中央广播电视大学（简称电大），共有44所省、自治区、直辖市、计划单列市及独立设置的广播电视大学，930所地（市）级电大分校，2021个县级电大工作站，是一个统筹规划、分级办学、分级管理的现代远程开放教育教学系统。原来以广播、电视为主要教学方式，现在主要是以现代信息技术为主要支撑，办学网络立体覆盖全国城乡，学历与非学历教育并重，面向全体社会成员，没有围墙的新型大学。办学40年来，为社会培养了数以万计的大批基层应用型人才,在提高全民素质，加快我国高等教育大众化、平民化进程中做出了不可低估的贡献。中央广播电视大学于2012年更名为“国家开放大学”。目前，注册在籍学生359万人[1]。广西广播电视大学（简称广西电大）创办于1979年1月，由广西壮族自治区人民政府举办，业务上接受国家开放大学指导，学校在全区共设立14所市级和行业电大分校、80个学习中心和教学点。全区电大系统共有教职工700多人。校本部现有在职教职工243人，具有高级职称64人，具有博士硕士学位127人。学校开设有104个开放教育本、专科专业，39个成人高等教育本、专科专业，与国内7所重点院校合作开设72个网络教育专业，形成了多层次、多形式的人才培养模式，现有各类学历教育注册学生7万余人。建校以来，累计培养各类毕业生40余万人[2]。现在全国省级电大及地市级电大为成为开放大学正在紧锣密鼓开展工作，随着电大转型升级和功能重塑，而进入一个全新的发展阶段，也为电大的发展提供了良好契机。与此同时，电大系统管理体制该如何改革创新，适应新时展，也备受关注。
1研究背景
电大的编制、人事任免、资金调拨等问题如同改革“深水区”石头一样，严重影响到了开放大学前进的步伐，如果没能从管理体制上进行大刀阔斧的改革创新，那么必然还是新瓶装旧酒，换汤不换药，治标不治本，没能从根本上解决发展中的源头问题，更名为开放大学亦是枉然，很难按照国家开放大学强调的“开放、责任、质量、多样化、国际化”的办学理念，去大力发展非学历继续教育，稳步发展学历继续教育，推进现代科技与教育的深度融合，搭建终身学习“立交桥”。本文以广西电大为例，一是通过研究其管理体制的现状及存在问题，直面省级电大生存危机，以引起相关部门的重视，加大对电大系统的支持力度。二是对省级电大现行管理体制的主要特点进行梳理，探讨省级电大管理体制改革创新的解决路径，以逐步提升省级电大管理能力，为电大教育教学质量提供保障，以促进终身教育体系建设，建设具有地方特色的开放大学。
2省级电大管理体制存在的问题
第一，地市级电大被边缘化，编制危机严重，而省级电大却无能为力。电大被边缘化危机表现在两个层面。第一个层面是体制和制度上的边缘化。电大受人为因素影响非常大，长期生存于体制的边缘,成为普通高等教育的补充，缺少制度和法律的保障。第二个层面是机构的边缘化。一方面，随着我国高等教育的跨越式发展,地方高等教育资源不断丰富，各地加快了高等教育机构的调整和高等教育资源的整合，电大机构在重新“洗牌”过程中被弱化和边缘化；另一方面，生存危机导致基层电大机构向系统外寻求出路，出现合并、增挂校牌等现象。中央电大调研的数据表明，在被调查的761所地市级电大中，50.2%的电大和当地的高职、师范院校合并，其中35%以上的电大合并后成为新校的内设机构；在被调查的1728所县级电大中，64.7%被合并，其中43.2%成为了内设机构[5]。到目前为止，在广西电大的14个地市级电大分校中，已经被并入当地普通高校的有南宁市、柳州市、河池市、贺州市、来宾市等5所地市级电大，当然所并入的普通高校往往都是从地方中专、技校升格的高等职业技术学院，仅仅成为其学校的一个部门，已经被彻底边缘化，有些学校的电大业务已经停顿。