对双减政策的看法和建议范文1
关键词:节能自愿协议;公众参与;企业环境责任;节能措施
中图分类号:X324 文献标识码:A 文章编号:1009-2374(2010)09-0093-04
一、节能自愿协议提出的背景
国外将自愿协议作为制定长期工业节能计划、促进节能减排目标实现的一种政策工具。自从1973年第一次石油危机以来,各国政府开始重视节能和提高能源效率,并制定了一系列强制性措施来降低能源消耗。20世纪80年代后期,温室气体大量排放导致气候变暖等全球环境问题引起了人们的普遍关注。当时,国际上对减少二氧化碳排放的磋商尚未形成统一而明确的意见,许多欧盟国家将自愿协议作为减少二氧化碳排放和提高能效的政策工具。
20世纪90年代以来,减少温室气体排放和提高能源效率的自愿协议,越来越多的被发达国家所采纳,以弥补行政手段的不足。目前,美国、英国、荷兰、法国、日本、加拿大、澳大利亚等许多国家,都通过自愿协议来激励企业自觉节能,开展了卓有成效的节能减排自愿协议行动,积累了大量的经验,也达到了预期的效果,值得我国借鉴。
节能自愿协议作为节能减排的自愿手段,逐渐受到我国环境政策法律制定者的重视,并展开了广泛的实践。2009年11月11日,工业和信息化部、中国移动通信集团公司在北京签署了《节能自愿协议》。这是我国通信产业发展史上的第一份节能自愿协议,是我国通信产业探索节能减排新机制、建设环境友好型企业的体现,将我国节能自愿协议的实践和意义推向了一个新的高度。
我国学界对自愿协议进行了较为深入的研究和分析,但并未就节能自愿协议的性质达成一致意见。尽管节能自愿协议在政策层面得到了广泛的重视,但在实施过程中却受一些因素的制约,技术标准的缺失就是一个重要因素 。此外,在具体的实施过程中,节能自愿协议的支持性政策、效果的评估、协议的形式、规范化问题等都有待进一步研究。本文通过分析节能自愿协议的理论基础和构成要件,结合我国政府和企业的主体地位,对我国节能自愿协议的性质和实施过程的规范化问题进行探讨。
二、节能自愿协议的理论基础:公众参与原则
自愿协议是目前国际上应用最多的一种非强制性节能措施,它的主要思路是在政府的引导下更多地利用企业的积极性来促进节能减排,具有灵活性好、适用性强、低成本、兼顾节能和环保、有利于发展政府与企业之间关系等优点 。我国的节能自愿协议是环境法公众参与原则的具体体现。
在法的意义上,公众特指对决策所涉及的特定利益作出反应的,或与决策的结果有法律上的利害关系的一定数量的人群或团体。公众参与原则中的公众不仅包括不特定的公民个人,也包括与特定利益相关的政府机构、企事业单位、社会团体或其他组织。从世界各国的实施情况来看,不同国家对自愿协议的名称、组织形式和具体措施有所差异,但本质上都是由政府进行引导,企业(行业)自愿作出在节约能源、提高能效、减排温室气体、改善环境方面的承诺。政府与企业在协商一致的基础上签订自愿协议,在实现过程中由第三方进行评估评审,并将评估结果向社会公布,由公众对其实施效果进行评价和监督。
节能自愿协议在我国的广泛实施和推广,体现了节能减排过程中的公众参与原则。根据《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》,在节能减排过程中应发挥政府的主导作用,强化企业的主体责任,发挥行业协会的作用,促使公民自觉履行节能环保义务。
一般情况下,节能自愿协议的参与主体主要是政府和企业,其中的政府机构可以是国家或地方节能主管部门。此外,除了政府和企业,第三方机构也可以参与到节能自愿协议中。比如在实施过程中,协议双方可以聘请第三方社团组织或服务机构,提供节能目标设定、节能计划编制等节能技术服务。这样,就形成了以政府为主导、企业为主体、全社会共同推进的节能减排工作格局。
三、节能自愿协议的性质
自愿协议(Voluntary Agreement,VA)是指工业界整体或单个企业与政府部门签订的一种协议,自愿承诺在一定时间内实现一定的节能减排目标。我国的节能自愿协议可以看作是外部环境行政合同的一种类型,政府和企业作为节能自愿协议的主要参与者,体现了共同分担环境责任的理念,体现了环境责任的普遍性。
环境行政合同最早产生于日本,是行政合同的一种。根据主体的不同,可以将环境行政合同分为内部环境行政合同和外部环境行性合同。我国的节能自愿协议是政府与用能单位或行业组织,为达到节能减排目标、提高能源利用效率而签订的协议,是外部环境行政合同的一种,是公法精神与契约自由的结合,具有行政性、自愿性、环境公益和经济效益双重性等特点。
(一)行政性
节能自愿协议确定、变更和消灭的是行政法上的法律关系,当事人之间的法律地位不平等,体现的是管理者与被管理者的关系。节能自愿协议的当事人有且只有一方是环境行政主体,这是节能自愿协议行政性的体现,也是区别于民事合同的一个重要特征。环境行政主体包括环境行政机关和法律法规授权的具有环境管理职能的组织。出于环境行政管理目的的需要,环境行政主体一方往往享有一定的优益权。作为节能自愿协议的环境行政主体一方,政府机构多为国家或地方的节能主管部门。
(二)自愿性
节能自愿协议可以看作是在法律规定之外,企业“自愿”承担的节能减排义务,最大限度的体现了政府和企业的自主参与权,是行政法和民法的有机结合,同时也体现了民法的自愿原则。节能自愿协议是一种双方行为,在签订协议的过程中,双方应就协议的内容在不与法律、法规相抵触的范围内进行充分磋商,双方的意志都应该得到体现和尊重。
(三)环境公益和经济效益的双重性
节能自愿协议的直接目的是为了提高能源的利用效率,达到节能减排目标。节能自愿协议可以使政府和企业获取经济和环保的双重效益。对于政府而言,自愿协议是传统指令控制型环境管理手段的补充和创新,可以有效避免强制性节能减排措施的低效率和高社会成本,更好的实现节能减排目标,实现整个社会的环境公共利益。对于企业而言,节能自愿协议以其非强制性、灵活性易为企业所接受,使企业的管理理念发生变化,通过自主设立节能目标,提出与企业管理体系协调的节能计划,从而达到降低生产成本、提高资源利用效率的目的。
四、节能自愿协议的构成要件
我国的节能自愿协议多表现为企业在政府的引导和鼓励下,就实现节能和环保目标,自愿与政府部门达成的协议。作为外部环境行政合同的一种,节能自愿协议具有合同的基本属性。政府和企业作为节能自愿协议的主要参与者,应该在协商一致的基上,明确各方的权利和义务,并采取切实可行的措施,保证节能减排目标的实现。
(一)自愿协议的主体
从我国节能自愿协议的实践情况来看,政府和企业是节能自愿协议的主要参与者,在某些情况下第三方机构出于需要也可作为协议的一方当事人,参与到节能自愿协议的协商或履行过程中。本论文主要对政府和企业的主体地位进行分析。
1.政府部门。政府部门作为节能自愿协议的重要主体,在节能减排过程中往往居于主导地位。环境作为一种公共物品,是人类赖以生存和发展的物质条件。环境保护问题涉及到经济与社会发展的各个方面,是一项“公益性”十分突出的事业,这就决定了环境保护职能是政府职能的一项基本内容 。政府以其权威性、不可更移性和强制性等特点,在环境保护中具有不可替代的重要的作用。
政府职能转变的核心是将政府的环境保护职能从传统的制定标准、强制性执行转向尊重企业和公众的环境保护主体地位,在协商的一基础上和企业合作,推动并促进环境政策的实施。节能自愿协议是政府引用契约方式对环境进行行政管理的手段,目的是使环境行政机关更好的实现环境保护公务,有效实现环境管理目标。政府通过节能自愿协议进行环境管理比使用其它政策手段更节省成本,因为法律的制定和执行成本较高,且法律本身具有滞后性,所以政府更愿意把节能自愿协议作为环境管理的重要补充手段并大量应用,尤其是在法律执行困难或者空白的领域。
2.企业。传统经济发展理念认为,经济责任是企业唯一需要承担的责任。企业的首要任务是从事经济活动以实现利润最大化,企业只要不违反强制性法律规定,就无需承担特别的社会环境责任。实际上,企业在生产经营过程中,常常会对环境造成各种各样的负面影响。美国经济伦理学家乔治・恩德勒提出,企业社会责任包含三方面的内容:经济责任、社会责任和环境责任。
环境合作原则和公众参与原则强调了环境责任的普遍性,即环境保护不仅仅是政府的责任,而且也是企业和公众的责任,需要由政府、企业和公众共同来承担环境保护的责任。企业既是自然资源的主要消耗者,也是环境污染的重要主体,环境问题与企业的生产经营活动紧密联系,企业应该承担一定的环境保护责任。
节能自愿协议是企业履行环境责任的有效途径。节能自愿协议可以看作是企业在法律规定之外,自愿承担的环境保护义务。企业的环境责任要求企业超越把利润作为唯一目标的传统理念,强调再生产过程中对环境的关注。节能自愿协议使企业的经营目标和管理理念发生改变,在管理体系中自觉纳入对环境保护的考量,使企业的管理决策更具科学性。
(二)节能自愿协议的权利和义务
节能自愿协议作为外部环境行政合同的一种,具有合同的基本属性。节能自愿协议是一种双方行为,在签订协议的过程中,政府和企业应就协议内容在不与法律、法规相抵触的范围内进行协商,双方的意志都应得到体现和尊重。从我国的实践情况来看,不同企业与政府所签订的协议内容各不相同,但一般都包括两方面的内容:一是企业承诺在一定时间内达到某一节能减排目标;二是政府给予企业以某种激励。
政府和企业作为我国节能自愿协议的主要参与者,其权利和义务是相互对立、相互联系在一起的。在节能自愿协议中,如果政府以环境保护的名义对企业的行为进行过多的甚至全面的行政控制,往往会构成对企业生产经营活动的不适当限制,妨碍企业经济自由并因此而降低其活力特别是竞争力,违反“自由竞争”这一市场经济的基本原则 。因此,在节能自愿协议法律关系中,政府的权利体现为对企业的指导和监督,其义务则是为企业提供相应的优惠政策或者奖励措施,如在财政、税收、融资、技术等方面为企业提供一定的激励措施。
企业作为“经济人”,是在自身利益的驱动下参与节能自愿协议的。为了平衡企业的利益、鼓励企业的积极环境行为,节能自愿协议通常会赋予企业获得政府提供的激励措施的权利,这是企业主动参与节能减排活动的内在动力。同时,企业也需要承担一定的义务,如遵守国家节能减排的相关法律法规、以书面形式提交协议执行报告等,以配合政府的监督指导,保证节能自愿协议目标的实际、全面履行。
(三)节能自愿协议的客体
法律关系的客体是法律关系主体的权利和义务所指向的共同对象,它是将法律关系主体间的权利与义务联系在一起的中介,没有客体为中介,就不可能形成法律关系 。一般认为,物、行为、智力成果和人身利益是法律关系客体的典型形态。我国的节能自愿协议是政府与用能单位或行业组织为提高能源利用效率、达到节能减排目标而签订的协议。在节能自愿协议这一法律关系中,政府、企业的权利和义务都是围绕节能减排这一行为设定的。
节能自愿协议的主要思路是在政府的引导下,更多地利用企业的积极性来促进节能减排目标的实现。根据《实现“十一五”环境目标政策机制研究》课题组的报告,为了更好的实现节能减排目标,应强调政府的引导作用,更多地采用包括命令型手段、经济手段和自愿手段在内的“混合”政策措施,同时应调动企业节能减排的积极性,推进节能减排型产品的生产和资源节约型企业的建立 。
既然节能自愿协议是一种新的更有利于节能减排目标实现的环境政策工具,我们就应该考虑借鉴和采用这种工具,使之服务于我国节能减排的要求,在环境、经济和社会等多个层面促进我国可持续发展战略目标的实现。
五、节能自愿协议的规范化
