村民自治章程范文1
【论文摘要】村民自治是80年代中期以来农村民主进程中的一个进而程碑。我们在评价其绩效的时候，除了直接关注社会实践上的表现外，还应关注它在制度和理论层面的表现形态。 【论文关键词】村民自治；绩效；评估 80年代初，中国乡村社会发生了急剧的变化，显性表现就是家庭联产承包责任制的贯彻执行，它从根本上改变了农民个体同村落集体的关系：虽然主要生产资料所有制形式为集体所有制，但其产权形式则主要表现为个体家庭式，这使得农民依据对土地的产权具有了自身的独立性和社会意义。因而在实质的且具有决定意义的层面上，农民个体同集体的纽带从过去的政治、经济、文化三方面的控制缩减为单一的经济关系；而且就是这一经济社会关系本身也发生了180度的大转弯，有人形象地描述为“过去是给，现在是向农民要”，也即现在国家汲取社会资源的方式虽然站在合理合法的基础上，但是这一作用方式的完成还依赖于农民个体在这一相互关系中的表现；同时这一表现的过程还有了法律制度上的规范和监督。而且，这一关系的根本改变又造成了国家权力的末梢与基层社会的脱节，带来国家治理的“盲点”。因而立足于国家战略目标的选择，在基层社会的管理上，国家有必要寻求一种“行之有效”的模式来替代在心理、制度上都缺乏社会随力的人民公社制度。发韧于广西壮族自治区的村民自治模式就顺理成章地得到国家的认可而进入法律制度系统，并逐渐具有了制度的社会实践意义，从而形成了现在村民自治在广大农村地区普遍兴起的局面。社会科学者对这一项全国性的社会实践运动当然不会视而不见，相反他们对村民自治这一社会民主实践寄予厚望，并直接把它纳入学术的视野，进行学理研究与分析，并力求能形成一般性的结论，以指导和反哺社会的实践，于是对村民自治的研究就逐渐兴盛起来。这里面对村民自治研究最重要的一个贡献在于把村民自治拟作为基层民主实践的有效形式，并不同程度地把它同中国的民主政治进程有机地连接起来，从而使得凡研究社会、政治问题的学者皆能发表自身对其的看法，而这些学术理论的规范和引导功能在村民自治的实践上又以不同程度的价值、偏好、程序等变量表现出来，使村民自治有可能朝着民主化现代化、制度化的方向发展，从而使得基层社会的民主实践有可能带来中国社会民主政治进程的大发展。同时，学理上民主化、制度化倾向又直接在学理领域冲击国家赖以自下而上的政治理论、民主理论等。因而，可以这么描述：村民自治是国家治理农村的一种替代性选择的制度，但被学者纳入了民主理论的范畴，并最终在学理、社会实践两个层次上对国家的治理模式造成了冲击作用。因而在现时代，村民自治作为学术研究在学术领域的含义，反倒不如它在社会实践领域包含的意义丰富。从专论《中国农村村民自治》①里的表述我们就可以得到有关这一基本的判断，而且也许只有站在这一立场上才能对中国农村的村民自治作出最有现实意义的评估。也因为村民自治在当今中国至少三个层次上有实在内容，即学理上、制度层面上（规范的层面）、社会实践上，因而要对其进行评估就应从这三个方面及它们之间的相互关系入手，并遵循发生学上的顺序依次展开。当然，有关制度与制度实践的差距，制度实践与学理研究之间的互强也应贯穿于评估的过程之中。 一、制度上的村民自治 最基本的判断为它是国家的基层社会治理模式的一种制度选择，因而在立意上，它与国家的宏观管理体制应该并行不悖。《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》（以下简称《村组法》）的颁布是这一制度付诸社会的标志，但在制度的具体条例上则与国家现实行政体制并未衔接上，这就是基层党组织。最近的《中国共产党基层组织工作条例》就是这一制度缺陷的弥补，即通过中国社会主义建设的领导核心-----—党组织的作用在国家行政权力同基层社会权力之间架起一座可以相互“支撑和借用”的桥梁。但是相对于村民自治而言，党组织的作用还不只限于此，因为在《条例》中贯穿了一条基本的思想就是农村党组织有领导村委会工作的责任。最近对河北省先进村党组织负责人的调查也证实了这一点。因而可以说明村民自治在制度层面是不完整或不健全的。从制度通过试行到正式颁布十多年的漫长历程也恰好可以说明这一点。但同时，国家也在力求修正这一点，如上级或党组织鼓励基层党组织负责人竞选村委会干部，因而从制度角度来说，它得到了法律的认可，而且还逐步施展其制度刚性；而它的另一个表现向度—制度实践也表明村民自治已在村民心目中达成了共识，并为全国绝大多数乡村所努力和实践，因而其绩效是相当显著的。
村民自治章程范文2
关键词：村民自治，自治权，自治规范，村民委员会
中国的城市居民自治和农村村民自治，根据中国现行宪法和法律的规定，它们的性质都属于基层群众性自治，其自治机关-居民委员会和村民委员会也被现行法律确定为“群众性自治组织”，从而不享有如民族区域自治和特别行政区所具有的地方政权性质的自治权。这种自治形式如何归类，学术界鲜有论及。笔者认为，从广义上说，中国的城市居民自治和农村村民自治应当属于基层社会的社区自治，这种自治体本身不是作为政权组织存在，而是在基层政权组织之下，由基层社区的居民所组成的群众性自治组织。“社区”一词的基本含义是指相对独立完整的地域性社会生活单位。它“一般是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织根据一套规范和制度结合而成的社会实体，是一个地域性社会生活共同体”[1].这里与社区自治相对应的基层社区，是指在居民的居住管理上相对独立的居民区。从理论上说，这种社区自治所体现的基本思路是社区自治组织与国家基层行政组织相对分离，即社区范围内的公共事务和公益事业，由该社区内的成员实行自我管理，国家地方政府不予干预。显然，根据民主原则由一定区域的居民建立自治组织，共同制定自治规则，实行自我管理、自我服务是一种灵活而有效的方法。根据这一基本理解，本文将就中国村民自治相关的法学问题进行讨论。
一、村民自治的定义
中国宪法和法律中，没有关于村民自治的定义，只有村民委员会的定义。现行《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。因此，目前的学术著作，对于村民自治的定义多是从现行《宪法》和《村民委员会组织法》关于“村民委员会”的界定中推导出来的[2].现举两例：
例1：“中国农村村民自治是农村基层人民群众自治，即村民通过自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。它包括以下内容：（1）自治的主体是农村村民，村民享有自主管理本村公共事务的民利；（2）自治的地域范围是村，即与农村居民生活联系十分紧密的社区，这是农村社会最基本的组织单位；（3）自治的内容为本村的公共事务和公益事业，即村务；（4）自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育、自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理。”[3]
例2：“村民自治的含义，就是自我管理、自我教育、自我服务。自治的方式就是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。自治的主体是广大村民，而不是只占村民少数的村民委员会成员。”[4]
比较两个定义，第一个定义强调如下要素：第一，村民自治是依法自治，也就是说，村民自治是法律赋予村民这一共同体的权利；第二，村民自治的权利是一种民利；第三，自治共同体的地域范围是村；第四，自治内容是共同体范围内的公共事务和公益事业，即村务；第五，自治的目的是实现自我管理、自我教育和自我服务。第二个定义比较简洁，它强调三个要素：自治、民主和自治体。即自治就是法上所说的“三个自我”；民主是实现自治的方式或者说是村民自治体现的原则，而非自治本身；全体村民构成自治体，而非仅仅是村民委员会成员。
要给村民自治下一个准确的定义，首先应当明确村民自治中的自治主体。村民自治是中国自治制度中的一种特殊的自治形式，是在农村基层政权建设长期实践中产生的，具有鲜明的法律特征，在宪法学的研究中，既不能简单地套用国外的地方自治理论或者是居民自治理论来解释中国村民自治中的法律问题，也不能将村民自治与中国自治制度中的民族区域自治和特别行政区自治混为一谈。虽然中国已经颁布《村民委员会组织法》，并且根据该法的规定建立了相应的村民自治制度，但是，在对村民自治主体的法律特征的认识上，无论是法律的规定还是法理上的学术探究，都存在较大的分歧。代表性的观点有三种：一种意见认为，村民自治的主体是村民个人，村民自治就是一个或几个自然村的村民自己组织起来，在基层人民政府的指导下，依照国家的法律、法规进行自我管理、自我教育和自我服务，即由村民群众依法办理群众自己的事情[5].这种观点主要立足于《村民委员会组织法》中对“村民自治”一词的法律确认。由于《村民委员会组织法》将“村民自治”的主体确定为“村民”，因此，“村民自治”自然应当以“村民”为核心。第二种意见认为，村民自治实质上是为了保障村民委员会的自治权，村民委员会是“村民自治”的主体，《村民委员会组织法》也是以落实村民委员会的自治权为核心的。村民委员会应当成为名副其实的法人，它是村民自治的组织，性质上属于村民自治体[6].第三种意见认为，村民自治的实质是以村为单位的“村自治”，在法律上，实行自治的“村”应当是“村民自治”的主体。因为不论从《村民委员会组织法》的规定，还是从村民自治示范活动的实践经验来看，法律所保护的“村民自治”，实质上是保护以自然村为基础的村民集体行使自治权，而村民个人是无法行使自治权的。“村民自治”是以集体的方式出现的，不同于村民依照宪法和法律的规定享有对个人事务的自己决定权。凡是涉及“村民自治”的事务必然都是涉及以村为单位的与全体村民利益相关的集体或者是公共事务。村民是通过村民自治章程来规定与全村公共事务有关的基本自治事项，并通过村民会议选举产生村民委员会，通过村民会议、村民委员会这两种组织形式来依法享有自治权，依法处理与全村村民切身利益相关的公共事务。其中，村民会议是村民自治的一种更高的自治组织形式[7].
