村民自治制度范文1
【关键词】乡村治理 村民自治 村务公开 换届移交
【中图分类号】D035.5 【文献标识码】A
从计划经济进入市场经济是一个乡村社会现代化的过程，也是一个社会矛盾多发、利益冲突愈加尖锐的过程，在这一过程中，人们对利益的追求被激发，过去被隐藏和压制的社会问题集中呈现，各种利益矛盾和冲突层出不穷。为此，加快社会治理能力和体系建设，及时化解社会发展过程中产生的各种矛盾，保障社会平稳发展，是一项迫在眉睫的工作，也即需要建立与之相适应的社会管理体制①。在社会治理理论上，从十六届四中全会提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，到十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，从“社会管理”变成“社会治理”是一种新的思路，其关键就是充分发挥社会主体积极参与社会治理，最终通过村民自治达到良好的乡村治理效果。
当前村民自治存在的问题
传统习惯秩序自治功能弱化。有效的社会管理，必须信赖于有效的社会自我管理机制，必须以市场的自律、社会的自我完善和自我管理为基础②。完备的社会自我完善与自治需要在历史中渐次形成。在我国，历史上的乡土社会拥有悠久的自治传统，乡村秩序的稳定很大程度上是村民们依靠极具特点的习惯规则通过自治方式获得。如费孝通在《乡土中国与乡土重建》中所说的：乡村社会中也存在“地方自治的民主体制”和“自治单位”③。虽然有强大的国家权力的控制与渗透，但远离乡镇基层政府的村落内部自治色彩依然浓厚，村民的日常生活依然在正式或非正式组织的治理下以自觉和自治的方式运转，只有当发生的事件超出村落自治或村民自救的能力时，村民才会向基层政府寻求国家权力的介入。马克斯・韦伯也认为，在传统中国社会“城市是没有自治的品官所在地，乡村则是没有品官的自治区。”④如今，在经济利益冲击之下，传统道德习惯的社会约束功能下降，以往以德高望重的老人为核心的社会秩序维持结构被合法的村委会及其他以财富或有威信的人所替代，越来越多的冲突和纠纷往往突破了习惯和道德的约束，以习惯为依据的村民自治功能弱化，不得不借助法律手段来解决。
村务公开存在问题。在一些村庄，重大决策没有经过村民大会讨论通过，而是直接由村委会决定，从而产生纠纷。以广西南宁市江南区平西村为例，作为城中村，村民经济来源主要是土地出让、资产出租，多年来，因村务不公开产生一系列纠纷。南宁市平西村村委会曾未经村民大会讨论决定使用村集体公款购买理财产品，村民对村委会产生疑问的账目涉及上千万元。为核实村委会的财务收支情况，该村村民按《村民委员会组织法》规定选举产生了监督小组，但当监督小组成员雷某要求查账而未能成功时，其向村民发出《致平西村村民公开信》，公布未能查帐监督的情况，村委会成员于是对其进行打击。另一村民莫某则到南宁市江南区检察院进行举报，检察院委托审计事务所进行审计，检察机关介入审计的结果显示，村委的账目没有问题。而审计事务所表示，审计结果只对被审计单位提供的材料负责，如果被审计单位没有提供全部材料，他们也没有办法⑤。再比如，广西横县云表镇福龙村村委会将部分集体土地外包，村民却连土地承包金额都不了解。凡此种种，都是村民自治实践中出现的问题，在乡村治理中具有代表性。
村务移交程序性规定不完善。由于平时村务不公开，还影响到了村务换届交接工作。2012年8月，广西横县云表镇福龙村村民大会完成换届选举，该次选举产生了村财务清帐小组。按照往届的惯例，上一届的村委会应向新的村委会移交村务帐簿，经清帐小组审核后由新村委会接手。但由于新村委会班子对上一届村委会班子的账目产生怀疑，因受质疑，前任村主任等人拒绝移交村财务账簿，导致交接不成功。为了弄清往年村集体财务收支情况，2012年12月，横县福龙村村民向其所在的云表镇政府提交申请，请求镇政府派人协助清帐。但云表镇政府答复说他们没有进行调查的权利，村民于是到横县经侦大队报案，经侦大队则表示，需要村民提供审计部门的审计报告才符合立案标准。村民又向横县审计局求助，请求审计局对村财务进行审计并出具审计报告，横县审计局也表示为难，因为连账簿等可审计的材料都无法取得，他们无法进行审计。审计局建议福龙村村民向县纪委反映，县纪委认为基层村集体的事情不属于他们的管辖权限，村民应该找镇政府解决。求助无门的村民只能到广西壮族自治区政府局上访，自治区局将村民提出对村账目进行清理、征地补偿等要求转送横县局，责成横县有关部门对此进行答复。横县云表镇政府就征地问题进行了解答，但对于前一任村委会拒不移交账簿导致无法查账的问题没有答复。村民向横县政府提交复查申请书，横县局向村民下发《告知书》称，根据《条例》规定，村民的事项应通过诉讼等途径解决，村民向上一级行政机关请求复查已超出期限，提出的复查申请不予受理。⑥横县福龙村村民从求助乡镇政府开始，历经经侦、审计、纪委、最后又回到乡镇政府，正当要求始终没有得到解决。
当前村委会的任期审计和离任审计在许多地方并没有得到有效贯彻执行，不仅影响村务公开，也影响换届工作移交。村委会经济审计难以进行的原因来源于《村民委员会组织法》所设计的制度存在问题，该法第三十五条第二款规定，村民委员会成员的任期和离任经济责任审计，由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织。2012年11月，中央纪委、中央组织部、民政部等十二部委印发的《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》也同样规定了任期审计和离任审计的组织责任。《村民委员会组织法》和十二部委《意见》规定组织任期审计和离任审计的主体有三类，既可以是县农业部门，也可以是财政部门，还可以是乡镇政府。多主体负责意味着主体不明确，结果哪个主体都不愿意主动承担组织审计的职责，导致村委会成员的任期审计和离任审计的规定流于形式，无法执行。
正因为在村民自治现实操作中，村委会存在村务不公开、财务不规范的现象，一些村官的违规违法行为没有被及时制止，最后走上犯罪道路。据不完全统计，2012年，广西10万多村官中，有374人犯罪⑦。乡村治理中的村民自治出现种种问题，亟需进一步采取措施进行规范。
促进乡村治理与村务公开的措施
发扬传统习惯的秩序维护功能。由于历史的原因，我国许多地方都有乡村自治的传统，如在南方的许多少数民族地区，历史上中央政府长期采取“以夷制夷”的政策，这些地方的民族不同程度地保留着形式各异的原始民主自治的痕迹，如壮族的都老制、侗族的侗款制、苗族的议榔制、瑶族的石牌制等，其中许多自治传统及习惯延续到近现代。如在广西宜州合寨村，30多年前村民就有了自发的自治行动，在和生产队解散时，合寨村的公共事务处于无人管理的状态，村民们自发通过民主投票选举出“中国第一个村民委员会”。⑧合寨村村民自治既是村民们追求现代民主的结果，也是长期历史中形成的村落自治传统在现代的延续。
一种制度秩序或者自治传统一旦形成就会产生制度惯性，而村民自治作为当代新型的乡村治理制度，必须根植乡村社会土壤，尊重民间传统乡土风俗礼仪，在自发组织的基础上制定符合乡村秩序传统的村规民约，保留民间法中适应新时代秩序观念的传统成分⑨。在如今的民族地区广大乡村社会中，许多社会事务管理、行为方式，包括纠纷解决仍然按自古形成的习惯进行处理，而这些行为习惯在今天往往有助于提高社会管理效率，是社区自治值得充分利用的良好本土制度资源。
乡镇政府应承担违反村务公开规定行为的调查核实职责。在村民自治实践中，人们向来诟病的是乡镇政府以行政权力干预村民自治，乡镇政府往往被指责以行政命令的形式撤换村民选举出来的村委委员，以长官意志干预和代替村民自治。但另一面，乡镇政府也不能强调村民自治而对一些村委会成员的违法行为推诿不管。根据《村民委员会组织法》第十条的规定，村民委员会应接受村民监督，这是法定义务，监督是村民行使知情权的方式。《村民委员会组织法》对村务公开的范围作了明确，即第三十条所规定的五项，其中第五条即为涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项，村务公开的这些事项法律规定的公布要求是“及时”。及时是一个模糊的时间要求，因此该条的第二款规定一般事项每季度应公布一次，集体财务来往比较多的村委员，应每月公布一次，重大事项应随时公布。在这些事项中，村级财务公开是一个重要内容，也是村民与村委会之间容易产生矛盾的方面，因此一些省区在制定《村民委员会组织法》地方实施条例或办法时明确将村财务公开列入公开的范围，如《广西壮族自治区实施〈村民委员会组织法〉实施办法》第二十九条第（五）项规定，村级财务收支情况应当及时向村民公布。为了保证村委会的村务公开，《村民委员会组织法》还设计了监督主体，规定要建立村务监督委员会，由村务监督委员会监督村务公开的落实，村务公开如有遗漏或不真实，可由村务监督委员会督促村民委员会重新公布。为了防止村委会成员拒不履行村务公开义务，可由村务监督委员会主持，每年至少对村委会成员进行一次民主评议。一年内民主评议可以多次，连续两次不合格，村委会成员的职务即被终止。但《村民委员会组织法》中没有规定民主评议的具体办法，村民委员会委员的民主评议现在执行的是中央纪委、中央组织部、民政部等十二部委印发的《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》，该意见规定，对同一评议对象，两次民主评议间隔时间不得少于6个月，这一规定意味着对同一评议对象一年最多只能评议两次，与《村民委员会组织法》所规定的“一年内民主评议可以多次”并不一致，而且《意见》中规定了参加评议的村民或村民代表的人数比例要求，但并不明确评议不合格的标准，没有这些标准，将无法终止村委会成员的职务，为此今后应明确民主评议的程序与标准。
如果村民委员会拒不履行村务公开义务，村民的另一个救济办法是行使《村民委员会组织法》第十六条的罢免权。对于拒不履行义务的村委会成员，本村1/5以上有选举权的村民或者1/3以上的村民代表联名，可以提出罢免村委会成员的要求，经登记参加选举的村民过半数投票，经投票村民过半数通过可以罢免村委会成员。当然，如果村委会没有履行村务公开的义务，乡镇政府应履行相应职责，不应以这些事项属于村民自治的范围而推诿不办。因为，根据《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》的规定，村民委员会及其成员违反规定，应当向村民公开的村务事项或公开事项不实的，干扰或者阻碍村务监督委员会或者村民对村务公开进行监督的，应由乡镇政府进行调查核实，如确有违反，应予以批评教育，并责令改正，令其公开，如村委会成员确有违法行为的，可追究其法律责任。
