三）工业企业直接排放间接冷却水的；
（四）非居民用户供水、用水管道和设施有漏损情况，未及时进行维修造成水量浪费的；
（五）从事洗车业务，未按规定采用节水洗车技术，未安装使用循环用水洗车设备，未使用节水器具的；
（六）洗浴中心、游泳场馆、水上娱乐场所和大型景观用水等未按规定安装使用节水设施、设备和器具的。
第三十五条擅自开采地下水或者自建设施取水的，由县水行政主管部门依法责令停止使用，限期改正，并处以2万元以上10万元以下的罚款。
第三十六条供水企业未定期向县水行政主管部门提供非居民用户的准确抄表水量的，由县水行政主管部门依法责令限期改正，并处以1000元以上5000元以下的罚款。
第三十七条在农业蓄水、用水期间,擅自在有农业用水功能的水利工程从事影响农业用水的降水挖藕、捕鱼、发电、游乐等作业的，由县水行政主管部门依法责令限期改正，并对作业单位处以5000元以上2万元以下的罚款，对个人处以100元以上500元以下的罚款。
污水治理制度范文6
第一条为进一步加强税收管理，夯实税收征管工作基础，明确管理职责，防止“淡化责任，疏于管理”的现象，全面提高税收征管水平，促进纳税人及时如实申报纳税，结合市本级实际，制定税收管理员制度。
第二条税收管理员是分片（类）管理税源的工作人员，基本职责是按片（类）负责对纳税户的税源管理工作。包括对纳税户的案头管理和实地了解纳税户情况、提供纳税服务和进行必要的核查。
第三条按照“贴近管理、贴近服务”的要求，依据现有的人员和机构配置，税收管理实行分片与分类管理相结合的方式。总体上企业按增值税一般纳税人、小规模纳税人、其他纳税人以及各类纳税人的分属行业实行分类管理，个体户按相应的街道乡镇实行分片管理。每一纳税户的税收管理责任均有具体的税收管理员，做到责任到人，管理到户，谁管理谁负责。
第四条根据税务管理的工作职责和纳税户分片（类）管理原则，税收管理岗位分为企业（一般纳税人）管理员、企业（非一般纳税人）管理员、个体管理员。
第五条责任区管理范围大小或者户数多少要与管理人员的管理能力相匹配。
第二章税收管理员的工作职责
第六条税收管理员的基本职责：
（一）税收政策宣传送达、纳税咨询辅导；
（二）掌握所辖税源户籍变动情况；
（三）调查核实管户生产经营、财务核算情况；
（四）核实管户申报纳税情况；
（五）进行税款催报催缴；
（六）开展纳税评估及其税务约谈；
（七）提出一般性涉税违章行为纠正处理意见；
（八）协助进行发票管理；
（九）其他相关日常管理工作。
第七条税收管理员税源管理的具体工作职责：
（一）税收管理员要严格按照税务登记管理制度，全面掌握所辖纳税人税务登记的各项登记事项，加强登记环节的管理。及时了解和掌握与户籍管理相关的各类动态情况，通过掌握的户籍管理信息对管户进行实地核查，核实登记事项的真实性。包括：纳税人生产经营及其财务核算情况；各税种的核定及其有关资格认定、各类征收方式核定、多元化申报和缴款方式的核准情况；各税种的申报纳税、税款滞纳及其补缴情况；税务检查及其处理、享受减免税政策及其执行情况；纳税人发票领购资格、品种、数量情况；纳税户关、停、并、转、歇业、失踪情况；纳税人委托税务情况以及纳税人的银行开户、关联企业等情况。
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（二）税收管理员要按照科学化、精细化管理的要求，依法实施税源管理措施。及时掌握纳税人与纳税直接相关的情况，定期到纳税人生产经营场所实地了解其产品、原料、库存、能耗、物耗、销售、成本、价格、增加值利润以及企业人员组成及变动、资金往来、财务状况、企业前景等与纳税间接相关的企业生产经营和财务方面的基本情况。并与纳税人的纳税申报情况进行核对及逻辑判断，及时发现和解决问题。
（三）税收管理员要做好纳税户的税源分析监控和税源管理业务的具体实施，着重做好支柱产业、重点行业税收的关键指标及其增减变化的分析监控。对重点税源企业根据其申报纳税的情况，包括销售收入、当期申报税额与上年同期数的对比分析、与同行业的税负率对比分析，通过下户询问、实地查看、纳税评估等方式，分析税源变化情况，掌握税源变化动态，做好税源监控与预测。加强对块状经济、重点行业税收调研分析，对行业税收管理中的问题提出相应的管理措施和管理建议，为分局做好税源分析工作，强化管理措施，堵塞管理漏洞提供依据和保障。
第三章税收管理员的工作要求
第一节纳税人分类管理
第八条税收管理员要对纳税人实行分类管理，合理安排工作重点和管理力量，提高管理的质量和效率，根据不同类别有针对性地加强管理。具体分成以下几类：
（一）重点监控类。包括年纳税额超过10万元的重点税源企业；欠税企业；有使用农副产品收购发票或废旧物资收购发票抵扣税额及增值税即征即退企业；“两头在外”的商贸企业；月定额超过30000元的，或者月均发票使用量达到或超过其税收定额的个体户。