笔者基本上赞同上述第三种意见。因为若将“村民自治”的主体视为“村民个人”或者是“村民委员会”，就无法处理“村民自治”中自治主体与基层政权之间的关系问题。如果将“村民自治”的主体视为“村民个人”，那么在“村民自治”事务上产生的问题就将是每个村民与基层政权组织之间的矛盾，这样显然不利于基层政权组织依法有效地保障村民的自治权；将“村民自治”的主体确定为“村民委员会”，那么基层政权组织在处理村民自治有关的法律问题上就可以只与村民委员会发生关系，而不用考虑村民会议的决定和要求，这种观点也不利于发挥村民参与自治事务的积极性。只有将“村民自治”的主体定义为“村”，才能从整体上肯定村民自治的性质，有效地保护村民依法享有的自治权利。将“村民自治”视为“村自治”，这里的“村”的概念已经不仅仅是地理上的自然村的概念，而是以自然村为基础集合起来的全体村民的抽象的总称。所以，“村自治”实质上就是全体村民的自治，这一概念主要是为了避免将“村民自治”仅仅理解成村民个人实行的个人自治。因此，在以后的立法中可以明确地用“村自治”概念来代替“村民自治”，或者在立法中突出强调“村民自治”中的自治主体为全体村民，而不是村民个人，以免对“村民自治”的性质产生不必要的误解。
根据上述分析，村民自治就是农村特定社区的全体村民，根据国家法律法规的授权，依照民主的方式建立自治机关，确定行为规范，办理本社区内的公共事务和公益事业。村民自治应当包括如下要素：自治的法律依据、自治体、自治机关、自治权和自治行为规范。
二、村民自治的法律依据
中国目前调整村民自治的法律规范具有若干层次的法律渊源。首先是1982年现行《宪法》第111条的规定。从法理上来看，将有关村民自治的内容与地方各级人民代表大会和地方各级人民政府放在同一节中加以规定，很容易使人混淆村民自治的性质，应当考虑在条件成熟的时候，将中国自治制度作为宪法独立的章节加以规定，这样才能更好地明确村民自治的法律性质，也有利于宪法明确肯定村民自治权，并与中国自治制度中其它形式的自治权的法律特征区分开来。其次，1998年11月4日由九届全国人大常委会五次会议审议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》是中国村民自治的基本法律依据，它规定了村民自治的基本制度，并且在第29条中还明确规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法”。但是，从实际立法情况来看，不仅具有立法权的地方人大常委会制定了大量的与村民自治有关的法律规范，甚至不享有立法权的地方人大常委会和地方人民政府也颁布了大量的与村民自治有关的规范性文件。在实践中，甚至还出现了乡级政权机关对村民自治做出规范的情形。这种立法状况与“法治下的村民自治”的要求是不相适应的。由于中国《立法法》刚刚颁行，立法监督的法律制度也没有很好地加以运作，所以，法律与法律，法律与法规，法律法规与不具有法律效力的政府部门的文件之间经常发生冲突，下位的法律规范在具体实施上位法律规范的规定时，自主性的范围也很难界定。所以，涉及村民自治的法律依据时，常常出现法律、法规的约束力差，县、乡人民政府制定的规范性文件所起的实际约束力强的情况，这些问题的存在直接影响到村民自治的制度化建设。如果县、乡人民政府制定的有关村民自治的规范性文件对于村民自治活动具有直接约束力的话，《村民委员会组织法》上所确立的基层政权组织与村民委员会之间的指导与被指导关系就会落空。因此，在加强村民自治的立法过程中，必须明确只有依法享有立法权的地方人民代表大会及其常委会才可以制定与村民自治有关的法律、法规或者是规范性的法律文件。
三、村民自治体与自治机关
（一）村民自治体
实行村民自治的社区是中国基层社区自治的一种重要形式，划分这种社区的主要依据是《村民委员会组织法》第8条关于村民委员会设立的规定，即“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准。”在实践中，村民自治中“村”的概念主要是依照“行政村”为单位确定的[8].村民自治的主体是由户籍关系归属于村的全体村民所组成。这里我们把全体村民称之为“村民自治体”，简称自治体。
（二）村民自治机关
自治体为达到有效治理本村的公共事务和公益事业，必须采取一定的组织形式。由此就产生了自治机关。“机关”在法律上的一般含义是，特定组织体内，为实现特定的目的而设立的具有特定功能或职权的机构。按照《村民委员会组织法》的规定，在村民自治体内部，自治机关包括村民会议、村民委员会等。
村民会议由本村年满18岁的全体村民组成，它是村民自治体内部的最高权力机关，其职权包括：（1）选举和罢免村民委员会的主任、副主任和其他成员；（2）讨论并决定涉及村民重大利益的事项，即《村民委员会组织法》第19条规定的八类事项；（3）制定和修改村民自治章程和村规民约；（4）监督村民委员会工作。
村民委员会是村民自治体中的执行机关，其职权包括，（1）管理权，即负责村内公共事务和公益事业的日常管理；（2）代表权，即对外代表本村开展工作；（3）召集权，即负责召集并主持村民会议或村民代表会议。
村民委员会根据管理上的需要，可以设立下属专门委员会。如人民调解委员会、治安委员会、公共卫生委员会等。
村民小组可以说是村民自治体内部按照村民的居住状况所进行的划分，它是村民自治体的组成部分。虽然它应当接受村民委员会的领导，但是在实践中，由于村民小组是由制度下生产队演变而来，其职能比较复杂，比如它同时可能还是土地集体所有权的主体。因此不能简单地认为它与村民委员会的关系就是上下级的“科层关系”。
（三）村民自治体的法律地位
现行不少地方的村民自治章程都规定，“村民委员会具有法人资格”。这里存在着重大的误解，因为无论如何，村民自治体的地位不能与村民自治机关中的执行机关-村民委员会的地位相等同。
法人的一般定义是指自然人之外的、依法享有独立权利能力的主体资格。中国《民法通则》第36条规定，“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”。《民法通则》把法人区分为四种类型：企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。国外通常还把法人区分为公法人和私法人[9].但是无论国内国外，均实行法人形态法定原则。什么样的组织、具备何种条件可以成为法人，属于何种类型的法人，均以法律存在明确规定为原则。法律没有规定，或者未依照法律规定的程序而设立的组织，不得自称法人。因此，村民委员会不可能因为自治章程的某条规定而成为法人。
此外，这种误解部分来自中国现行《宪法》和《村民委员会组织法》对于村民委员会性质的定义，即“村民委员会是……基层群众性自治组织”[10].前已述及，村民自治的主体应当是由全体村民组成的“自治体”，而村民委员会仅仅是村民自治体中的执行机关，它本身并不能独立于自治体而成为法人。如果把村民委员会视为独立法人，那么由它的行为所产生的法律后果只能是由它自己承担，不可能归属于村民自治体。但是，实际上村民委员会对外而言，它是代表机关，其行为所产生的法律后果归属于它所代表的实体，即“村”。对内而言，它所管理的财产“是属于村农民集体所有的土地和其它财产”，而不是属于村民委员会的财产。因此，如果要认真讨论关于村民自治组织的法人资格问题，不是村民委员会是否具有法人资格，而是必须考虑村民自治体本身是否为法人，或者是否“应该是”法人。
在国外那种以分权为特征的地方自治体制中，基层社区自治从属于地方自治制度。它们通常赋予各种层次自治主体以法人资格[11].比如日本的都、道、府、县或市、町、村均具有法人资格。中国现行法律并未明确村民自治体本身具有法人资格，根据法人形态法定原则，现存的村民自治体可以说是一种社区性的“非法人社团”。这里“社团”的含义是由特定多数人所组成的永久性结合体。那么中国现在的村民自治意义上的“村”这种自治体是否应当赋予法人资格呢？笔者认为，法律应当承认其具有法人资格。理由如下：
第一，从纯法律技术意义上考虑，“法人”被称之为法律主体，首先是因为它可以使人们之间的法律关系得以明确和简化。因此，法人制度是为了法律关系简化和确定而做出的一种“法律拟制”。中国现在的每个“村”的人数从500人至5000人不等[12].成百上千人所组成的这样一个社团，每天对内对外都发生无数的具有法律意义的行为，所有这些行为均依照“一人做事一人当”的习惯进行思考或处理，显然不符合现代法所追求的“效率”与“确定”原则。村民中产生的许多纠纷在提讼时往往因为诉讼主体不对而得不到迅速有效的处理，从而把大量的法律纠纷转化为“上访”事件。
从自治的本意讲，自治意味着自治团体具有相对独立于政府而根据自己的意志或意愿管理自身事务的法律资格或能力，法人制度也就是对这种资格赋予法律上的确定性。不承认这种法律主体资格，实际上等于对自治的否定。
第二，在修订《村民委员会组织法》时，曾经对村民委员会是否具有“经济管理职能”而争吵不休。最后通过的《村民委员会组织法》第5条实际上代表着一种妥协折衷的方案：“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其它经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其它合法的权利和利益。村民委员会应当依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其它财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”在实践中，村民自治组织和村、村民小组等等集体经济组织的关系相当复杂，要理清这些关系，首先应当把村民自治组织作为独立的法人，在此基础上划清哪些属于村民自治组织的财产，哪些是集体经济组织的财产，然后确定这两种组织之间的各种法律关系。如果村民自治组织本身的法律地位不明确，那么，“管理本村属于农民集体所有的土地和其它财产”、“尊重、保护集体经济组织的自”，只不过是空洞的套话。
第三，目前中国关于农村、农业方面的立法，仍然广泛使用“集体”、“集体经济组织”这种概念。随着近年来“政社分开”、“村民自治”的广泛推行，原来公社一级的集体经济组织，实际上都转为“乡办企业”，“乡”即为“一级政权机关”，“乡办企业”是否仍然可以归属于所谓“集体企业”已经说不清：“生产大队”作为一个或一层“集体经济组织”，由于村民自治的实行，它与村民自治体本身的关系，立法上似乎有意回避，但是实践中产生的模式有所谓“公司＋农户”模式、“村民委员会统一管理”模式等等，无论何种模式，都说明过去的“集体”概念已经发生了极大的变化。实践中已经广泛存在的事物，我们在法律上仍然拒绝正视它们，这势必影响农村改革的深化。
第四，按照目前中国法律对农村的土地集体所有制所做的规定，集体所有的土地所有权除了国家征用之外，不能流通转让，那么，把集体土地所有权作为出资财产投入公司形成所谓“公司＋农户”模式显然不妥。因为公司一旦破产，公司名下的“土地所有权”显然不构成偿债财产而被“拍卖”，因为拍卖必然意味着流通转让。由此来看，如果国家仍然采取“集体土地所有权不准流通转让”的政策，那么原来归属于生产大队的土地，显然应当顺理成章地归属于现在的“自治组织”。但是自治组织本身的法律地位不明确，说它属于自治组织又显得“名不正言不顺”。
第五，笔者赞成有的学者提出的建立“农村自治法人制度”的主张，即全体村民组成自治的“社团法人”，每一村民均享有这一社团法人的成员权，村民会议是这一社团法人的“权力机关”，村民委员会是它的“执行机关”，原生产大队所有的土地直接归属于这一社团法人[13].
第六，既然这一社团法人不是一级政权组织，显然不属于公法人或机关法人；自治组织也并非以营利为目的，也不能说是企业法人。笔者认为，自治法本来就是独立的法律类型，不必按照《民法通则》来归类，以直接称之为“自治法人”为妥。
（四）村民自治与“村自治”
长期研究村民自治的学者徐勇先生认为，“村民自治与村自治虽一字之差，含义却迥然不同。前者是农村基层人民群众自治，自治的主体是村民；后者是村民居住的单位，自治的主体是地方。”为了说明这一问题的严肃性，他进一步强调，“村民自治与村自治的概念差别还关系到实行村民自治过程中一系列重大问题，如国家的高度集中统一领导与人民群众的自治权、乡镇政权与村民自治、村党支部与村民委员会、村的政务与村务之间的关系等问题，如果这一系列重大问题弄不清，村民自治的实践就会受到严重影响和制约，甚至会因为多种原因而扭曲变形，发挥不出应有的功效。如农村个别地方，以为实行村民自治，就可以不接受党和国家的统一领导，以致成为国家法律和政令难以贯彻落实下去的‘土围子’。”[14]
这种论断值得推敲。第一，自治永远是以人为主体的自治，不可能存在作为“居民居住单位”的“地方”成为自治的主体。第二，中国的村民自治当然不同于西方的那种以“地方自治”为核心的自治形式。但是，这种区别其实在于自治体本身是否成为一级政权组织，而不在于自治主体是人还是物理意义上的“居住单位”。第三，村民自治体既然不是政权组织，因此也就不存在“村的政务”问题，政务永远是指政府机构依职权办理的事务，而村民自治的事项或“村务”，法律已经明确规定是村的“公共事务和公益事业”，村或者村民委员会可能受乡镇政府的委托办理某些事务，如“计划生育”、收取“乡统筹”等等，但是这些事情实际上应当理解为，村民按照法律法规的规定所负有的“公法”上的义务。现代意义上的自治，无论是东方还是西方，实际上均是“法治下的自治”，不会因为村民自治和村自治这一字之差，就会把自治置于法治之上。
四、自治权
现代意义上的自治是法治下的自治，因此，自治权的性质不同于具有保障民族国家独立和完整的自决权的性质。民族自决权的性质是政治性的，而自治权应当是在法律之下的自治权。另外，自治权的内容和自治范围是由法律加以规范的，所以，依法自治是自治权的最重要的特色。
（一）自治权的性质
自治的本意就是特定的主体自我处理自己的事情。就自治权而论，可以说村民自治就是村民依照法律的授权办理村民自己的事情。但是这种法律所授予的“自治权”究竟是个体村民的权利呢，还是全体村民的“集合”性权力？目前，大多数有关村民自治的著述在讨论村民自治机关的职权时使用“权力”，在讨论这种权力的来源、归属和行使方式时，则称村民的“民利”。但是很少从法理上予以阐述[15].
