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我国应急财政资金管理问题

2020-08-03 15:03 来源:资金管理论文 人参与在线咨询

摘要:2020年伊始,新冠肺炎疫情暴发,为了遏制疫情蔓延,政府采取强有力的措施,迅速调集医护人员、大量医疗物资及生活物资,为打赢这场攻坚战不遗余力。如何高效、合理、科学地运用应急资金既是公众关心的问题,也是战胜疫情的决定性因素。应急处理既考验相关部门危机处理的能力和经验,也考验政府的财力、物力及人力。其中,应急资金管理是否有效是评价政府应急管理的重要内容。通过对我国应急财政资金管理制度存在的问题进行分析,并对比和借鉴日本、美国在应急管理中采取的具体措施和经验,提出我国应急财政资金在危机发生前、中、后应采取的措施,并在此基础上提出政策建议。

关键词:应急财政;资金管理;支出结构;资金筹集机制;中央及地方财政

0引言

来势汹汹的新冠肺炎疫情让各级政府猝不及防,各地迅速开启与时间赛跑的模式,陆续启动重大突发公共卫生事件一级响应。在突如其来的疫情面前,财政走在战“疫”前列。2020年1月23日,财政部紧急下拨10亿元支持湖北疫情防控工作。截至2月14日,各级财政安排疫情防控补助资金901.50亿元,其中中央财政资金252.90亿元。自2008年汶川地震以来,我国高度重视突发公共事件应急反应机制的建立。党的十八大强调“完善突发公共卫生事件应急和重大疾病防控机制”;党的十九大从国家安全角度统筹应急管理,强调“坚持总体国家安全观”。应急财政资金管理作为有效建立应急反应机制的重要一环,是公共突发事件中实现各级政府弥补市场缺陷、快速满足社会公共突发性需求的财力保障及物质基础[1]。如何提高应急财政资金的使用效益,以最优化的方式分配和利用,考验着我国应急财政资金的管理及运用能力。政府部门作为宏观调控的主体,应落实具体政策措施,以灵活应对各类突发事件的出现,科学、冷静地处理突发事件中的公共需求,有效保障社会群众的生命和财产安全。应急财政资金管理是一个长期、复杂且系统性很强的工程,目前我国仍面临应急财政资金规模小、地方与中央分担机制不健全、支出结构不合理等问题[2],尚未建立起成熟的应急财政资金管理体系。查阅过往文献可知,学者关于应急财政资金管理的研究大多立足于我国应急财政发展历程及现状,鲜有结合国外应急资金管理经验进行对比分析并提出改进建议。本文通过借鉴日本、美国应急财政在突发事件中发挥的作用,以资金筹集机制、支出结构、中央及地方政府财政关系等6个方面为突破口,针对我国应急财政资金在危机发生前、中、后存在的问题提出相应政策性建议,为我国建立完备、科学的应急财政资金管理体系提供可供参考的路径。

1应急财政资金管理理论评述

应急财政是我国各级政府为应对各类突发公共事件而采取的财政管理手段和政策措施的总称[3]。我国应急财政资金主要来源于财政资金、专项基金、金融资金、保险资金,以及社会团体、个人及国际的无偿捐赠。近年来,由于突发事件频发,政府应急管理能力成为公众关注的焦点,而应急财政资金管理水平作为衡量政府应急管理能力的重要指标逐渐受到学者的关注[4]。陈华、刘荣[1]指出,形成一套成熟的应急财政支持体系才能在突发公共事件中将损失最小化。但目前我国尚未建立起完善的应急管理反应机制[4]。冯俏彬[5]结合罗伯特•希斯提出的CMSS模式对我国应急财政资金管理现状进行分析,指出由于我国应急管理体系的“临时性”及“分散性”,应急财政资金管理应强调事前、事中及事后全过程的管理。崔军、孟九峰[6]则指出我国应急财政资金在管理体制、投入结构及监督机制等方面均在一定程度上限制了我国应急财政资金的有效性。武玲玲[2]针对我国应急财政资金规模小、使用不规范等问题,提出应通过拓宽资金筹集渠道、优化应急财政资金拨付程序等方式加以完善。除此之外,宋之杰、陆静[7]以四川地震为例,指出应急财政资金管理应将社会资源、政府资源、国际资源充分整合,健全中央及地方政府的责任分担制度。冯俏彬[8]聚焦我国应急财政资金管理的监督机制,提出在应对突发事件时,应改变以合规性为主的监督方式,通过设立一套非常规监督体系灵活应对突发事件的随机性。以上学者站在不同角度分别指出资金筹集机制、支出机构、中央及地方政府的权责关系、监督机制等均会影响我国应急财政资金的管理效率,并提出我国应急财政资金管理仍面临资金筹备不足、支出结构不合理及使用效率低等问题,在很大程度上丰富了我国应急财政相关理论研究。但鉴于已有理论大多仅立足于本国经验及现状,未结合国外应急财政管理经验进行分析,对应急财政资金管理的探讨可能不全面,因此本文针对我国应急财政资金管理现状,在结合美国、日本应急资金管理经验的基础上提出相应的可行性建议。