特别是有些电大被合并之后，很多原来的电大工作人员被调整岗位，而由不熟悉电大业务工作的人员负责电大的开放教育工作，业务不熟，培训不足，投入不够，管理松懈，不重视教学环节，很难保证教学质量，极大地损坏了电大的牌子。广西电大总校早就意识到地市级电大分校被合并之后在总校对分校的管理上将会出现的各种问题，也曾试图通过各种途径去说服地方政府保留当地电大的单位编制，让电大依然能够独立办学，但于事无补，地方政府有自己的规划和考量，电大总校无权撼动，谁的地盘谁做主。地市级电大分校生死存亡，何去何从，谁说的分量大？目前整个广西电大系统有三分之一的地市级分校已经被兼并，假如多米诺骨牌效应继续发生，那么剩下的其他地市级电大必然会岌岌可危，那将成何系统？而总校奈如何？第二，省级电大无权过问地市级电大人事任免和财政支出，亟需地方政府大力支持。从人事任免权来说，省级电大总校没有获得权力任免地市级电大分校的校长。哪怕总校认为分校的校长不合格，想免职，可说也没用，甚至分校校长轻微违纪，那也该由地方政府处理，至于处不处理，如何处理，这与总校没有关系；若总校认为谁适合当分校校长，但是地方政府不同意，那绝对不会有下文。相反，地市级政府可以不用向省级电大总校先打招呼，随时可以根据地方的实际情况任免当地电大分校的校校长。这就出现了不少与高校办学格格不入的现象，一是不少从未有过高校工作经历，仅有中学、中专或技校工作经历的学校领导，直接成为了当地电大的校长；二是从未有过任何学校工作经历的其他单位领导，也能直接横向调到当地电大当校长。这种现象在其他高校是极少发生的，但是在地市级电大是属于很正常的现象，因为很多地市没有多少高校，校领导后备人选数量非常有限，那么结果就是按照当地组织部干部的任免原则，只要级别相同，背景已经不重要。可想而知，这些校领导根据他们的工作经验，能干好高校领导的工作吗？能按照总校的理念办学吗？从财政大权来说，地市级电大办公经费和教职工工资均由地方财政负责，通俗一点，拿哪里的钱，听哪里的话，否则断粮，门都无法开。省级电大的经费靠的是省一级财政拨款，能保证其正常运转，但顾及不到各地市级分校。不少地市级电大名义上是财政全额拨款，但实际上教职工相当一部分的工资必须由本单位负责。如果各地市级电大没有一定比例的学费收入，那么教职工的工资都将会有问题。例如，要建设一个涉及到各地市级分校需要共同建设的电大系统项目，有些地方政府愿意拨款支持，有些地市政府根本就不愿意拨款支持，有些地市政府想拨款而拿不出钱来支持，非常难以办成一件事情。由于以前在计划经济体制下长期形成的地方电大人事、财政均由当地政府负责的管理体制一直未变，以政府行为为主体的“官本位”式垂直隶属关系组织结构和传统院校机构设置模式的双重影响，以及省级电大所处的管理地位产生的负面效应，导致了管理体制的各种问题不断发生，严重阻碍了电大的发展[6]。第三，县级电大是电大系统的根，没有单位编制就如同没有土壤，管理难以到位。面向地方、面向基层、面向农村办学，是电大系统办学的一大特色，因此扎根地方的县级电大的地位显得非常重要，是电大金字塔办学层次结构的底座，真正起着服务地方，送教上门的作用，这也是电大有别于其他高校的一个比较特殊的地方[7]。由于在广西71县中，县级电大均没有单位编制，所以只能是走合作办学的途径。假如合作办学方是体制内的单位，电大的工作一旦与其单位工作发生冲突时，电大的工作往往就会被搁置在一边，毕竟电大业务不是其单位的主要业务，对其影响不大，因此教学质量难以保障。