摘要:行政事业单位国有资产清查核实工作是全面提升资产管理的重要前提和基础。民航国有资产清查核实工作于2016年初启动,历经了资产清查和资产核实两个阶段,截至2018年已基本完成,目前已进入制度完善及待财政部批复阶段。及时总结清查核实工作经验,针对问题和不足采取有效的改进措施,对于夯实清查核实工作成效,规范国有资产管理具有重要意义。本文从国有资产清查核实的概念和意义出发,结合清查核实结果系统梳理民航行政事业单位国有资产现状,分析资产管理中存在的主要问题及原因,并在此基础上提出改进建议,以期促进民航行政事业单位国有资产管理工作的提升。
关键词:民航行政事业单位;资产清查核实;国有资产管理
0引言
当前,行政事业单位国有资产管理体制正处于深化改革的重要时期。党的“”报告明确提出,要加快建立现代财政制度,完善各类国有资产管理。行政事业单位资产是国有资产的重要组成部分,以党的“”精神为指引,围绕新时期资产管理的新思路、新目标和新任务,进一步完善资产管理体制、机制和制度,充分发挥行政事业单位资产的职能作用,深化资产监督管理,筑牢资产管理基础,不断提升资产管理精细化水平,是新时期全面提升资产管理的重要改革方向。
1国有资产清查核实的概念及意义
国有资产清查,是指按照规定的政策、程序和方法进行单位基本情况清理、账务清理、财产清查,依法认定各项资产损益和资金挂账,真实反映国有资产占有、使用情况的工作。资产核实是资产清查的后续步骤,是依据资产清查核实政策和有关财务、会计制度,对清查工作中认定的资产盘盈、损失和资金挂账进行认定批复,并对资产总额进行确认的工作。[1]资产清查核实对行政事业单位国有资产管理具有非常重要的意义,能够摸清各单位“家底”,夯实资产管理基础,促进资产合理配置,为预算编制和审核提供可靠依据;有利于完善国有资产基础数据库,实现资产动态管理;有利于盘活存量资产,提高资产使用效益;同时,能够从资产的数量、价值、结构、使用状况等多层面准确反映政府财务、资产情况,为编制政府综合财务报告奠定基础。
2基于清查核实结果的民航行政事业单位国有资产现状分析
2.1资产总量及构成情况
民航行政事业单位国有资产是民航资产的重要组成部分,2018年资产规模已逾千亿元,占民航资产总额(含企业)的30%以上。从近年变动情况看,资产规模逐年稳定增长,近两年年均增速达10%以上。从单位分布情况看,集中分布在事业单位,占行政事业单位资产总额的80%以上,其中仅空管系统占比已近50%。从资产类型情况看,流动资产和固定资产占比较高,二者合计占资产总额的近80%,其中空管、院校等部分单位的单项资产还具有价值较高的特点。从资产主体情况看,具有隶属主体多、类型杂、管理级次长的特点,共涉及170余家行政事业单位,包含地区管理局、空管、高校、科研机构、医院、技术支持及后勤保障等多种类型机构,部分单位预算管理级次长达四级。
2.2资产管理机构情况
民航行政事业单位国有资产管理实行国家统一所有,财政部、民航局、中间管理单位分级监管,民航行政事业单位占有、使用的管理体制。从民航目前的资产管理机构设置情况看,还未能实现全部专职机构管理,30余家二级行政事业单位中,仅个别单位设立了专门的资产管理部门,大部分单位的资产管理机构依托在财务管理部门或者办公室、综合处等处室。
2.3规章制度体系建立情况
在财政部第35、36号令指引下,民航局结合自身情况,逐步建立健全民航行政事业单位国有资产管理制度体系,印发了一系列资产管理规范性文件。2009年,制定《民航行政单位国有资产管理暂行办法》及《民航事业单位国有资产管理暂行办法》,建立起民航行政事业单位国有资产管理的“大法”。2015年,印发《民航事业单位所属企业资产管理和财务管理暂行办法》,并于2018年修订,基本理顺了民航事业单位所属企业资产和财务管理关系,进一步促进企业发展,推进深化改革,规范监督管理。同年,《民航行政事业单位内部财经控制规范(试行)》,优化民航资产管理流程,健全资产管理风险防控机制,确保资产安全和有效运行。2018年,研究制定《直属单位国有资产管理工作规程》,进一步规范直属单位国有资产管理,提升资产配置、使用、处置、评估备案、产权登记、清查核资、统计报告等各类事项的办理质量和效率。同年,转发《财政部关于印发中央部门所属高校国有资产处置管理补充规定的通知》,及时落实教育部等五部委有关深化高等教育领域简政放权改革的意见,进一步规范和加强民航所属高校国有资产处置管理工作。
3存在的主要问题