节能自愿协议作为一种非强制性节能减排措施,其可行性得到了充分的肯定。与一般的环境行政合同相比,节能自愿协议更具有灵活性。由于节能自愿协议目标制定与实现形式的多样化,为了避免实施过程中的不确定性、达到预期的节能减排效果,有必要对节能自愿协议的节能计划、技术通则、协议样本等进行探讨,以保证其规范实施。
(一)节能计划
节能计划是企业在节能自愿协议实施期间,为提高能效所制定的具体实施方案,包括实现协议期目标将要实施的措施及时间表。一般在自愿协议中,只要求企业承诺在一定期限内达到某个节能减排目标,而对于企业实现这一目标的具体节能计划和节能措施并无特别的要求。但是作为节能自愿协议效果评估的依据,对节能计划的基本内容进行规定,可以促进企业自觉实现预定的节能目标。
企业需要按照所签协议的要求,根据潜力评估的结果,制定详细的节能计划,包括实现中期和长远目标将要实施的措施。企业制定好初步的节能计划以后,通常由独立的第三方对该计划进行评估和批准,以确定该节能目标是否具有可行性、节能计划在时间进度和投资上是否切实可行 。如果企业所处的外部环境或规划的节能项目发生了变化,节能计划应重新修改,并递交给第三方重新评估。节能计划是节能自愿协议的活动方案,其完整性和可操作性在一定程度上决定了企业实现节能目标的可行性,对企业节能计划的基本内容和方式提出要求,可以推动节能自愿协议实施过程的规范化。
(二)技术通则
节能自愿协议是企业和政府出于自身利益的需要,在协商一致的基础上自愿达成的协议,只要是在法律法规许可的范围内,当事人都可对协议的内容和实施方式进行协商。为了减少自愿协议实施过程的不确定因素,需要制定一个系统的具有指南性质的手册或标准,对协议的实施程序、技术要求等基本内容进行规定。
随着节能自愿协议在全国多个地区的推广,《节能自愿协议技术通则》国家标准于2010年1月通过了全国能源基础与管理标准化技术委员会组织的审定。这项技术标准适用于节能自愿协议项目或类似项目(如能效协议)的实施。该标准对节能自愿协议的相关术语和定义作了规定,明确了节能自愿协议的实施程序和技术要求,指出协议双方应对能效基准、节能目标、核查和验证方案进行充分磋商,达成一致。
从《节能自愿协议技术通则》国家标准的通过审定可以看出,节能自愿协议已引起了我国环境政策法律制定者的足够重视,并逐渐向着规范化的方向发展。但是,这项技术标准是只是一个原则性的指引,在实施过程中需要配合具体的可行性措施和政策。如在“实施程序”部分,该技术标准只是对节能自愿协议基本程序的简单罗列,在具体执行过程中要和其他措施,如节能目标、节能计划、节能效果核查和验证方案等结合起来。因此,在具体的实施过程中,需要对该项技术通则的实施程序、技术要求等内容进行细化,以提高其实施效果。
(三)协议样本
协议文本作为节能自愿协议项目实施的载体,是协议当事人权利和义务的重要依据。从国外节能自愿协议的的实践经验来看,虽然各国自愿协议的模式和内容有所不同,但一般都包括以下要素:明确协议的各参与方,明确各方职责和义务,描述节能目标,描述如何达到节能目标,描述所需的评估和监测过程,一致认可的修改和终止日期等。
由于节能自愿协议的参与主体不同,协议文本也会有所差异。为了促进我国节能自愿协议的规范化实施,可以在吸收发达国家成功经验的基础上,结合我国政府和企业的的普遍需求,创造性地研制出具有我国特色的节能自愿协议样本。《节能自愿协议技术通则》国家标准所附的协议样本,对协议的参与各方、能效基准、实施周期、节能目标、协议各方的权利和义务、节能效果核查和验证方案、履行义务的承诺等主要内容作了规定。
值得注意的是,协议样本的规定一般较为概括,对节能自愿协议实施主体仅起引导和示范的作用,并非对每个具体的协议主体都完全适用。在具体的实施过程中,政府和企业应该从自身利益的需求出发,根据不同的行业和产业特色,参照以上协议样本的格式,制定出专门的协议文本,使协议双方当事人的权利义务更加明确。
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对双减政策的看法和建议范文2
关键词 官方发展援助 战略政策 组织管理 有效性
瑞典对发展中国家进行援助的传统可追溯到19世纪瑞典传教士在非洲的活动。战后瑞典的官方发展援助(Official development assistance，ODA)是1952年在瑞典对最不发达地区技术援助中央委员会(Central Committeefor Swedish Technical Assistanceto Less Developed Areas)的支持下开始的。1962年，议会批准了一项政府议案，将瑞典的发展援助目标界定为改善贫困地区人民的生活水平。之后，瑞典发展援助的主要目标进一步扩展为扶贫、保护人权、正义、平等和主事权。
瑞典在经济合作与发展组织(OECD)发展援助委员会(DAC)中发挥着重要作用。瑞典一直积极倡导增加对发展中国家的援助，从1975年开始，其每年援助额占GNI的比率就超过了联合国际经济合作2011年第5期国所要求的0.7％的目标，2009年则达到了1.12％，在DAC国家中排名第一。瑞典在对外援助方面的诸多做法和行为使其成为国际发展援助的典范。特别是近年来采取的结果导向型和项目导向型援助方式既提高了瑞典的援助有效性，也为其他国家的对外援助提供了有益的参考。
一、瑞典对外援助战略及政策
作为OECD／DAC的成员国之一，瑞典对外援助的战略和政策基本是在遵循DAC的相关准则和协议的基础上结合本国实际而制定的。近年来，瑞典不断改革其对外援助体系，形成了自己独特的对外援助战略和政策。
(一) 对外援助战略
一般而言，一国对外援助战略的制定需遵循相关的国际惯例和各援助国之间的共同协议，在此基础上与该国整体的政治和经济目标相结合。瑞典的对外援助战略既与削减贫困、环境和气候变化及人类健康等全球共同的挑战相关，又融合了其自身的战略目标。
1.对外援助与全球减贫和欧盟东扩相结合
瑞典发展合作战略的出发点即削减贫困。近年来瑞典增加了对撒哈拉以南非洲的国家援助，这提高了瑞典对贫穷国家的援助比例，也与联合国《千年发展目标》中减少贫困的承诺相一致。瑞典对欧洲地区的援助是DAC平均数的两倍――反映了瑞典对欧洲地区援助的优先考虑，也反映了瑞典扩大在欧盟中的影响力的外交目的。
2.增加对环境问题的关注
环境和气候变化不仅是瑞典政府发展援助优先考虑的问题，也是其确定的六个“全球性挑战”(即压迫、经济隔离、气候变化和环境影响、移民、传染病和其他健康威胁以及冲突和动荡的局势)之一。瑞典政府在2007年就制定了《气候变化与发展的国际任务》fInternational Commission On Climate Change and Development，ICC。2009年瑞典接替捷克成为欧盟轮值主席后，瑞典又将应对气候变化作为轮值主席任期内的工作重点，并承诺到2020年欧盟将在全球协议框架内减排30％。
在财政支持方面，虽然2007年瑞典对环境方面的特定援助占瑞典官方发展援助的仅3％；但是，官方发展援助数据表明，瑞典一半多的援助均一定程度上是以环境的可持续性为目标的。为了实现对环境问题的承诺――特别是应对气候变化的承诺――瑞典已经决定在2009-201 1年将其援助预算中的40亿克朗(482百万美元)用于气候变化。资金将主要通过多边行动支付，但其中11亿克朗(132百万美元)通过瑞典双边合作支付。
3.强调受援国的能力建设
瑞典认为能力建设(capacitydevelopment)是可持续发展的核心。因此多年来其一直积极支持受援国的能力建设。瑞典国际发展合作署(Sida，Swedish Intema-tional Development CooperationAgency)关于能力建设的政策表示，能力建设的终极目标是使受援国最终不再需要发展合作。该政策旨在增加Sida对所有项目中有关国家制度和能力建设的援助。
(二) 对外援助政策
1.加强与民间团体和私人部门的合作
瑞典积极支持本国和受援国的民间团体组织(Civil societyorganisation，CSOs)的发展，与它们建立了牢固的伙伴关系并积极与它们对话。在瑞典国内，CSOs在发展教育项目和支持瑞典政府解释《全球发展政策》的实施方面发挥了重要作用。在受援国，瑞典在发展合作计划中针对CSOs的作用制定了一项新的政策，支持发展中国家建立多元化的民间团体，以从各个方面削减贫困。
瑞典政府把鼓励私人部门发展作为促进受援国经济增长和创造就业的重要载体。私人部门的积极介入通常有利于创造一个可持续的援助模式，因此发展援助委员会(DAC)也积极支持这种行动。
2.减少政策的复杂性
为了减少政策的复杂性，现在瑞典外交部(Ministry for ForeignAffaim，MFA)和瑞典国际发展合作署(Swedish InternationalDevelopment Cooperation Agency，Sida)之间已经进行了更为明确的分工，外交部计划2011年制定12项新的主要政策以逐步取代所有现有的部门和专题政策。
(三) 对外援助政策的一致性
瑞典强调建立政策一致性的法律和政策基础，并于2003年实施了《责任共担：瑞典全球发展政策》(Shared Responsibility：Swe，den’s Policy for Global Development)。《瑞典全球发展政策》将政策的一致性置于瑞典发展合作方式的核心，并使瑞典跻身于承诺保持政策一致性的援助国的领导地位。
尽管瑞典的发展政策一致性有坚实的法律和政策基础，但在协调机制，监督、分析和报告机制的建立和实施方面却存在较大的差距，具体表现为：首先，政策目标数量太多且这些目标之间没有任何的优先性和等级性；其次，没有系统性的部门间的协调机制；再者，缺少监督和报告援助进程的框架；最后，MFA缺少必需的人力资源以保证正式和非正式的协调机制的正常运转。
2008年，瑞典政府决定采取
措施弥补政策一致性中的不足。瑞典重新制定了一个更有针对性、更实际的文件――《全球性挑战――我们的责任》(Global Challenges-Our Responsibility)。《全球性挑战》进一步强调了在实现政策一致性中政府的整体责任，并提出要改善监督和报告框架，在此指导下，瑞典制定了实现发展政策一致性的新方法：一是减少目标的数量(从50多减少到18个)并对其进行精确的定义；引进有时间约束的测量指标来评估每个目标的进展；确定了6个跨部门的优先领域或全球性的挑战，取代了原来在《全球发展政策》中的11个领域的国家政策。二是MFA为每个全球性的挑战建立一个工作团队以增加政府间的沟通；同时，MFA开始使用“瑞典团队”(“Team Sweden”)理念来推动瑞典各个援助主体的一致性。三是MFA和Sida积极鼓励来自受援国的关于瑞典政策和行动一致性的评价和反馈。
二、瑞典对外援助概况
在发展援助委员会成员国中，瑞典的对外援助总量并不突出，但以国民收入中用于官方发展援助的比例来衡量，瑞典则是最慷慨的援助国。近年来，瑞典的对外援助总量和对外援助占国民收入的比例总体上都在不断上升，成为国际发展援助的典范。
(一) 对外援助总量
瑞典一直积极倡导增加对发展中国家的援助，在发展援助委员会起到关键的作用，这种作用在全球经济衰退、发展与合作预算承受巨大压力的现状下更为突出。近年来，瑞典的官方发展援助净额总体上呈上升趋势，仅在2001年和2009年略有下降(见图1)。瑞典2008年的官方发展援助净额达47.3亿美元，为其历史最高援助额，该年援助净额同比增长约9％，位居当年DAC援助国第八位。