2国外应急财政资金管理对比分析

发达国家较早开始对突发事件应急管理予以重视,大都形成了较完善的应急财政资金管理机制,并逐渐走向标准化。在此列举美国、日本两个发达国家应急财政资金在突发事件中的具体运用,以期对我国应急财政资金管理形成借鉴。

2.1美国

美国是世界上较早重视突发事件应急管理的国家之一。20世纪70年代,美国建立了国家层面的专门应急机构———联邦紧急事务管理局(FEMA)[7,9]。如今,美国的应急财政资金管理已进入较成熟阶段。

2.1.1应急财政资金筹集

美国在应急财政资金的准备上较充足,具备多元化的资金筹集渠道,充足的资金储备成为应对公共突发事件坚实的资金后盾。一方面,与我国的情况相似,美国从公共财政中提取一定数额的预备费,但美国的法案并没有设置预备费的提取上限,留足了提取空间;另一方面,美国政府依据《斯坦福减灾和紧急救援法案》设置了一个由联邦紧急事务署专门负责的赈灾基金以及时补充应急财政空缺。此外,美国一些大型民间基金会,如美国红十字会等,设置了专门用于应对突发事件的救助基金,以备不时之需。

2.1.2应急财政资金的使用

美国政府将充足的应急资金储备投入全民素质训练,以提升国民的危机意识和应急自我管理能力。其中,以消防教育普及为例,美国各州均设有设备完善的消防训练中心,包括水中救溺训练、绳索攀爬等模拟救灾训练。此类标准应急训练场所对社会公众开放,包括在校学生、工厂工人、老年群体等应急能力缺乏的人群。此类全民培训能有效提升国民的危机意识,使其掌握正确的应急技能。

2.1.3美国联邦政府及州政府之间财政救灾关系

美国实行联邦制,中央政府与各级州、地方政府之间权责明确,包括应对突发事件应急财政资金的下拨也做到事权范围清晰。当突发事件发生时,发生地所在政府在应急管理中起到支柱作用。通常情况下,联邦政府不会干涉或直接参与突发事件应急管理过程。除非地方的应急资金缺乏,物资不足以应付灾情,联邦政府才会提供一定物资援助。因此,地方政府在突发事件应急财政方面不会过多依赖联邦政府。

2.2日本

日本地处大陆板块边界,由于板块挤压、断裂导致地震、滑坡、海啸等自然灾害频发。日本也是全球较早制定灾害管理制度的国家。

2.2.1应急财政资金的筹集

日本的应急财政资金由中央政府及地方政府分别设置。都、道、府、县应急财政主要用于突发事件的灾民救助,而中央政府应急财政用于对都、道、府、县所用应急救助资金按比例进行补助。中央和地方权责明确,事权范围清晰,保证突发事件应急管理的各个环节都有足够的财力支持。同时,日本规定地方政府及地方公共团体可以以发行债券的方式储备应急资金,用于灾害的预防及灾后重建工作。此外,日本的民间组织中央共同募金会每年进行一次全国性捐募活动,筹集的资金主要用于社会救灾,一定程度上加强了政府应急管理的财力保障。

2.2.2应急财政资金的使用

由于突发事件频发,日本政府非常重视灾害防范工作研究。每年投入突发事件预防科研的专项经费约400亿日元,且在国内设有防灾科技研究所,建立上千座地震监测站,为政府有效制定防灾政策提供了精确的数据及理论依据。科研资金的投入大大提升了日本防灾防害的科学技术水平,并在世界灾害预防研究中占有一席之位。日本在防灾教育上也投入了大量资金。每年9月1日为“日本防灾日”,各地政府于当日开展大规模防灾演练及“防灾志愿者”专业培训等活动,在演练中最大限度地投入人力、物力,如调动军队、动用大量现代设施仪器等。此外,日本高校大多设有独立的危机管理专业,既培养了专业的危机管理人才,又提升了学生居安思危的意识。