自治权在中国宪法和法律中得到了明确的肯定。宪法和法律所确定的自治权主要涉及两种类型，一类是民族自治地方的自治机关所享有的自治权[16]，另一类是特别行政区所享有的自治权[17].宪法和法律涉及这两类自治权的行使主体、条件和内容，但都只是原则性规定。自治权在法律中的性质和在国家权力以及公民权利体系中的地位，都有待于理论上加以探讨和在法律中进一步予以明确。
民族自治地方的自治机关的自治权是从什么地方来的呢？这一点在《宪法》第115条有明确的规定：自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其它法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。也就是说，民族自治地方的自治机关所行使的自治权是从宪法、民族区域自治法以及其它法律规定中获得的，不是民族自治地方的自治机关所固有的。自治权的设定，主要是为了划分中央政府与民族区域自治地方政府的管理权限，强调民族区域自治地方政府就本行政区域内的重要事务享有完全的管辖权。当然，这种管辖权的范围不得超过宪法和法律的规定。
自治权作为一种法律权力的性质，可以从中国宪法和法律对特别行政区的自治权的有关法律规定中合理地推定出来。《香港特别行政区基本法》第2条规定：全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。从这一条规定来看，香港特别行政区所享有的自治权不是自身所固有的，而是全国人民代表大会授予的，这种自治权是由基本法确定的，而不是一种独立的政治性权力，香港特别行政区不得自行决定自治权的内容，遇到有关自治权的范围需要明确的，必须由全国人民代表大会予以解释。
在法律上使用“权力”一词时，一般是指国家权力或政权，“权利”一词则是指公民或个人的法律资格或享有的特定利益。就国家权力机关的设置来看，乡镇政府是最基层的国家政权机关，村民自治是乡镇以下的社区自治。因此村民自治权不属于“国家权力”的范围，或者说村民的自治权不是国家政权。但就村民自治而论，自治权对社区或村内部来说，是自治体机关管理或办理本村公共事务和公益事业的管理权，这种管理权对每个村民都有约束力。对社区或村外部来说，就是排除政府机构干预村民自治事项的法律权利。因此，村民自治权应当具有两重性质。从来源上看，它是法律赋予村民自治主体的一种权利，而村民自治主体在行使村民自治权时，对构成村民自治主体的每一个村民来说，又是一种具有内部管理色彩的公共权力，不过这种公共权力只能对村民自治体有效，而不能对村民自治体之外的法律关系主体产生法律上的权力效力。
（二）自治权的范围
村民自治权的行使必须依据法律的规定进行，否则就会产生上述徐勇先生所担心的那种“土围子”。因此，对于村民自治权的范围可以从两方面考虑：从正面说，自治权是针对特定事项而言的，即“本村的公共事务和公益事业”，不在这些事项之内的事情，不得行使自治权。从反面说，自治权的范围存在两条界限，一是政府依职权或明确授权所管辖的事项，不得由自治权来管辖；二是属于村民个人的权利，不得以自治权的名义剥夺之。
（三）自治权的行使方式
村民自治还是中国的一种农村基层民主制度。现代意义上的自治，尽管形式各异，但是都离不开自治和民主这两个方面。从村民自治的自治权本源来说，它体现的是自治要素。从村民自治的自治权行使方式来说，它必须以民主的方式为之。因此，作为一种民主制度，村民自治权的行使必须采取民主方式。
《村民委员会组织法》第2条规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”这条规定包含了村民自治的两大要素：自治和民主。
更进一步分析自治权行使上的民主要素，应注意如下问题：
第一，村民自治体中的每个村民均享有民利。这首先是由他（她）的村民资格决定的，他（她）既然是村民共同体的成员，那就享有当然的“成员权”。需要指出的是，即使是“依法被剥夺政治权利的人”，没有“选举权和被选举权”，但是由于选举权和被选举权只是民利的内容之一而非全部，只要他（她）依然是村民会议的成员，就依然享有参加村民会议的权利；除了选举村委会之外，村民会议决定其它事项时，他（她）依然享有表决权。尽管从某种意义上来说，村民所享有的民利是宪法中“公民权利”的特定化和具体化，但是还必须认识到，“公民”是个人相对于国家而言的，“村民”是一定社区内的居民相对于社区团体而言的，从法律关系上说，公民和村民是农村居民所具有的相对于不同关系中的两重身分。
对于村民自治中的“自治权”的认识，如果从每一个村民对自治体或自治体机关的关系来看，法律对实行村民自治的赋权，不仅包括团体意义上的自治权，还包括自治权行使方式上，每个村民享有的个体权利。村民自治权的运作实际上是村民依照民主程序行使个体权利的结果。换言之，每个村民在村民自治中所享有的民利与村民自治权密不可分。当我们说，村民自治的民主是一种直接民主时，它不仅意味着村民委员会成员由村民直接选举产生，还包括对于本村重大的自治事项-公共事务和公益事业，应当由个体村民所组成的村民会议决定。
第二，每个村民参与四个“民主”的权利，是“参与权”，从权利类型上说，属于“积极的权利”或“主动的权利”[18].这种参与权，不得直接转化为“必须行使民利”的义务。也就是说，既然是权利，别人不得剥夺，但权利人可以放弃。目前部分地方的村民自治章程中，有村民不参加村民大会就课以罚款的规定[19]，这种规定显然不当。
第三，每个村民享有直接参加村民自治事务的民利，从另一种意义上来说，也是村民对村民委员会行使职权的一种有力约束。这种约束表现为两个方面：一是属于村民会议决定的事项不得由村民委员会自行决定；二是属于村民委员会职权范围内的事项，村民享有监督权。与村民这种监督权相对应的是，村民委员会负有特定的义务。具体而言，村民委员会的“权利”和“职权”的拥有和行使，必须遵循如下原则：一是在职权范围内行使管理权，不得越权；二是依照法律和章程规定的方式和程序行使，不得个人专断；三是必须向村民履行法定的和章程规定的村务公开义务，接受村民监督，不得“黑箱操作”。也就是说，村务公开制度对村民委员会来说，是必须履行的义务。
五、村民自治体的行为规范-村民自治章程与村规民约
从总体上来说，村民自治是从属于中国现行法治之下的自治，无论是村民还是村民自治机关的行为，都必须遵守现行法律法规以及国家政策的规定。但是，自治的积极意义在于，自治体成员可以在不违背法律法规以及国家政策的前提下，根据民主议定原则确定适用于自治体内部的行为规范。村民自治章程、村规民约就是这类行为规范。
（一）村民自治章程、村规民约的性质
从社团的意义上来说，自治强调特定群体中人们之间的行为规范是由该群体的成员自己创设的。因此，村民自治章程和村规民约实质上就是村民为实现自我管理、自我教育、自我服务所创设的行为规范，它是全体村民意志的集中体现。由此可以得出结论，村民自治章程和村规民约只能由内部产生，而不能由外部产生，更不能由政府强行规定。
（二）自治行为规范与国家法律法规及政策的关系
村民自治章程和村规民约作为调整村民行为的规范，在村民自治组织内部具有约束力。这种行为规范与国家法律法规以及国家政策的联系与区别可以概括如下：
首先，自治行为规范是根据法律授权而创制的，因此，它不得违反法律法规以及国家政策，这是不言自明的。
其次，自治规范也是国家法律法规、国家政策的补充性规范。国家法律无论是公法还是私法，从其各种规范的具体内容看，均可分为授权性规范（或赋权性规范）、任意性规范（或补充性规范）和强制性规范三种类型。当我们说自治规范不得与国家法律相抵触时，意思是说：凡国家法律所确定的强制性规范，不得由自治规范予以变更；凡国家法律授予或赋予个人的权利，不得由自治规范予以剥夺。自治规范是自治体根据国家法律对其授权而制定的、针对自治体内部各种公共事务和公益事业管理的具体行为准则。
再次，国家法律的实施以国家所拥有的合法强力为后盾，而自治规范的实施主要是由自治体的成员和自治机关自我实施，并且是以说服教育为主的方式予以实施。
（三）村民自治章程与村规民约的关系
从村民自治的实践来看，村规民约主要是有关“公序良俗”的约定。其内容包括公共道德、公共秩序、社会治安等等；村民自治章程则是比村规民约层次更高、约束力更强并且更为完整的行为规范，其内容包括村民自治机关的设置、职权和行为规则，公共事务和公益事业管理的具体制度等。因此村民自治章程可以说是《村民委员会组织法》实施的具体化。
（四）村民自治章程和村规民约的效力
村民自治章程和村规民约的实施主要靠自治组织自身的力量，并且以公共舆论和说服教育为主要手段。但是在现实中，大多数村民自治章程和村规民约，均规定了违反这些规则的罚款以及其它强制性措施。有些学者认为，罚款属于国家公共权力的内容，即行政强制措施的一种，村民自治组织不得拥有对其成员进行罚款的权力。这种观点值得推敲。比如，有一份村规民约规定，凡偷盗村果园的一个苹果，罚款0.50元。这里的“罚款”一词，未必就是行政法意义上的“罚款”，其真实含义是一种“惩罚性赔偿”，犹如我们常见的经济合同中的违约所执行的“定金罚则”。当然，对村民自治章程和村规民约中的有关惩罚性措施，必须做出原则性限定，否则不加限制地颁布对村民人身自由和财产权利实施剥夺条文，有违法治的一般原则。
例如，1999年1月27日《中国青年报》报道：自1993年7月至1996年2月，湖北省武汉市武昌区沙湖村已经先后将易五宪等53名村民开除村籍。该村1993年11月30日经村民大会讨论，通过了《劳动用工制度（试行）》（街道办事处做出批示，同意按此制度执行）。该《劳动用工制度（试行）》规定：本村村民在一年中如有三个月不上班者，做自动离职处理（即开除），如有离职者，村委会一次性发给每人生活费基数1.5万元，工龄补贴一年1000元。凡办完退职手续者不再是本村村民，本人及家属不再享有村里的一切福利待遇。此案例提出一个问题：村自治组织是否有权对村民做出“开除村籍”的决定？村民的村籍不同于城市工人在企业中的“职工”身分。村籍是农村居民依照中国行政法上的户籍管理制度而取得的一种“身分”，它独立于任何农村集体经济组织的“用工制度”而存在。居民“户籍”或“村籍”的迁移与注销，应依照现行户籍管理制度办理。村民作为农村集体经济组织的“员工”，当然应当遵守所属企业的劳动纪律，违反劳动纪律，用工单位可以对其实施适当的处分，直至开除。但是把违反农村集体经济组织的劳动纪律与“开除村籍”相联系则于法无据。因此，除非国家法律法规明确授权，并同时与户籍管理制度相协调，村民会议议决或村民自治章程不得对村民实施“开除村籍”的强制性处罚。另外，上述沙湖村有关开除村籍的规定，还带有封建时代“株连”惩罚的色彩。即使某村民为获得“一次性补偿”收入，自愿办理“退职手续”，他（她）的家属不问其是否自愿，连带地都要照此办理，这种做法也值得推敲。由于中国目前每个村民同时属于作为土地所有权主体的“村集体经济组织”的当然成员，尽管《民法通则》以及其它民事法律法规对此未做明确规定，但是每个成员对该集体经济组织所有的财产权利，显然不能由其家庭的某个成员行使“处分权”。