尽管从援助净额来看，瑞典在DAC成员国中并不突出(2009年其援助额仅占DAC总援助额的3.8％，占援助总额首位的美国的15.8％)，但以国民收入中用于官方发展援助的比例来衡量，瑞典则是最慷慨的援助国。瑞典是对外援助额超过联合国国民总收入指标0.7％的五个DAC成员国[瑞典(1.12％)、挪威(1.06％)、卢森堡(1.04％)、丹麦(0，88％)和荷兰(0，82％)]之一。从图2可以看出，2000-2009年，瑞典官方发展援助比例一直在联合国0.7％的目标之上，2009年更是高达1.12％，居DAC各成员国之首。与DAC成员国平均官方发展援助占国民收入的比例增长缓慢的状况相比，瑞典这一比例除少数年份有小幅下降外，大部分年份都保持了稳步增长。特别是金融危机期间，DAC成员国的占比普遍出现下降趋势，而瑞典占比则保持了持续增长。而且，瑞典对此还引入了本国指标――将发展援助占国民总收入的比例提高至1％。从2006年开始，这项指标达到1.02％。尽管在2007年和2008年有所下降，但2009年和2010年瑞典均实现了这一目标，分别为1.12％和1.01％。
(二) 对外援助分配
对外援助的分配情况能够体现一国官方发展援助的基本特征和政策导向以及可能存在的问题。瑞典的对外援助分配可以从地域分配、部门分配和渠道分配三个主要方面来分析。
1.地域分配
撒哈拉以南的非洲地区接受了瑞典的大部分援助，如图3所示，2009年，瑞典对撒哈拉以南非洲的援助额为8.89亿美元，约占援助总额的三分之一(不包括未指定地区的援助额)。Sida前十个受援国的七个都在这一地区(见表1)。此外，从表1和图3可以看出，瑞典对冲突和冲突后国家如阿富汗、巴勒斯坦、苏丹等国家的援助占有较大比重；对欧洲的援助也较突出，约为援助总额的6％。
2007年，瑞典制定新的受援国名单，计划在三年内将援助国家从67个减少到33个，以集中其援助资源。在选择受援国时瑞典主要考虑该国的贫困程度、民主进程以及是否能和瑞典成为互惠伙伴等条件。在瑞典新的援助计划中，中国和越南位于停止援助的国家之列。继续接受瑞典援助的33个国家可分为三类：一类为亚、非、拉的12个国家，瑞典将对其实施长期援助；第二类为非洲、亚洲、中东和拉美的12个国家，这些国家或是战乱国家或刚刚结束战乱；第三类为东欧国家，瑞典希望通过援助加深合作，以促进欧洲一体化进程(三类国家名单见附表)。
2.部门分配
2009年，社会基础建设和服务是瑞典最大的援助类别，占其双边援助的三分之一左右。其中，政府和民间团体又是最大的子类别，约为这一类别援助总额的60％。人道主义援助是瑞典对外援助的第二大类别，占援助总额的12％，主要包括危机应对和重建救济，反映了瑞典增加对冲突和冲突后国家援助的政策。难民援助为瑞典援助的第三大类别，总额为3.07亿美元，占援助总额的10％，充分体现了瑞典在千年发展目标中减贫的承诺。此外，瑞典一直强调与民间团体和私人部门的合作，因此，对非政府组织的援助在瑞典援助额中也占较大的比重。
近年来，瑞典政府提出了三个主要的援助议题：一是民主和人权；二是环境和气候；三是男女平等和女性在发展中的地位。这些都属于跨部门的交叉领域，瑞典已经将大量的人力物力投入到这三个领域。目前，瑞典对环境的援助比例还不高，但对环境的关注将成为瑞典双边援助计划的主流，并占一半以上的比例。男女平等既是人道主义援助的重要方面也是其他部门的优先事宜。2007年瑞典88％的援助都和男女平等有关。
(三) 对外援助渠道
图5显示了瑞典双边和多边援助的分配情况。在瑞典的援助总额中，双边援助一直是其主要的援助渠道，近三分之二的官方发展援助是双边的。2000-2009年，瑞典的双边和多边援助净额都在不断增长，但双边和多边援助的分配比例基本上没有什么变化。例如，2000年，瑞典的双边援助额为12.4亿美元，占援助净额的69％；而2009年，其双边援助净额为近30亿美元，占援助净额的66.2％，两者相差不大。
2007年，瑞典援助了50多个不同的多边组织，这些多边组织凭借与瑞典援助优先事宜的相关性和其有效性每年获得2400万美元的援助。从图6可以看出瑞典多边援助的分配情况。瑞典是联合国几个主要机构最大的援助国之一。2009年，联合国接受了瑞典38％的多边援助，占瑞典官方发展援助净额的12.7％，为发展援助委员会平均援助水平的两倍。在联合国系统中，联合国开发计划署(United Nations Development Program，UNDP)、联合国难民署(UN High Commissioner
for Refugees，UNHCR)和联合国儿童基金会(United Nations Children’sFund，UNICEF)是三个最大的受益者。2009年，瑞典对世界银行(World Bank group)和欧盟的援助各占其多边官方发展援助的23％和19％，分别为其官方发展援助净额的7.8％和6.5％。同时，区域发展银行也占到瑞典多边官方发展援助的11％，非洲发展银行是其中最大的受益者。
三、瑞典对外援助组织及管理
援助目标不同，各国的援助管理体制也不同。瑞典官方发展援助的主要管理机构是外交部，外交部管理四个实施发展合作政策的机构，其中最重要的是瑞典国际发展合作署。近年来，瑞典外交部和国际发展合作署进行了一系列改革，以更好地开展对外援助，提高援助效果。
(一) 对外援助组织机构及其变革
瑞典的政府模式是以管理一系列机构的部门为基础的。理论上，部门制定政策，机构执行政策，机构通过年度拨款文件和具体的政府决策被部门管理。瑞典关于全球发展合作的主要管理部门和决策机构是外交部(MFA)，对外援助的资金也由外交部统一管理。外交部(MFA)管理四个实施发展援助的机构，它们是瑞典国际发展合作署(Sida)、瑞典发展评估委员会(Swesh Agencyfor Developmem
Evaluation，SADEV)、北欧非洲机构和FolkeBemadotte学会。其中最大的机构是Sida。外交部将援助总额的三分之二交由Sida，由其具体负责援助项目的选择与执行，主要用于瑞典与其他国家之间的双边援助。余下的三分之一援助总额，由外交部负责，主要用于执行其他的双边或多边协议，通过联合国的各个署拨给世界银行、发展银行以及欧盟的发展合作预算等。此外还有部分交由其他一些非官方组织如出口信用担保委员会、斯德哥尔摩环境研究所(Stockholm Environment Institute，SEI)支配。
MFA2006年实现了重组。现在由一名部长(Director General)全面负责国际发展合作，以前这由一名副部长(deputy directorgeneral)负责。国际发展合作包括三个方面的内容：一是双边发展合作；二是发展合作的管理与方法；三是发展政策。MFA还建立了一个由12个独立专家组成的发展政策委员会(DevelopmentPolicy Council)为其重点优先政策和一致性问题提出建议，以取代原来的发展事务专家组(Ex，pert Group 0n Development Is―sues)。2009年MFA的新结构开始运行。
2008年末，Sida也进行了重组。Sida的新结构有三个支柱：政策、运行和管理。运行部分负责战略和实施，包括主题小组、国家小组和地区小组。政策和管理部分为运行部分提供特定的技能和支持。Sida正在建立一系列的员工网络，以将不同部门和支柱的员工联系起来。运行部分的员工必须参加至少一个由政策和管理支柱举行的主题员工网络。总部长也建立了一个由所有部门的部长组成的战略管理小组(StrategicManagement Group)和一个由Sida管理团队的五个最高级成员组成的运行领导小组(Operational Leadership Group)。一个咨询委员会(Advisory Council)取代了Sida的董事会。
(二) 对外援助管理
1.采取项目导向型(Pro―gramme-Basedl援助方式
在双边援助的方式方面，瑞典近年来改变了以往以物资援助为主的方式，而大多采用项目援助(project support／programmesupport)的方式。项目援助是指对外援助采取援助受援国拥有的具体的项目(如减贫)的方式，可以通过直接拨付资金或实物援助的方式。被援助项目可能是国家层面的，也可能是部门层面或组织层面的。当被援助项目是指定某一个特定部门(如农业部门、教育部门或交通部门等)时，就是部门项目援助的方式。常规预算援助则是采取现金援助或实物援助的方式，并不指定特定的部门和项目。目前项目援助约占瑞典双边援助总额的一半。项目援助占Sida预算的比例由2005年的11.4％增加到2007年的13.6％；而常规预算援助(general budgetsupport，GBS)和部门项目援助(sector programme support)则从2005年一直稳定地保持在5％的比例。2008年OECD的调查指出，瑞典对55个国家的援助总额中的44％都用在了常规项目中。因此，瑞典在《项目导向型方法的指导准则》中明确表示，将会提高项目援助的比例。
2.推行结果导向型(resuits-based management)管理
2007年，政府将结果导向型管理列为首要优先事宜。为了实施结果导向型管理，瑞典最近已经采取了一些重要的新方案。就项目层面，Sida已经建立了一个质量保证委员会对每一个1亿克朗(1500万美元)以上的项目进行结果导向型审查；Sida新的三年运行计划也要求每年审查项目进程，而不仅仅是做一个最终的报告。通过审查使管理团队分辨出项目的哪些方面可能脱离正轨及其原因，哪些地方指标不恰当及其补救方法。在国家和部门层面，Sida提出了一个国家报告模型，由国家团队确定国家和部门层面衡量进步的指标，并每年对其进行监督。在个人层面，Sida为个人和小组制定了结果目标并将其与共同目标相联系，以将个体员工激励与组织发展更好地结合起来。
针对目标分配人力资源是结果导向型管理的核心部分。为了实施新的优先事宜，MFA和Sida都需要相应的人力资源管理策略用来保证员工拥有适合的技能和经验。瑞典招募了很多国家项目官员，他们在瑞典双边发展合作方面正在发挥日益重要的作用。所有实施瑞典发展合作项目的人员将都需要接受项目导向型援助方式和结果导向型管理的培训。
3.建立独立的评估机构
2006年，瑞典建立了一个独立的评估机构――发展评估委员会(SADEV)，以对瑞典的双边和多边发展合作进行评估。SADEV正与Sida、其他DAC成员国以及受援国的评估部门进行日益紧密的合作。但是目前还没有正式的机制保证政府、MFA或Sida在SADEV的评估结果下行动，这使SADEV的效力受到影响。为此，瑞典正在建立一个回应SADEV的评估结果的机制。
4.增加对海外管理机构的授权
现在大部分国家倾向于将部
分援助决策权授予海外办事处，以利于加强与受援国的发展伙伴关系，改善与其他援助国的协调。瑞典1995年开始将援助开发署(Sida)的驻外代表处与使馆合并，目前在34个受援国设有代表处，并将拨款权授予更多的当地部门。在多数情况下，一旦与总部的合作战略和全部援助额达成一致，大使或地区部长(country director)有权同意最高5000万克朗(750万美元)的资金拨付；高于5000万克朗时，由位于总部的Sida各部门的领导决定；高于2亿克朗(3000万美元)时由Sida的部长决定。瑞典也试图通过向当地配置更多员工实现分权。但是，近年来无论是MFA还是Sida雇佣的当地员工的比例均没有显著的提高。
四、瑞典对外援助有效性评价
瑞典对援助有效性议程作出了明确的承诺。2006年到2009年政府的预算文件全都提及援助有效性议程，明确地指出了《巴黎宣言》的目标和指标；2008和2009年的政府预算文件中还包括了来自两项监督调查的结果。瑞典减少了援助国家和援助部门的数量、改善评估体系、实施了项目导向型援助方式和结果导向型管理，并对员工进行各方面培训等等，这些措施的确提高了瑞典援助的有效性。