完善村务移交程序性规定。如果村委会成员已经不再是村委会成员，但拒不履行村务交接工作，应如何处理？在目前的《村民委员会组织法》中并无相应的规定。该问题涉及村委会换届工作，同时也涉及离任审计，《村民委员会组织法》第三十五条规定，村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计，可由乡镇政府负责组织，审计结果在下一届村委会选举之前公布。为了使村务公开和移交工作顺利进行，也使村民的知情权得到保障，今后的《村民委员会组织法》应明确负责组织村委会成员任期审计和离任审计的职责应由最熟悉其管辖范围内农村情况的乡镇政府组织实施，以杜绝部门之间的相互推诿，避免出现上文提及的福龙村委会账簿交接一案的情况。
根据《村民委员会组织法》第二十条的规定，村民委员会应当自新一届村民委员会产生之日起十日内完成工作移交。工作移交由村民选举委员会主持，但对于拒不执行移交工作的后果，由于《村民委员会组织法》中没有做出规定，导致乡镇政府在碰到这类问题时束手无策。因为此时新的一届村委会已经产生，拒绝执行移交的是上一届村委会或其成员，不仅乡镇政府应遵守法律的规定，不能撤销村委会干部的资格，此时拒绝移交的上一届村委会成员已不属于能够的对象，由于其已卸任也无法罢免。此时，应由乡镇政府或街道办事处、县以上政府部门介入调查处理，核实拒绝移交的成员是否具有涉嫌挪用、侵占、私分集体财物的行为，直至追究刑事责任。
综上所述，乡村要实现有序治理，就要充分发挥各种正式或非正式的传统社会资源与主体的积极作用，尤其是加强村民自治的规范性，乡镇政府要既要坚持在法律授权范围内对村务公开、换届移交等环节起监督指导作用，《村民委员会组织法》也要作进一步完善，以贯彻十八届三中全会提出的加强国家治理体系和治理能力建设的精神，实现乡村和谐稳定的发展。
（作者分别为广西师范学院政法学院副教授、硕士生导师、西南政法大学博士后流动站研究人员，重庆理工大学经贸学院讲师；本文系国家社会科学基金项目和广西师范学院马克思主义与民族地区社会管理研究中心项目研究成果，项目编号：12XFX001、2013MZX03）
【注释】
①卢明威：“论社会管理中民族传统习惯的发掘与利用”，《湖北社会科学》，2012年第8期。
②成乃清：“论完善政府的社会管理职能”，《中共云南省委党校学报》，2003年第4期。
③费孝通：《乡土中国与乡土重建》，台湾：风云时代出版公司，1993年，第149～155页。
④[德]马克斯・韦伯：《儒教与道教》，王容芬译，北京：商务印书馆，1995年，第145页。
⑤李俭芹：“城中村上演‘利益争夺战’”，《南国早报》，2014年4月28日。
⑥李俭芹：“前任村官未交帐目，上级部门称‘管不着’”，《南国早报》，2014年4月28日。
⑦李俭芹：“如何将村官权力‘销进笼子里’”，《南国早报》，2014年4月28日。
⑧“中国村民自治第一村―广西宜州合寨村”，中国广播网，。
村民自治制度范文2
( 一) 软法和硬法的概念解析
1. 国内外学者对软法的定义
国外学者Francis Snyder 认为，软法是不具有法律约束力但是能产生社会实效的规范。罗豪才教授认为，软法是那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范。梁剑兵先生认为，所谓软法律，是在中国社会中客观存在的、主要是由国家认可和社会默契方式形成的、并以柔性的或者非正式的强制手段实现其功能和作用的法律体系。三位学者共同认为能够产生社会实效的规范才能称为软法，且国家强制力这一要素是划分软法和硬法的标准。软法的约束力来自于国家机关的非正式强制力，而以国家正式强制力的规范被形象地称作硬法。三位学者的观点得到软法研究者的大量引用，具有典型性。的确，软法之所以引起西方社会的重视和学者们的研究，很大程度在于软法虽不以国家正式强制力为保障，却具有规制社会问题的特殊效果以及弥补单一硬法无法应付复杂变化的社会缺陷的独特作用。因此，本文所定义的软法也必须是能够在一定领域产生社会实效的规范，且把规范的实施是否以国家正式强制力为保障作为区别硬法和软法的核心标准。
2. 软法外延的梳理
软法定义的五花八门在很大程度是由于对软法的外延的不同见解引起的，在定义何为软法前还有必要先对软法的外延做一个梳理。( 1) 软法的表现形式不包括风俗习惯、道德礼仪等更合理。软性规范是某一组织为了领域内的某种需要，根据一定程序制定出来的，具有与制定法一样的程序性特点。诸如风俗习惯、道德礼仪等历史积累而成并存留在人们心中的观念，没有经过一定程序转化为规范性文件，不属于软法。风俗习泛软法的外延，会产生究竟依据何种观点判定行为是否符合道德习俗的难题，也可能使得人治的毒瘤在法治假象的遮掩下生长，国家治理由法治轨道滑向人治轨道。( 2) 软法不包括宪法、法律法规和部门规章，即制定法中描述的法律事实和缺乏法律责任的规范。每一部法必然有描述的法律事实或表达诸如立法目的、立法任务等事项的软约束力条款。这些条款属于法的外延，是传统法学所认同的，法学教科书一直将其作为研究对象。这部分条款本身包含于国家制定法中，由国家立法机关经过正式的程序制定并予以公布，虽缺乏制裁措施的条款，但与制定法中其他条款一样，蕴含着国家权威性和强制性，应属于硬法。
二、硬法和软法在村民自治中的表现
( 一) 硬法表现
村民自治中的硬法主要包括了以下四类。第一，宪法。国家以根本大法的形式确立村民委员会是农村的自治组织，这具有最高的权威性，任何破坏村民自治的单位和个人都是有违宪法规定，应当予以制裁的。第二，全国人大及常委会制定的法律。《村民委员会组织法》是一部较全面规定村民自治制度的国家法律，它是其他法律法规制定的向导。值得注意的是，全国人大常委会对地方政府和司法机关请示的答复虽然未冠上解释两字，但是它是对法律的一种补充，适用于全国，属于立法解释，因此也属于硬法。第三，行政法规、地方性法规及规章。村民自治制度是具有中国特色的制度，每一步前进都需要谨慎探讨。许多事项不宜过快制定法律，更多的是通过地方性法规及国务院和有关部门( 主要是民政部门) 制定的法规、规章加以规范。如在制定村民委员会选举法的问题上还存在着较大的争议，各省纷纷制定了各自范围内的选举法加以引导。第四，司法解释。司法解释是立法机关授权对法律做出的进一步解释，因此，只要其不与法律相违背，对审判工作具有约束力，各级法院可以直接引用司法解释有关规定加以审判。
三、村民自治中硬法和软法的和谐机制
( 一) 合理界定两者的调整范围
村民自治规范体系中存在软法简单重复硬法的问题，存在硬法越位规制本属于软法领域的问题，还存在需要硬法彰显其刚性本色的领域却由软法规制的问题。未来立法需要合理界定软法和硬法各自的调整范围，使其能各司其职。需要国家强制力后盾保障和干预的领域，硬法加以规定绝不让权。而硬法中某些带有宣示性和激励性的条款逐步让权软法。粗略地进行划分，硬法侧重于规定惩罚性和义务性的规范，而软法侧重规定指导性和鼓励性的规范。权利的分配需要硬法，权利分配的方法则倚重软法。民主选举程序和制裁措施等具有浓烈的政治性和国家意志性的事项主要由硬法规定，而民主决策、民主管理、民主监督需要灵活创新的主要由软法规定。原则性、普适性的内容由硬法规定，而具体细致事项可由软法细化具体以弥补硬法的不足。
( 二) 软法与硬法之间合理互动
村民自治制度范文3
【摘要】村民自治是80年代中期以来农村民主进程中的一个进而程碑。我们在评价其绩效的时候，除了直接关注社会实践上的表现外，还应关注它在制度和理论层面的表现形态。
【关键词】村民自治；绩效；评估
80年代初，中国乡村社会发生了急剧的变化，显性表现就是家庭联产承包责任制的贯彻执行，它从根本上改变了农民个体同村落集体的关系：虽然主要生产资料所有制形式为集体所有制，但其产权形式则主要表现为个体家庭式，这使得农民依据对土地的产权具有了自身的独立性和社会意义。因而在实质的且具有决定意义的层面上，农民个体同集体的纽带从过去的政治、经济、文化三方面的控制缩减为单一的经济关系；而且就是这一经济社会关系本身也发生了180度的大转弯，有人形象地描述为“过去是给，现在是向农民要”，也即现在国家汲取社会资源的方式虽然站在合理合法的基础上，但是这一作用方式的完成还依赖于农民个体在这一相互关系中的表现；同时这一表现的过程还有了法律制度上的规范和监督。而且，这一关系的根本改变又造成了国家权力的末梢与基层社会的脱节，带来国家治理的“盲点”。因而立足于国家战略目标的选择，在基层社会的管理上，国家有必要寻求一种“行之有效”的模式来替代在心理、制度上都缺乏社会随力的制度。发韧于广西壮族自治区的村民自治模式就顺理成章地得到国家的认可而进入法律制度系统，并逐渐具有了制度的社会实践意义，从而形成了现在村民自治在广大农村地区普遍兴起的局面。社会科学者对这一项全国性的社会实践运动当然不会视而不见，相反他们对村民自治这一社会民主实践寄予厚望，并直接把它纳入学术的视野，进行学理研究与分析，并力求能形成一般性的结论，以指导和反哺社会的实践，于是对村民自治的研究就逐渐兴盛起来。这里面对村民自治研究最重要的一个贡献在于把村民自治拟作为基层民主实践的有效形式，并不同程度地把它同中国的民主政治进程有机地连接起来，从而使得凡研究社会、政治问题的学者皆能发表自身对其的看法，而这些学术理论的规范和引导功能在村民自治的实践上又以不同程度的价值、偏好、程序等变量表现出来，使村民自治有可能朝着民主化现代化、制度化的方向发展，从而使得基层社会的民主实践有可能带来中国社会民主政治进程的大发展。同时，学理上民主化、制度化倾向又直接在学理领域冲击国家赖以自下而上的政治理论、民主理论等。因而，可以这么描述：村民自治是国家治理农村的一种替代性选择的制度，但被学者纳入了民主理论的范畴，并最终在学理、社会实践两个层次上对国家的治理模式造成了冲击作用。因而在现时代，村民自治作为学术研究在学术领域的含义，反倒不如它在社会实践领域包含的意义丰富。从专论《中国农村村民自治》①里的表述我们就可以得到有关这一基本的判断，而且也许只有站在这一立场上才能对中国农村的村民自治作出最有现实意义的评估。也因为村民自治在当今中国至少三个层次上有实在内容，即学理上、制度层面上（规范的层面）、社会实践上，因而要对其进行评估就应从这三个方面及它们之间的相互关系入手，并遵循发生学上的顺序依次展开。当然，有关制度与制度实践的差距，制度实践与学理研究之间的互强也应贯穿于评估的过程之中。
一、制度上的村民自治
最基本的判断为它是国家的基层社会治理模式的一种制度选择，因而在立意上，它与国家的宏观管理体制应该并行不悖。《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》（以下简称《村组法》）的颁布是这一制度付诸社会的标志，但在制度的具体条例上则与国家现实行政体制并未衔接上，这就是基层党组织。最近的《中国共产党基层组织工作条例》就是这一制度缺陷的弥补，即通过中国社会主义建设的领导核心-----—党组织的作用在国家行政权力同基层社会权力之间架起一座可以相互“支撑和借用”的桥梁。但是相对于村民自治而言，党组织的作用还不只限于此，因为在《条例》中贯穿了一条基本的思想就是农村党组织有领导村委会工作的责任。最近对河北省先进村党组织负责人的调查也证实了这一点。因而可以说明村民自治在制度层面是不完整或不健全的。从制度通过试行到正式颁布十多年的漫长历程也恰好可以说明这一点。但同时，国家也在力求修正这一点，如上级或党组织鼓励基层党组织负责人竞选村委会干部，因而从制度角度来说，它得到了法律的认可，而且还逐步施展其制度刚性；而它的另一个表现向度—制度实践也表明村民自治已在村民心目中达成了共识，并为全国绝大多数乡村所努力和实践，因而其绩效是相当显著的。