另外，按照现行的分配体制，哪怕办学有再多的收入，也不一定能体现多劳多得的原则，因此负责电大工作人员的积极性并不高，所以教学支持服务难以到位。最关键是，电大考试属于国家机密级考试，合作单位领导会因此而承担一定的风险，甚至会影响到仕途，内心对与电大合作办学有抗拒心理。因此，能长期与上级电大合作，以县级电大名义存在的行政事业单位并不多。假如选择私人机构作为合作方，双方往往也很难建立长期稳定的互利合作机制。为了生存和发展，逐利行为在所难免，方常会把眼光盯在金钱上，而不是教学服务上，甚至会有乱收费的现象发生，学员投诉时有发生，一旦东窗事发，卷款走人。因此，目前的县级合作办学水平比较低，合作的稳定性比较差[8]。第四，少数从普通高校到省级电大的领导以管理普通高校的思维模式管理电大，影响电大发展。省级电大领导对于整个学校的发展起着决定性的作用，因此，选择领导就等于选择电大的未来。电大有自身的系统特色，既有国家开放大学通过“造云、借路、建端”，搭建强大的远程教育信息化支撑平台，也有处在边远偏僻的还需要面授辅导相结合地方电大教学点。这就要求省级电大的领导不但要了解电大的业务，还需要有电大的情怀，否则很难领导教职工出色完成工作，发展电大事业。客观地说，多年来，能够获得提拔或调动到广西电大的领导都是很优秀的领导干部，给电大注入了新鲜的血液，在某些方面也促进了电大的发展，但是并不是每一位领导都不会出现“水土不服”的症状。有少数领导从普通高校到了电大之后，并没有真正将自己视为电大人，没能入乡随俗，忽略了电大的特殊性，一直保持一种高高在上的姿态，自己跟电大有意无意地划分了界线，脱离了群众和现实。例如，有一些领导一到电大就千方百计想着如何以电大的名义成立一所职院，实质上就是想要继续举办普通高校，而根本没有心思去专研电大开放教育业务，谋求电大自身发展。倘若自己作为电大的领导都看不起电大，叫别人怎么看得起电大？又如何能带领电大系统教职工全力以赴把电大主业开放教育做强做大呢？退一步说，即便是电大把职院办好了，难道外界该把电大叫作职院吗？
3解决省级电大管理体制问题的对策
第一，地方政府应大力支持电大独立办学，建立、合并或撤销地市级电大需获得省级电大同意。电大的系统性是电大办学的一大优势，假如系统生态被破坏，势必会影响到整个电大的生存和发展。因此，作为一所教育部直属的遍布全国各地的没有围墙的大学，非常需要各地政府予以大力的支持和帮助，共同维护其系统性和全面性，让电大的教育能遍布每一个地级市。地方政府在整合教育资源时应该对电大的特殊性多加考虑，与省级电大加强交流沟通，把省级电大的意见和建议列入决策的重要考虑因素。当然，从长远发展来看，最好的解决途径还是要规范化和法律化，反过来，这一做法对地方的经济建设也非常有利，因为报读电大的学生多是当地在职的工作人员，培养出来都是面向地方和基层的用得上、留得住实用型人才，为当地服务。我们不妨参考一下韩国国立开放大学的做法。根据总统法令（#6106），韩国开放大学于1972年建立，属于国立大学体系，独立办学，具有学士学位和硕士学位授予权,从总校到全国各地分校的教职工均属于国家教育公务员，学校拥有一支非常稳定的教师队伍[9]。其教育服务带有一定的公益属性，定期免费向社会大众开放优质的教育资源，开展定制化的使命教育，与企业以及地方政府共同合作形成网络，运行在线课程，提供教学服务，满足雇员在增强技能、工作训练方面的需求，提升国民的生活质量和幸福指数，通过覆盖全国的开放大学系统，让教育福利惠及整个社会，为国家的教育发展和构建和谐社会立下了汗马功劳,在国家教育体系中有着举足轻重的地位。