(一) 援助有效性的进展
截至2007年，瑞典已经达到了三个目标：其一，所有的瑞典援助都是无条件的；其二，一半以上的援助使用了国家采购体系；其三，一半多的援助通过受援国的公共财政管理(Public financialmanagement，PFM)系统进行。瑞典增加了与受援国的优先政策相一致的援助比例以及共同实施分析工作的援助比例。瑞典已经开始减少使用平行的执行机构(parallel implementation units，PIUs)，而且增加了援助的可预测性。瑞典也承诺更集中地使用援助并在受援国之间更好地分配人员。它合理地缩减了援助的国家数量和在每个国家的援助部门的数量，并表示一旦有可能，Sida所有的发展合作都将项目化。瑞典通过援助国之间更好的分工积极促进了更有效的援助，减少了合作国的交易成本。同时，瑞典倡导建立一个更兼容的援助协调系统，并已成为制定援助的行为准则和援助政策的重要力量。
(二) 援助有效性的不足
虽然瑞典在援助有效性方面取得了很大进展，但仍然存在以下不足：
首先，OECD／DAC2008年的同行评议指出，2005-2007年，从全球来看，瑞典实际上减少了援助的共同安排和联合开展任务的比重。而且，尽管瑞典一半多的技术合作是与其他援助国共同进行的，但要完成欧盟2010年共同推进所有技术合作的目标，还有很长的距离。
其次，虽然瑞典通过提供三年的指示性计划增加了它的一般预算援助(GBS)的可预测性，但是援助拨款仍然需要每年批复。瑞典经常在它的一般预算援助拨款中使用可变和不可变部分。只有在联合谅解备忘录(Memoran-dum ofUnderstanding，MoU)中共同同意的原则被尊重和满足的前提条件下，所谓的“不可变部分”才会被拨付。瑞典是唯一一个采取这种措施的援助国，这就使得瑞典的发展合作比其他援助国更难预测。
(作者单位：厦门大学经济学院)
参考文献：
对双减政策的看法和建议范文3
新变化
减少国家干预
布什总统曾在竞选中强调，既然美国经济的基础在于企业，那么，就应当理所当然地增强美国企业在整个国民经济运行中的重要地位，减少公共部门在经济运行中的影响。布什尤其想大力缩小联邦政府权限，扩大州政府与地方政府的权限。布什的这一经济理念在其税收政策、社会福利政策和外贸政策中也十分突出地显现出来。例如，布什政府的外贸政策着重点，更多地放在自由企业的对外公平竞争上，试图通过外贸企业公平竞争，进一步推动美国对外贸易的发展。
美国前财政部长奥尼尔曾明确表示，在当前美国经济与金融问题上，布什将更多地注重市场机制，而不会像克林顿政府那样只强调国家调节。在美国与日本的关系上，克林顿一向主张，日本政府应该降低其对其他国家的贸易壁垒。布什政府则强调，日本不一定只单纯降低关税限制，还可以找出其它适合日本国情的市场经济机制，只要“能够克服经济衰退，除了政府干预外，任何办法都可以尝试。”这表明，在制订宏观经济政策上，布什更倾向于市场调节而不是政府干预。
产业政策重点放在传统产业
作为总统的克林顿，一直同其副总统戈尔一样，热衷于高新技术产业的发展。克林顿不止一次地强调，美国要想走向真正的经济复兴，单纯依靠传统产业已经无济于事，只有把以信息产业为主的高新技术产业放到对国民经济发展举足轻重的位置，方能达到预期目标。而“新经济”的出现，则是发展高新技术产业的一个重要途径。为了加快“新经济”的发展步伐，克林顿担任总统后，花大力气在信息技术方面进行投资，以至于在上个世纪90年代末期，美国的高新技术产业产值在其GDP中占比6%，成为美国第一大产业。正是由于高新技术的发展，才把“新经济”推向一个发展高峰，并将其他西方国家远远地抛在了后面。
布什政府上台后，对于发展“新经济”采取了排斥的态度。前财政部长奥尼尔在一次讲演中指出：我实在看不出新旧经济到底有哪些不同。从中可以看出，主张减少政府干预，强调市场调节的布什政府，一方面，不愿意花更多的钱用于高新技术产业投资，另一方面，认为只要把现有高新技术用于传统产业改造，更多地关注传统产业的结构调整，那么，也会达到新技术产业与传统产业结合的预期目的，其中的关键问题是把市场调节提高到重要位置上。
减税重点为富有阶层
克林顿政府由于宜称代表美国中下阶层的利益，因此，他提出的增加税收重点，是向富有阶层开刀，而低收入阶层则从克林顿政府的增税中得到一定的实惠。由于把增加税收的重点放到了富人头上，结果，美国不仅解决了长期以来的庞大财政赤字问题，还促使预算最终实现了平衡。预计到2009年，美国的财政盈余将达到3000多亿美元。
布什政府上台后，面对克林顿政府的大量财政盈余，于2003年1月7日实施了长达10年的减税计划，这项减税计划的总金额高达7260亿美元。其核心内容乃是，通过把现行税率由5级削减成4级，促使富有阶层从中得到实惠，而中下阶层，尤其是穷人却根本没有从布什的减税中得到任何好处，可见，布什政府是代表富人而不是穷人的利益。
社会福利政策转向由私人承担
前总统克林顿推行的社会福利政策其重点之一，乃是由联邦政府对于养老金实行统一管理，州政府与地方政府不能插手。这也是延续30年代大危机时期罗斯福“新政”的重要内容之一。克林顿实施的社会福利政策，也同罗斯福时期一样，由联邦政府把雇员工资收入中的6%拿出来进行强制性扣除，作为联邦养老基金，直到雇员退休后（通常为65岁～67岁），方逐步把养老金退还给雇员本人。因此，联邦政府对养老金的干预和调节便成为克林顿政府经济政策的一个十分重要的组成部分。
美国经济政策中的新变化：减少国家干预；注重传统产业；减税重点在富有阶层；由私人承担社会福利；立足公平竞争外贸政策；大幅增加军费。
作为共和党总统的布什，决心改变克林顿政府的以政府干预为中心的社会福利政策。布什上台伊始，便逐步推行减少政府干预，加强市场调节的所谓新的社会福利政策，其主要内容之一就是，准许雇员从其工资中划出16%的工资税存入个人在银行开设的新帐户。联邦政府对现有的退休人员社会福利不进行担保，在大多数情况下，通过私有化，由私人企业进行管理。布什推行的社会福利私有化政策，其根源在于供给学派经济理论，在减少政府干预的前提下，运用市场机制，发挥私人与企业对社会福利投资和消费的积极性。在强调私人管理社会福利的同时，政府也对社会福利制度进行适度干预。例如，2002年10月布什政府作出新规定，在今后10年内，将对医疗福利增加1500多亿美元的政府拨款，其中用于健康保险的政府拨款将达到1300亿美元。
立足公平竞争的对外贸易政策
如果说前任总统克林顿的外贸政策十分强调管理，即所谓的管理贸易，那么，布什对外贸易政策的核心则是更加强调公平与竞争，也就是对等的贸易政策，反对在贸易协定中附加另外的条件。
在多边主义会谈中，布什更多地是追求霸权主义，至于一些无关大局的问题，他可以作出一定的让步，但以不损害国家安全利益为前提。在双边主义谈判中，布什推行的是战略政策，凡是与美国有利害关系的国家或地区，布什便千方百计与他们发展双边贸易关系。近年美国与智利和新加坡达成的自由贸易协议，都属于这种战略政策的内容。
布什上台后，对克林顿时期的能源政策也进行了较大的调整，在减少对中东地区石油依赖的前提下，追求石油来源多元化，尤其是对近邻墨西哥和非洲的石油则更感兴趣。
国防政策由减少军费开支到大幅增加
美国前总统克林顿的国防政策旨在通过减少军费开支，以达到收缩军事经济的目的。2000年，美国军费占GDP的比重仅为3.8%，比1992年减少大约1个多百分点。与此同时，美国军工企业因军费减少，以至于企业开工不足，不得不转产民品。
布什就任总统后，一举改变了前任时期的缩减政府开支的国防政策，宣称要大幅度增加军费。“9·11”恐怖事件发生后，布什更是找到了增加军费的借口。2003年2月，美国国会经过辩论，最终通过布什提交的高达3930亿美元的2003年度国防预算，这是自1981年以来美国最大的国防开支。在大幅增加军费开支的条件下，美国军工企业因得到足够的资金支持，便夜以继日地加大开工马力，为军事进攻伊拉克和打击恐怖主义赶造尖端武器和常规武器。军费开支的迅猛增加，也使得军事雇员呈现上升态势。所有这些，都促使美国的军事经济再次死灰复燃，这将对美国经济发展造成诸多负面影响。
新特点
财政政策由平衡预算转向赤字预算
同克林顿时期相比，目前美国财政政策出现的第一个突出特点则是，由平衡预算转向赤字预算。众所周知，凯恩斯主义国家干预经济的一个显著特点在于，运用财政赤字刺激需求与投资，进而达到刺激经济增长的预期目标。在凯恩斯赤字财政原理指导下，战后几十年来，只要美国经济一旦出现经济危机或疲软，联邦政府便打开赤字的闸门，借以刺激需求和投资，以促进经济走出衰退困境。但在1993年1月克林顿入主白宫后，改变了这一几十年来的经济信条，通过增加税收和减少政府开支双管齐下的办法，短短几年内，一举破除了自罗斯福“新政”便开始通行的赤字财政政策，从财政赤字转向预算平衡，这在西方财政理论界是一个划时代的创举。
然而，好景不长，布什于2001年初上台后，又采取倒行逆施的政策，重新把以往半个多世纪以来的赤字财政重又提了出来。财政赤字扩大，以往采取的主要办法是大幅度增加政府财政开支，此外，减税也是减少财政收入，增加赤字的途径。布什上台后，在扩大财政赤字方面，则采取了双管齐下的办法。一方面，通过增大军费开支和增加用于反恐的政府支出，促使联邦政府财政亦字日益扩大；另一方面，则又运用削减个人投资税率和减少税收类别，导致税收收入大幅度减少，这一多一少，势必把财政赤字的数额极力扩大。据统计，截至到2001年9月底，美国联邦政府财政余额尚有1270亿美元，然而，2003月2月初，美国联邦预算署宣布2003财政年度联邦财政赤字将达3040亿美元。联邦财政亦字占GDP的比例将由2002年的-1.5%迅速上升到-2.8%。
布什政府宏观经济政策新特点：平衡预算转向赤字预算；货币金融政策地位提高；货币政策双重作用；双边主义模式；实施宽松财政与货币政策。
诚然，联邦政府出现财政赤字，可以利用立法形式提高财政赤字上限，通过恢复发行债券集资解决，当然，其负债数额越是巨大，利息支出也愈高，到期收回旧债的政府开支也将愈来愈大。在此情况下，联邦利息率只能下跌不能上升，可是目前联邦利息率已经跌到最低水平，尚无回旋余地，这意味着联邦政府的利息支出只会增加，不可能减少。毋庸置疑，政府利息支出不断上升，显然对联邦政府的财政赤字更加不利。或许联邦政府的财政赤字将上升得更快。这样一来，庞大的财政赤字势必会成为抑制美国经济增长的巨大障碍。
货币金融政策地位更加提高
在上个世纪70年代～80年代，鉴于凯恩斯主义财政政策在各主要西方国家的宏观经济政策中占据了主导地位，而货币金融政策则处于服从的位置，因而，财政政策用于刺激经济增长的效力明显提高。然而，随着70年代中期至80年代初期西方通货膨胀和工业生产的停滞，也就是所谓的经济滞胀，凯恩斯主义的赤字财政政策已无回旋余地，在此情况下，货币政策对付经济滞胀的作用得以明显提高。通过降低货币流通量，促使通货膨胀由高转低，再加上灵活运用货币政策，以至于西方的经济滞帐最终得以消除。可见，货币政策的威力巨大。整个90年代，在财政政策捉襟见肘的情况下，美联储灵活运用增减货币流通量的办法，使得美国经济保持了长达10年的持续增长。