（五）建立审查村民自治章程和村规民约合法性的法律监督机制
村民自治章程和村规民约通常集中体现村民自治的内容，因此，对村民自治章程和村规民约合法性的监督就成为保障村民自治在法治下健康运作的重要前提条件。《村民委员会组织法》第20条明确规定：村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民利和合法财产权利的内容。该条还规定：村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。上述规定对于村民自治章程和村规民约合法性的监督，其手段仅仅是将相关规范报乡镇政府备案，显然很不够。如果村民自治章程和村规民约违反了宪法、法律和法规的规定，并且严重侵犯了宪法、法律和法规所保障的村民依法所享有的合法权益，在法律上如何来撤消违法的村民自治章程和村规民约，以及如何来补救因为实施违法的村民自治章程和村规民约而给村民的合法权益造成的损害，该法均无明确地规定。一方面，把对于村民自治章程和村规民约的合法性的判断权交给乡级人民政府显然不当，因为乡级人民政府往往缺少必要的监督村民自治章程和村规民约合法性的手段；另一方面，村民因为实施村民自治章程和村规民约而遭到侵犯的合法权益无法获得诉讼手段的保护。所以，对于村民自治章程和村规民约的合法性，至少应当由依法享有立法权的地方政权机构来进行监督。同时，村民应当有权就村民自治章程和村规民约侵犯村民合法权益的事项向人民法院提起侵权诉讼。当然，这种诉讼的性质并不简单地类似于行政诉讼和民事诉讼，而应当是一种具有宪法诉讼性质的侵权诉讼，这种诉讼可以采取行政诉讼的程序。可以在一些地方先行试点，随着经验的成熟而逐步推广，最后通过立法手段加以肯定。
总之，离开对村民自治章程和村规民约的合法性的监督，在法律上不给予村民以违法的村民自治章程和村规民约的诉讼权利，要想真正发挥村民自治章程和村规民约在依法实现村民自治、保障村民合法权益方面的作用就是十分困难的。不能认为一搞村民自治就可以当然保障村民的合法权益。必须在法治的原则下规范村民自治的各项制度，才能充分保证村民自治作为中国自治制度中一种重要的自治形式应有的作用。
「参考文献
1张庆福主编《宪法学基本理论》，社会科学文献出版社1996年版。
2沈宗灵著《现代西方法理学》，北京大学出版社1996年版。
3桑玉成著《自治政治》，三联书店（香港）有限公司1994年版。
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5张厚安主编《中国农村基层政权》，四川人民出版社1992年版。
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9民政部基层政权建设司编《农村基层民主政治建设重要文献选编（1978-1997年）》，1997年。
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11马克斯·韦伯著《论经济与社会中的法律》，张乃根译，中国大百科全书出版社1998年版。
12山下健次、小林武著《自治体宪法》，〔日〕学阳书房，1991年。
13杉原泰雄著《地方自治权的本质（1）-（3）》，〔日〕《法律时报》第48卷2-4号，1976年。
14柳濑良干著《宪法和地方自治法》，〔日〕有信堂，1954年。
15原田尚彦著《地方自治的法和结构》，〔日〕学阳书房，1996年6月全订2版。
注释：
[1]陆学艺主编《社会学》，知识出版社1996年版，第210页。
[2]中国民政部负责指导村民自治工作的官员，对村民自治所下的定义是：“村民自治的构成主要包含两个要件：一是农村社区，二是自治的主体。农村社区指自然村落，自治的主体指村民群众。因此，村民自治的涵义是：一个或几个自然村的村民，自己组织起来，在基层人民政府的指导下，依照国家的法律、法规，进行自我管理、自我教育和自我服务，即由村民群众依法办理群众自己的事情”。参见王振耀、白益华主编《乡镇政权与村委会建设》，中国社会出版社1996年版，第174-175页。笔者认为，这一定义没有指出村民自治所包括的主要“法理要素”。
[3]徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。
[4]《村民委员会组织法讲话》，中国法制出版社1999年版，第21页。
[5]参见《乡镇政权与村委会建设》，第174-175页。
[6]参见陈箭、刘民安《简论村民委员会的法律地位》，《政治与法律》（上海）1992年第6期。
[7]参见金永祚、江河《论基层农村自治制度的进一步完善》，《政法丛刊》（长春）1992年第3期。
[8]1987年颁布的《村民委员会组织法（试行）》第7条第2款规定，“村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会。”但是据调查统计，自推行村民自治以来，全国共设立90多万个村民委员会，其中有70多万个村民委员会是设在原生产大队，即原行政村。一个村民委员会一般下辖数量不等的自然村。1998年通过的《村民委员会组织法》删去了原来按照自然村设立村民委员会的规定。参见《村民委员会组织法讲话》，第51页。
[9]关于法人的理论概念和分类，参见江平主编《法人制度论》，中国政法大学出版社1994年版。
[10]基于这一规定，有人对“村民委员会”这一概念进行扩大解释，认为“村民委员会这一概念有两层含义：一是由广大村民组成的自治共同体；一是指由村民选举产生的村民委员会成员，即主任、副主任和委员。”参见《村民委员会组织法讲话》，第21页。应当说，这是从《宪法》和《村民委员会组织法》的整体立法目的出发对“基层群众性自治组织”的准确理解。但是既然是成文法，采用“村民委员会”这一概念同时指称性质完全不同的事物，毕竟是立法上的一大缺憾。
[11]参见薄庆玖《地方政府与自治》，五南图书出版公司1993年版，第5页。
[12]参见蒲增元主编《中国基层群众性自治组织》，上海社会科学出版社1989年版，第13页。
[13]参见孔祥俊《中国集体企业制度创新》，中国方正出版社1996年版，第303-308页。
[14]徐勇：《中国农村村民自治》，第16页。
[15]参见徐勇《中国农村村民自治》，第78-83页；王振耀、白益华主编《乡镇政权与村委会建设》，第93-94页。
[16]《宪法》第4条第3款规定：各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。
[17]《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第12条规定：澳门特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第12条也规定：香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。
村民自治章程范文3
一、重要意义
“民主法治示范村”创建活动是深入推进农村基层民主法制建设的有效措施。加强农村基层民主法制建设，村是基础，农村基层干部群众是主体。广泛开展“民主法治示范村”创建活动，对于进一步统一思想认识，调动农村干部群众学法用法的积极性，增强其法制观念和依法办事能力，对于积累工作经验，发挥典型单位的示范、辐射作用，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制；对于规范村级事务管理，维护农村社会稳定，促进农村物质文明、政治文明、精神文明的协调发展具有重要意义。
二、基本标准
创建“民主法治示范村”必须按照《意见》中提出的指导思想、基本原则，认真落实各项工作目标和任务，努力实现如下要求：
1、村民自治组织健全，村民委员会及其下属委员会、村民小组能有效发挥作用；
2、民主选举规范有序，村民委员会成员、村民小组长、村民代表都能依法选举或推选产生，选举程序规范，选举秩序良好，选举结果群众满意；
3、民主决策切实落实，村民会议或者村民代表会议制度健全，重大事项都能由村民讨论决定，农村税费改革地方“一事一议”制度能较好地发挥作用。
4、民主管理扎实细致，村干部依法实行民主管理，村规民约和村民自治章程健全。村委会公章、财务帐目、集体财产、用人制度等管理有序；
5、民主监督推进有力，村干部依法接受村民监督，定期报告工作，接受群众评议，村务公开制度制度健全，群众满意率达到90%以上，设有发生因村报账目不清、村务不公开而引发的群众上访事件；
6、法制宣传教育深入人心，村民学法、懂法、守法、用法，法律素质不断增强，村干部遵纪守法、依法依章办事。农村法治化管理水平逐步提高。
7、农民能够熟悉寻求法律服务的渠道，依法维护自身的合法权益；
8、治保、人民调解组织充分发挥作用，农村不稳定因素能够及时消除；
9、农村经济发展，社会公益事业不断发展，村民安居乐业、物质文明、政治文明、精神文明协调发展。
三、认真实施《村民委员会组织法》，进一步健全村民自治组织。
1、村民委员会。由主任、副主任和委员共三至七人组成，成员中，妇女应当有适当的名额，多民族居住的村庄应当有人数较少的民族的成员，几个自然村联合设立村民委员会的，其成员分布应当照顾村落状况。
2、其他村民组织
（1）村民会议。由本村十八周岁以上的村民组成，形式有两种：一是由本村18周岁以上的村民参加的会议；二是由每户派代表参加的会议。
（2）村民代表会议。由村民按每5户至13户推选1人，或者由各村民小组推选若干人，总数由村民委员会依法确定。
（3）村民委员会的下属组织：人民调解、治安保卫、公共卫生等。
（4）村民小组，按照村民居住状况分设，小组长由村民小组会议推选。
四、完善村民选举程序，进一步健全村级民主选举制度
（一）进行功过评说
1、在任期届满前，村民委员会要向村民会议报告三年来的工作情况。
2、集体财经管理使用情况，应该进行审计并公布结果。
（二）推选产生村民选举委员会。
村民选举委员会由村民会议或者各村民小组推选产生，村民选举委员会主持选举村民委员会的工作，村民选举委员会中，妇女应有适当名额，多民族村民居住的村庄应当有人数较少的民族的成员。
（三）选民登记。
有选举权的村民名单要在正式在选举日的20日以前公布。村民对选民名单有异议，应当向村民选举委员会提出申诉，村民选举委员会受理合应在3日内作出处理，对处理不服的，可向乡镇选举指导小组申诉，或向基层人民法院。选民凭选民证领取选票。
（四）召开村民代表会议或村民会议。
（五）提名候选人
由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额。
（六）按票选举
（七）组织选举或直接选举村民代表。（人口较少的村不设村民代表会议）