“他山之石，可以攻玉”，如果我国各级政府能象韩国政府一样大力支持国家开放大学，大家齐心协力把我国的开放大学办好，通过世界上最大的远程开放教育教学系统——中国电大，把开放教育优质的教育资源辐射到全国的每个角落，那么对促进全国教育的发展将起着不可估量的作用，人民的幸福指数一定会更高[10]。从南宁市、柳州市、河池市、贺州市、来宾市等多个地市级电大分校被并入当地普通高校的经验和教训来看，这种做法并不利于电大事业的发展，实际上无异把电大往悬崖边推，让电大名存实亡。钦州市电大曾一度被并入到当地一所普通高校当中，后来发现两边工作格格不入，矛盾重重，导致电大业务停滞不前，甚至一落千丈，对所并入的普通高校也没带来多少的好处，反而成为包袱，后来当地政府还是很明智地让电大重新独立出来，自成一体发展。第二，省级电大总校对地市级电大校长任免和资金调拨需具有一定的参与权，实行电大系统一盘棋规划。一直以来，省级电大总校与地市级电大分校的关系非常尴尬，虽然从名义上看是上下级关系，但仅仅是业务指导关系，非常脆弱，无管理实权。要想改变这一状况，必须给予总校对分校领导人事任免权，否则都是一句空话。鉴于历史的原因和各地市组织部门的组织原则，想一步做到位也不现实，但是地市级组织部门在任免当地电大校长时，先征询一下总校的意见，这一点应该没有多大的难度，然后再一步步规范化和法律化。一个单位对下一级单位的控制，一是人事大权，二是财政大权。解决人事任免权问题之后，若能解决好财政大权，那么作为上一级单位就能更好地管理下一级单位。中央电大、省级电大、地市级电大和县级电大，虽然有是上下业务指导关系，但是更多的是体现在平等合作的办学关系上，电大的学费实行的是四级分成，按照办学合同分配学费，没能体现出上下级的财务控制关系，更没能体现出省级电大总校对整个省级电大系统资金调配的权力。假如在全省范围内，在总校设立一个电大系统建设资金池，由各级政府财政部门按照当地人口数量为参考比例，每一年放入适量的资金，然后有总校统一进行调配，对各地重点项目进行重点支持，对边缘落后地区电大进行倾向性扶持，有利于把电大系统的优势发挥出来。正如我们改革、理顺企业自主经营权和政府管理权的关系一样，电大名为开放大学，在管理权限上和一些国企的管理体制差不多，并不放开，管理部门总是不愿意减政放权，总是不敢给生产者以自主权，最终导致下面企业步步维艰。解决这些管理体制问题不是一件小事，是牵一发而动全身的大事，是一项巨大的系统工程，但这个问题不解决就势必禁锢电大的发展[11]。第三，加强县级电大建设，给予县级电大独立编制，打造好电大办学系统“金子塔”底座。全国绝大多数地方的县级电大是没有编制的，广西电大就是其中之一，这给广西电大系统的发展带来很多不便之处，严重阻碍了电大的发展。没有编制就意味着没有固定的根，就意味着县级电大如同浮萍般的存在。在这种形势之下，选择合作者建立县级电大，就如同选择商一样，经常会变来变去，缺乏稳定性，很容易影响教学支持服务和教学质量。客观地说，相比起其他高校，面向地方、基层和农村办学，电大更具有优势，但是县级电大这个根没能通过编制的形式彻底扎在地方，这个优势就会难以发挥出来。如果各县能按照编制的形式确立县级电大的存在，那么电大在县一级才算有真正属于自己的窝，才能有真正属于自己的人，才能真正办好自己的事。只有这样，从电大金字塔的顶端到低端，政令才能通畅，人员才会紧密团结，荣辱与共，这个系统才是真正意义的电大系统，电大教学支持服务才能得到最基本的保证，电大的事业才能稳定发展。电大作为国家教育资源的组成单元，属于政府办学，从本质上说，政府才是电大的创办者，应将电大事业的发展纳人到政府宏观调控中。