随着1997年7月初东亚金融危机的爆发，1999年～2002年巴西、阿根廷先后发生金融动荡，金融政策地位更加得到美国和其他国家的重视。在出现经济衰退或经济不景气时，美国政府常常采取提高利率和放松银根等途径，目的在于刺激经济景气回升；而当面对经济发展过热或出现通货膨胀时，美联储又采取了紧缩银根和降低利率的办法，迫使美国经济降温，进而实现经济软着陆。目前，货币金融政策，在美国宏观经济政策中可以说是得天独厚，而财政政策在美国经济政策中的地位则明显下降。宏观经济政策中财政政策的地位下降，使货币金融政策的地位大为提升，这本身就是美国宏观经济政策的一大突出特点。
货币政策的双重作用
在上个世纪80年代～90年代，美国货币政策在抑制通货膨胀和适度刺激经济增长方面作出了贡献。在进入21世纪之后，货币政策在对付通货紧缩和刺激经济增长中的作用则更加突出。由于通货紧缩是当前美国经济乃至全球经济的致命大敌，所以，如何对付通货紧缩成为包括美国在内的全球各国的重要课题。正因为货币政策肩负抑制通货紧缩和刺激经济增长的双重使命，因而方成为美国宏观经济政策的又一突出特点。
美联储主席格林斯潘认为，美国没有通货紧缩，然而，事实上，美国至少在企业和金融业中存在着严重的通货紧缩，尽管美国的通货紧缩不像日本和亚洲国家与地区那样严重。在医治通货紧缩方面，美国采取的政策措施是，一方面美联储吸取日本的教训，采取提前下手的办法。美国经济目前虽然疲软，但还不至于大幅降低联邦基金利率，为了对付通货紧缩，美联储于2002年12月5日提前降低联邦基金利率0.5个百分点，企图通过大幅度降低利率，不使通货紧缩继续恶化；另一方面，联邦政府利用美元贬值的办法，促使美国商品和劳务增加对外输出，试图以此缓解通货紧缩。显而易见，在通货紧缩不断加大的情况下，利用美元贬值推动外贸出口，可以在较大程度上把通货紧缩推向国外。日本和东亚一些国家治理通货紧缩采取的办法对美国来说无疑具有重要现实意义。
在对付经济疲软问题方面，美联储灵活地运用短期利息率和长期利息率达到既防止通货膨胀死灰复燃又抑制经济不景气的目标。格林斯潘时刻对通货膨胀的回升予以高度重视，只要一发现通货膨胀苗头，便立刻运用短期利率抑制通货膨胀的上升；而在对付经济疲软问题上，美联储则使用长期利率促使资本收益投资在中长期内有所回升。因为资本收益投资主要是用来刺激企业投资，它通常在较长时期内发挥效力。这种短期利率和长期利率的结合，既控制了通货膨胀的上升，与此同时，又对经济不景气发挥了正面效应。预计，短期利率和长期利率的有效结合，可以使美国经济至少在2003年下半年达到低通货膨胀下的较快增长。
面向全球的双边主义模式
美国上任总统克林顿尽管热心于美洲自由贸易区建设，但是，由于没有得到美国国会关于“快速处理权”的授权，使他在组建西半球自由贸易区方面基本没有新建树。与克林顿相比，现任总统布什不仅关注美洲自由贸易区建设，而且，也把双边主义推向全球。这是布什政府的双边主义有别于克林顿政府的地方，同时，也是当今美国对外贸易政策，即宏观经济政策的一个值得瞩目的新特点。布什之所以能够把双边主义推向全球，其中的一个重要因素，就在于他从美国国会手中拿到了上方宝剑——贸易促进权，即“快速处理权”，倘若没有从国会得到“先斩后奏”的授权，布什也不大可能实现其把双边主义推向全球的目标。在把双边主义推向全球方面，他首先关注的是美洲自由贸易区的建设。布什不仅与智利签署了自由贸易协议，还与中美洲国家加快了自由贸易谈判的步伐，进而最终把NAFTA推向整个拉美地区，达到其组建西半球自由贸易区的目标。
除此之外，布什还想方设法把自由贸易协议推向美洲以外的其他国家和地区。布什首先关注的一个地区便是亚洲地区，在这里，美国不仅有其切身利益，同时，该地区，特别是中国当前还是全球经济最有活力的国家。有鉴于此，美国在完成与新加坡的自由贸易协议后，为了不至于落在中国和日本后面，还打算尽快签署其与东盟的自由贸易协议。
在今后一段时间内，美国宏观经济政策趋势：推行紧缩财政政策；实施中性货币政策；美元贬值势在必行。
不仅如此，美国在实现其双边主义目标方面，还 实施了其在全球全面开花的政策：
在中东和地中海地区，美国与约旦在2001年签署了自由贸易协议，早在1985年同以色列缔结了自由贸易协定。
在南半球，美国于2000年与澳大利亚就有关自由贸易协定问题进行磋商，预计不久美国与澳大利亚的自由贸易协议便可大功告成。
在大西洋地区，美国早在1995年12月便提出与欧盟缔结自由贸易协定，拟建立大西洋自由贸易区。2002年英国也提出建立大西洋自由贸易区的构想，美国立即表示赞同。应当强调指出的是，美国推行的双边主义全球化构想，是其全球经济贸易战略的一个重要组成部分，其最终目标是与日本和欧盟争夺势力范围。
宏观经济政策转向宽松财政与货币组合
在克林顿总统时期采取的宏观经济政策搭配形式为，紧缩财政政策和放松货币政策的混合经济政策。然而，布什就任美国总统后，美国宏观经济政策与克林顿时期相比发生了戏剧性的新变化：面对经济再次陷入衰退，美联储被迫12次降低联邦基金利率，试图以此推动经济复苏；与此同时，布什政府还通过大幅度减税和大力提高军费，从减少财政收入和增大财政支出两方面推动财政政策的放松，并拟用此办法，在债券市场筹集资金，促使美国经济转危为安。诚然，实施宽松的财政货币金融政策，可以在一定程度上促进经济发展，但是，实施宽松的财政政策却使平衡预算再度变为赤字居高不下，这本身就成为抑制经济长期增长的一大阻力。可以看出，同紧缩财政与放松货币的混合经济政策相比，实施双宽松的财政与货币政策，是美国宏观经济政策组合的一个显著新特征。
新趋势
种种迹象表明，随着国内外经济形势发生的新变革，美国的宏观经济政策，在今后一段时期内还将会发生某种变化：
（一）推行紧缩的财政政策
根据预测，在2003财政年度联邦赤字高达3040亿美元的基础上，2004财政年度赤字将上升到3070多亿美元。随着联邦财政赤字的迅速上升，美国国会将运用立法手段迫使布什政府采取紧缩财政政策。现任总统布什的父亲——老布什于1989年初担任美国总统时，正是美国国会通过法令严格限制联邦财政赤字的关键年头，老布什在国会的压力下，不得不采取了抑制财政赤字的紧缩政策。现任总统布什尽管还在实施减税政策和扩大政府开支的政策，但当财政赤字大幅上升而无法控制时，国会势必将出面运用法律阻止赤字的进一步攀升。到那时，紧缩的财政政策势在必行。
（二）货币政策的中性目标。
当前美联储不管是采取降低利率的政策，还是提高利率的措施，都是一种人为的行为。按照弗里德曼的货币市场化的经济理论，人为实行各种货币政策，不利于货币市场的预期变化。所谓中性的货币政策就是按照市场运行规律，货币当局让货币按照市场规律行事。当然，实施中性的货币政策有一个前提，那就是经济形势必须处于稳定之中，经济发展过热或陷入经济衰退，都不可采用中性的货币政策。据预测，美国经济2003年下半年会出现好转。到那时采取中性的货币政策方会适宜。因此，2003年～2004年美国经济形势好转后，美国实施中性的货币政策可能性较大。
对双减政策的看法和建议范文4
20世纪90年代后，欧美双方农产品贸易摩擦进一步扩大，涉及的国家越来越多，影响越来越广。 一、欧美农产品贸易摩擦的处理方式 (一)欧盟处理农产品贸易摩擦的方式。欧盟采取的对策比较温和，逐步调整自己的农业政策，使之有利于缓和与美国的贸易摩擦。 1.使用WTO允许的“绿箱”补贴政策。根据WTO规定，出口价格补贴的“黄箱”政策是世贸组织的规定。“蓝箱”补贴原本也无须承担削减义务，但多哈回合谈判框架明确指出，各国的“蓝箱”支持量不得超过该国某一历史时期内农业总产值的5％，农业总产值的5％意味着目前使用“蓝箱”政策的国家将面临“蓝箱”补贴的调整乃至削减。由表1可见，欧盟“蓝箱”补贴远超过多哈回合谈判框架规定的5％的封顶限额。按多哈回合谈判框架中“蓝箱”政策的要求，欧盟将面临“蓝箱”政策的大幅度削减。因此，转而使用WTO允许的“绿箱”补贴政策是欧盟较为可行的方法。由表2可见，“黄箱”和“蓝箱”补贴相对较多，这是“黄箱”和“蓝箱”补贴引致的直接利益使然。比较而言，“绿箱”补贴使用较少，因此有较大的发展空间。由于欧盟拥有充足的资金，完全可在WTO规定所允许的范围内利用“绿箱”政策大力支持欧盟内部农业的发展。一方面，通过公共基金或财政开支提供农业科研、病虫害控制、培训、技术推广和咨询服务、检验服务、市场促销服务、农业基础设施建设等一般性农业生产服务，扶持和促进农产品生产。另一方面，利用单亲家庭农场补贴、自然灾害救济补贴、一般性农业收入保障补贴和农业生产资源储备补贴等一系列补贴政策保障农产品的生产和生产者的收入。 2.推进多功能农业建设。早在上世纪90年代初，欧盟就提出“多功能农业”概念，并在1998年对“多功能农业”做出定义。欧盟认为，除生产功能外，农业还包括水土保持、田园风光的管理与加强、环境保护、灾害预防及农村地区的生存与发展。也就是说，农业产品不仅包括商品，而且还包括一些诸如保护环境、保护文化遗产、维持生物多样性、良好的田园风光等公共物品。因此，农业应是多功能的。多功能农业可使农业与其它产业(包括环境)得以更好的匹配，使农业发展可持续，继续发挥其在各产业中的基础性地位与作用，从而成为保证其他产业得以持续的必要条件之一。农业提供的多功能公共物品不属于《农业协议》所管辖的可贸易的商品范畴，而应属于“非贸易关注”，应得到政府的补偿。否则，公共物品将由于市场的失灵而供给不足。这样，欧盟就可对属于“非贸易关注”的多功能农业进行名正言顺的补贴。事实上，“多功能农业”正是为维持农民补贴而另立的名目。同时，多功能农业的补贴有助于解决农业政策实施鼓励集约型农业所造成的严重环境问题，有利于欧盟农业的可持续发展，从而使农业生产者的收入有所保障。 3.发展欧盟农产品贸易促进项目。 农产品贸易促进项目是欧盟委员会1999年1月正式向欧盟理事会提出的，建议在欧盟范围内制定协调一致的一系列贸易促进政策，以推动欧盟农产品的出口，并为出口企业提供信息服务及开展诸如宣传、调研、产品推广等各类商业活动提供每年约为1 500万欧元的经费支持。同年12月，欧盟理事会批准了此项建议。农产品贸易促进项目为帮助欧盟出口企业占领非欧盟市场提供政策、信息服务及资金上更充分的保障，巩固和扩大欧盟农产品在国际市场中的份额。欧盟农产品贸易促进项目分批执行，与美国相比规模较小，但针对性和延续性很强，从每批和单个产品看，欧盟投入的经费不高，但从其项目的延续性和整体性来看，欧盟对农产品出口支持是有相当大力度的。 (二)美国处理农产品贸易摩擦的方式。美国更多地选择贸易报复与经济制裁手段迫使欧盟作出妥协和让步，并愈来愈多地采用双边、地区甚至单边方式向对方施压。 1.交替采取多边、双边和地区谈判方式。随着欧盟经济实力的迅速增强，在许多问题上美国很难通过多边谈判来解决。因此，除多边方式外，美国愈来愈多地采取双边、地区和单边方式来处理和解决同欧洲、日本及其他国家的贸易争端。美国农业竞争力较强，欧盟无法与其展开竞争，只能走保护的路子。欧盟的农业政策是设置种种障碍，如配额、卫生检疫标准、环保标准，劳工标准等办法来维护贸易的进行。这些做法阻碍了美国和世界许多国家的出口，引起诸多不满。尤其从上世纪80年代后半期起，在欧共体加速建立统一大市场后咄咄逼人的压力下 ，美国开始交替采取多边、双边和地区谈判的方式与欧共体等国家展开市场争夺战。美国也不放弃利用一年一度的美、英、德、法、意、日和加拿大七国首脑会议与竞争对手讨价还价、施加压力。 2.运用贸易立法手段实施保护。美国在1974年贸易法的301节中专门制定了实施贸易歧视的报复措施，1979年的《贸易协定法》增加了反补贴和反倾销的内容，1988年的《综合贸易和竞争法》抛弃了美国一直坚持的自由贸易口号，追求所谓的“公平贸易”。可见，美国贸易政策的一个重要特点是规范化和法律化，实施贸易政策的行动和措施都能从法律中找到依据。 3.