二、学理上的评说
村民自治是政府启动的，因而在初期的实践上，多数村的村委会组织只是在原有的大队基础上换了个名称或政治身份而已；村委会的选举也多是在上级的指导或控制上进行。但学者发现了这一制度及其实践中包含的政治学理论，即民主理论的精髓，因而对其进行学术考察和理论证实；同时在《村组法》也包含了体现民主精髓的“四个民主”、“直接民主”等字样，并且作为《村组法》内容的核心加以阐述，因而，村民自治进入学术视野也就顺理成章。因为自“五四”运动以来，中国就甚为关注“民主”，而对基层民主的关怀在建国后至80年代初皆处于空白状态，这样也就不难解释学者一窝峰地研究起村民自治来。而在学理上，村民自治研究有两个基本的理论依据—民主和制度化，前者在村民自治经学者关怀后成为其精髓，后者与国家政治现代化、市场契约化潮流相统一，因而关注村民自治主要就是两个方面：一个是制度化的民主，一个是民主的规则，其核心和出发点则是民主的基本原理。而作为政治意义上的民主，它是一种国家制度，亦称民主政治，这在基层肯定没有表现形态；但作为马克思主义的民主的另外两个方面：民主形式与民主实践却作为村民自治中的主要内容被确定了下来，但是它也必须以民主的基本理论为其支柱，才能在学术界具有说服力，在实践上也就有了理论的依据。而综观村民自治研究中有关民主形式与理论的研究，恰好在这一点上有点乏力。现实中的村民自治研究，要么是在规范的理论指导下研究村民自治的形式及实践，要么是借助西方的民主理论来批驳中国村民自治的可行性，要么是割裂民主实践与民主政治在理论上的交互作用关系……；而在总结—分析研究中更是众说纷纭，还没有上升为理论的层次。这一现象的根本原因应该在于现在学术关怀的民主理论对村民自治并不具有最终的解释力，原因何在呢？规范的理论不可取，照搬西方理论更是到处碰壁，对经验的分析又难以取得同仁的认可……因而也许是我们还没有寻求到研究村民自治最基本的原理和方法，但民主理论肯定是村民自治的核心理念之一，因为如果有一个权力自下而上的过程就肯定有民主的理论与实践的用武之地，因而对民主含义的界说也就成为进行村民自治研究的理论出发点。而观之于现在的村民自治研究，也犯了在民主理论与民主形式上的相似的毛病：要么是缺乏对民主含义的最终阐述而只作描述性的说明；要么是连同“自治”一起搬用西方一套民主理论而置中国的现实于不顾；还有的是在假是而非的推论终端上骤然冒出一个“民主”来……。因而以民主理论及其下的民主形式和民主实践的研究就应该成为今后此方面的焦点。而村民自治中的“自治”理论恐怕也要有一个从形式理论走向政治理论和实践理论的过程，因为在既有的自治理论中，也要么是局限于外延界说；要么是偷梁换柱，用“地方自治”或“群众自治”取代村民自治，而且还将它同“群众”联系起来②，这显然也是不科学的。因为在国家层面，与中央相对的地方层面上的自治理论与中国基层社会的村民自治之间不存在理论实践品格上的同一性；而且从实际制度内容来看，它与“村民”之间恐怕也没有一个进一步细分的理由，而是一个整体，因而有关村民自治含义的界定恐怕也需要我们继续努力。在研究方法上，对村民自治的研究也表现出很强的局限性，仅限于制度分析、总结—经验分析两个方面。前者有一个基本的理论假设是必须在制度成为社会通用规则的前提下，而它又背离了发展的理论这一基本的学术价值观，使得实践中的理论更是缺乏理论意义；后者仅是对事实的描述及作以学术性的总结，这又可能染上新实证主义或批判理性主义的倾向，而且得出的结论很难上升到理论的层次，因为它还缺乏一个反哺于社会实践并最终获得论证的过程。因而在缺乏两在基本理论前提的情况下研究村民自治，其理论的一般性就会是一个长期地历史过程，因而有关村民自治的研究尚需进一步的努力。
但我们并不能就此而忽略有关村民自治研究方面所取得的成就，这又主要表现在：（1）村民自治研究拓宽了政治学研究领域，使得政治学研究从上层转向基层，从宏观走向微观，从国家制度层面走向基层社会制度，从私有领域走向世俗化层面；（2）村民自治研究促进了对政治学基本理论的进一步关怀，加深了政治学研究。在人们关注基础民主实践的时候，就不得不思考这么一个问题：同是政治学研究，为什么国家层面同基层层面存在着脱节或是错位的现象？是历史的嘲弄还是学校的非最终端化？如是，对既有政治学理论的反思就可能促使学术界更进一步地寻求解释政治现象的一般理论。在研究方法上，对政治学研究的既有方法更是一场严峻的考验。因为从方法论的角度来考虑，它应该比政治学理论更具有普遍性，这无疑又会加深对政治学的研究。（3）社会科学的意义应在于它的实践品格。村民自治研究通过学术理论上的规范和引导功能作用的发挥，可以促进乡村的村民自治运动更进一步向民主化、制度化方向发展，这有利于我国的政治现代化进程；（4）它能促使政治学学者在进行科学研究时更加警醒和学术学术自觉，从而有有利于政治学研究的进一步发展。
三、社会实践上的村民自治
这十多年是村民自治全面推进的十年。1982年通过的新宪法正式认可了村委会作为农村基层群众自治组织的全法地位。到1985年初，中央政府宣布建立村民委员会的工作已基本完成，全国共建立了948628个村委会。1987年11月，全国人大常委会通过了《村组（试行）》，并于次年6月1起实施，至1997年底，据民政部统计资料显示，村民自治示范村的数量已达到82266个③。去年6月九届人大常委会将《村组法》从试行经过立法程序发展为正式法律后，村民自治进程的范围更广，对此社会各界的反应不一。对其评价主要有以下四种：（1）赞扬支持者。这主要包括绝大部分学者、立志进行民主政治体制改革的政府官员、相对比较富裕或富裕地区的农民。学者给予高度关注是认为它有可能成为中国民主政治的原生点或突破口；而且还有一部分社会学者认为它能解决农村尚存的诸多社会问题。部分政府官员主张并在农村推行村民自治是因为这是法律制度上的安排；难能可贵的是确有一部分官员也想通过农村自身的再组织化来实现经济的发展和社会的进步。而手中选票与口袋中金钱的直接的利益关联使得富裕地区的农民对村民自治表现出高度的积极性，参与的程度也很高，特别是在闽浙地区，村民参选率在89、91、94、97年分别达到81%、97.3%、97.9%、90.1%④。（2）持怀疑态度者。这主要指学术界极少数人。但从实际情况来考察也确实情有可原，因为中国的村民自治是一项前途未卜的社会实践⑤。而且就是在广大农村地区村民自治的推行过程中，有些政府官员对此也抱有怀疑态度，原因大概也可以用四个字来说明—前途未卜。（3）不赞成、不支持者。绝大部分政府官员，特别是党组织负责人、乡镇领导通常都持这种态度。因为它使乡镇的权力末梢缺乏行之有效的根基，国家的行政任务缺乏厚实的汲取资源，还难以搞出政绩；而且作为既得利益者，他们也不愿意就这么推动能带来利益收入的权力资源。农村中的党组织作为村落权力网络的核心也不愿意推动昔日的显赫希望在上级权威延伸的场域中再内生出一个新生的社会力量。而有些地区村组织负责人也因为“不能公开的事实”而反对推行村民自治。（4）尚无明显倾向者。这主要是指那些还没有实行村民自治或村民自治刚刚起步的乡村。因为受国家行政体制的约束，广东等省的农村地区今年刚刚改变村公所制、管理区制等，开始进行真正意义上的第一次村委会换届选举，因而村民自治实践开始，对村民自治的态度参数尚不明确。
村民自治制度范文4
一、政治背景
乡村自治制度作为地方自治制度的组成部分，是南京国民政府出于本身的政治需要而制定的。
众所周知，南京国民政府在腥风血雨中建立后，为树立其政治统治的合法权威，始终以孙中山事业的继承者自居。孙中山遗教被提升为国家的最高根本法，三民主义被称为治国安邦的灵丹妙药。国民党第三次全国代表大会发表宣言说：“全国人民乃至本党自身之一切苦痛经验，皆可归纳一点，即已往一切之苦痛乃在不能确信三民主义，努力实行建设之过。今后之生路，亦即在于努力实施三民主义之建设。”[1](P627)在国民党中央的大力鼓吹下，关于三民主义的研究和宣传迅速成为社会热潮，国民政府也将以“总理遗教”为标识的地方自治作为一项当务之急，推向了政治建设的前沿。
地方自治是孙中山三民主义理论的一项重要内容。按照孙中山的构想，地方自治当以县为单位，以实行民权、民生两主义为目的。他说：“无分县自治，则人民无所凭藉，所谓全民政治，必无由实现，无全民政治，则虽有五权分立、国民大会，亦终未由举主权在民之实也。以是之故，吾夙定革命方略，以为建设之事，当始于一县，县与县联，以成一国，如此，则建设之基础，在于人民，非官僚所得而窃，非军阀所得而夺”[2](P35-36)。孙中山认为，县为中国传统的国家行政管理单位，人民对县有深厚的观念认同，“事之最切于民者，莫如一县以内之事”，从政治与人文环境来说，县比省更适合作自治单位。只有实行县自治才能实现直接民权。
从理论上讲，孙中山的县自治主张无可挑剔，但一经实践便会遇到不少问题。单从人民利益上看，人民最为关心的往往不是县事，而是乡村之事，乡村是天然的人民生活和政治单位。再则，一县范围的直接民权如果不从更小的单位——乡村着手进行，则不可能真正实现。换言之，没有乡村自治作基础，县自治便无从谈起。对此，南京国民政府成立之初政界渐成共识。一些省份纷纷进行乡村自治实践，造成了乡村自治运动的声势。
山西全省推行乡村自治最早。南京国民政府成立之前，阎锡山就将山西村制（村政）与三民主义联系起来。他说：“欲实现三民主义，除村政外，无法下手，”“先总理曾评为藉村政以实行三民主义，最为相当，盖有由也”。[3]（卷8,P93-94）1927年8月，阎锡山为扩大山西村制的政治影响，捞取政治资本，进一步修订了村制法规，完善了关于村民会议、村公所、息讼会、监察委员会等的制度规定。（注：详见拙文：《阎锡山与山西村制变革》，《晋阳学刊》2001年第5期。）
山西村制被各地视为乡村自治制度的范例。1927秋，江苏民政厅长钮永建呈文省政府，指出：“民权之训练，民生之培养，皆职厅应负之职责，今欲御繁以简，切实可行，似宜仿办晋省村制，用植始基，而资附丽”[4](P352-353)。于是江苏仿效山西，实行村制。随后，浙江、江西也着手举办。
从制度规定看，江苏、江西两省与山西的村制形态较为相似，但制度精神有了很大不同，具有了鲜明的行政化特征。如两省均未有村民会议的内容，村长副等公职人员自然皆非由全体村民选举。江苏的村长副系由市乡行政局长保举，其村制组织变为了政府的行政末梢机关。浙江的街村委员会也受政府严格的行政监督，其会议决议须经市县政府核准后，方能由街村委员会公告实行。对于街村经费预算，政府也拥有最后裁决权。此外，浙江也没有村民会议的内容，它所确立的只是一种间接民主制度。