3.1资产基础管理有待加强
一是资产内控制度存在一定程度缺失,日常监管执行不到位。部分单位一直延续“重购置,轻管理”的管理方式,内控制度不完善,资产管理责任不明确,加之历史遗留等因素,账实不符、账账不符现象较为突出。从资产清查核实工作结果来看,部分行政事业单位国有资产不同程度存在着“存量不清、账实不符”和“无账可查,有账无物,有物无账,无账无物”等问题。二是资产管理绩效评价机制尚未有效建立。多数单位缺乏相应的资产绩效考评机制,不利于单位领导真正从思想上重视对资产的管理,从而造成了一些单位存在资产随意配置、使用效率低下、管理水平差等现象,单位资产的安全和完整难以得到保障。
3.2资产配置使用效率有待提高
个别单位资产配置欠缺科学性,资产流通调剂机制不顺畅,配置使用效率有待提高。一是资产配置方面未能充分考虑单位职能需要,缺乏与单位机构人员情况和资产存量情况的统筹考虑,存在盲目购置和随意购置的情况,导致部分资产购置后利用率不高,甚至存在闲置浪费的情况。二是资产配置不均衡,办公用房条件存在较为鲜明的多寡不均的情况,有的单位因办公用房富余而将空余的房产对外出租或闲置不用,有的单位却要租用房屋,承担大量的租金负担。三是资产使用方面,不同单位及部门间资产调剂流通机制尚未有效建立,共用资产几乎不存在,资产利用程度低。
3.3资产损失浪费现象仍有发生
从资产清查及日常资产管理情况看,有的单位往来款项清理不及时,长期挂账;有的单位没有经过审批和中介机构评估,擅自处置国有资产、无偿出借等;有的单位对于正在使用的设备不维护和保养,造成设备的加速老化和提前报废;有的单位因责任分工等各种原因,将毁损和闲置的固定资产堆积在仓库,未能及时报批处置,形成资产损失及坏账现象。
3.4资产信息系统有待完善
目前民航行政事业单位使用的资产管理信息系统功能尚不完善,固定资产卡片中“资产用途”等字段可选择内容仅能够满足一般行政事业单位需要,一些医院、学校等单位个性化需求得不到满足。在编报国有资产统计报告过程中虽然增加了与部门决算相关数据的比对功能,但是资产管理系统与部门决算系统无法对接提取相关数据,仍由手工填写,部门决算相关数据发生变化时,资产报表数据的及时、准确性得不到保证。另外,信息系统对资产的流程管控功能尚未有效发挥,目前大多仅局限于对资产信息的采集、记录和分析等功能。
3.5对事业单位所办企业监管不足
民航事业单位下设大量企业单位,截至2017年,所属企业近200家,资产规模逾百亿元。一是对所属企业监管体系有待完善。近年民航虽然不断加强对企业资产监管,推进深化民航企业改革,出台《民航事业单位所属企业资产和财务管理办法》、《深化局属国有企业改革指导意见》等规范性文件,但配套落实机制尚未有效建立,管理要求对实际工作的约束和指导尚未有效落实。比如专项检查发现,部分盈利且具备分红条件的企业未按照规定向投资方(事业单位)分配利润。二是所属企业自身管理不健全。部分企业市场化程度较低,过于依赖主业资源,如十余家企业收入全部来源于出资方或关联单位;部分企业经营不善,亏损严重,如酒店及后勤服务类企业存在较为普遍的亏损情况,其中个别单位已资不抵债。
4问题原因分析
4.1现行资产管理体制不顺,管理队伍薄弱
一是资产管理顶层制度设计有待加强。我国现行最高层次的行政事业单位国有资产管理办法仍然是2006年的两个财政部令,即《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》。经过10余年发展,行政事业单位资产管理出现了许多新情况、新问题,部分条款已经不符合现行管理需要,亟需加强制度的顶层设计,提升法律层级,以指导资产管理工作规范有序开展。二是财政部和国管局对行政事业单位国有资产管理的职责尚未完全理顺。两部门制定的国有资产管理办法均要求各部门单位报送资产配置预算、资产报告等,且报送事项的要求和口径不一致,增加了基层单位资产管理负担,降低了资产管理效率。三是针对部分单位资产占有使用不均、资产闲置浪费、使用效率不高等现象,缺乏盘活资产、促进流动的调剂机制,也未建立资产绩效考核管理机制,影响资产配置使用效益,降低了资金安排的科学性、合理性。四是目前民航多数行政事业单位没有设置独立的资产监管机构,资产监管职能往往由相关处室代为履行,资产人员配备不足且缺乏稳定性,加之部分人员能力和素质不足,这些都容易造成在资产管理工作中政策理解不透,执行把握不准,资产管理问题多发。