建立复杂繁多的技术性贸易壁垒。美国农产品贸易保护政策不仅具有与欧盟一样的关税和非关税措施，也有各种经常变化和复杂的技术标准和规定，如对包装、标签、品质等方面的严格要求。美国颁布的限制农产品进口的《食品、药品、及化妆品管理法》十分苛刻，是打着维护消费者健康和安全的幌子阻止外国农产品进入。 二、启示 欧美农产品贸易摩擦在较长时期内仍会存在，甚至可能会激化。但合作和谈判已成为主要的解决方式，各国都会以理性的态度加以处理。对中国而言，立足于贸易对产业结构升级的作用和对经济增长的长期影响，利用贸易摩擦、以摩擦作为促进国际经济技术合作的契机和动力、创造新的竞争优势，应是中国应对贸易摩擦的最佳选择。 (一)不轻易使用贸易保护主义措施。当中国面临国外贸易壁垒时，更多的应是反省自身的出口产品结构或产品本身的质量问题，不可动辄指责贸易伙伴施加贸易限制或壁垒。必须看到，美国在处理对欧盟的贸易争端时所采取的贸易报复与经济制裁的措施并没有收到理想的效果，只会恶化对外贸易环境，遭遇更多、更严厉的反报复。中国在处理与美国、欧盟、日本等主要贸易伙伴的贸易矛盾时，应尽可能地使用磋商、谈判的手段，必要时才诉诸单边贸易报复或多边争端解决机制。温和的政策与措施在很大程度上有利于争端的化解。 (二)加强立法，使国际贸易争端有法可依。欧美间的贸易实践表明，政府代表所有商业机构的利益。由于我国实行的是多种所有制并存的社会主义初级阶段市场经济体制，我国政府所代表的不仅是国营经济，同时也代表其他各类经济成分。因此，在努力发展经济的同时，要不断完善适合我国国情、世界贸易组织成员能够接受的相关法律制度。 (三)调整农业补贴方式。欧盟农业政策虽然不断改革，但对农业支持的趋势一直没变，甚至保护的力度也没有减少。与欧盟相比，我国耕地少、农业人口多、技术落后、产品质量低、农民收入增长缓慢。面临的问题更复杂，对农业的支持更有必要。目前，我国农业支持明显存在两大问题：一是支持水平明显偏低，二是流通环节补贴过高。我国应借鉴欧盟的经验，不断加大“绿箱”补贴投入，重点用于农业基础设施建设、科研、教育和技术推广引进。同时，逐步减少对流通环节的价格补助，增加生产环节的直接补贴，以增强农民生产的积极性
对双减政策的看法和建议范文5
【关键词】跨境经济合作区 霍尔果斯中心 协同立法
【中图分类号】F114 【文献标识码】A
霍尔果斯国际边境合作中心（以下简称霍尔果斯中心），作为亚欧之间第一个，同时又是我国目前唯一的由两国中央政府正式签署双边协议并共同建设的跨境经济合作区，理论上开辟了自由贸易区建设的新渠道，实践中拓展了毗邻国家边境地区经济优势互补的新领域。然而，因让渡、缺乏吸引力以及跨境运作复杂等障碍因素的影响，霍尔果斯中心法制建设动力不足、发展滞缓等负面问题相继呈现。为此，加强霍尔果斯中心协同立法研究，填补跨境经济合作区法律制度空白，对区域经济一体化视阈下的跨境经济合作区协调发展尤为重要。
我国跨境经济合作区协同立法现状与存在问题
从宏观制定方向看，我国跨境经济合作区建立在参与国的交界城市，只涉及参与国领土中的一部分即边境较小范围的相邻城市。同时，也不需要像贸易集团意义上的区域经济一体化那样进行大规模大范围的法律法规和经济政策上的调整，仅仅在参加合作的边境城市进行相应的制度改变，从而减少了政治、经济和法律风险。从微观实施层面上分析，虽然霍尔果斯国际边境合作中心历经了十年的共建，但仍处于试运营阶段，作为一个跨境经济合作区，一个相对独立的市场，霍尔果斯中心存在着法律调整模糊乃至空白的状态，跨境经济合作还停留在各设机构、各自为政、各自规划的表面合作层面，这是霍尔果斯中心跨境经济合作法制建设缺乏协同立法尚处于初级阶段的客观反映。
我国跨境经济合作区协同立法存在问题的原因，从宏观上分析，主要来自三个方面：一是从方向上看，国际立法缺乏具体的跨境经济合作区协同立法制定与实施内容，使不同的国家主体失去共同的可遵循规则;二是从主观意愿上看，由于两国存在着不同的法律制度，加之双方国家高层缺乏共识，从而带来运营模式和政策支持的弱化;三是从科学定位上看，由于缺乏可行性分析，对跨境经济合作区协同立法内涵挖掘不深，导致发展前景不明确、区域经济错位发展。
国际立法的泛化，使协同立法缺乏有力的切入点。以霍尔果斯中心为例，截止目前，共签定了三个国际条约。2004年9月24日，中哈两国政府就霍尔果斯中心的设立正式签订了《框架协议》。2005年7月4日，中哈两国政府根据《框架协议》签订了《管理协定》，确保了霍尔果斯中心的顺利运行。2006年12月20日，根据《管理协定》第四十五条规定，中哈两国政府签订了《管理协定补充修订议定书》。三个国际协议的签署，标志着中哈边境地区跨境经济合作法制建设已开始步入了制度化、规范化、机制化的轨道，并逐步走向一个“通过制度性安排去规范和推动经济整合的新阶段制”①。但是，与霍尔果斯中心的发展现状相比较，三个国际协议仅仅具有宣言或声明的性质，“更多停留在宏观层面，较少涉及通关、关税减让、检验检疫、服务贸易、资格互认等具体问题”②，缺乏具体的法律制度性规定，操作力差，可依据性差，使霍尔果斯中心跨境经济合作协同立法缺乏有力的切入点。
组织机构建设不到位，使协同立法缺乏有效的依托。按照《框架协议》和《管理协定》相关要求，霍尔果斯中心中方区和哈方区各设组织机构，各组织机构之间采取会晤和协商机制。而现行的这种组织机构设置和管理模式，却存在着中方区与哈方区组织机构设置不对称及工作绩效低下等突出问题，很难实现中哈两国经济的深层合作。另外，霍尔果斯中心已经进入运营阶段，中哈两国之间缺乏一个高效能的、能够及时解决实际问题的合作协调机制，这使得霍尔果斯中心跨境经济合作协同立法在一定程度上只限于空谈和设想。
关税和非关税壁垒问题的存在，给协同立法实施带来了新考验。霍尔果斯中心跨境经济合作的核心内容是贸易与投资便利化，而影响贸易与投资便利化的主要障碍就是关税壁垒和非关税壁垒。关税壁垒，一般情况下由一国利用对出口商品征收关税的手段，来提高进品商品的成本，削弱对方竞争力，以保护本国商品在国内市场上与其竞争。非关税壁垒，由一国除了采取关税手段以外，运用其他各种措施进行调节、管理和控制，其在某种程度上是为了保护国内市场和国内产业的发展，但也会给消费者带来一定的经济损失。当前，虽然中哈两国之间签署了投资保护协定和避免双重征税协定，但在执行的过程中，各种各样的关税和非关税壁垒问题仍然存在，这不仅给跨境经济合作良性发展带来了难题，而且给协同立法动态实施工作带来了新考验。
投资优惠政策的不协调，给协同立法工作增加了新难度。根据《管理协定》第十二条规定，霍尔果斯中心投资优惠政策是中方与哈方根据各自国家的法律适用的结果，并且各方的投资优惠政策仅在各自辖区适用。优惠政策的实施，对吸引国内外资金、技术、人才，高起点承接产业转移，促进产业领取发展，加快霍尔果斯中心的发展具有重要的支撑作用。当前，中国政府已经就中方区域的相关优惠政策做出了批复，以鼓励和确保双方企业在双方区域内相互投资的积极性，但哈方却至今未按照两国的《管理协定》及对等原则明确相应的优惠政策和相关立法。通过对优惠政策的理性分析，我们不难看出，跨境经济合作区的复杂性、国家层面的谨慎性决定着协同立法需纳入相关的工作机制、工作流程、管理模式和政策框架，为优惠政策的顺利实施和平衡发展，提供法律制度依据。
争端解决机制和边贸纠纷解决途径的缺失，给协同立法工作带来了新空白。随着霍尔果斯中心的封关运营，中国与哈国之间合作频繁，贸易和投资不断扩大，国际经贸争端不可避免，并会相继出现。此外，长期以来，由于中哈两国法律文化和法律意识的差别，在边境经贸活动中，一旦发生了民商事纠纷，多数当事人不愿意选择诉讼途径解决，即使通过诉讼程序，我国法院诉讼文书和生效判决、裁定在哈国的承认、送达和执行等仍存在许多不确定性。随着霍尔果斯中心的运营发展，边贸纠纷如果不能得到及时、公正、有效的解决，势必影响霍尔果斯中心交易的效率以及贸易秩序。为此，解决争端问题机制和处理纠纷办法的缺失，迫切要求在协同立法上补充完善。
跨境经济合作区协同立法的意义
加强跨境经济合作区协同立法研究，完善相关政策办法，对强化双方国家高层共识，健全良好的运营模式，促进双边经济发展具有重要的现实意义。
强化双方共识所需。霍尔果斯中心跨境经济合作的真正实现需要充分发挥中哈两国能动的协商精神，整合并培养出一些重要的共识，强化国家间存在的共同利益理念。实践证明，“仅仅是通过国家元首及外交方面的交往或努力是不够的，往往也是不稳定的，唯有形成一定的规则和运作机制，体现在法律制度层面，对参与国予以整体约束，才能比较持久和有效地进行并扩大区域经济合作。”③
提供政策支持所要。霍尔果斯中心跨境经济合作是在两个国家之间展开的，国家间通过谈判协商签订的双边条约是跨境经济合作最主要的法律依据，“考虑制度因素对国家之间互动产生的影响”④，通过加强中哈两国政府之间的协同立法，进一步健全和完善区域经济合作法律制度，是具有经济职能的国际合作所必须作出的选择。
经济发展使命所系。贸易与投资便利化目标的实现，客观上要求降低成本，提高商品、资本和人员的流动效率，改善霍尔果斯中心的贸易和投资环境，而加强霍尔果斯中心协同立法工作，可以进一步深化中哈两国之间跨境经济合作关系，对促进交往、保障合作、维护秩序，贸易与投资便利化的实现起着重要的推动作用。
跨境经济合作区协同立法政策建议
明确协同立法的区域取向。霍尔果斯中心的协同立法，首先要明确区域合作取向，即以霍尔果斯中心为范式推动中亚区域经济一体化建设。当前，随着区域经济一体化的深入发展，以自由贸易协议法律制度形式保证，有效促进双边和区域经济，已经成为经济全球化发展进程中的强劲趋势。其次要在中亚地区进行区域经济合作，这是我国应对经济全球化发展的重要战略，而霍尔果斯中心正是实现这个战略目标的一个步骤。实践中，霍尔果斯中心要以推动实现中亚区域经济一体化为目标，基于实际情况，加强中哈两国之间的协调与合作。最后要认清霍尔果斯中心运行模式与现有的任何一种合作模式之间的区别，制定近期目标和远期目标。近期目标要以霍尔果斯中心自身建设为重点，发展跨境经济合作，深化实施《框架协议》和《管理协定》，将霍尔果斯中心作为中哈自由贸易区的组成部分，采取双边突破、分阶段实施、多边推进的方法，率先建立中哈自由贸易区。长远目标是充分发挥霍尔果斯中心的“幅射”作用，“分层次推动次区域形成城市网络格局”⑤，将上海合作组织区域经济一体化的范围扩展到中亚五国。
破除协同立法的障碍。在霍尔果斯中心跨境经济合作中，国家主要体现在两个方面，一是中哈两国均坚持各自的政治和经济，在国际经济交往中体现了平等独立的法律地位;二是为促进跨境经济合作深入开展，实现跨境经济合作最大利益化，中哈两国有必要自愿地限制自己的权利，并将其转移或授予相应的组织机构。从长远看，霍尔果斯中心的跨境经济合作要想取得卓有成效的进展，就必须采纳国际法理论，尊重各成员的平等独立的权利，进一步激发其积极性。各成员国在完全自愿的条件下，要对权利进行让渡或共享，以提高跨境经济合作的效率。另外，在坚持国家原则的基础上，中哈两国政府要突破国家保护主义，确立并达成把整体经济利益放在各方区域利益之上的发展思路，深度平衡中方区与哈方区的利益，共同构筑健全的法律约束机制。实践证明，通过法律手段的实施，能够为跨境经济合作保驾护航，为其和谐发展提供完善的法律制度，可以创造出优质的法治环境。所以，中方与哈双方政府要共同认识到霍尔果斯中心是一种次区域经济合作，需要以互利共赢的态度签署合作协定，以积极的姿态共建经济合作区，以长远发展的眼光完善协同立法工作，为推动国际立法工作寻求新的支撑点。