同时，应将电大教育资源整合起来，使电大工作站能够享有独立编制，保持县级电大办学的独立性，稳定的建制、师资队伍和办学基地是提高县级电大的办学水平的基本保证[12]。第四，省级电大领导应以电大系统培养为主，以普通高校调动为辅。我们不反对高校之间干部交流锻炼，也不反对往电大里面注入一些新鲜血液，让电大更加充满活力。但是，电大作为成人高校，与其他普通高校确实有很多不同之处，它更需要有电大情怀的领导去为之精耕细作，更需要精通电大业务的领导去为之奋力拼搏，这样才能让电大更好地生存和发展，这不是本位主义和地方保护主义，这是客观事实，这是经验和教训。因为少数从普通高校到电大担任领导的干部思维基本上停留在普通高校的思维，把电大只是看成是一块跳板，很难沉下心去做事情，更难以起模范带头作用。以广西电大申办职院为例，十多年前就开始申办，屡败屡战，从不言弃。电大属性是成人高校，为什么广西电大却对申办普通高校乐此不疲呢？相信其中必然有其难言之隐，且自然有其合理性的地方，或者说电大本来也有职业技能培训的项目，或许是自身生存和发展的需要，从这些角度来说，我们应该予以理解。但从另外一个角度来看，也可以认为是少数广西电大领导的思维还是没有跳出普通高校办学的思维，没有全力以赴去办电大开放教育。在此不谈广西电大的教学管理，单是从电大开放教育招生规模等来看，在全国各省级电大的排名一直是比较落后的。试想如果全国各省级电大都把电大主业开放教育当成是副业来做，越做越弱，越做越小，而把主要精力都放在举办职院上，那么国家开放大学存在的意义又将如何？多年形成的全国电大系统的价值和优势又将会这样？作为电大人，只有专心致志将自己的招牌打造成金字招牌，才是生存和发展之道。一直在电大系统工作的干部则不一样，电大面向地方、面向基层、面向农村办学的特点，决定了他们必须要吃苦耐劳，不畏艰辛，要经常到基层电大去调查了解情况[13]。长期以来对电大系统的研究，让他们对电大的业务了如指掌，长期在电大系统所获得的积淀，让他们对电大的充满感恩，长期与基层电大工作者交往，让他们对电大系统充满感情，那种多年形成的校兴我荣，校衰我耻，誓与电大共存亡精神，是很多普通高校的干部在象牙塔里面很难切身感受得到的，也是一时半会学习不来的。这些从电大基层慢慢成长起来的骨干力量往往是电大的中流砥柱，让他们能成为省级电大的掌舵者，才会心甘情愿和基层电大工作者打成一片，才更加能体会得到基层电大的特殊困难，才更加懂得团结和整合整个电大系统的力量，才更加懂得珍惜电大来之不易的今天，才真正懂得如何去推动电大事业发展，电大才会有希望。
4结束语
随着我国教育体制的改革，电大系统转型升级，地方教育资源不断整合，管理制度急待改革创新。省级电大处在承上启下的关键位置，上接国家开放大学，下连地市级电大，再往下就是扎根各地的县级电大，每一个省级电大管理好了，全国电大才会好。管理的好坏决定电大的成败，因此，省级的管理体制显得尤为重要。由于电大是一非常庞大的系统，而且因为有太多的历史原因，牵一发而动全身，所以管理体制长期以来很少有过变动，更谈不上改革创新。随着国家开放大学的成立，电大自我升级和功能重塑之后，假如省级电大管理体制依然没有任何改革创新，没能与时俱进，将很难跟上时代的步伐，难以完成国家赋予的历史使命。电大如此之大，各个地方差异又不少，电大作为公办学校，仅仅靠电大自己进行管理体制改革是难以完成的，这需要各级政府的大力支持，在编制、人事、资金等各方面予以电大足够的权力，逐渐制度化和法律化，共同维护电大系统的稳定性，充分发挥电大系统的优越性。只有这样，电大才能越办越好，越做越强，才能更好地为地方发展做出更大的贡献。
作者:梁国坤 单位:韩国国立釜庆大学