（八）推选或直接选举村民小组长。
（九）参加投票的村民数超过本村选举权村民人数的一半，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数选票，始得当选。
五、完善民主议事程序，进一步健全村级民主决策制度。村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议。
（一）村级民主决策的内容和范畴。
1、村经济和社会发展规划。
2、村级财务预决算。
3、村集体经济所得收益的使用。
4、乡统筹的收缴办法，村提留的收缴使用。
5、土地的转让和补偿费的使用。
6、本村享受误工补贴的人数及补贴标准。
7、村办学校、村建道路等村公益事业需要村民出资、出劳的方案和建设承包方案。
8、村集体土地及其他经济项目立项、承包方案。
9、宅基地使用、计划生育指标分配、救灾救济款物发放的方案。
10、村民自治章程、村规民约等重要规章制度的建立和修改。
11、村内除两委会成员以外的村务管理人员的选拔、任用制度的建立和修改。
12、村民委员会的设立、撤销、范围调整。
13、涉及村民利益，村民认为应当由村民会议或者村民代表会议进行“一事一议”来决定的其他事项等。
作为一个村，兴办村公益事业筹资筹劳在所难免，哪项公益事业要办，如何筹集资金和劳务，由直接受益和承担义务的村民群众民主讨论决定，这就是“一事一议”。
（二）村级民主决策的原则
1、坚持党的领导。
2、保证人民当家作主。
3、坚持依法依章办事。
4、实行少数服从多数。
（三）村级重大事务的决策程序。
1、村党支部提出和受理村级重大事务议案。
2、两委联席会议研究讨论，提出决策意见，一般情况下，会议应在党支部提出或受理议案后的15日内召开，涉及村级重大事务的议案，村党支部、村民委员会必须依法提交村民会议或村民代表会议讨论决定，不得以两委联席会议取代村民会议或村民代表会议。
3、村民会议讨论决定，召开村民会议要有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定须经到会人员的半数以上通过。
4、村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项，村民会议有权更改或撤销村民代表会议作出的不适当的决议、决定。
（四）提高认识，确保民主决策的贯彻实施。
1、村两委会成员、党员村民、村民代表和村民小组长等骨干要模范地贯彻执行民主决策的内容。
2、全体村民要以主人翁的责任感认真落实经民主决策作出的决议决。
3、对极个别不遵守民主决策决定的村民，要有规约性的处罚措施。
4、乡镇人民政府对村级民主决策要给于支持、帮助、监督和指导。
六、完善村民自治章程，进一步健全村级民主管理制度。
（一）、村民自治章程的制定与完善。
1、村民自治章程的主要内容：
（1）、基础性条款，包括制定章程的法律依据、适用范围、实施组织、与其他自治规约的关系等。
（2）自治内容和范围，包括本村村民可以在哪些方面实现自治，如何处理与周边单位的相邻关系，重要经济权属和生产资料所有权的认定，以及处理本村内部个人之间、个人与集体之间生产经营关系的原则等。
（3）村民自治组织机构，包括村民会议、村民代表会议、村民委员会及其下属机构、村民小组、其他村级组织的构成、职责、运作规范及其相互关系等。
（4）村民的权利和义务及其实现的保障。
（5）关于制度建设方面的内容，包括对民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个方面的主要制度内容和其他相关制度的制定原则、实施办法以及修改程序等。
（6）其他内容（附则）
2、村民自治章程的制定、修改及完善。
（1）认真做好准备工作。
（2）召集村民会议讨论通过。
（3）报乡、民族乡、镇的人民政府备案。
（4）依照法定程序确定的章程在全村范围内予以公布。
（5）修改与完善。
（二）建立健全村级财务管理制度。
1、逐步推行村级财务预决算制度。
2、村级日常开支，要有村两委会联席会议定出原则，并实行会鉴制度。
3、建立村民主理财小组。一般3—5人。主要职责是：定期对村级项目投资，包括投资规模、资金使用方向、支出票据等进行审核；及时对村级日常管理开支，包括其必要性、合理性和限度等进行审核；对不合理的开支提出处理意见，对改进村级财务管理，提出意见和办法。
（三）建立规范的用人制度
（四）完善公章使用和管理制度。
1、落实公章管理有关规定。
认真贯彻落实国务院办公厅转发民政部、公安部《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作的意见》的有关规定。
村党支部书记或村民委员会主任个人不能自己保管公章。村民委员会公章保管人的确定或更换，由村党支部村民委员会提名，村民会议或村民代表会议讨论决定。
2、必须健全公章使用的审批备案程序，凡属村级重大事项须加盖公章的，要严格按照决策程序讨论决定并经村民委员会主任签字后方可使用。一般日常事宜须加盖公章的，须经村党支部书记或村民委员会主任签字同意后方可使用。管理人员要做好公章的使用备案记录。
3、健全换届后的工作移交制度，村民委员会换届后，原村民委员会应在10日内将公章、办公场所、办公用具、财务帐目、固定资产、工作档案、债权债务等，及时移交给新一届村民委员会。
（五）实现民主管理制度的主要方式。
1、按照制度的规定，及时召开村民会议、村民代表会议。
2、增强村务工作透明度，健全民主管理的参与机制。
（1）凡属村务工作中的较大事项，尤其是村民关注的热点、难点及切身利益方面的问题的处理都要公开运行。
（2）村民干部的职责、权限、工作程序和行为规范要公开化。努力提高村民参与民主管理的时效性和针对性。
3、畅通渠道，提高民主管理活动的效力。
七、完善公开办事程序,进一步健全村级民主监督制度。
（一）坚持民主监督，健全相关制度。
1、积极推行民主评议制度，以确保村民监督权的行使，民主评议对象为村党支部、村民委员会成员以及享受由村民或集体承担误工补贴（工资）的其他村务管理人员，民主评议每年至少一次。
2、健全村干部任期、离任审计制度，依确保村干部接受村民有效监督。
3、建立村务工作过失责任追究制度，明确民主监督制度的落实。
（二）村务公开要规范化、制度化。
要继续贯彻落实中共中央办公厅《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，村务公开的重点是财务公开。
1、村务公开的内容。
1）村级政务公开的主要内容：
（1）党在农村的方针政策及其新近期出台的政策和法律法规精神。（2）本村执行国家法律法规的具体情况；（3）农民承担税费义务、订购粮任务等写成情况、依法协助乡镇人民政府完成的各项任务。如婚姻登记、违法婚姻处理，计划生育有关指标及其落实情况，土地管理情况，社会治安情况等。
2）村级事务公开的主要内容。
（1）村民自治章程或村规民约的运行、修改；（2）关于集体经济发展以及兴办公益事业的重要决策；（3）村办企业和各类管理服务机构用人制度、选拔办法；（4）有关“一事一议”的预算。（5）村干部年度工作目标制度、工作责任落实、工作任务完成情况；（6）宅基地审批、优抚、社会救济、救灾赈灾情况；（7）集体生产资料（含山林、土地、水面）和集体企业的发包、入股、出让、各类承包合同的调整、修订情况；（8）群众关心的其他热点、难点问题的处理结果及进展情况。
3）村级财务公开的主要内容
（1）财务计划及其执行情况。（2）各项收入包括：农业收入，“四荒”使用权转让收入，征用土地补偿费及土地租赁收入，承包项目的收入，国家下拨的优抚款、救灾救济款物，各项暂收款，集资及其他收入；（3）各项支出包括：公积金支出、公益金支出、修建费开支、管理费（含招待费）开支、村级干部误工补贴、计划生育补贴、义务兵优待金、民兵训练补贴、优抚费及其他开支；（4）专项收支（资金预算、资金来源、资金使用、决算等）包括：修路、建村办公室、建厂、添置农用机械等重大项目的经费的收支；（5）集体各项财产、债权、债务、收益分配情况；（6）代收代缴费用、水电费、以资代劳情况；（7）群众要求公开的其他财务事项。
2、村务公开的时间
（1）事前分开
（2）事中分开
（3）事后分开
3、村务公开的基本形式
（1）公开栏、明白纸、有线广播、召开村民会议或村民代表会议。
（2）定期公开
（3）建档
（三）民主监督的主要方式
1、民主理财小组的监督
2、村民群众的监督
3、村民会议或村民代表会议监督
4、乡（镇）政府的指导与监督。
八、加强农村法制宣传教育，进一步提高干部群众的法律素质。
九、加强农村法律服务工作，引导和帮助农民更好地依法维权。
十、加强社会治安综合治理、维护农村基层社会稳定。
（一）整顿健全治保组织，加大治安防范与整治力度。
1、完善三级治保组织网络。
2、加大治安防范整治力度。
3、规范基层治安保卫工作。
（二）加强人民调解工作，防止民间矛盾和纠纷激化。
1、健全农村基层人民调解组织。
2、遵守人民调解工作原则
3、掌握人民调解工作技能
村民自治章程范文4
各位领导、同志们：
很高兴能够有这么一个好的机会、好的平台向大家汇报工作，和大家一起探讨和交流工作。做为一名基层的支部书记，开展好村各方面的工作是我们的份内之事，但由于基层工作千头万绪，错综复杂，因此我们渴盼有好的政策来推动和引导我们的工作。往往一项切合基层的政策、一项顺应民意的举措能够使我们的工作事半功倍，也能使群众得到更多实惠。今天在这里我要讲，计划生育村民自治确是一项好举措！几年来，我们村支两委从抓计划生育开始，全面推行村民自治，依托计生协会凝聚人心，充分调动了广大村民的积极性，重树了村支委的形象，以点促面，带动了工作的全面发展，使我村发生了翻天覆地的变化，实现了连续四年无计划外生育，连续三年被评为开发区“计生工作先进单位”、“协会工作先进单位”，也获得了“村民自治工作先进单位”、“公路建设先进单位”、“新农村建设先进单位”等光荣称号。
成绩来之不易，回顾几年的历程，村支两委的同志感叹不已，都说是计生工作的落后给大家带来了压力和动力，是村民自治让我们尝到了甜头。我们胜昔村与湘乡接壤，是娄底市的一个东部边陲村，人口1200多人，地处两市交界，人口较多，村民相对富裕，群众生育愿望强烈一直是我村的计生工作死结。20__年以前连续几年都是三类村，村级班子比较涣散，群众怨声载道。针对这么一个现状，村支两委痛定思痛，决定狠下决心，无论如何必须解开死结，找到出路。讲老实话，在这么一个薄弱的基础上，村民自治能够搞起来吗？会有效果吗？我们开始也有疑虑，但信心战胜了疑虑，几年来，我们通过不断摸索和完善，探究了一条自己的经验，那就是：三个做主抓自治。
一是：带好头，村支两委来做主。