4.2资产管理重视程度不够,责任落实不到位
行政事业单位长期存在“重预算、轻资产”的管理理念,往往对有关资金的分配、拨付、使用等流量资产管理严格,但是对由资金形成的存量资产则普遍忽视,存在管理上的缺位现象。实际工作中,往往存在资产配置取得后便“听天由命”,对资产的使用、维护及处置等工作未能形成有效管理和监督,造成资产配置利用效率不高,加大损失浪费风险,并且资产管理与预算管理严重脱节。同时,目前各单位还存在资产管理责任落实不到位的突出问题,未能做到责任到人,使得干部职工认为资产管理好坏与自己切身利益关系不大,往往会忽视对国有资产的管理。
5改进建议
5.1夯实清查核实工作成效,立足长效管理
资产清查核实是对各单位占有使用的资产进行全方位的清理,各单位应根据自身管理需要,建立定期清查的动态管理机制,以便及时发现管理漏洞,有效清理各项资产及账务数据,持续夯实资产管理基础。还应通过清查更新各类资产结构数据,优化资产配置水平,为预算编制审核提供支撑,实现利用现有存量数据来影响调节新增购置数据,提高财政资金分配的规范性和科学性。同时,在目前政府综合财务报告和资产报告制度不断落实的大背景下,建立资产清查动态长效机制可以直观并准确地反映出各项资产情况及相关财务数据,为上述两项报告的编制提供基础。
5.2完善制度设计,加强监督管理
行政事业单位资产监管应做到突出重点、统筹兼顾。要强化资产配置、使用、处置的统筹管理,探索建立长期低效运转、闲置资产的共享共用和调剂机制。[3]结合自身管理需要,不断健全完善相关管理制度,并抓好制度的执行和监督。注重将外部监督和内部控制有机结合,形成监管合力。譬如,可将资产管理情况纳入单位领导任期考核内容,提高单位领导的管理意识;对因资产管理和使用过程中造成的损失,建立责任追究机制。单位内部要建立健全相互衔接的规范、业务制度、操作手册等内控制度体系,全面规范单位的资产管理行为,明确内部控制的原则、业务流程和风险点等,科学统筹资产管理与财务管理、部门业务之间的关系,使其融入到单位的各项具体工作中并构成各项业务的组成部分和环节。
5.3抓好资产队伍建设,注重人员培养
完善的制度体系、合理的管理架构需要人来实施和完成。结合当前民航资产管理队伍的现状,应当着重在健全管理机构、配足专职人员、充实管理队伍、提高整体素质上下功夫;同时,各行政事业单位应根据管理需要尽快健全单位内部管理机制,明确部门职责分工,将资产管理责任落实到位。在着力配齐人员的同时,还应注重资产管理人员专业培养,通过宣传、教育、培训等方式,把政策宣传好,把人员素质提升到位,从而有效提升单位资产管理水平。
5.4完善资产信息系统,强化数据分析运用
加强资产管理信息系统建设,通过信息化的手段,管理、运用好资产数据,借助大数据分析及时掌握各单位资产状况,及时发现资产配置、处置等方面存在的风险和隐患,强化资产流程管控。还应把现行使用的预决算系统、政府采购系统等接入资产管理系统,以实现不同系统间数据的互联互通,共享共用。此外,根据资产管理与预算管理相结合的工作需要,明确资产台账和资产卡片信息登记要求,统一和规范资产信息数据的登记工作,夯实数据基础。
5.5完善事业单位所属企业监管机制
一是切实履行出资人职责,提高民航企业资产配置效率。理顺与所属企业之间的关系,坚持政企、事企分开,重点管好国有资本布局,规范资本运作,维护资本安全。减少对企业经营活动的直接参与,推进实现企业资产资本化,借助市场化的手段来实现企业价值最大化。二是健全监管机制,切实维护股东权益。加强对所属企业经营情况跟踪监管,建立民航局所属企业国有资本投资收益申报机制。对于经营不善、效益不佳的企业,要深入分析查找原因,加强激励约束,努力改善经营状况,逐步减少对上级的过度依赖。对资不抵债、扭亏无望的企业,在确保稳定的基础上,积极稳妥地予以清理。
6结束语
行政事业单位国有资产清查核实的结果应得到正视和有效利用。在当前资产管理体制改革深入推进的背景下,各单位也应以“思变”和“求变”的态度,推进建立动态完善的资产管理体制机制,不断总结经验、发现问题、解决问题,推进国有资产管理水平持续提升。
参考文献
[1]财政部.行政事业单位资产清查核实管理办法,2016.
[2]王媛.以国有资产清查加强事业单位国有资产管理水平[J].财会学习,2018(2):P193-195.
[3]财政部.关于进一步加强和改进行政事业单位国有资产管理工作的通知,2018.
作者:刘晓红 单位:中国民用航空局审计中心