除山西、江苏、浙江等省政府外，国民党地方党部在浙江萧山东乡也积极从事乡村自治活动。东乡自治实行乡村两级自治体系，以村自治会为基本组织，受区分部的指导监察，受乡自治会的指挥，乡自治会则受区党部的直接指挥指导。《萧山东乡自治会组织法》规定，村自治组织正式成立后，其权力机关为村民大会，村民大会闭幕后为民众团体代表大会，代表大会闭幕后，为村自治会全体委员会及其执行委员会。乡自治组织完竣后，其权力机关依次为：1)由各村自治村民组成的乡民大会；2)由各村民众团体代表组成的各村代表大会；3)由各村自治会全体委员会选出代表组成的全体委员会；4)由全体委员会互选执行委员3人组成的执行委员会。[5]
综观1927年后的乡村自治实态，虽然各地均揭橥“三民主义”，但其制度形式各异。南京国民政府深感有整合划一的必要。1928年6月，阎锡山乘机向中央政治会议提议，将山西村制推行于全国。7月25日，政治会议复电称：其提案“规划精详，并悉晋省行之，已著成效，良可钦佩。现内政部正草拟县组织法，自应尽量采纳，本日第三五二次政治会议业经议决，交内政部法制局查照办理矣”[6]。9月，国民政府颁布《县组织法》，初步确定了全国统一的乡村自治制度。
二、主要内容
1928年12月，为促进乡村自治等内政工作的全面展开，内政部在南京召开了第一期民政会议。会议审议通过了《限期实行乡村自治案》，指出：“地方自治，为训政实施之基础，而乡村自治，又为地方自治之造端，乡村自治不良，则县自治无由美备，而训政设施，亦感困难。我国对于乡村自治，除晋省外，向无一定之成规，际此建设伊始，关于村里闾邻各长之任用标准，以及一切制度之改革厘订各项，亟应颁布施行，以期实现，苏皖闽浙赣五省处交通便利之区，接近畿辅，尤宜树之风声，模范全国，事关训政基本工作，认为无可缓行。”[7](P77)因此，呈请中央迅即颁布乡村自治法，限令苏皖闽浙赣各省，于一定时间内筹办完竣。
第一期民政会议检讨了乡村自治的意义和运作方式，推动了乡村自治的政治实践。会后，国民政府将《县组织法》酌加修改（主要将村里的称谓改为乡镇），重新颁布。接着，《乡镇自治施行法》、《乡镇闾邻选举暂行规则》、《乡镇坊自治职员选举及罢免法》等法规陆续出台，从而形成了一个比较完整的乡村自治制度体系。（注：参见徐百齐等编：《中华民国法规大全》，商务印书馆1937年版，“行政，（一）内政部分”。）
（一）自治机关
1.立法机关——乡镇民大会。其职权为：选举及罢免乡镇长及其他职员；制定或修正自治规约；议决单行法规；议决预算决算；议决乡镇公所交议事项；议决所属各闾邻或公民提议事项。会议办法：1)大会以到会公民过半数之同意决定之；2)大会以各该乡长或镇长为主席，但关于乡镇长本身事件，其主席由到会公民推定；3)乡镇民大会由各乡长或镇长召集，每年开会二次，如有特别事件或乡镇公民十分之一以上要求时应召集临时会。临时会关于乡镇长本身事件，应由监察委员会召集之，关于监察委员会本身事件，乡镇长延不召集者，应由各该乡镇超过半数之闾长联名召集。
2.执行机关——乡镇公所。设乡长、镇长一人，副乡长、副镇长一人（500户以上者增设一人）。乡镇公所于现行法令、区自治公约及乡民大会或镇民大会决议交办的范围内，办理下列事项，由乡镇长执行：户口调查及人事登记；土地调查；道路、桥梁、公园及一切公共土木工程建筑修理；教育及其他文化事项；保卫；国民体育；卫生疗养；水利；森林培植及保护；农工商业改良及保护；粮食储备及调节；垦牧鱼猎保护及取缔；合作社组织及保护；风俗改良；育幼养老济贫救灾等设备事项；公营业事项；自治公约拟定事项；财政收支及公款公产管理；预算决算编造；县政府及区公所委办事项；其他依法赋予该乡镇应办事项。
3.监察机关——乡镇监察委员会。该会由乡镇民大会在选举乡镇长副时，另选监察委员若干名组成，开会时由各委员依当选次序轮充主席。监察委员会得随时调查各该乡镇公所的帐目及款产事宜。乡镇财政收支事务之执行有不当时，监察委员会得随时呈请区公所纠正之。监察委员会纠举乡镇长违法失职情事，得自行召集乡民大会或镇民大会。
4.调解机关——乡镇公所调解委员会。该会由乡镇民大会选举若干人组成（乡镇长副不得被选），办理民事调解及依法撤诉的刑事调解事项。
（二）自治职员
1.资格：乡镇公民年满25岁，有下列资格之一者，得为乡镇长副、乡镇监察委员会的侯选人：1)侯选公务员考试或普通考试高等考试及格者；2)曾在中国国民党服务者；3)曾在国民政府统属之机关任委任官以上者；4)曾任小学以上教师职员或在中学以上毕业者；5)经自治训练及格者；6)曾办地方公益事务著有成绩、经区公所呈请县政府核定者。现任军人或警察、现任职官、僧道及其它宗教师除外。
2.产生办法：区长民选以前，乡镇长副由乡镇民大会加倍选举产生，报由区公所转请县长择任，闾邻长由闾邻居民会议推选。乡镇长副、监察委员等自治职员的选举程序为：1)区公所于选举前5日内派定选举监理员一人，投票管理员、开票管理员各若干人；2)选举前15日内将公民姓名公告于本公所门首；3)公民于选举日领取投票纸时，先在投票人名簿所载本人姓名下签名；4)自治职员之选举用无记名投票，按照应选出之名额于侯选人姓名上加圈。5)自治职员之选举以得票多数者为当选。
3.罢免：乡镇长违法失职时，乡镇民大会应报由区公所转请县长罢免，但县长亦得自行罢免之。闾邻长由本闾邻居民会议罢免改选。监察委员、调解委员均由乡镇民大会及法定程序罢免。其具体程序为：如乡镇监察委员会依法纠举或有法定人数之公民（全体公民百分之三十以上）签名提出罢免案，经监察委员会审查无误时，得提交乡镇民大会公决。提出罢免案之公民得附具理由书，被提出罢免案之自治职员亦得提出答辩书，分别于开会15日前、7日前送达各公民。罢免案经投票公民过半数赞成时始为确定。
4.公给及任期：乡镇长副、监察委员均为无给职，但依情形之必要，得支办公费；乡镇长副任期一年，得再被选。
（三）乡镇公民与自治财政
规定中华民国人民无论男女，在本乡镇居住一年或有住所达二年以上，年满20岁经宣誓登记后，为乡镇公民。有出席乡民大会或镇民大会及行使选举、罢免、创制、复决之权。其有下列情形之一者，不得享有以上权利：有反革命行为经判决确定者；贪官污吏、土豪劣绅经判决确定者；剥夺公民权尚未复权者；禁治产者；吸用鸦片或其代用品者。
规定乡镇财政收入为：各该乡镇公产及公款之孽息；各该乡镇公营业之纯利；依法赋予自治款项；县区补助金；特别捐（征募此捐应由乡镇民大会决议）。乡镇预算决算由乡镇民大会通过后呈报区公所核查，汇转县政府备案。乡镇财政收支应于每三个月终公布一次。
南京国民政府的乡村自治制度基本上是在山西村制基础上的发展。第一，它没有突破山西村制的总体框架，在乡镇编制上，仍然以百户为标准，即百户以上之村为乡，不足百户者联合邻村为乡；在乡村自治体的组织上，仍然有立法、执行、监察、调解四大机关，只不过将山西村制的息讼会改为了调解委员会；在乡村公民资格上，同样没有性别、财产及教育等积极资格的限制。第二，它充实了不少新的内容，如增添了所谓反革命者、土豪劣绅等乡镇公民的消极资格限制，政治意味更浓；乡镇自治人员均由公民直接选举产生，选举方法也程序化、规范化，渗透着现代民主制度精神。当然，这种民主还只限于社会层面，而且有着严重的缺陷。如乡镇民大会的决议只要有到会公民过半数的同意即为有效，对全体乡镇公民具有约束力。它对到会公民所占应到公民的比例未作原则性规定，这就为表面上是多数人的统治，实则少数人专政，埋下了伏笔。
不过，南京国民政府乡村自治制度根本否定了江苏等地将乡村自治行政化的倾向，指明了乡村自治的民权主义方向，这是应该予以肯定的。
三、实施与转捩
南京国民政府颁布的上述乡村自治制度，反映了其改良和划一乡村组织，推动乡村社会由传统向现代转型的诉求。但受乡村社会政治、经济、文化等诸多因素的制约（注：参见拙文《略论民国乡村自治的社会制约因素》，《贵州社会科学》2001年第3期。），其实践结果与制度精神之间出现了巨大的反差。国民政府的有关法令制度在地方流于形式，即使在河北定县、广东中山这些各方面条件公认较好的县份都未能幸免。
定县是近代乡村自治的发源之地。20年代中期，中华平民教育会选择定县为实验县，大力开展平民教育，改良人民生活，使定县成为全国的教育先进县。在南京国民政府《县组织法》和《乡镇自治施行法》颁布后，河北省制定了《河北省各县乡自治总纲及纲要表》，以为推进乡村自治的指南。1930年，定县县政府据此将全县分成6区，编为310乡。（注：河北省民政厅根据本省省情，通令各乡村地方一律编乡，未设镇制。）随后，全县依法进行了乡长副等乡村自治人员的选举，建立了乡村自治机关。
据河北省县政建设研究院1934年调查，定县除几个特殊的乡村因有特殊的人力来指导帮助，有少许规模外，一般的乡村因不了解自治的意义，不感觉自治的需要，一切事业很少有进行的表现。全县的乡村自治体普遍缺乏主动性，对县区交办之事往往因循敷衍，搪寒应付。“县区叫干什么事，他们（乡长——引注者）就干什么事，县区叫他们怎样组织，他们就怎样去组织，能应付的事情就敷衍了事，有什么组织，他们照样挂上了一块招牌，就算完事了”[8](P30)。乡村自治人员虽由选举产生，但存在两大弊病：一是选举人对被选举人的能力绝不注意，以致各乡的乡长副，不识字的有之，庸愚不堪的有之。自身没有自治能力，“更不知自治是什么一回事，叫他膺一乡之长，于自治事业，那里能够发展？”[8](P33)二是乡长表面上是由民众普选，但民众根本就不明白选举的意义，没有选举的兴趣，甚至连选举字也不会写，易于被人操纵，以致出现了豪绅把持的现象。因此，定县乡村普选的制度，似乎是实行了，然而其结果不过是一种虚应的故事。所谓乡监察委员也形同虚设，他们根本没做监督财政或纠举乡长副违法失职的事情。
定县在实行乡村自治的过程中，普遍出现了自治机关行政化的现象。河北县政建设研究院就此指出：乡村自治机关“本为民众自身集合的处所，为谋本身的福利而设立，但其结果，变成了一种下级行政机关，负传达公文和征发的任务。于本身所负的责任，几乎渺然不相关涉。所以猛一去看，各区和有些乡村进行的步骤，如组织方面和实施方面，好像甚合法令的规定。可是深一层去看，却没有多少实际的活动”[8](P24-25)。
中山县为孙中山的故乡。1929年2月，国民政府根据中央政治会议决议，确定中山县为模范县，并颁布《中山县训政实施委员会组织大纲》。10月，正式成立中山县自治筹备处，将全县划分为9个自治区，委任各区自治筹备处主任，同时由各区指导乡、镇设立乡事委员会百余个。
中山县推行乡村自治伊始就顿失人民信仰。一些区筹备处主任为了解决经费问题，呈准县政府征收各种附加费、特别捐。“苛细杂夹，名目繁多，徒使人民未得自治之益，而先蒙自治之害。虽然有些区筹备处得了这项特别收入，除了应支几个职员的薪俸和开销一些办公费，此外均未能切切实实的做事，致令到自治施行程序所规定的半年完成筹备的自治方案，只成了所谓‘官样文章’”[9]。至1930年3月，中山县撤消自治筹备处，将所有自治工作划归县政府第二科办理。4月，又撤销乡事委员会，成立区公所，并在各乡镇设乡镇公所筹备处265个。中山县的村治没有取得什么良好的成绩，其“离‘自治’两字，尚在百千里之遥”[9]。