村支两委是村民自治的坚强后盾，我村村支两委能否高度统一思想，形成合力，树立榜样，牵头带动是搞好村民自治的关键。为此我们专门召开了会议商讨村民自治工作，当时个别村支委干部不理解地讲：“形式主义的时髦东西不要搞”，部分同志心存怀疑，我在会上斩钉截铁的表了态：胜昔村的事情我们要做主，计生工作局面必须改变，否则村支委的形象永远树立不起来，更谈不上其它工作，从今天开始，给支村委成员“约法三章”：带头遵守生育政策，不违法生育；带带头履行扶助义务，不计较报酬；带头推动村民自治，不犹豫退缩”。多数同志表态支持。紧接着，为了带好头，在群众中树立威信和榜样，村支两委着手解决了一些具体难题，我到浙江“磨”了三天，终于把自己的堂弟嫂夫妇接回来落实了引产手术；村支委成员刘竹初也说服儿子儿媳落实了结扎手术，我们组织村支委全体成员上门慰问看望计生贫困家庭。这些举措，让村民感受到了我们的决心，为推动村民自治，营造良好的开端氛围。
为了上上下下有一支好的干部队伍，骨干成员来开展计划生育工作，村支两委通过推选明确了一名文化素质较高、责任心强、人品好的同志专门负责抓计划生育工作。对村计生协会重新优化组合，把积极性高的“五老”请进来，吸收了一些优秀的新会员，清退了那些不做事、不自觉履行职责的挂牌会员，并组织村支委干部和协会会员集中学习培训，为村支委和协会更换了新鲜血液，注入了新的活力。在此基础上，进一步强化村组干部责任，建立了计划生育齐抓共管的网络，构筑网链关系，构建了支书抓支村干部，支村委管党员组长，党员组长管亲属，定补干部分组包干，各组指导员、协会会员包户的管理网络，并成立村民自治领导小组，促进村民自治的全面实施。
干部队伍健全以后，需要建立一整套切实可行的村民自治制度。村支委和村民自治领导小组在广泛征求广大群众意见的基础上，结合村里的实际情况，三易其稿，制订了《胜昔村村民自治章程》、《村民自治领导小组为民服务制度》、《村民自治领导小组公开办事制度》，并经村民代表大会讨论、修改并通过。通过这些制度明确了村支委职责，村民职责，违约责任及限制措施。针对村上流动人口管理难的问题，先后制订了《已婚育龄妇女管理合同》、《流出已婚育龄妇女计划生育合同》、《避孕节育手术合同》，全面推行合同化管理，建立《计生协会例会制度》，每月召开一次例会，及时掌握流出人口的生育动态，孕情和联系情况。这些制度印发到了家家户户，也赢得了家家户户的支持。
村民自治需要一定的经费，用于工作支出和利益导向。为此，村支委多方面、多渠道筹措经费，确保经费能足额保障。首先明确村级集体收入的25用于计划生育，其次我们以村支委两委的名义向党、团员及在外的国家工作人员和经济实力好的个体老板发出倡议，成立计划生育扶助基金会，请求他们慷慨解囊，此外，还指导协会创办经济实体和项目，积极争取上级政策资金的投入。这些措施有效地解决了村民自治的经费问题。使我们在村民自治上充分体现了权利与义务并举、约束与关爱同行的理念。既讲依法治理、严厉约束，又做到有罚有奖，注重利益导向和人文关怀。譬如：自觉及时上环的，村委会奖励20元/例，自觉及时女扎的，村委会奖励40元/例，自愿放弃二孩生育并领取独生子女证的，一次性奖励400元；自觉实行计划生育家庭子女升入重点院校村委一次性奖励800元，同时对计生家庭发生重病或其它大的家庭变故上村委及时扶助，对计生贫困家庭安排资金扶持和项目扶持等等。
二是：搞自治，计生协会来做主。
计生协会是村民自治的中坚力量。协会骨干和成员就是群众代表，是群众的代言人，协会做了的主就是民意的集中表达。在我村的村民自治中，计生协会起了不可或缺的作用，成为了村民自治的主力军。村协会的“五老”骨干热情高、威望高、能力强、群众基础好，时间比较充裕，这些得天独厚的优势使协会的作用得到了淋漓尽致的发挥。
首先，协会发挥了沟通村支委和群众之间的桥梁纽带作用。我村的协会常务副会长列席参加村支委会议，同时又是村民主理财小组成员，在充分明确协会地位的同时，也能使群众和协会意见能及时反馈到村支委，使村支委的决策迅速传达到群众中去，同进监督村级财政对计划生育的投入到位，确保村支委和协会两方面工作的良性互动。
其次，协会充当了爱心使者角色，成为了群众的贴心人，“五老”会员大多有仁者之心，侧重在工作中春风化雨，以情动人，在做计生工作的同时，也出演了一幕幕真切感人的画面，给计生对象和家庭带来了亲人般的感受。20__年协会常务副会长陈国维为做通计划外怀孕对象陈小富的
思想工作，通过多次辗转调查得知陈小富躲在江西萍乡，连夜驱车前往，可陈小富门都不开，他们隔着窗子做了2个小时的工作,才敲开了门,又经过两天两夜的思想攻坚,终于把陈小富接回娄底落实了引产手术。我村吉祥组刘兵、唐美辉夫妇在生育了两个女孩后，仍想生育第三胎，迟迟不落实结扎手术，村计生专干陈晓青上门做工作，唐美辉对五老会员侮辱谩骂，还动手打了一位老会员的耳光，但五老会员们忍辱负重，一方面对刘兵批评教育，一方面继续苦口婆心地说服唐美辉，真诚所至，金石为开，通过大家齐心协力地做工作，唐美辉主动落实了女扎手术。“关爱一批人，感动大批人”，这是我村的“爱心自治十字方针”。朱下组蒋梅丽结婚六年，一直未孕，夫妻感情也因此不和，协会理事刘志高是个体医生，多处为她查找治疗信息，了解到长沙有一家医院能治疗时，立即建议她前去就诊，协会也帮助她解决了1000元医药费救助。小山组陈兵华、李联世夫妇是两女结扎户，父亲长期瘫痪在床，生活不能自理，花费医疗费二万余元，20__年陈兵华在春耕生产时右脚受伤，又用去医疗费近万元，给本已负债累累的一家雪上添了把霜，这时，协会得知情况后，立即组织捐款，筹措4000多元捐款，帮他们渡过了难关。如今，他们一家人逢人就讲：“村上是我们的主心骨，协会是我们的娘家”。甘冲组段玉梅夫妇生育第一个女孩后，自愿放弃生育，领取了独生子女证，但家境一直不好，协会和村支委在长期关心支持的同时，积极为其争取上级扶持资金120__余元，还从村上的计生扶持基金拿3000元帮助他们修建新房。类似的例子不胜枚举，对胜昔村人来讲，计划生育已不是一项冰冷的、生硬的政策，它已化作了一串串春风拂面的动人音符融入家家户户、老少人群。此外，协会充分发挥了村支委参谋和得力助手的作用，在村上的各项工作充当了主人翁的角色。在支村委的指导和鼓励下，他们活跃在群众中间，时而走家串户做思想工作，时而挺身而出化解矛盾，时而组织会员帮贫扶困，时而集聚奔走大干公益事业，时而又热热闹闹开展文娱活动。计生协会以计划生育为工作主题，协调和参与了村上方方面面的工作。近几年来，协会共调处矛盾80余起，为群众办实事105起，做通计生对象思想工作30余例，帮助35户特困计生家庭脱贫致富，组织文艺活动12场，协会在群众心目中越来越重要。如今，在胜昔村的村民口中流传这么一句话：“不怕政府来为难，就怕协会找‘麻烦’”。
三是：共参与齐监督，广大村民来作主
广大村民自治的载体，他们集村民自治的参与者、执行者和监督者一身，是村民自治的生命力源泉。
广大村民是村民自治的参与者，村民自治章程的制订是经过村民代表逐条制定的，无论是对遵守章程的奖励还是违反章程的处罚都出自村民的集中决策。自己做自己的规矩办自己的事，村民代表格外慎重，几次讨论章程的会议到会率是100，讨论也十分热烈，还有一些在外打工的村民也纷纷打电话回来提建议，让村民真真正正做了主人。因此，我村的群众说《村民自治章程》是我们自己做的“法律”。
广大村民是村民自治的执行者和监督者。有了自己的章程，谁家违背了章程，村民心中一清二楚，自有一杆秤，而违反者也知道违背章程、违反政策的事，有可能暂时瞒住上级政府，但绝对瞒不住邻里乡亲。因此，村民自治的效力产生了，村民履行村民自治章程的自觉性不断增强。违背章程的对象按照自己做出来的章程接受处罚也都心悦诚服，对广大群众来说自然而然成了村民自治的执行者。对极个别违背章程而又拒绝按章程处罚的，我们争取组织村支委、协会和群众代表民主决策的方式确定解决方案，或以村上的名义请求政府相关部门依法处理，确保了村民自治章程的严肃性和威慑力。在对遵守计划生育政策的贫困家庭的扶助问题，我们召开村民代表会议讨论通过，积极采纳群众意见，充分发挥村民当家自治的作用。此外在村民自治和协会工作经费的支出及帮困扶助支出上也是村民自主当家理财、全面公开财务支出，接受广大村民的监督，确保了各项资金使用得当。
村民自治章程范文5
为贯彻落实《中国共产党中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》精神，根据西人口计生局【2009】21号《**市人口和计划生育局关于印发的通知》，结合我街道实际，制定本实施方案。
一、指导思想
以邓小平理论和党的"十八大"精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕稳定农村低生育水平、统筹解决人口问题这一主线，坚持以人为本，以人的全面发展为中心，建立完善与市场经济体制相适应的农村人口与计划生育管理体制、工作机制，推进和谐社会建设。全面推行人口和计划生育村（居）民自治，实现人口计生工作的重心下移，逐步建立起区指导、街道负责、村自治、户落实的工作机制，形成村级规范管理、街道监督服务、区级调控指导的工作格局，推行"”村两委”负总责，计生协会为骨干，服务小组担重任，育龄群众做主人"的工作模式，进一步夯实基层工作基础，增强村级计划生育自治能力，提高计划生育管理与服务水平。
二、组织领导
为落实"依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理"的工作机制，推动人口和计划生育村民自治工作迈上新台阶，成立陈坪街道人口和计划生育村民自治领导小组，成员如下：
组 长：李建亮 街道办事处主任
副组长：瞿顺业 街道办事处副主任
成 员：罗敏珍 街道计生办主任
谈春珍 街道计生办副主任
范 荣 街道服务所所长
领导小组下设办公室，负责村民自治工作的协调、督导和考评工作，办公室主任由罗敏珍担任。
三、任务要求
（一）健全村民自治机构。试点村要成立由支部书记任组长、村委会主任和村计生专干任副组长，育龄妇女、党员及群众代表为成员的计划生育村民自治领导小组，健全村计划生育协会组织，调整配齐村计生专干和育龄妇女自管小组长。
（二）制定计划生育村民自治章程和公约。要在广泛听取群众意见的基础上讨论制定《计划生育村民自治章程》和《计划生育村规民约》（以下简称《章程》和《公约》），《章程》要对村民生育与节育、奖励与惩罚以及流动人口生育管理等内容进行规范，明确村民计划生育权利、义务和违反政策生育处罚条款，《公约》要体现注重村民参与、注重进家入户、注重运用落实。《章程》和《公约》草案要向全村公布，征求意见，反复修改，并提交村民大会或村民代表大会表决通过，形成正式文本，报街道办事处进行合法性审查和备案。正式文本印发张贴到户，使其真正成为群众自觉实行计划生育的行为准则。试点村要自主地开展各种计划生育宣传教育活动，教育村民自觉依法实行计划生育。