抓住协同立法的重点内容。当前，真正实现人员、货物（商品）及交通工具的自由流动，是霍尔果斯中心协同立法需要重点解决的问题。从跨境经济合作区运行情况看，要实现区域经济一体化，前提是要实现货物流动的最大自由化。在欧盟国家之间，关于货物自由流动的法律规定大致分为内部措施和外部措施。对外措施通常是指关税同盟;对内措施主要是消除妨碍货物流动自由的财政障碍，包括禁止对成员方的商品进行出口征收关税和等量关税，禁止征收直接、间接保护本国产品的国内税，协调解决影响商品价格的国内税，在成员方间取消进出口数量限制等。在促进我国跨境合作区经济发展中，要以贸易与投资便利化为重点，充分借鉴欧盟的先进经验，进一步完善协同立法运行制度，拓展法律应用空间，采取必要的限制措施，避免和消除贸易与投资便利化带来的负面影响。虽然霍尔果斯中心是经过中哈两国首脑倡议，并在两国中央政府主导下运行的，在政治层面上也达成了一定认同，但中哈两国应当充分认识到，当前边境地区的跨境经济合作逐步在增强，边界的分界领土和功能已经开始弱化。我国可以通过对霍尔果斯中心中方区法律制度的完善，进一步推动两国政府之间的合作，使一系列国际性的原则、准则和规则渗透到双方国内法结构中。随着法律的良性互动，中哈两国政府区域经济一体化的意愿加强，法律同质性增多，区域经济一体化进程中的法律障碍也将随之减少。
把握协同立法的发展方向。随着市场经济的深入发展，我国在加强制度化建设的同时，应高度关注市场化建设和市场机制的引入，并以能否提高霍尔果斯中心市场化程度作为协同立法的一个重要原则，广泛调动行为主体共同参与的积极性。巴拉萨认为：“市场在区域济合作中尽管具有基础性作用，制度与国家，尤其是超国家机构的调节在经济合作中更具有重要作用。”⑥从市场化程度来看，中国和哈国均为发展中国家，经济发展水平相对较低、市场经济制度不够成熟，市场化程度低，基础设施落后。因此，从制度安排上来看，霍尔果斯中心不具备自下而上合作的市场基础，需要实行自上而下的制度框架;从开放程度看，霍尔果斯中心区域内企业合作，目前还不具备吸引域外企业的能力。合作的开放性不仅需要聚集合作区域内的企业，而且还要吸引域外企业到此投资。由于市场没有发展到吸引企业和资金集聚的水平，加之市场自发力量不足，客观上需要协同立法的有效推动。当前，随着协同立法的制定和制度性安排的发展，将进一步拓展外部市场，减弱排他性，提高区域竞争力。因此，协同立法工作必须坚持开放性原则，建立一系列不具备排他性的制度安排，充分吸引域外的企业、资金和人才等资源，促进霍尔果斯中心区域经济快速发展。
跨境经济合作区发展是循序渐进的，其协同立法工作不可能一蹴而就。我们要认清政治、经济、历史、文化和法律制度的差异性、复杂性以及边境地区的敏感性，从区域经济一体化的视角出发，加强协同立法工作研究，拓展法律制度应用领域，从更广范围、更深层次上增强协同立法与区域经济的渗透与融合，为推动跨境经济合作区发展增添新的内在驱动力。当前，随着参与国高层交往日益密切，政治互信不断加深，人文交流亮点纷呈，务实合作快速发展，我们坚信，区域经济一体化视阈下的跨境经济合作区协同立法将日趋完善，协调性与统一性也必将逐渐提高。
（作者为大连海事大学法学院博士研究生）
【注释】
①吴庄莹：“CEPA后两岸更紧密经贸关系建立的可行性分析”，《经济前沿》，2014年第10期。
②李大伟：“我国和中亚五国经贸合作现状、问题及对策”，《宏观经济管理》，2014年第1期。
③李乐：“论政府间国际制度与国家的关系―以《联合国海洋法公约与中国为例》”，《太平洋学报》，2000年第2期。
④倪峰：“对多边主义理论构成的一些探索”，《国际论坛》，2004年第6期。
⑤宏观经济研究院课题组：“关于加强国际次区域经济合作的探讨”，《宏观经济管理》，2013年第5期。
对双减政策的看法和建议范文6
关键词 对外援助 战略政策 组织管理 有效性
德国发展援助始于1952年德国正式参加的联合国的“扩展援助计划”(“Extended AssistanceScheme”)(即后来的联合国开发计划署)。四年之后，德国联邦议院通过法案，建立了“5000万马克基金”用于对外发展援助。1961年，联邦政府设立了经济合作与发展部(简称经合部)(BMZ)，这是欧洲各国政府中第一个专门从事对外援助和发展合作的内阁部门。经过近60多年的发展合作，至2009年德国已成为世界上总量第三大、仅次于美国和法国的发展援助提供国。德国的对外援助在长期的发展中形成了其特有的体系和特点。
一、对外援助战略及政策
20世纪五六十年代是德国发展合作政策的开始阶段，在随后60年的发展中，德国的对外援助战略不断调整，对外援助政策在新世纪也有了新的变化。
(一)对外援助战略
德国在过去60年中的对外援助战略可以分为五个阶段。
1.60年代后期
德国政府对发展合作的理解出现重要转变，“改善发展中国家生活质量”取代原有的“经济增长”概念成为衡量国家发展状况的标准。这使德国对“发展”的认识由单一的经济方面扩大到“居民受教育程度”、“卫生水平”和“国民对政治生活的参与”等更广泛的方面。
2.70年代初
贫困人口的增加和非洲撒哈拉地区出现的饥荒使许多发展中国家面临严重危机，也使德国开始质疑其一直采取的通过互不联系的单个项目开展援助的模式。联邦政府开始结合世界经济状况和发展中国家的实际需要制定中长期发展援助计划。当时工作的重点是通过发展劳动力密集型的农业、基础设施建设和工业来减少发展中国家的失业问题，同时开展粮食和卫生援助。
3.70年代中期
石油危机导致了世界范围的经济萧条，为此，德国将其发展援助的重点转移到当时最贫困和受石油价格上涨打击最严重的发展中国家。这一时期，经济合作部的权力得到明显加强，其职责范围中加入了资金援助和多边合作的内容。
4.80年代
发展中国家的处境仍然十分艰难。1979／1980年的第二次石油危机引发了全球经济衰退，与此同时，艾滋病蔓延、泛滥和环境恶化也困扰着发展中国家。1986年，德国政府制定了新的发展政策，确立了“维护和平、消除大规模贫困和保障人权”的长期目标，这对德国后来的发展合作政策的走向产生了深远的影响。
5.90年代以后
随着东西方对峙的消除和两德的统一，德国对外援助的范围得到进一步扩大。近年来，环保和可持续发展的意识在世界范围内开始觉醒，这些领域也成为德国对外援助关注的重点。
(二)对外援助政策
德国发展合作政策的主要目的是帮助发展中国家和转型国家改善经济、政治、生态和社会状况，帮助并促使受援国的人们发挥其创造力。
1.实践多边债务减免倡议
债务减免是数十年来德国发展合作的重要组成部分。德国在重债穷国减债计划机制的创立过程中起了决定性的作用。通过这一机制，重债穷国的债务得到了有效的减免。迄今为止，德国在该机制的框架下为双边债务减免提供了44亿欧元的资金。2005年八国集团在合作的过程中，订立了一个具有里程碑意义的协议：《多边债务减免倡议》(Multilater-al Debt ReliefInitiative)。根据德国的倡议，西方主要发达国家将减免最贫困国家债务的额度增加到700亿美元，其中德国自身为《多边债务减免倡议》提供资金35亿欧元左右。
2.无条件援助政策
德国政府一直致力于进一步提高无条件援助的领域。2008年发展援助委员会(DAC)公布的不附带条件的双边援助的平均比率为81％，其中61％为技术合作援助。而同年德国不附带条件的双边官方发展援助的比例为77％，低于DAC的平均水平，特别是在技术合作方面。为了实现德国在阿克拉行动议程(Accra Agen-daforAction)的承诺，德国制定了一个可行的计划和时间表以开展更多不附带条件的援助。目前德国已经在财政和粮食援助领域完全不附带条件，经合部现在的工作重点是进一步开放技术合作和人道主义援助领域(目前后者77％是带有条件的)。
3.减少贫困
为履行德国在联合国《千年宣言》和《千年发展目标》中确定的义务，德国联邦政府在2001年通过了《2015年行动计划》，承诺将为世界极度贫困人口减少一半做出贡献。在该计划的框架下，德国为若干减贫援助项目提供了资助，帮助伙伴国建立起运作良好的和高效的相关机构。作为“卢拉集团”的成员(其他成员国家为法国、智利、巴西、西班牙、阿尔及利亚和南非)的成员，德国积极参加了为实现千年发展目标进行的创新性的资金筹措机制的讨论。
二、对外援助概况
进入新世纪，德国的对外援助状况和特点有了新的变化。可以主要从对外援助的总量、分配和渠道三个方面分析德国对外援助的概况。总体来说，德国的对外援助在总量上比较可观，但占GNI(总国民收入)的比重较之DAC平均水平较低。在对外援助的分配和渠道方面形成了自己独特的模式。
(一)对外援助总量
德国的对外援助进入21世纪有了快速的发展。其官方发展援助(Official Development Assis-tance)净额由2000年的58.05亿美元增长到了2009年的133.42亿美元，增长了一倍多。图1给出了德国进入新世纪以后官方发展援助净额的走势。图中可以看出，2000-2009年，德国的官方发展援助净额一直保持稳定增长的态势。2009年由于全球经济危机，德国的官方发展援助净额达120亿美元，较2008年有所下降，但仍处于较高水平，是世界上第三大双边援助主体国家，在对外援助方面介于美国和法国之后，领先于英国和日本，占经合组织发展援助委员会(DAC)成员国官方发展援助总额的10％。在欧盟内部，德国一直保持了其作为官方发展援助最大捐赠国的地位。此外，尽管现在国际上发达国家提供的发展援助总额呈现减少的趋势，德国仍为了兑现其国
际承诺，在为发展合作提供额外的款项和使用创新性融资工具方面不断探索新的渠道。
由图2德国ODA净额占国民总收入的比重可以看出，进入新世纪以来，德国的ODA占GNI的比重在2000-2004年比较稳定，2004年后有一个显著的增长，这主要是由于2004年以后，根据德国加入的援助双边协议及其2015年对外援助计划和巴黎宣言的承诺，德国经合部进行了对外援助战略目标和援助水平的调整。德国承诺到2010年官方发展援助达到总国民收入的0.51％，2015年达到国民收入的0.7％。然而，2009年德国的官方发展援助仅占其国民收入的0.35％，距离其实现其对外援助总量承诺的第一个目标(即至2010年将ODA份额提升到0.51％)还有很长的过程(见图2)。但是德国经合部并未修改其2015年对外援助的承诺目标，仍在为实现占国民收入0.7％的比例努力。
(二)对外援助分配
1.部门间分配
由OECD统计的数据，2007-2008年德国的双边官方发展援助的大部分都用于以下三个主要领域：社会基础设施和服务(占双边援助的37％，2007／2008年度平均数据)；债务有关的项目(28％)和经济基础设施和服务(17％)。其他的比较重要的领域为人道主义援助(3％)；跨部门(7％)和生产部门(4％)，这些领域基本上与2007／2008年度DAC的平均值相当，然而德国对人道主义援助支出的比例远低于2007～008年度的DAC的平均水平8％。
2009年德国的双边官方发展援助主要分布在社会基础设施和服务、跨部门和人道主义援助三个领域(见图3)，反映了经合部近几年实施的政策和战略，特别是2008年德国发展合作确定的包括教育、健康、农村地区发展、气候和环境保护、人道主义、性别平等及女性权力等在内的11个优先领域。
2.地区间分配
图4显示了2009年德国O-DA在不同地域间的分配。图中可以看出，对撒哈拉以南非洲的援助额最多，达到总额的23％。中东和北非也是德国较为重要的援助区域。近年来由于亚洲地区印度和中国经济的崛起，德国逐渐减少了对这些国家和地区的援助比例，但仍有26％的援助额流向了该区域(包括南亚和中亚及其他亚太地区)。而拉美和加勒比海地区、欧洲接受到的援助额相对较少，分别为总额的10％和7％。