定县、中山县在当时均有模范县之誉，其乡村自治的实际办理情况尚且如此，它县更可想见。1932年10月内政部在第二次全国内政会议上指出，各地地方自治能够达到预期成绩者百不见一，即使办理较优的省市，其“自治机关组织完成之后，自治之事业，已难进行，人民之信仰，亦未增加。盖所谓地方自治机关，本为民众自身集合之所，以谋本身之福利。而结果乃纯变为下级行政机关，负传达公文及征发之任，于本身之责任，几于渺不相涉，故有时观其步骤虽甚合，考其实质则全非。驯至人民因办理自治而负担日重，怨望日增。长此以往，不独有背本党训政建国的初衷，实为国家前途莫大的隐患”[10](P24-25)。会议决定对现有自治法规进行实质性修改。
值得注意的是，蒋介石在这次会议上提出了《重新制定县区镇组织法规，区或乡镇以下施行保甲制度案》，推销其在江西、安徽、湖北、河南四省废自治行保甲的经验。会后，陕西、福建、浙江等省纷纷改行保甲。至1934年10月，中央政治会议决议：“地方保甲工作，关系地方警卫，为地方自治之基础，应由行政院通令各省市政府提前办理。”[11](P263)于是保甲制度迅速在全国大部分省份确立起来。
保甲制度是自治制度的对立物。时人指出：保甲的功用是安定社会秩序，自治则是地方人民参政的阶梯，是整个地方政府体制上的变革；保甲是辅佐官治的制度，保甲人员虽然由户长甲长推选，但最后选委大权操在政府之手，自治则是整个宪政系统中的基层组织，一切自治人员均由人民公选。[12]内政部承认，“保甲制度之本身，与现行自治制度，不无抵触”[11](P263)。为解决保甲与自治之间的矛盾，内政部建议将保甲与自治融为一体，即以保甲代替闾邻，以乡镇代替联保。1936年5月，行政院长蒋介石主持召开全国地方高级行政人员会议，通过了关于融保甲于自治中的地方自治议案。三个月后，中央政治会议据此通过了厘定法规原则，正式决定容纳保甲于自治之中，乡镇的编制为保甲。
1937年7月，立法院通过《保甲条例》，作为《县自治法》的补充。这样，国民政府以立法形式确立了保甲在自治组织中的地位，使保甲获得了所谓“新生命”：“依县自治法，县以下为乡镇一级，并未因施行保甲制度而稍有变更，于办理自治事务，训练民众使用四权，毫不发生影响。在自治未完成前，依照现在事实，甲长由本甲内各户户长公推，保长由本保内各甲甲长公推，至自治已有相当之成绩，人民已受四权使用之训练，保甲长由乡镇区长，召集所属保甲公民推举之，仍与自治法上，以公民为单位之本旨，不相违背。”“是由自治法产生之保甲条例，与在剿匪区内产生之编查保甲户口条例，性质上稍有不同”。[13]
30年代初期以来与自治相对立，且已形成取而代之之势的保甲制度，经过立法解释，被融入了所谓自治制度之中。
不过，30年代中期国民政府紧锣密鼓地重新起草或修订的以上几种自治法规，均未明令颁行，原来的乡村自治制度体系也未明令废止，遂使制度混杂。这种状况直至1939年才根本改变。
1939年9月，国民政府公布了蒋介石提出、中央执行委员会和国防最高委员会审核通过的《县各级组织纲要》。12月，行政院公布《县各级组织纲要实施办法》，规定各省无论敌后与前方，三年内一律完成。这就是以“自治”相标榜的新县制。新县制虽然仍有乡镇自治的规定，但已与原来以行政村为区域，以直接民权为灵魂的乡村自治制度迥异。这主要表现在：
第一，以保甲为乡镇内的编制，根本动摇民权制度的基础。保设保办公处、保民大会，甲设户长会议，这些会议均以户为参加单位，封建宗法关系起着纽带作用，这是与民权主义的基础——人权背道而驰的。而保甲制度所规定的各户户长互保连坐，更具有落后性、封建性。因此，将保甲纳于自治组织，使自治制度发生了畸变。
村民自治制度范文5
--对叶阿金“选民资格”案件的思考
内容提要：本文试图从发生在浙江省瑞安市的一起村委会选举中“选民资格”案件的评论着手，对村委会选举中面临的困境之一--村民资格问题作出分析，提出解决的办法。村民自治是我国基层民主建设的重要组成部分，也是宪法规定的重要制度之一。现实情况的发展往往超过法律产品的供给范围，这就要求我们在依法治国的进程中，不断完善法律制度。
关键词：村委会选举选民资格村民资格司法救济 2002年6月以来，一些媒体对发生在浙江省瑞安市的一起村民“选民资格”案件纷纷进行报道，称之为浙江省首例村民选举中的选民资格案件，是村民为维护自身政治权利的首创之举。一些法律界人士评述此案是农村政治民主意识的觉醒。那么，让我们先来回顾一下此案的基本情况。 叶阿金一直居住于莘滕镇星火村，于1998年4月将原农业户口转为非农业户口，并将户口从星火村迁出，迁至该镇农场村。户藉迁出后，叶阿金仍一直居住在星火村，其家庭财产与土地承包权均在该村，并按有关文件规定仍享有该村集体资产所有权。2002年5月，星火村进行换届选举时，公布选民名单中没有叶阿金。叶阿金向村选举委员会提出书面异议，要求给予选民资格。村选举委员会成员经讨论后，明确告知叶阿金户籍已迁出，在本村不享有选民资格。叶阿金不服村选举委员会的决定，因此向瑞安市人民法院提起诉讼。法院认为，根据《浙江省村民委员会选举办法》第十一条规定：“选民应当在户籍所在地的村进行登记。有特殊情况的，户籍不在本村的人员，是否在本村进行选民登记，由本村具体选举办法按有关规定确定。”由此可见，户籍不在本村的人员，并非一概不具有本村选民资格。叶阿金虽然不具有星火村的户籍，但享有的财产权益、政治权利与星火村紧密联系。叶阿金属于特殊情况。为保证叶阿金在户籍所在地和住所地的一处享有选举权，在星火村选举办法没有明确叶阿金选民资格的情况下，法院依法予以确定。因此判决叶阿金在2002年星火村换届选举中具有选民资格。 从本案中我们应当考虑的是，法院受理案件的依据是什么？村民的选举权如何得到保障？村民选举能否寻求司法救济？这些问题的提出，关系到村民自治能否沿着民主设计的原则向前发展，草根民主能否演进到推进政治民主发展的原动力。列宁曾经指出，“政治是经济的集中表现”。这句话为我们透视这桩不平常的案子提供了一把锋利的解剖刀。 一、什么是选民资格 法律意义上的选民资格，是由宪法赋予公民的行使选举权和被选举权的身份的资格，也就是由选举法中明确的保障公民有直接选举县级以下人民代表大会代表的资格。因此，选民资格是指在选举组成国家权力机关中的代表的资格，是一项宪法赋予的政治权利。 相应的，选民资格案件，根据选举法和民事诉讼法的规定，是指在县、乡两级人大代表的直接选举中，选民对于选举委员会所公布的选民名单有异议的，可以向选举委员会提出申诉，选举委员会应在三日内作出处理决定，申请人仍不服的，可以在选举日的五日前向法院起诉，法院由审判员组成合议庭，适用特别程序在选举日前作出终审判决的案件。 什么是村民委员会选举中的选民资格？《村委会组织法》并未出现“选民”这个概念，其中第十二条规定，“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”另外根据《浙江省村民委员会选举办法》第三条的规定，是将“有选举权的村民”简称为“选民”。因而可以认为村委会选举中的“选民”是一种约定俗成的称呼，与直接选举县、乡两级人大代表时的选民是两个不同的概念。叶阿金要求确认所谓的选民资格问题，事实上是要求确认具有本村“村民”资格的问题。 由此看出，在村委会选举中，如果村民对村选举委员会公布的“选民名单”有异议的，向法院提起要求确认其选民资格的诉讼，并不是民事诉讼法所规定的选民资格案件。对村委会选举中的“选民”资格案件，《村委会组织法》中没有规定。现行的村民选举中，村民对公布的选名单不服的，仅得向村民选举委员会提出申诉，由村民选举委员会作出最后的决定。事实上，同在温州市的鹿城区人民法院，对今年同一时期姚某等人要求确认其在村委会选举中具有选民资格的诉讼作出的民事裁定，就认为村民选举资格案件不属于人民法院的受案范围①。而温州市瓯海区人民法院同样受理了一起与叶阿金的情形极为类似的案件，却驳回了当事人的请求②。这三起案件均发生在温州市，三个基层法院却分别作出了不同的判决和裁定。这也说明基层法院对此问题的看法是不一致的，存在着误解或者误读。笔者认为，鹿城区人民法院作出的民事裁定，从结果而言是正确的。如前面所述，村委会选举中的“选民”资格异议不同于民事诉讼法中规定的选民资格案件，因此从目前来说，法院没有法定依据来受理村民选举中的“选民资格”案件。 二、什么是村民 现在我们可以将讨论的重心转移到“什么是村民资格”这个真问题中来。 村民这一概念，就其本意而言，是指生活于特定村落的居民。但是，在我国现实生活中，大多数地方的村民身份并没有这么单纯，而是指自人民公社时期以来一直生产生活在某一村庄，属于农村集体经济成员并享有相应权益即具有本村农业户口的居民，当然也包括这些居民同样具有本村农业户口的子女③。 因而村民的概念已不是简单的自然地域的概念，它是附加了复杂经济条件并带有城乡分割特征的身份概念（相对应的是居民身份）。所以村民自治的内涵中，也就有了由村民选举产生村民委员会，由村民委员会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产的职能。因此，村民资格，不是生活在某一村落就自然具备的，同时必须考虑到它的经济权利身份。 由于《村委会组织法》并没有明确界定什么是村民，加上各地农村的情况比较复杂，致使在对以下几类人的“村民资格”认定问题上存在较大分歧。 ——原是本村村民，现居住在本村，只是因为土地被征用后成了农转非人员，这些人还能否参加村委会选举？ ——原是本村人员，农转非后离开村子，但离退休后又回到村里居住，这些人能否参加村委会选举？ ——原是本村村民，因婚姻嫁娶原因人已居住在城市，但由于户籍政策限制，户口仍未迁出的人员，能否在本村选举？ ——挂靠户口的人能否参加村委会选举？ ——小城镇综合体制改革中篮印户口人员能否参加村委会选举？ ——长期居住在本村的外来经商、打工人员能否参加村委会选举？ 诸如此类问题，在经济比较发达的沿海地区，以及城市化进程较快的地方如城乡结合部、小城镇等地，是在村委会选举中不得不面对的。不管《村委会组织法》的立法者当初是如何设计理想的村民自治制度，在村委会选举中暴露出来的村民资格认定问题，已日益成为干扰村民自治制度顺利实施的重大障碍之一。其弊有三： 一是长期生产经营并居住在本村的外来人员难以取得村民身份，不利于生产要素的合理流动与优化组合，阻碍着农村经济发展与社会进步。 二是按政策应该或可以转为城市居民户口的村民，由于产权利益上的考虑不愿转为城市居民户口，延缓着我国的城市化进程。 三是村民在生息繁衍的过程中，社区集体经济内部产权利益关系不清晰所产生的矛盾，侵蚀着经济发展的生机与活力。 造成上述问题的原因，是由于我国长期实行的政社合一的人民公社制度，将村民与人民公社社员一体化，在村民身上附加了不能分开的经济权益因素。