2.3我国与美国、日本应急财政资金管理对比分析

我国的应急管理体系是在2003年“非典”疫情后逐渐建立起来的,而对应急财政管理的探讨则是在2008年汶川地震发生后开始重视并着手研究。相比突发事件管理较健全的国家,我国应急管理机制的建立起步晚,应急财政资金管理经验有所欠缺,反应相对较慢[8],应急财政资金的管理在突发事件前、中、后各阶段存在一定不足。首先,虽然应急财政资金有多种来源,但除了中央财政资金投入外,其他来源占比较小,导致应急财政体系不能广泛发动公众参与,影响资金的规模和总额;其次,应急财政资金投入有“头痛医头、脚痛医脚”之嫌,没能充分考虑到应急管理是一件需要长期投入的工作,可能影响应急资金使用的有效性;最后,危机发生时资金大规模涌入,受灾地区政府“重投入、重分配、轻管理”,导致应急资金后续管理不足,资金使用的真实性和合理性有待评估,不利于事后应急管理绩效评估等工作的实施。鉴于此,亟须对我国应急财政资金存在的问题进行分析,针对现状施策,逐步建立完善的应急财政资金管理体系。

3我国应急财政资金管理中存在的问题

3.1应急财政资金总体筹备不足

3.1.1财政预备费管理机制不完善

我国突发事件应急财政主要来源于财政资金,而财政资金的主要组成部分是中央及各级政府提取的预备费。预备费是应对公共突发事件的首要应急方式。2014年,我国修订的新《预算法》规定,预备费提取比例为本级当年一般公共预算支出额的1%~3%[10],并采用流量式管理方式。一方面,流量式、年度余额清零的管理方式可能导致预备费难以在年度之间进行调拨,一定程度上加大了各级政府财政压力,不利于预备费的积累;另一方面,我国中央及地方财政往往以较低比例提取预备费,预备费数额少,不能有效满足重大突发事件中社会公众的公共需求。2017—2019年,中央本级支出预算数额增速保持在9%以上,但所提取的预备费数额保持不变,每年均为500亿元,所占比例仅为1.41%~1.69%,中央预备费的提取比例较低,且应急资金没有随一般公共预算支出额增速增长,导致其实际提取比例逐年递减,见表1。在此次新冠肺炎疫情防控工作中,截至2020年2月14日,中央财政已下拨应急资金252.90亿元,疫情防控工作尚在如火如荼地进行中,高额的资金需求给中央财政带来巨大压力。关于地方政府预备费计提情况,以四川省为例,其一般公共预算支出额近3年呈高速增长状态,增速最高达34.7%。但预备费的计提增速低于20%,且提取数额所占比例仅1.5%左右,可见地方财政提取预备费的积极性不高,缺乏风险意识,提取的预备费数额在公共突发事件面前可谓杯水车薪,见表2。湖北、安徽等多省预备费的提取数额均未在省财政厅官网中的年度预决算表中进行说明,财务数据信息公开的完整度还不够。

3.1.2社会各相关金融机构、保险机构尚未设立专门资金应对危机

除了由中央及地方政府计提的预备费等常规应急财政资金,社会各机构推出的应急措施及红十字会等其他志愿团体的无偿捐赠也是应对突发事件时不可或缺的应急资金补充。其中,金融、保险及慈善机构等社会作用的充分发挥可有效缓解应急财政压力。此次新冠肺炎疫情中,亚投行、金砖国家新开发银行分别批准24.85亿元和70亿元紧急贷款支持我国的疫情防控工作,一定程度上减轻了疫情给社会带来的不利影响。相比之下,我国金融机构对此次疫情的反应相对滞后,没有及时提供救灾贷款等支持防疫。我国巨灾保险制度的建设比较迟缓,2014年首个巨灾保险试点才落地深圳。2019年6月,我国巨灾保险机制逐渐发展成型,但尚未针对各类紧急突发事件设置独立条款,不能在突发事件中有效分散社会风险,缓解政府救济压力。而一些社会民间团体和慈善组织在此次疫情中反应迅速,募集的物资在疫情防控工作中做出较大贡献。截至2020年4月6日,武汉市红十字会接收社会捐款共计16.97亿元。尽管捐赠数额具有一定规模,但据中华慈善总会统计显示,我国内地拥有80%社会财富的高净值人士的捐赠不足15%,在过去10年内,平均每人每年仅捐赠1元。由此可见,我国金融、保险、慈善组织等社会机构在应对突发事件时发挥的作用极其有限。