（三）建立民主决策计划生育制度。建立民主决策计划生育制度。利用村集体经济收入，建设计划生育基础设施、制定计划生育奖励优待措施、开展计划生育生殖健康活动、落实计划生育专干报酬待遇等设计村民切身利益的重大事项，必须经村民会议或村民代表会议讨论决定。重要的计划生育服务和管理事项可"一事一议"。计划生育"一事一议"由村计划生育专干或委托村计划生育协会，在广泛征求群众意见的基础上提交村民委员会讨论决定，真正体现村民"民主决策、民主监督"。
（四）完善计划生育民主评议制度。开展计划生育民主评议是加强计划生育民主监督的体现。各试点村要围绕"六评六看"，即：一评思想组织落实，看目标管理是否达标，二评计生依法行政，看民主特色是否体现，三评优质服务水平，看群众权益是否得到维护，四评活动服务情况，看协会组织"三自"作用是否真正发挥，五评流动人口工作，看属地管理服务效果，六评干部德、能、勤、绩，看育龄群众是否满意，要设立村务公开栏和监督电话，印发评议表，进一步完善计划生育民主评议制度。
（五）建立民主监督机制。依靠群众，对违法怀孕早发现、早做思想教育工作、早采取补救措施；依靠群众监督街道关于计划生育工作方案和依法行政在本村落实情况；依靠群众突出对计划生育工作、生殖保健、优生优育的意见和要求。自觉接受村民监督，引导村民积极参与监督。
（六）建立自我服务机制。开展计划生育和生殖健康的宣传、咨询、随访等服务，对本村育龄妇女的新婚、怀孕、各项计划生育优惠政策的落实、生育、生产、生活落实、计划生育手术的人员进行走访；发挥计划生育协会的作用，健全计划生育协会之家。
（七）建立村级计划生育责任体系和管理服务规范。要明确村两委会、计划生育协会、村计生专干、自管小组长的工作职责和工作要求，通过明确职责、责任到人、报酬落实，保证计划生育村民自治各项任务落到实处。同时，要加强服务阵地建设，因地制宜建立和健全计生协会活动室（会员之家），做到有人员、有场地、有设施、有活动，经常性地为育龄群众提供计划生育政策、避孕节育等科普知识教育、咨询服务。
四、方法步骤及时间安排
人口和计划生育村民自治工作从5月初开始实施，至8月底结束。具体抓好以下环节：
第一阶段（5月4日-5月31日）广泛宣传。各村要充分利用广播、宣传车、宣传品等形式，大力宣传《村民委员会组织法》和推行人口和计划生育村民自治的重大意义。通过开展声势浩大的宣传活动，在全街道营造推行人口和计划生育村民自治的浓厚舆论氛围。
第二阶段（6月1日-6月10日）制定方案。结合村情拟定试点村《人口和计划生育村（居）民自治实施方案》（简称《实施方案》）、《人口和计划生育村（居）民自治章程》（简称《章程》）、《人口和计划生育村（居）民自治公约》（简称《公约》）意见稿，由村两委及乡镇街道工作人员把关初审，以村民小组为单位入户讨论修改，让群众明白、了解章程内容实质。在起草村级《章程》时要本着求实原则，要因村制宜，不能流于形式，内容要实用，形式要多样。
第三阶段（6月11日-6月20日）讨论表决。讨论通过《章程》、《公约》和《流入流出人口计划生育管理合同》。按程序召开村民代表大会表决通过《章程》、《公约》。在修订讨论《章程》时要树立民主观念，从村情民意出发进行讨论修改，内容要合法，要保障群众的合法权益。
第四阶段（6月21日-7月15日）签订合同书。依据《章程》、《公约》组织已婚育龄夫妻签订《计划生育服务管理合同》和《流入流出人口计划生育管理合同》。陈坪街道《陈坪街道深化合同管理切实加强计划生育依法管理服务工作实施方案》（陈街办发〔2009〕45号）分别对城市无孩、一孩夫妇，城市符合再生育条件夫妇，农村无孩、一孩夫妇，农村未绝育二孩及多孩、符合再生育条件夫妇制定了计划生育服务管理合同，合同中对双方的权利和义务、违约责任做了明确的规定，同时指出若双方因执行本合同发生争议，首先双方协商解决，经协商无效，按照诉讼程序申请人民法院调解或裁定执行。各试点村要入门到户逐项宣传讲解合同内容、权利与义务、违约责任等，让群众明白熟悉，经司法公正后，逐户与适合对象进行签订。
第五阶段（7月16日-7月30日）总结验收。 建立健全相关制度，整理档案，总结推行人口和计划生育村民自治管理的经验，上报街道人口和计划生育村民自治工作领导小组办公室。
第六阶段（8月1日-8月10日）经验推广。在三个试点单位召开现场经验交流会，促进工作的平衡发展。
六、相关要求
（一）试点单位。小坪社区、东湾社区、新滩社区为村民自治试点社区。
村民自治章程范文6
关键词：村民自治 障碍 缺陷 完善 法律
村民委员会是我国农村最基层的群众自治组织，是我国农村政权的基础，村群众自治组织建设得如何，直接影响到农村的改革、发展、稳定，影响党在农村政权的巩固。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）是规范村民委员会建设的基本法律，是在《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的基础上于1998年11月4日完善后正式公布实施的。截至2007年底，我国农村有61万多个村民委员会，全国绝大多数农村已进行了6次以上的村（居）民委员会换届选举。85%的农村建立了实施民主决策的村民大会或村民代表大会，90%以上的农村建立了保障民主监督的村民理财小组、村务公开监督小组等组织，村务公开、民主评议等活动普遍开展。①（李学举：《求是》，2008年第3期，第18页）总的来看，经过长期的发展，我国基层群众自治制度体系已基本确立，组织载体日益健全，内容不断丰富，形式更加多样，城乡基层群众自治正在社会主义民主政治建设中发挥着越来越大的作用。虽然相对于东部的繁荣与西部大开发战略的实施，中部地区出现相对凹陷现象， 但是，随着中国农村经济社会的快速发展，尤其中部地区农村的形势已发生了深刻的变化。www.lw881.com在具体实践中，有的地方渐露出弊端和缺陷。为此，必须从中部地区农村的实际出发，进行完善。
一、中部地区村民自治障碍分析
(一)文化障碍
漫长的封建统治历史就是一部封闭历史, 封建礼教的经久贯彻、国家统治的高度一致以及传统自治的不良影响，都成为现代民主自治的严重历史羁绊。②（张德友 翟印礼：《法与农村社会变迁》，人民出版社，2007年4月第1版，第226页）国家政治、社会事务、公共福利被看作是官员的事、政府的事，社会民众很少相信其有参与、处理这些事务的权利。以至于不少甚至很多村民把村民委员会当作是管理自己、自己也必须服从的新的权力形式，并没有意识到自己当家作主的法定途径，对其选举产生村民委员会，罢免村民委员会委员的权利更是茫然无知。
(二)经济障碍
现行制度下的村民委员会对集体财产履行所有者职能，又对集体财产的管理和集体生产经营活动具有决策权。但是，由于我国中部地区农业生产合作社并非源自村民的完全自发性组织，而是在政府主导下的产物，因此，村民委员会与农村生产合作组织“一套班子、两块牌子”也就在所难免了；另一方面，村级集体经济所有权的虚拟性和村民自治权的垄断性，使村民的民主权利和经济权利处于一种不确定状态。
(三)政治障碍
由于我国的村民自治体制尚处于发展初期，农村政治化建设还有待完善，因此，因各种权力边界不清而产生的深层次冲突日益明显。政治参与质量不高主要体现在参与村治权力竞争成员的复杂性，扩大了村民选举过程中的非合法因素。如有的地方按照《村委会组织法》规定的程序，通过“合法选举”而进入村委会；有的大家族，利用家族“多数人”的意愿来“合法”地侵犯少数人的合法权益；有的甚至非法性地导致了“恶人治村”、“拳头治村”、“宗族势力控制村”等非正常状态。村民自治功能的异化，使得村民自治本来的功能严重萎缩，村民自治由还权于民、村民当家作主的民主自治制度蜕变为少数人用来谋求私利的渠道。③（程洪宝：《村民自治对农村社会稳定的双面效应》，《武警学院学报》，2008年第1期，第65页）
(四)法律障碍
在以家庭宗法为核心的社会里，连接人与人之间的关系不是法律，而是依据血缘关系为纽带的一种普遍连带责任。因此，血缘、人情关系排斥了是非、平等，整个社会难以形成一种严谨的法治环境。正是这种亲缘的政治化以及政治的亲化缘，造成国家不分、公私不明的社会形态，从而塑造并培育了崇尚 人治而漠视法治的意识，并且，仅有的一点法治也没有达到统一，造成法治与民主的分离。所以，在这种法治基础下不牢固且法治与民主不相容的状态下，村民自治显然缺乏必要的保障。目前，我同法制建设的状况同社会主义新农村建设的要求相比，还有不小的差距。④（宋五一 羊淑蓉 曾鹰：《西部地区村民自治的难点与企盼》，《农民日报》，2008年1月23日，第3版）。
二、中部地区村民自治缺陷分析
(一)、对农村“两委”关系规定不够明确、具体， 影响党在农村执政地位的巩固
根据《村委会组织法》第二条、第四条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”；“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”；“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是，不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。但是，有的地方村两委会干部素质不高，对党的各项方针政策有利的执行，不利的置之脑外。有的甚至走向政府的反面，导致乡村富人政治强化、乡村宗族政治强化⑤（中国社会科学院农村发展研究所编：《中国农村发展研究报告2》，社会科学文献出版社，2001年5月第1版，第58页）。这实际上削弱了党对农村工作的领导，容易在农村产生无政府主义和自由主义。
(二)、在强调村民委员会自治权的同时，村治功能过于集中
村民委员会集村民经济管理事务、村民自治事务和党务于一体，村民委员会主任聚村合作社负责人、村办企业负责人、基层党支部（或党总支）等职权于一身，使村民自治的权力在原有基础上更加集中，其结果必然导致村民委员会干了许多与村民切身利益不相关的事，甚至有的地方产生的村民委员会渐渐远离了选民，淡化了选民赋予其职权。
(三)、对村民委员会组成成员的素质要求不明确,政治参与比较混乱
《村委会组织法》对村委会成员的候选人只有年龄要求，即“年满十八周岁，不分民族，种族......都有选举权和被选举权；但是，依法被剥夺政治权利的人除外”。法律规定的条件实际上是只要是有完全民事行为能力，没有被剥夺政治权利的村民，都有选举权和被选举权，这是宪法规定公民的最基本权利，也是最为广泛的权利。因此，有些人在选举时，私下许诺，向村民承诺一些与党的政策、法律相违背的诺言，蛊惑人心，欺骗群众，拉拢一些不明真相的选民选他，上级政府只能制止，做些宣传思想教育工作，不能有效地通过法律的形式制约他。“由于宗族势力等影响，很多地方村委会换届选举中出现了破坏选举的现象，比如威胁利诱村民投票、暴力干涉村民投票，个别地方甚至出现抢夺和毁坏投票箱现象，严重干扰了村委会选举的正常举行”。 ⑥（张国卫：《村干部任期应从三年改为五年》，《检察日报》，2008年3月31日，第7版）