农村经济体制改革以来所实行的家庭承包经营体制虽然改变了土地的经营方式，但并没有从根本上解除附加在村民身上的经济权益关系，其最基本的体现是农村集体土地承包经营权的分配仍然是以具有集体所有者成员身份的村民家庭人口为依据的，这种承包权是以产权所有为前提条件的，是产权利益分享的实现形式。因此，在村民与社员一体的条件下，村民的任何迁出迁入、村民家庭人口的任何增减，都会影响到包括耕地、山林、水面以及其他所有集体资产利益的再分配，这种再分配对于村民的利益关系重大，因而也倍受关注。 对于如何处理这些问题，有两种意见。一种是允许这些人员参加村委会选举，理由主要有：一是村民自治有地域自治的含义，既然这些人经常生活、工作在村里，甚至还履行村民的义务，那就应当允许他们参与村庄的自治事务；二是目前我国有近亿的农村流动人口，如果不允许这些人员参加经常生活地的村委会选举，这些人的民主权利就没有履行的条件。另一种意见与之相反。理由主要有：一是村民自治讲的是本村的村民自治，不是本村的村民不能参加本村的村民自治。《村委会组织法》尽管没有给“村民”下定义，但从法的第五、十四、十六、十七条，多次使用“本村”一词来看，村民自治也是指本村的村民自治。二是我国的村民自治主要是以集体经济为背景的，村民自治权利不同于公民权利，村民自治权利与一定的集体经济利益紧密联系，而集体经济利益是有边界的，不是任何人都可以分享的。村民资格的凸现，是社会转型期的积极现象，表明了村民权利意识的觉醒。但如何既能照顾集体经济上村民的既得利益，又能使更多的外来人员有参与基层自治的机会和权利，确实是需要很好地研究解决的问题④。 让我们回到《村委会组织法》，从立法原义来重新理解“村民”的概念。 从村民自治相关法律对“村民”、“本村村民”的法律规定来看，它的立法精神和立法原意所表达的意思其实是非常清楚的。它所使用的“村民”概念，其真实的意思就是指居住在本村、户籍在本村并且属于农业户籍的人口，即具有农民身份的人。在村民自治相关法律中之所以没有明确作出这样的限定，主要原因就是，在中国大多数农村地区，“村民”本来就是居住在该村、户籍在该村并且具有农业户籍（农民身份）的人。中国农村村民是由身份、户籍和权利义务关系三个主要因素决定的，这是一种特定社会历史条件和现实状况决定的制度安排。在制定一项具有普适性的全国性法律时，国家立法机关主要考虑的是大多数地方农村的一般情况，不可能也不必要对居民构成比较复杂的城中村、城郊结合部农村的特殊情况作出具体、专门的考虑，这至多应当是地方立法机关的事情。另外，从比照原则来看，之所以说居住在农村但已经转为城市居民的人不属于该村村民，还在于国家另有一部规定城市基层社区居民权利和组织形式的法律，就是《城市居民委员会组织法》，这一法律对城市居民在基层社区的组织形式和基本权利作了明确的规定。 因此，从这个角度理解，《浙江省村民委员会选举办法》第十一条“选民应当在户籍所在地的村进行登记。有特殊情况的，户籍不在本村的人员，是否在本村进行选民登记，由本村具体选举办法按有关规定确定”的规定，是符合《村委会组织法》的立法本意的。从这条规定看，它首先从严格的属地主义出发，即本村村民的认定，以户籍为准。其次，它规定的特殊情况考虑到了上面所提到的几类人的村民资格认定问题，只不过从村民自治的角度考虑，要由本村具体选举办法按有关规定来确定⑤。但在具体实施过程中，一些地方在其他特殊情况的认定上，还存在一些问题，即如何保证少数人的权利不受到“多数人的暴政”的侵害。这既是实际操作中的问题，更是立法的完善问题。
三、村民选举权的司法救济途径 从村民自治的内涵来说，村民资格本应不是问题。因为所谓自治，就是自己管理自己。所谓基层群众自治，就是基层群众自治组织管理与自己利益密切相关的本区域内事务，依法实现基层群众的自我管理，自我教育和自我服务。哪些人属于村民，哪些人不属于村民，本应当是属于自治范畴。但是，如前所述，村民身份中附加了经济权益之后，问题就复杂化了。此外，由于中国历史上长期缺乏民主的传统，近代以来，民主的理念被引进国内以后，仅仅只保留在法律制度的表面上，而未能深深扎根于中国社会的基层；民主被异化掉了，成了给****披上外衣的套子。民主成了中国人民远不可及的事情；但实行村民自治与选举，一下子将把民主政治摆在中国农民的眼前。这是村民选举制度的重大贡献。民主是一种习惯，只有操练熟了，久而久之，才会转换成人们普遍遵守的生活方式，才能为整个国家发展健康成熟的政治民主奠定深刻的基础。而民主是一种公开参与政治的规则。民主正义的核心在于程序上的正义。从这个角度说，村委会选举中司法救济途径的缺失，是现行村民选举制度的一个法律漏洞。为使宪法规定的村民自治制度得以全面实施，并且不突破现有制度产品供给的范围，那么在村民选举制度中增加选民资格案件不失为一种现实的选择，即村民对于村选举委员会所公布的选民名单不服的，可以向村选举委员会提出申诉；村民对于村选举委员会作出的处理决定仍不服的，可以向当地基层法院起诉。这样至少在程序公正的层面上可以解决不服村选举委员会对村民选举资格认定的纠纷。具体理由 第一、村民对选民名单不服的，向村民选举委员会提出申诉，由村民选举委员会作出最后的处理决定，这种制度，因为村民选举委员会自己既登记选民名单，又自己审查自己登记的选民名单有没有不当违法之处，所以违背了自己不得成为自己法官的自然公正原则。 第二、根据选举权的普遍性原则，选民名单上不予登记选举权的仅限于以下三种情形：年龄至选举日止未满十八周岁，不具有本村村民的身份，被剥夺政治权利。法院是与保护公民的权利的观念相联系在一起的，因而，认定公民是否具有某种权利，如果撇开法院，就显得突兀了。 第三、民事诉讼法设立选民资格案件的目的在于救济选举权。从实践中看，村委会选举中的很多做法完全是模仿县、乡两级人大代表选举时的做法，比如选民登记、候选人产生、投票等等程序，在形式上并无二致。因此，完全可以对民事诉讼法第一百六十四条规定适当地加以扩大解释，使村民委员会直接选举参照适用。从全国范围来看，除了浙江瑞安市的叶阿金案之外，至少还有广州天河区、辽宁省康平县等地的法院均受理了村民选举资格的案件，并且均适用民事诉讼法有关选民资格案件的规定。司法实践中已有先例。从可行性的角度分析，各地法院在实践中对选民资格案件的审理积累了良好的经验，因而将其推广到村民选举中，完全可行。 第四、村民自治制度不仅是宪法规定的法律制度，更是由《村委会组织法》具体规定之。从法律的实施和救济的一般原则出发，法院就是公民寻求司法救济的最后希望。因此，从这个角度说，法院应当履行作为司法救济机关的职能。 由此得出的结论是，由于村委会选举与县乡两级人大代表选举性质上的不同，在村委会选举中直接适用选民资格案件目前没有依据。为了程序公正，在村委会选举中引入司法救济途径的可选择方法是，由国家有权机关对民事诉讼法第一百六十四条作出解释，使村民资格案件参照适用之。这也只能是解决处于转型期的中国农村选举问题的权宜之计。四、根本解决之道 引入司法救济途径只能解决一个程序公正的问题。要彻底解决村民身份问题，打破户籍制度的障碍乃根本之道。中国城乡二元分割的实质问题是现行户籍制度的改革滞后于现实社会的发展。一些有识之士已大声疾呼，要给中国农民第三次解放。“中国需要进行第三次‘解放农民’的制度革命，以从根本上解决长期以来城乡隔绝、对立、分离的不公平和不公正局面。”⑥这场制度革命的核心，是解放农民、投资农民、转移农民、减少农民、富裕农民。简而言之，就是使农民从土地、农村永久性解放出来，使农民尽快变为非农业人口，特别是为那些具有初、高中文化水平的乡村青年，提供进城务工的机会。 第三次“解放农民”最根本性的措施是消除城乡居民两种身份制度，使农民拥有与城市人口平等的发展机会和享受同等的公共服务水平，包括自由迁徙和自由居住权利、平等接受基础教育权利与职业培训机会；平等就业竞争机会和享有劳动保护权利；享有居住或者工作所在地社区同等民主选举和被选举权利等⑦。 目前户籍制度改革已经启动，人为地城乡分割已经打破。广东省已在全省范围内率先取消城镇户口和农村户口，统称为居民户口，浙江省的杭州市也同样。这无疑为解决村民资格问题部分铺平了道路。 当前，我们还要从具体操作层面来研究解决问题的方法。社会总是在为自己的发展开辟道路的，问题的解决方式也往往是在那些首先出现问题而且迫切需要解决的地方产生的。为了稳定土地承包关系，保护承包者预期利益，于二十世纪八十年代一些地方就提出了土地承包权长期不变，实行“增人不增田，减人不减田”，进而转化为第二轮土地承包中实行的三十年不变的政策。对一些为了务工经商或子女上学谋求将户口迁到城乡结合部村庄的农户，迁入地实行了只接收户口关系而不享受当地集体经济产权利益的“变通性挂户”政策。一些因建设性征地成批转为城市居民户口的原村民，也被许诺可以继续享有村组集体经济成员的福利待遇，有些地方还出台了户口进城可以不退出承包田的政策规定。所有这些，都是农村干部群众从实际出发的积极探索，都体现了村民与社员相对分开的改革思路，并在一定程度上缓解了二者一体化所造成的种种现实矛盾，为农村户籍制度的改革提供了经验。但是，这些变革都是在原体制内进行的局部调整，并没有从整体上和根本上解除一体化所造成的经济社会问题。尤其值得关注的是，到城乡结合部或其他经济发达地区务工、经商、长期居住的外地村民，一般都不能取得当地的村民身份。即使一些当地允许“挂户”的外来村民，也不能享有当地村民的同等经济社会权利，即使是个别地方允许他们参加村委会选举，也由于他们不享有集体经济产权利益而难以享有村民委员会组织法赋予村民的所有权益，因为现行的村民委员会组织法，也是立足于村民与社员一体化这一现实基础之上的。 上述问题的根本解决办法，是实行村民身份与集体经济成员身份的分离，实现村民自然身份的回归⑧。其要点是，对现有集体经济组织实行股份制改造，按照农户人口并结合对集体的贡献，将所有集体资产折合的股份一次分配到户到人，今后不再随村内及各户人口变动增减并允许继承，同时按照股份制企业的规则形成新的治理结构和分配制度。在此基础上实现村民身份属地化，外地外村人员只要长期在村居住，即可成为该村村民，履行村民义务并享有相应权利，人口流动不再与集体资产权益发生任何关系。事实上，一些地方在解决“城中村”、“村改居”等问题时，也是采用了这样的思路，即把原村集体资产股份化至个人，实现经济权利与居民身份的分离。 一种比较现实的选择是从进一步完善村民自治制度出发，对现实中两种身份一体化产生的体制性障碍采取一些诸如适当延长土地承包期限、户口进城原村民可以不退出承包田、允许家居本村的退休职工在不侵犯其他村民经济权益前提下享有村民待遇并发挥积极作用等方面进行一些变通性的改进，以利于当地经济社会的发展。叶阿金所处的情形就属于这样一种制度变迁的结果⑨。 也有人提出了另外一种思路⑩。因为从1997年以来，国务院、公安部连续了《关于完善农村户籍管理制度的意见》、《小城镇户籍管理制度改革试点方案》、《关于小城镇户籍管理制度改革试点和完善农村户籍管理制度有关问题的解答》、《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》等一系列行政法规、规章。