3.2应急财政分担权责不明确、支出结构不合理

3.2.1中央及地方政府之间应急财政分担权责不清晰

我国《突发事件应对法》规定,在应对突发事件时,应建立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制[11]。这意味着,突发事件应由发生地政府负主要责任并独立处理,基层应急财政才是应对突发事件的第一道防线[4]。我国现行体制下,尚未落实《突发事件应对法》分级负责、属地管理的规定,在处理突发事件时相互博弈,存在地方财政依赖中央财政的现象[5]。在此次新冠肺炎疫情防控中,2020年1月23日,财政部为湖北省紧急预拨疫情防控资金10亿元;1月27日,财政部紧急下拨资金44亿元,其中包括下拨湖北省补助5亿元;同日,湖北省财政厅紧急筹款12.75亿元,包括疫情防控补助资金1.60亿元。湖北省作为我国疫情防控的主战场,本应秉持《突发事件应对法》“属地原则”最先下拨应急资金应对此次疫情,但其应急资金的下拨速度却滞后于国家财政部的补助,且疫情初期湖北省政府应急资金投入与中央政府应急资金投入数额相当。在此类情况下,中央应急财政在突发事件初期即大量投入,而地方应急财政并没有充分发挥第一道防线的作用。中央应急财政的大量投入削弱了中央对突发事件的总体资源调配及掌控能力。有学者研究发现,2003—2013年10年间发生的突发事件应急财政投入中,中央政府投入占比超过60%,存在中央与地方应急财政比例严重失衡的情况。

3.2.2应急财政支出结构不合理

在突发事件中,应急财政资金的使用贯穿危机前、中、后3个阶段,包括突发事件全过程,如何按比例科学投入资金决定了应急财政资金的配置效率及政府在应对突发事件时的应急管理水平。理论上讲,应急财政的预防性投入效益最大,因此对事前预防的重视程度应高于事中控制及事后重建。但以我国应对2008年汶川地震的经验来看,截至2008年9月11日,中央财政共投入应急资金600.87亿元,其中277.62亿元用于救灾抢险,323.20亿元用于恢复重建。此外,中央财政事后还建立了针对灾区重建的专项基金,数额达700亿元[12]。由此可见,我国采取了以事后重建为主,事中控制及事前预防为辅的应急财政支出结构。

3.3应急财政使用效率低

突发事件发生后,为保障应急财政资金落地起效,我国政府往往打破常规,按照“特事特办、急事急办”的原则[13]。这时,我国常态下的监管机制很难随应急资金的启动同步监督和跟踪记录,往往采取事后监督的方式,而事后监督本身具有滞后效应,给应急财政资金的监督审计工作带来巨大挑战[14]。突发事件中,来自各地的大量救助资金涌入灾区,为使资金及时到位,应急资金的投入及分配等工作标准较往日宽松,事后监督时也只能通过相关财务记录及相关报表进行核实,账务的真实性及准确性有待评估。加上应急财政的使用涉及多个管理单位,分配过程中容易出现挪用、拦截等现象。我国新《预算法》《国家突发事件总体应急预案》均规定了应急财政投入及分配流程的处理,但尚未对应急财政资金结余的处理做出明确规定。

4基于国外经验提出改进性建议

4.1建立多元化应急资金筹集机制

4.1.1完善预备费管理

预备费是我国应急财政资金的重要来源,是突发事件发生时的财力支撑。因此,应急财政应以预备费为重心,建立科学、符合国情的预备费提取及使用制度。目前我国中央及地方预备费的提取比例均较低,近3年中央政府预备费的实际计提比例均低于2%,很难应付大规模突发事件对资金的需求。因此,建议将预备费计提下限适当提高1个百分点,设置为2%。地方政府可按突发事件发生频率分层设置预备费计提比例,如在突发事件多发的省市设置计提下限为3%,其余省市设置为2%。同时,借鉴美国预备费提取不设置上限的规定,给应急资金留出足够的弹性空间,扩大应急财政资金基数,使预备费具有较强的机动性。此外,建议对预备费采取基金式滚动管理,当年有结余则结转至下年使用[6],由此预备费可以在年度之间进行调拨,缓解各级政府提取预备费的财政压力。为提高各级政府治理能力,落实相关规定,督促各级政府在年度预决算表中说明预备费提取数额及使用情况,提高政府财务信息的透明度。