(三)对外援助的渠道
1.双边援助
双边援助是德国对外发展援助的主要渠道。进入21世纪以来，德国的双边援助较为稳定。德国ODA净额的65％左右分配到双边发展援助中。这与由联邦议院制定的政府调控政策一致，即ODA净额分摊的比例为三分之二为双边和三分之一为多边，也与DAC平均水平基本一致。图5显示了2000至2009年德国对外援助额在双边和多边中的分配比例。2000年，在德国58.05亿美元的官方发展援助净额中，双边援助占34.54亿美元，为O-DA净额的59％。2009年，德国双边援助增长至133.42亿美元，为2000年的2.3倍，占ODA净额的63％。
为了使援助更加具有效率，2005年起德国将其双边援助的受援伙伴国从84个减少到57个，增加了最不发达国家(LDCs)和低收入国家(LICs)的比例。但是德国的双边援助仍大部分主要流向中等收入国家。而且，2008年这57个伙伴国中仅接受到德国双边ODA总额的不到40％。大多数的双边ODA(超过60％)被分配到83个非伙伴国家。这一问题引起了德国经合部的重视，今后将在此方面进行政策调整，以保证伙伴国家接受援助的水平和效果。
2.多边援助
德国是世界上多边官方发展援助最大的捐助国之一。2009年德国的双边多边官方发展援助比例(65：35)符合其援助战略并接近于DAC的平均水平。且德国的多边官方发展援助(欧盟和非欧盟)多数是通过核心资金的形式提供的，即通过对多边机构的常规预算会费的形式。在多边发展援助系统中，相比于发展援助委员会28.7％的平均水平，德国的非核心资金使用比例仅为6.6％。
德国对欧盟的捐助占其多边援助的58％(见图6)。除欧盟外，德国对非欧盟国家的多边官方发展援助集中在世界银行集团(含国际开发协会)、联合国和区域开发银行。2009德国多边援助净额中21％流向世界银行集团(World Bank Group)，并全部投入世界银行集团中的国际开发协会(International Development As-sociation)同时，多边援助中有3.66亿美元的资金流往联合国机构，占总额的7％。
三、对外援助组织及管理
长期以来，德国的对外援助的组织和管理形成了自己的特色。近年来德国在对外援助的组织管理方面有所创新，对提高援助的有效性发挥了重要作用。继2003年的机构重组后，2010年春季，德国政府部门又开始启动一项重大的机构改革进程，合并了三个技术合作机构，进一步加强了经合部的职能，各个机构之间的协调合作机制也逐步完善。
(一)对外援助组织机构及其变革
德国的发展合作系统有某种制度优势，其对外援助的组织和实施由政府主管部门、政府部门及社会组织机构共同推进，促进了德国对外援助的发展。
1.发展合作政策的制定部门――合部
德国联邦政府中主管对外援助和发展合作政策的部门是经济合作部，主要负责发展合作政策和战略的制定。经济合作部在整个德国的发展合作系统中处于核心地位，继2003年的机构重组之后，2010年春季德国进一步对其进行了机构精简和重组，以提高其发展合作的有效性并确保德国新的政治战略重点(即经济发展与教育领域)的顺利执行。
2.发展合作项目的执行机构
德国发展合作项目的具体实施则大部分由一系列的机构、其他的政府部门、非政府组织(NGOs)、教堂以及科学培训机构等具体负责。这些执行机构为数众多，2003年重组后，各个执行机构也启动了各自的机构精简，显著提高了援助的有效性，节约了大量的交易成本和时间成本。在这些执行机构中，最重要也最具代表性的是：复兴信贷银行(KfW)、技术合作公司(GTZ)、国际培训与发展公司(InWent)、德国发展服务局(DED)等。
(1)负责实施信贷合作的复兴信贷银行
复兴信贷银行是受联邦政府委托执行信贷合作的机构，由德国联邦政府拥有其80％的股权，各州政府共同拥有其余20％的股份。自20世纪60年代开始实施信贷合作以来，联邦政府共向发展中国家承诺了约515亿欧
元的资金，复兴信贷银行向世界100多个发展中国家的约2500个项目提供了资金支持。其下属的一家子公司德国投资与发展公司(DEG)，专门从事促进德国私人企业，特别是中小企业赴发展中国家投资的业务。其促进方式包括中长期贷款、提供担保、投资参股和咨询服务等。自1962年以来，该机构共为近1100个项目提供了50亿欧元的资助，并由此带动了德国私人投资者向发展中国家约340亿欧元的投资。
(2)负责实施技术合作的德国技术合作公司
德国技术合作公司成立于1975年，公司完全为德国联邦政府所有，资金全部由经合部提供，是一家专门实施技术合作项目的非营利性机构。GTZ目前在世界130多个国家拥有万余名员工(其中约8500人是当地雇员)。公司为发展中国家提供援助或服务的主要方式是协助其制定促进经济社会发展的项目、传授相关经验与技术和提供专业咨询等。
(3)负责实施人员培训合作的德国国际培训与发展公司
国际培训与发展公司于2002年由“德国国际发展基金会(DSE)”和“卡尔・杜伊斯堡协会(CDG)”合并而成，该机构是联邦政府对外发展援助中人员培训类项目的主要实施者。国际培训与发展公司的主要所有者是德国联邦政府，70％左右的资金由经合部提供，其余30％的资金由约30余家机构提供。目前，每年参加InWEnt组织的培训和交流项目的人员达3.5万人次，项目总金额达1.4亿欧元。InWEnt也因此成为德国在世界范围内开展培训与发展合作规模最大的机构。
(4)负责向发展中国家派遣发展援助人员的德国发展服务公司
德国发展服务公司是由联邦政府所有的，专门从事发展援助人员派遣工作的机构。公司成立于1963年，截至目前向亚洲、非洲和拉美的发展中国家派遣的专家和技术人员已超过1300万人次。该公司并不制定自己的合作项目，而是根据发展中国家政府、企业或有关机构提出的要求，在双边政府间协议的框架内，派遣德国发展援助人员到有关国家传授相关技术、提供专业咨询和培训当地人员，协助发展合作项目的实施。其工作的重点主要在环境与自然资源保护、可持续发展、促进民主、公共管理、经济改革与市场经济建设、饮用水源维护与管理、垃圾和污水处理以及卫生与艾滋病防治等领域。
(二)对外援助管理
德国自对外援助工作开展以来，就在对外援助的管理方面与时俱进，不断创新，以适应对外援助在新世纪下的发展需要，并进一步提高援助效率。
1.加快权力下放
2005年的德国同行评议(peerprview)中就指出德国发展援助机构有必要将权力下放到下面的机构。2009年10月德国政府在联盟协议(Coalition Agree-ment)中承诺将改进德国发展合作系统的结构。作为改进的一部分，经合部的国别代表将在当地被赋予更大的决定权以及战略和政策授权。决策责任的下放，伴随着充足的资源会进一步提高德国的官方发展援助的战略监督，并有助于解决一些合作伙伴的在处理决定和审批的延误问题。
2.建立独立的评估机构
在各种政策框架、标准和具体方法的规范指导下，经合部正在努力完善德国的发展合作评价体系。经合部主要负责制定对外发展合作的评价规则、标准、质量保证并进行评价，而执行机构和一些比较大的非政府组织则进行自我的独立评价。然而政府主导的评估体系的一般适用性面临着统筹20个政府和非政府组织执行和资金机构的重大挑战，这些组织机构各自拥有自己的评价体系(每年大概会产生100种不同的评价体系)，因此有必要进一步改进评价和报告的结果，通过评价质量保证和使用评价来支持决策，并且将德国的国家方案和资源与援助结果和伙伴国的绩效评估框架联系起来。目前德国正在计划建立一个独立的评估机构或研究所以提高评价的独立性及合法性，推动发展合作系统的一致性。
四、对外援助有效性评价
德国对援助有效性的承诺主要是通过签署关于援助有效性的《巴黎宣言》和《阿拉克行动协议》来表达的。《巴黎宣言》认为不但要增加援助数额，更要提高援助的有效性，以提高总的援助效果。签署国从主事权(ownership)、协调(alignment)、和谐(harmonis―tion)、结果管理(managing for re-sults)和共同责任(mutual accou-tabili哆)五个方面做出有效性的承诺，并且设定了12个指标对这5个方面的执行情况进行监督。
(一)对外援助有效性的进步
如表1所示，2006年和2008年DAC了两份《巴黎宣言》执行情况监督的报告(MonitoringSurveys)，对2005年和2007年德国的发展援助进展进行了测评。根据巴黎宣言的主要性能指标来衡量，德国的发展援助有效性有所提高。除了避免同目的的执行机构指标(Project Implemen，ration Unit)略有下降以外，其余的各个有效性指标均有显著改善和提高。这也与德国政府和经合部对其对外援助的重视及建立的可行的政策相关。
在对外援助的进程中，为了提高援助的有效性，德国在国际及欧洲联盟、国家之间、受援国内部三个层面上采取了很多措施。在国际层面上，德国在欧盟内部一个关于促进援助有效分工的工作小组中发挥了主导作用。继2011年在韩国举行的第四次关于援助有效性的高峰论坛后，德国表示会长期参与和听取各种关于提高援助有效性的国际对话，并考虑如何能更有效地支持并更广泛地执行对提高援助有效性的承诺。在国家和受援国层面。2005年经合部制订了执行关于援助有效性的巴黎宣言(Pads Declara，tion)的行动计划(这是世界上援助国首次这样做)。2006年德国制定了关于援助有效性的援助制度手册，2009年经合部制定了员工培训以及各执行机构更新援助的手册。
(二)对外援助有效性值得改进之处
虽然德国在援助有效性方面取得了很大进展。但是，它仍在其国家公共财政管理制度、共同安排或程序和共同合作方面表现相对较弱，因此为了进一步提高援助有效性，德国需要以下三个方面的改进：
首先，在援助管理方面。尽管2009年的援助行动计划是旨在加强国家的表现，特别是与受援国的制度和程序进行更系统的合作方面，但是德国仍旧没有完成其在这些领域设定的2010年的目标。因此，在接下来的对外援助发展中，德国需进一步加强其内部组织管理机构的改革和内部协调机制的建设，以提高援助的管理效率，为2015年德国援助发展目标的实现创造条件。
其次，在援助的能力开发(Capacit)，development方面。援助的能力开发是德国发展合作的总体目标，其中技术合作历来是德国的开发其受援国能力的重要手段，近年来，德国在能力开发方面的重点已经从发展个人技能和加强当地管理转到提高立法、经济、社会和政治各个领域。然而，德国对能力发展还没有统一的定义，关于这方面的发展合作也没有明确的战略。因此，经合部应明确能力开发的概念，并且在总结其部门发展经验的基础上，制定一个可行的战略，将援助工具和机构结合起来以提高发展战略伙伴国家的能力建设。
最后，与非政府组织的合作方面。德国官方发展援助的6％是经非政府组织的渠道来分配的。虽然在与非政府组织合作中，德国高度重视非政府组织的独立性。然而，德国需要一个明确的战略来指导发展援助工作在德国民间各个社会组织的实施。大多数非政府组织在如何使用他们收到的官方发展援助方面具有享有相当的自由，因此也存在着其与德国负责发展合作机构的目标问责性不一致的问题。为此，德国需要在尊重非政府组织自的同时，积极鼓励他们展示发展合作的成果并引导其行动目标尽可能地与受援国的优先事项相平衡。
参考文献：
OECD／DAC：2008 Survey on Mon.itoring 111e Paris Declaration
OECD Development AssistanceCommittee(DAC)Peer