从这些法规和规章出发，涉及农村户籍管理和农民进城后城镇户籍管理最重要的有两条：一是要求建立健全农村常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入和变更更正等项登记管理制度，二是要求经批准在小城镇落户的人员，必须向原所在地的集体经济组织或村民委员会交回承包地和自留地，凭交回承包地和自留地的证明在城镇办理落户手续。这就清楚地表明，村民同农村社会经济组织和土地的关系是身份契约关系，只要农民的身份存在，同农村社会经济组织和土地的权利-义务关系就存在；一旦身份发生改变，其所隐含的契约关系也就随之而发生改变。根据上述法规的精神，那些具有城市户口的居民都不是本村村民，而只能算是常住本村的城市居民。自从他们把自己的户口从本村农业户口转为了城市居民户口以后，就意味着他们终止了同村集体经济组织和土地的契约关系，同时也放弃和改变了同村的权利与义务关系，当这些决定村民身份的关键要件不存在以后，他们的村民身份已经不复存在，哪怕他们事实上一直仍然居住在本村，哪怕他们的家庭成员中仍然有人属于地地道道的本村人。 五、结论 村民自治是中国社会主义民主政治的一项重要制度，是人民当家作主的一个重要方面。村民自治的内在含义是自我管理、自我教育、自我服务，实行村民自治的方式是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。本文所论及的村民资格问题，只是村民选举过程中暴露出来的诸多问题之一。对村民自治的前景，我们有理由乐观，因为一旦村民自治成为广大农村居民自觉的行动时，就没有理由不让这种制度推进下去。但在具体操作中，如果不及时对有关配套的规则加以完善，则会给村民自治的实施带来很多障碍。 在村民资格认定上，由于各地情况千差万别，国家法律没有必要也毋须作出明确规定，但地方立法中应当考虑到这个问题。由此反观《浙江省村民委员会选举办法》第十一条的规定，确可进一步加以完善。基于当时的情景（《浙江省村民委员会选举办法》于1999年10月制定），可以说立法者已经作出了努力。但经过两届村委会选举（1999年、2002年）的检验，实践中提出了对此问题作出明确规定的要求。笔者建议对该选举办法适时加以修改，对村民作出明确的界定，除了户籍因素，必须要考虑权利义务关系。由于人户分离现象的大量存在，不履行义务者则不享有权利。最现实的做法就是实现村民自然身份与经济权利身份的分离。自然身份就是以居住地为划分标准。村民自治中的民主管理的内容主要是与村民利益密切相关的公共事务，一个人是否属于这个社区的成员，应当考虑其是否与该社区有密切的公共事务方面的利害关系。经济权利身份表明了其是否属于该集体经济组织的成员，可否参与集体权益的分配。这样，就可以解决参与公共事务管理（选举权利）与享受个人经济权益（集体权益的分配）的矛盾。中国农村正处于转型期，各地结合实际的一些创造性做法应当给予肯定。如前所述六种情形的人，如果不再履行村民的义务，就不能享有作为村民的政治权利，就不能参加村委会选举。反之，从政治权利与经济权利可分离的角度，即允许履行了村民义务的人参加村委会选举，但村集体的收益分配等权利只能够由集体资产的所有者来享受。 村民自治制度的实施，使广大农村村民的民主观念、民主意识都有了全面的提高。******在“5.31”重要讲话中提出，发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设有重要目标。村民自治是农村基层民主建设的重要内容，也是社会主义民主政治的重要组成部分。但不容否认，在村民自治制度实施过程中尤其是村委会选举中出现了不少问题，如候选人资格是否要规定的问题，选举中的贿选认定问题，罢免中的问题，以及村党支部与村委会关系的处理、新老村委会班子的交接、村务公开等方面都有值得探讨和完善之处。村民自治面临很多困境，本文所涉的村民资格问题无非是一个侧面而已。村民自治作为一项理想政治制度的设计⑾，需要在实践层面和法律制度层面不断地加以完善。
村民自治制度范文6
随着改革的不断深入，农村社会的变动呈现多元化与复杂化。一方面农村经济体制改革以后，经济分化及社会成员在经济地位上的差别与以往的政治关系一起为农村急剧形成的社会分层提供了基本依据；另一方面中国农村发展带有明显的不平衡性，沿海发达地区的农村由于较早投身于市场经济，从经济基础－个人意识到经济－社会结构都发生了较大变化，已经成为一个开放性社会，而大部分落后地区由于其封闭性 [1] ，传统色彩依然浓厚。基本社会状况的差异导致无法用统一的尺度去衡量存在极大悬殊的中国农村，因此无论用什么理论研究村民自治都不能不考虑中国农村现实存在的多样性与复杂性。从这个角度来看《中国农村政治民主发展的前景及困难：制度角度的分析》及《中国村民自治民主的制度分析》两文中第二部分的论述，虽然引入制度变迁的理论作为分析框架，但由于缺乏更为细致的分析，因而显得较为粗糙与模糊。
农村社会分层是了解与判断村民能否现实地成为村民自治制度受益群体的重要维度。根据李强《当代中国社会分层与流动》 和熊森林等对全国农村固定观察点下林村的跟踪调查 的研究成果，我们可以大体上把农村村民划分为三类群体。
第一类是农村的富裕阶层，包括乡村集体企业管理者、个体或合伙工商业者、私营企业主等。他们一般都有规模不等的产业作为依靠，家境殷实。从理论上讲，当人们具备了一定的经济基础之后便有政治参与的要求，但在现实中参与的表现丰富多彩。有相当一部分农村富裕户，特别在沿海地区，很早就从事经济活动，市场经济的意识较为充分，由于他们的生产与销售从一开始就面向开放的市场，因而他们的活动范围与个人归属感超出了村或乡镇等较为狭小的区域范围，他们关注的是自由，希望政府少干预，他们对于村民自治兴趣不大。一些富裕户认为，村里的事与他们关系不密切，即使要关心也是关心乡里或镇里的事。由此可见，富裕阶层的参与要求已突破村这一级。当然，富裕阶层进入村委会或担任村里主要干部在农村十分普遍。但其中有一些情况值得思考，例如在浙江黄岩市的 813 个村中，有 61 名厂长（经理）被选为村委会主任，有的甚至是在自己出差在外、不知有关情况下当选的 ；再如有的地方，富裕户出于宗族势力的需要，而非自身意愿，被“选”为村干部。富裕阶层的参政热情往往使村民自治陷入尴尬境地，他们中的大多数要么真正关注的是与乡镇以上地方政权的关系，对村一级的非政权性自治组织极为不屑 ，要么处于复杂的社会网络之中，带着各种各样的偶然性或目的性进入自治组织。富裕阶层几乎没有从村民自治制度中受益，当然也没有明显的受损，他们对村民自治大都抱无所谓的态度。
第二类是村一级干部，他们是农村党组织或村委会的主要成员，是农村政治、经济、社会生活的组织者和管理者。但在很多地方，农村基层组织处于软弱涣散、瘫痪半瘫痪状态，这固然与基层干部素质低下，地方政府领导不力有关，但是制度上的缺陷可能是更为根本的原因。沈延生总结为三条：人与当家人的角色冲突，不脱产与脱产的名实不符，报酬低且缺乏社会保障。 遗憾的是，村民自治并没有克服这些制度缺陷。由于传统的体制背景与赶超型现代化模式的现实需要，村民自治笼罩在“压力型体制” 之下。村干部无法真正从上级下达的大量政务 中挣脱，转而根据村民意志处理村务 。更为严重的是，村干部不是国家公务员，国家财政不承担其工资。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴 [10] ，但补贴能否兑现，完全取决于村的经济状况，不过我们在经济发达地区作调查时，发现有的干部得到的补贴即使从数量上来看已相当高，可依然满腹牢骚。这是因为人们对于报酬所提供的满足程度的评价总是以他们的工作量与他们所得的报酬之比在同等人中的相对位置为依据的。附表罗列了从 80 年代开始各地村干部补贴（工资）的状况。
面对现实制度的制肘，村级干部只能徘徊在“保护型国家经纪”与“赢利型国家经纪” [18] 角色冲突的阴影中。作为保护型经纪，村干部夹在上级政府与村民之间，既是政府的人，又是自治组织的当家人，总想两头不得罪，而结果往往是两边都吃力不讨好。作为赢利型经纪，村干部——农村社区的精英——在市场经济的大潮中，无法满足仅有的微薄的补贴（工资），或是忙于村级经济的发展，或是谋划个人事业的发达，无暇顾及村中事务。人心先散，组织自然随之涣散，村委会形同虚设。更为严重的是在这一过程中村干部极易利用职务之便假公济私、中饱私囊，造成干群关系紧张。在国家尚没有为村干部承担的角色进行明确界定，不为他们所从事的公务提供更为合理的收入（包括数量和方式）的前提下，单方面推行村民自治，进而村务公开、财务公开，只可能使村一级干部成为村民自治制度的利益受损群体。这是村民自治在许多地方受阻的重要原因。如果公正地看，乡村干部抵制村民自治可能不仅仅是思想观念跟不上形势，不能及时转变的问题，它提醒我们应当看到当前农村一个不容忽视的重要方面，即制度与制度之间的配套性不强。
第三类是普通村民，他们是农民中的绝大多数，成份也最复杂，但这并不阻碍我们对其基本状况的考察。
由于上述机制制约，对于村民中的大多数，村民自治并没有激起他们如某些理论所预料的那样高涨的参与热情。据张静对吉林省梨树县的调查，即使在这样一个曾经以创造“海选”方式闻名中外的地方，相当部分村民也缺乏对选举的投入和兴趣，表现在：村民对竞选演讲的参与率不高（但私下的串联不少），对竞选者的公开提问相当有限（但私下的议论却非常多），一些村的弃权票很高（达到 200 张以上），代家人投票的情况也相当普遍，不少村干部还有动员、命令和对付上级检查的行为。 [19] 村民自治果能按照法定内容与法定程序开展，村民自然欢迎，但它处处受其他制度常规的束缚，因而无法取得公意的信任，长期以来只能被冷漠的态度所包围，用村民的话讲就是“谁上去都一样，都是捞一把，选不选有甚么意思？” [20] 或“不如就让那些已经被养肥的坐在位子上，另选一个“架子猪”上去，又要拼命刮削我们。” [21]
经过长时期探索，当今中国农村已形成多种发展模式，各种模式都是在尊重本地实际，经过农民长期实践基础上形成的，具有合理性，在一些地方，贤人或强人是村民的现实需要 [22] ，他们并不希望村民自治弱化贤人或强人的“个****威”；在个私经济发达的地区，村民关注自由度和个人利益，对村民自治普遍持无所谓态度，笔者对比江苏省吴江市 N 村 [23] 村民自治 1998 年与 80 年代中后期实行之初时的状况后发现，刚开始时由于农民闲暇较多，参与热情很高，而十几年中人们发展经济的同时对村民自治却几乎没有留下多大印象。村民说：“现在各忙各的，还有谁有空去管村里的事，再说，想管也管不好。” 在村企合一的地方，村民的利益与自身在企业中的报酬、福利有关，和城市工人相似，被纳入企业这一现代组织的村民谈民主和自治将会遇到和城市一样的单位体制的重重障碍。在经济不发达地区，村民自治同样不容乐观，大家知道谁当了村干部工作都不好开展，因而想当村干部的人较少，竞争不激烈，投票率也低 [24] ，村民的热情提不起来。张乐天在《公社制度终结后的农村政治与经济》一文中认为，农民是需要管制、帮助和引导的。 [25] 在农村现代化的视角中，地方政府对农民政治与经济生活的影响和作用在绝大多数情况下比任何其他组织都要强。