(四)、村民选举权利救济制度极不健全，法制基础薄弱
《村委会组织法》只讲了应当如何进行选举，而没有讲不遵循规则进行选举的惩罚制裁措施，缺乏对行政机关及其工作人员侵害村民选举权利所应当承担的法律责任以及农民权利保障与救济。目前，我国刑法仅以第二百五十六条条规定了破坏选举罪，但这一规定只是保护公民依照宪法规定所享有的选举各级人民代表大会代表和国家机关领导人的权利。依照罪刑法定原则，村民选举权利不在受保护之列。同时，我国现行的《行政诉讼法》、《行政复议法》和《行政处罚法》，也都没有涉及到对村委会选举中的行政行为的相关规定。
(五)、罢免村民委员会成员程序过于复杂，权力运行缺乏制约
《村委会组织法》第十六条规定：“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村委员会成员，罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”。但罢免程序太复杂，且铤而走险，未必能成功。罢免不成，反遭报复，与其这样，不如不罢。上级政府对此也有顾虑，尽管群众有要求，有呼声，但如果政府同意了，组织罢免活动，万一“过不了半数”，通不过罢免提议，乡镇政府与村委会的关系就变得更为紧张。
三、中部地区村民自治完善分析
(一)、界定村委会组成成员任职资格条件，保障民主选举的公正性
1.对候选人的资格进行更加明确的界定
除法律上已规定的条件外，对年龄、身体素质、文化程度、个人在遵纪守法情况进行具体界定是有必要的，它可以使村民委员会这一组织始终保持活力，这对广大农村居民的长远利益是有益的。如安徽省宁国市西津办事处风形山村严格按照省、市以及街道党工委的统一部署和要求，超前谋划、精心组织、周密安排，较好地完成了第七届换届选举各项任务，既强力推进了村“两委”班子交叉任职，减少了村干部职权，又开展了党总支委成员“两推直选”试点工作，得到了上级组织和广大群众的充分认同。 ⑦（胡正平 杨巍：《村级组织换届选举工作的实践与思考》，《宣城日报》，2008年3月28日，第3版）
2.准确界定“贿选”
《村委会组织法》没有明确界定什么是“贿选”行为。由于没有一个具体的衡量标准，对“贿选”的认识也不尽一致。因此，不宜把“贿选”的认可范围定得太大、但是应该具体明白。在确有证据证明其有贿选行为时，应由换届选举委员会裁定采取什么措施进行处理。如果处理程序过于复杂，就会与选举程序发生矛盾，弄不好会使选举久拖不决。
3.组织竞选、平等“拉票”
随着公开选举的深入人心，“拉票”现象会越来越普遍。这种现象的增多，起码说明了选民的竞争意识增强。从树立竞争意识和竞争精神的角度看，“拉票”行为是合情合理也是合法的。要在法律的框架内为合理竞争提供一种名正言顺、公平合理的环境，让候选人都有准确的、公开的表达自己施政方略的条件，这样既可使候选人有机会向选民表达自己的真实打算，让选民去评判，同时又可有效控制“上门游说”、“小恩小惠”。甚至，允许候选人在换届选举委员会的帮助下，在公开场所自己组织会议，向选民宣传自己的施政主张。
(二)、明确党在农村的领导地位，加强民主管理的规范性
1.乡镇党委要坚持领导、善于领导村民自治。
扩大农村基层民主，必须坚持党的领导，必须坚持依法办事。按照《村委会组织法》的规定，乡镇党委可通过村党支部领导村委会开展工作，但是，按照《党章》规定，党必须在宪法和法律的范围内活动，因此，乡镇党委要正确理解和行使其对村委会的领导权，既要发挥领导核心作用，又要保障村委会依法行使自主权。乡镇党委要了解实际情况，实事求是地分析、判断和尊重村委会的意见，反对以党委的决议或者以文件的形式要求村委会必须执行；要通过村党支部，发现和培养农村的优秀分子加入共产党；党委要通过合法形式把农村中的优秀党员送入村民自治组织，以组织的途径来实现党委的意图，把村民自治组织建设成为一个保障村民实现直接民主的坚实载体，同时也是党在农村实施领导的坚实载体。
2.对村“两委”的职能作具体界定，明确农村“两委会”的关系
村支部从村级具体事务中退出来，即村支部不再管理村级的经济、行政、公共事务等具体的、属于村民自治范畴的工作。村支部可以从三个方面发挥作用：一是加强支部自身建设，增强支部的凝聚力和战斗力。二是向村民开展思想教育和党的路线方针政策的宣传工作，提高村民的思想觉悟水平，让村民了解党的大政方针，从思想上保证了党的领导作用的发挥。三是支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。
3.要加强村党支部对村民代表会议的领导，完善村级民主监督制度。
村党支部要在村民自治中把村民代表会议这种经常性民主监督真正拿在手上抓，而不是要将行政权力拿在手上抓。随着具体职能的严格划分，村支部从具体村务中退出以后，村委会依法独立行使村务管理，村支部加强和完善村民议事制度建设，村级权力的运作将会有一个清晰的分野。支部书记既可以通过选举担任村主任、还可以通过一定的程序担任村民代表会议的负责人。
4.大力发展农村集体经济，增强村民自治吸引力
集体经济的壮大为村民自治的正常运转提供了重要的物质保障。实行村民自治，发展农村基层民主，需要一定的经济条件作保障。⑧（刘欢迎：《刍议我国村民自治问题及对策》，《华中师范大学研究生学报》，2007年10月，第46页）因此，实行村民自治，必须大力发展农村集体经济，探索发展集体经济的方式方法，积极引导村民参加新农村建设，坚持“科教兴农”战略和农村“百千万”工程，推进“一事一议”的落实，善于在组织和服务中求发展，不断发展状大农村集体经济实力，增强村民委员会的服务功能和村民自治的吸引力。
(三)、建立与村民素质相适应的新机制，促进民主决策程序性
1. 明确“村民”的新概念
(1)不以户籍的性质，而是以权利义务相统一、以尊重个人的民主权利为第一准则来确定村民这个概念。即村民应包括居住在农村、户口在当地的农业户籍人员和城镇户籍人员，也包括户籍不在当地，但在一定期限内履行了村民义务的其他长住人员。这样才能保证每个长期居住在某地、并为当地做出了贡献的公民能为选择管理自己社会事务人而行使权利。
(2)要考虑到经济社会发展、人员交流的增多而引起的人户分离、社会阶层、社会职业分化所带来的影响。取消《村委会组织法》第十二条“不分”“居住期限”的规定，代之以一定的期限，如果连续居住超过一定期限，且与当地经济与社会发展联系密切的人就应该赋予其选民权利，离开一段时间，不尽村民义务的就不予登记，以解决人户分离问题。取消户籍岐视，剥夺附加在户口上的一切福利和岐视，户籍仅具有户口登记、迁移记录和人口统计的功能，不附加其他条件，不论户籍何地，人人都享有平等的就业、入学和社会保险权利，并受宪法保护。⑨（赵俊超 孙慧峰 朱喜：《农民问题新探》，中国发展出版社，2005年11月第1版，第96页）
2、落实村民的“罢免权”以强化权力的归属性
(1)明确行使罢免权、启动罢免程序所需的最基本的要件。主要包括触犯法律尚未构成犯罪或虽然构成犯罪但免予刑事处罚的；滥用职权的；违反计划生育政策的；因严重失职，给集体、群众造成较大经济损失的；生活腐化堕落，造成较大影响的；搞家族、宗派活动的；工作能力差，多数群众不满意的；品行恶劣，如打架、酣酒、挑拨是非、不尊老爱幼的；连续三个月以上无故不参加村委会工作的。
(2)赋予乡政府启动罢免程序的权利和组织义务、并作出明确的界定。防止乡政府权力的滥用或干涉村委会工作事件的发生。把群众监督与乡政府对其管辖范围内的事务的监督有效结合起来。在处理影响公众利益、全局利益等重大问题上，应该赋予乡政府一定的权限，使其责权相称。
(3)要严格审核程序。民政部门和乡镇政府在接到罢免要求后，首先要让其将罢免的原因形成书面材料，并让联名罢免人进行签名盖章；然后深入调查，对签名人进行逐个了解，对罢免要求提出的问题进行核实；最后如果情况属实，召开选民大会，进行表决。
3.完善村民议事制度
村民议事制度是实现民主决策的有效途径和重要方式。根据《村委会组织法》的规定，村民议事的组织形式就是村民会议或村民代表会议；村民议事的基本功能就是民主讨论、民主商议和民主决定；村民议事的前提是村务公开。推行村务开公，实行民主监督，“这是村民当家作主的真实体现”，是民主选举、民主决策和民主管理的重要保障。⑩（彭向则：《我国村民自治存在的问题与对策探讨》，《吉林大学社会科学学报》，2001年第1期，第87页）据资料显示，全国已创造了许多好的经验，包括村民代表议事制度、“民主目”制度和村民例会制度等。如安徽省郎溪县涛城镇凤河村建立的村民议会制度，收到很好的效果。
(四)实施法律救济，增强村民监督的实效性
1.完善村委会选举的诉讼救济
由于选举诉讼具有许多与其他诉讼不同的特点，它在案件的受理范围、诉讼管辖、起诉人主体资格、起诉条件、案件受理条件、审理程序、判决与执行等方面都更为复杂，所以要想在我国尽快建立起完善的村委会选举诉讼救济制度将是一件十分艰巨、复杂的工作。因此，一方面争取尽快制定统一的《村民委员会选举法》，并在该法中确立有关选举的行政诉讼救济制度；另一方面将现有的刑法和三大诉讼法加以修改，使其扩大适用于村委会选举，尤其是将相关行为纳入现行刑法“破坏选举罪”。在刑事诉讼救济中，应将刑法第二百五十六条规定扩大适用于村委会选举。在行政诉讼救济中，应将行政机关在村委会选举中的违法行政行为纳入行政诉讼的可诉范围。
2.完善村委会选举的行政复议救济
建立和健全村委会选举中的行政复议救济制度，首先要明确行政复议的范围。村委会选举中行政机关以作为和不作为方式实施的侵害村民选举权利的所有具体行政行为均得提起行政复议，如行政机关指选、派选、直接罢免村委会成员、不依法发放当选证书、不及时处理与选举有关的争议和纠纷、对村民进行行政处罚违法等等。
3.完善村委会选举的人大监督救济。
人大监督救济是指各级人民代表大会及其常委会依法对行政机关在村委会选举中的行政行为进行的有权监督。人大行使村委会选举监督权的法律依据除宪法规定外，《村委会组织法》第二十八条的规定：“地方各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会在本行政区域内保证本法的实施，保证村民依法行使自治权利。”各省级选举法规也基本上都有关于对各级人大在村委会选举中行使监督权的规定。如《安徽省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉》第二十二条也作出了相应的规定。如听取和审议政府关于指导村委会选举的工作报告，提出建议、批评和意见，必要时作出相应的决议、决定；撤销同级政府关于村委会选举的不适当的决定和命令；受理群众的上访、申诉和意见，责成有关部门认真办理，限期报告办理结果；在人大会议上依法提出质询案；组织对村委会选举问题的调查委员会并根据调查报告作出处理；组织代表进行执法检查或视察。
(五)制定《中华人民共和国村民自治法》，全面规范村民自治制度。