4.1.2提高社会各组织、团体应急反应能力

突发事件威胁着全国人民的利益,政府应将社会各方力量动员起来,拓宽应急资金筹集渠道,提升我国应对突发事件的应急资金保障能力。为使社会各机构、组织与政府应急财政资金管理的联动更加高效,政府部门应落实相关政策,督促各类金融、保险及慈善组织等机构建立有效的应急反应机制,如鼓励各类金融机构制订与其职能相契合的应急管理策略,在突发事件发生时采取提供应急贷款、发行巨灾债券、巨灾期货等措施弥补应急资金缺乏的问题;完善我国商业性巨灾保险制度,针对突发事件种类设置独立险种,推动符合我国国情的巨灾风险模型的构建。同时,借鉴美国、日本等国的经验,大力发展巨灾再保险公司,实现风险的再次分散;完善慈善业税收优惠政策,提高企业的积极性,强化国民的慈善意识,引导和鼓励社会各阶层投身于慈善事业中,让慈善文化“落地生根”。

4.2优化应急财政资金支出结构和投入比例

4.2.1调整应急财政资金支出结构的质量

“防患于未然,捉矢于未发”才是应对突发事件的最高境界。为了使应急财政资金的应用更加有效,将突发事件带来的损失最小化,我国应着手调整财政支出结构,以事前预防及事中控制为主,事后补救为辅[4]。可借鉴美国、日本应急财政事前预防的经验,一方面,成立预警科研基金,加大防灾科研的研究工作,并针对突发事件的种类在学校设置不同的应急培训课程,加大应急管理专业人才的培养力度,为应对突发事件储备充足的人才后备力量;另一方面,将资金投入社区服务,通过增加社区应急演习、培训等活动,组织社区中的儿童和中老年人学习应急生活技能,包括如何正确使用口罩、如何使用消防栓等,提升社会群众应急防范及自我管理能力。

4.2.2健全中央和地方政府之间的分担机制

按照国务院批准的《国家突发公共事件总体应急预案》“建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体制”要求[15],并参照美国、日本实行的“辖区受益”原则,科学划分中央及地方应急处理过程中的权责,增加中央及地方财政部门的“协同性”,以法律形式界定中央和财政应对突发事件的财政责任,纠正我国“风险大锅饭”的局面。从美国的应急管理模式中可见,地方政府在突发事件中为主要责任方,当地方政府无法独自应对突发事件时,中央政府才提供相应物力、财力支持。因此,为完善风险分担制度,降低地方财政对中央财政的依赖程度,可参照我国《国家突发公共事件总体应急预案》将突发事件分为4个级别的规定,对突发事件按级别进行权责分配,如一级由中央政府负责,二级主要由地方政府负责,三级、四级由地方政府负责,中央可依据地方财政投入的物资按比例提供相应援助,促使中央及地方政府各司其职、互不依赖[16]。

4.3完善应急资金使用和监督体系

4.3.1完善应急监督体系

加强财政资金使用情况的监督工作有利于强化资金使用部门的责任意识[17]。一方面,财政监督及审计部门应针对突发事件设置一个非常态监管机制,支持跨级别、跨地域监督,简化监督审计程序;另一方面,督促地方财政监管部门发挥就地监管优势,构建“自主型”财政应急监管机制[18]。因应急财政资金的运用存在多头接收、重复投入现象,资金运用具有较大的灵活性,需要各地监管部门明确监督部门分工,优化、简化监管方式,做到监督范围无重叠,以有效提高应急财政资金效益。

4.3.2提高资金使用透明度

突发事件后期,受灾群众在政府的带领下已度过危险期,开始全力投入灾后复工复产。在此阶段,为防止应急资金出现浪费或借机被挪用、贪污等现象,相关部门需采取以下措施:一方面,在我国应急管理部官方指定网站上反映应急财政资金的来源、去向等详细统计信息,提高应急财政使用的透明度,做到事后有据可依、有据可查,提升公众对政府部门的信任度;另一方面,针对灾后结余的应急资金应仔细清查,确定具体数额后应及时收回中央或地方政府。

5结语

突发事件的公共性特点决定了政府在应急管理中的领导地位,而政府应急管理的高效、有序运行必然离不开财政保障。应急财政在科学、有效应对突发事件时具有不可替代的作用。为提高应急财政使用的有效性,政府应在借鉴国外应急财政资金管理经验的基础上,结合我国在突发事件前、中、后存在的具体问题,从建立多元化资金筹集机制、优化应急财政资金支出结构和投入比例,以及完善我国应急财政资金监督体系等多个方面入手,规范我国突发事件应急管理体系,提高应急防控治理及管理能力。

作者:闵志慧 何艳敏 单位:重庆理工大学

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