只要我们不把眼睛仅仅盯住尚属少数的示范点，我们就有理由承认：报酬递增是一种制度实行的内在条件，而不是一厢情愿的理论推测，毕竟示范村到 21 世纪初也只能占全国村庄总数的 10%[26] ，其村民自治的运作状况远远不能代表更为丰富与复杂的大多数。至于 10% 的示范村，有些问题也不容忽视，当前村民自治能否顺利开展，最重要的因素是上级政府的推动，象选举这种程序性、操作性强的活动，上级政府经过精心组织，容易发挥示范村的示范效应，但象民主管理、民主决策、民主监督这些日常性的制度实践，政府如何推动？在现有机制下政府会不会为保证示范村的先进性采取签订“责任制”的方式为民主开道，若果真如此，政府依然跳不出压力型体制的巢臼，显然与民主自治背道而驰。笔者在江苏省睢宁县示范村 S 村恰恰看到了这种两难困境。
通过农村社会分层考察农民的受益状况可能比笼统地讲“一旦占中国人口大多数的农民阶层都成为民主制度的直接受益者，那么以村民自治为基础的中国农村基层民主制度将会形成一个规模极其庞大的农民受益群体” [27] 来得现实——“农民” 早已成为一个多层次，含义丰富的概念。
二
农村社会分层的分析已使我们发现，村民自治制度的报酬递增机制至少在目前仍受到旧体制的严重阻碍，村民自治制度虽已进入强制性制度变迁阶段，但正如诺斯所言“今天的选择受历史因素的影响”，即使是强制性的初始形式一样陷入既存的经济、政治、文化体制之间彼此存在的历史依赖关系的包围之中，因此对于村民自治，我们应关注的并不是未来或理论上它所具有的报酬递增的机制，关键问题是村民自治的初始形式如何面对旧体制的羁束逐步切合制度设计的初衷——这一点并不因为强制性制度变迁水到渠成地实现。
以往的理论探讨中，村民自治过多地承担了民主的功能，从而客观上极大地调动了农民的参与热情，但我们不得不承认的是，目前基层制度严重不足：配套制度不健全及现有制度经常矛盾、冲突。亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中指出，政治安定最终取决于制度化与参与的比例 [28] ，这一命题在各个层次上都是适用的，我们在关注村民自治的同时不能忽视与自治相关的制度化水平较为薄弱的客观现状。
民主从来不是单方面推行的，在政治发展中，制度化、组织化、管理高效化与民主化是同等重要的问题，它们只有相伴相随，方能保持政治发展进程的稳定与持续。村民自治作为基层制度网络中的一个组成部分与其它制度有着密切的关联——它既需其他制度的支撑与保障，同时它也支撑与保障其他相关制度。在不改变平摊和集团税责的税收制度 [29] ；不明确界定乡镇政府与村委会关系；村党支部、村民会议、村民代表会议、村委会、村民小组职责不定、分工不清、权限不明，各种组织、功能、机制交叉混乱的前提下，村民自治难以健康发展。在政权尚没有找到有效途径实现对农村的规范化管理，理顺基层制度机制之前便推行所谓的民主，既是无效，也是危险的。就村民自治而言，一方面它极易成为“制度空壳”：各地依据当地情况或地方政权需要在其名义下另行一套，直至最终与其初衷大相径庭，另一方面，热衷于村民自治，而对农村接触不多的人忽视了市场经济逐渐占据社会生活主流后，各种地方势力的潜在力量 [30] 。笔者认为，当前村民自治的配套制度建设需从三方面着手：一是克服乡镇政府与社区自治组织的资源不对称，二是填补制度短缺，特别是要完善《村组法》中的执行制度安排（操作规则或程序制度），防止乡镇行政对自治组织的制度侵权，三是建立一套灵活适应的机制，消融实际存在的矛盾与冲突。
从总体上说，现在仍处于从过去的公社体制，到暂时的无序状态，又到形成与社会主义市场经济相适应的经济、政治体制的过渡时期 [31] 。村民自治无论在理论上还是实践中，许多环节线条还不是很明朗，需要继续探讨。一项制度要成功，需要有明确的目标或功能，合理的内部机制以及与其制度背景的和谐相容。从这种认识出发，我们不宜再理想化地人为拔高村民自治的制度意义，真正需要关注的是“法内自治”、“政治领导”、“行政指导” [32] 三位一体在现阶段农村社区所构筑的制度框架以及在这种框架内的有效运行机制。村民自治的成功与否将取决于我们是否有足够的智慧，通过对权利、责任和义务的分化性配置促进社会整合，它更取决于我们是否能够确立一种新的基层治理规则 [33] ，这种规则能够把推行民主与健全配套制度、优化组织设置、提升管理效能有机地融合在一起。
注 释：
[1] 党国印：《“村民自治”是民主政治的起点吗？》，载北京《战略与管理》 1999 年第 1 期，页 95 ；
李强：《当代中国社会分层与流动》，中国经济出版社， 1993 年版，页 34 ；
熊森林、晏新如：《转型社会中的农民分化——对下林村固定观察点的调查》，载《地方政府管理》 1998 年第 7 期，页 47 ；
施再定：《如何看待厂长（经理）兼任村委会主任》，载《乡镇论坛》 1994 年第 1 期，页 13 ；
以富裕阶层参与正式组织可获取的利益相关度看，在村一级自治体中是最小的。地区越发达，市场经济水平越高，这一点越明显；
沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》 1998 年第 6 期，页 16 ；
“压力型体制”指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制（即一旦某项任务没达标，就视其全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励），所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的，村党支部、村委会也不例外。参阅荣敬本、崔之元、王拴正、高新军、何增科、杨雪冬等：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社， 1998 年版，页 28 ；
政务体现着政府的意愿，要求必须执行，主要包括（ 1 ）贯彻落实法律规定公民应尽的义务，党和国家有关路线、方针和政策以及上级政府的要求，如计划生育、服兵役、经济和社会发展规划、收缴税款、公安司法、民政事务、文化教育等；（ 2 ）由乡镇政府决定的事务，如乡镇范围的发展规划、经济管理、公共工程、公益事业等。村务则是涉及本村村民利益的事务，由村民共同讨论协商处理。主要包括本村范围内的公共事务和公益事业、经济和社会规划、社会公共秩序、社区文化教育、村规民约及有关制度的建立等。参阅徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社， 1997 年版，页 212-213 ；
[10] 参见《中华人民共和国村民委员会组织法》第九条；
[11] 李云海：《浙江省发展村级经济，健全村级组织的实践与思考》，载中国社会科学院农村发展研究所、山西省原平县政策研究室编《农村社区整合与发展》，山西经济出版社， 1992 年版，页 254 ，转引自《村政的兴衰与重建》载《战略与管理》 1998 年第 6 期，页 17 ；
[12] 中国基层政权建设研究会等：《实践与思考——全国农村基层政权建设理论研讨会文选》，辽宁大学出版社 1989 年版 P53 ，转引自《村政的兴衰与重建》载《战略与管理》 1998 年第 6 期，页 17 ；
[13] 邓敏杰：《广西试行村公所的现实定势》，载《实践与思考——全国农村基层政权建设理论研讨会文选》页 126 － 133 ；刘明祖《在全区村级组织建设工作会议上的讲话》，载梁明春等：《广西村级组织建设》，广西教育出版社 1991 年版，页 18 ，转引自《村政的兴衰与重建》载《战略与管理》 1998 年第 6 期，页 17 ；
[14][15] 徐勇：《集体经济与村民自治的互动——川、湘、鄂农村调查》，载《中国农村村民自治》，页 263 ；
[16][17] 笔者曾对这两个村进行过实地调查；
[18] 国家经纪 (Statebrokerage) 即国家的人，其中保护型国家经纪系村社自愿组织的，负责征收赋税并完成国家指派的其他任务。赢利型国家经纪是指那些被国家权力所利用，但在一个不断商品化的社会中却没有合法收入的职员。他们从事令人厌烦且地位低下的职位的主要动机在于有利可图，其目的是要利用其职权捞取最大的利益。参见 [ 美 ] 杜赞奇：《文化、权力与国家—— 1900 － 1942 年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社 1994 年版；沈延生概括为：保护型经纪偏重村社当家人的角色，赢利型经纪则更加尽忠于国家人的职责，常常不惜牺牲社区利益来谋取一已私利，参见《村政的兴衰与重建》载《战略与管理》 1998 年第 6 期，页 16 ；
[19][20] 张静《梨树县村委会换届选举观察》，载香港《二十一世纪》 1998 年月 12 月号，页 148 ；
[21][24] 李连江、熊景明：《从政府主导的村民自治迈向民主选举》，载香港《二十一世纪》 1998 年月 12 月号，页 153 ；
[22] 同上，页 155 ；
[23] 吴江市 N 村不是村民自治示范村，在这个点调查可以排除上级政府推动这一与村民自治实行状况有很高相关度的因素；
[25] 张乐天：《公社制度终结后的农村政治与经济——浙北农村调查引发的思考》，载《战略与管理》 1997 第 1 期，页 117 ；
[26] 《村政的兴衰与重建》载《战略与管理》 1998 年第 6 期，页 19 ；
[27] 唐兴霖、马骏《中国农村政治民主发展的前景及困难：制度角度的分析》，载《政治学研究》 1999 年第 1 期，页 52 ；《中国村民自治民主的制度分析》，载《开放时代》 1999 年第 3 期，页 33 ；
[28] ［美］塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》（ PoliticalOrderinChangingSocieties ）李盛平、杨玉生译，华夏出版社 1988 年版，页 79 ；
[29] 在我国，农村地区的税责一直以某一个行政集体为计算单位且实行简单的个人分摊（均等）制度，这种做法潜在地鼓励了各层集体的自定税（费）权，使其有机会利用定税（费）的地位谋取私利，对不同人的收益和能力也缺少详尽的区分性计算。参见《梨树县村委会换届选举观察》，载香港《二十一世纪》 1998 年 12 月号，页 150 ；
[30] 这方面论述详见《中国农村村民自治》页 169 － 175 ，《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》 1998 年第 6 期，页 22 － 24 ；
