摘要:2018年中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》,这将对推进我国治理体系和治理能力现代化产生深远影响。本文通过对目前民航事业单位预算绩效管理中存在的问题进行分析,结合目前实施全面预算绩效管理的具体要求,提出了民航事业单位建立全面预算绩效管理的四点建议。
关键词:预算绩效;评价指标;评价标准
0引言
财政投入的资金是否用到了刀刃上,是否以较小的投入获得了较大的收益,这些都是预算绩效管理的问题,也是近年来公众比较关心的热点问题。预算绩效管理就是将绩效理念和方法融入到预算的编制、执行、决算和监督的全过程,提升财政资金使用的效益。2017年全国一般公共预算支出20.3万亿元。提高预算管理水平,用好管好财政资金,减少浪费,提高资金使用效率效果具有重大意义。全面实施预算绩效管理,是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力举措,全面实施预算绩效管理是实现高质量发展的应有之义[1]。现实预算绩效管理中还存在管理体制机制不健全、覆盖面不全、预算评价不到位、评价结果应用不足等问题。本文从微观工作入手,分析民航事业单位预算绩效管理中存在的问题,剖析原因,提出完善建议,以不断提高预算绩效管理水平。
1绩效预算管理的现状分析
2003年我国即开始了对预算绩效管理改革的探索,经历了“绩效评价”、“预算绩效管理”、“全面预算绩效管理”三个发展阶段[2]。党的“”报告中指出,要建立健全规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。2018年中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》,提出力争用3~5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,实现预算和绩效管理一体化,着力提高财政资源配置效率和使用效益[3]。期间财政部制定出台了一系列政策和制度,并组织在一些部门一些项目进行了试点,现在实施全面预算绩效管理时机已经成熟。2018年民航局制定了《中国民用航空局部门预算绩效管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),从总体要求、绩效目标的设定、绩效监控、绩效评价、绩效考核等几个方面提出了明确要求[4]。目前项目支出已经全部纳入绩效预算管理,项目申报时提交绩效考核指标,年度中间进行跟踪监控,年度终了进行项目绩效自评;整体部门绩效预算管理目前已在一些单位进行试点,2020年将全面推进。如何结合行业实际,更好地落实国家和民航局实施全面预算绩效管理的要求,是我们民航各事业单位迫切需要思考的问题。
2民航事业单位预算绩效管理中存在的问题
当前大部分单位还没有建立起完整的预算绩效评价体系,只是在上级的要求下进行项目绩效目标自评工作,在做好全面预算绩效管理工作中还需要不断改进和完善。结合前期的绩效自评和对部分民航事业单位的调研,发现预算绩效管理中还存在以下一些问题。
2.1全方位实施预算绩效管理的机制有待进一步建立
在预算管理中,“重投入轻管理、重支出轻绩效”观念仍然存在,各单位在申请资金时更多关注项目能否获得批准、批准多少资金,而缺少对项目实际执行的统筹规划,缺少对提高预算执行的效率和效果的关注。目前更多的是财务人员、业务人员按要求完成上级单位所布置的相关工作,缺少单位领导强有力的关注和支持,缺乏各个方面人员的参与,缺乏业务与财务的高度融合,也导致部分单位尚未建立起全方位实施预算绩效管理的机制。
2.2绩效目标确定的科学性合理性有待进一步完善
由于缺乏足够的重视和强有力的组织领导,部门在进行目标设置时,存在目标设置单一,没有从项目投入、过程、产出、效果四个方面全方位设置指标的情况;存在目标设置较低,甚至有些目标轻松就可以达到,不符合预算绩效管理的初衷,不利于节约资金、提高资金的使用效率和效果的情况;存在个人理解不一致,项目指标设置不规范问题。
2.3预算绩效跟踪监控需要进一步严格
部门在申报项目预算时同时申报预算绩效目标,预算批复时同时批复预算绩效目标。在实施全面预算绩效管理中,跟踪监控管理是预算绩效管理的重要环节,从当前情况来看由于一些单位对预算执行监控的重要性认识不到位,存在不够重视、组织不到位、执行不严格的情况。对预算绩效跟踪监控不到位,导致不能及时发现并纠正执行偏差、查找资金使用过程和业务管理过程中的薄弱环节、提出改进意见和建议,从而影响绩效目标顺利实现。
2.4预算绩效评价结果应用力度需要进一步加强
由于目前全面预算绩效评价工作正在起步阶段,现时工作中预算绩效评价结果的运用还不够充分,应建立将绩效预算评价结果与资金的预算安排、领导的业绩考核挂钩机制,并通过严格执行不断提高大家“花钱必问效,无效必问责”的意识,使各单位逐步认识到绩效考核结果不好会影响到单位或部门预算资金的申请,会影响领导干部的考核工作。
3民航事业单位实施全面预算绩效管理工作的建议
为确保事业单位预算绩效管理工作的顺利开展,建立完善的预算绩效评价体系至关重要,建议从以下几个方面进行改进。
3.1制定全面预算绩效管理制度
单位领导要充分重视预算绩效评价工作,加强对预算绩效评价的组织领导,提高思想认识,从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度来认识,加强预算绩效管理工作,提高做好该项工作的自觉性和主动性。形成良好的绩效预算文化,从而推动绩效预算工作的发展。加强单位预算绩效管理工作的顶层设计,统筹兼顾,依据民航局《暂行办法》制定适合本单位的预算绩效管理制度,建立适合本单位实际情况的预算绩效评价体系,规范单位各方参与预算绩效管理的行为,设置合理的绩效目标和指标体系,形成协调一致的行动计划,共同做好预算绩效管理工作。
3.2完善预算绩效指标体系设置
实施绩效预算管理的关键是评价指标和评价标准的构建。
3.2.1评价指标
评价指标的构建应考虑以下内容:1)符合国家的发展政策,符合民航局和本单位的发展规划,符合本单位的具体职能,并与相应的项目工作内容、发展方向、实施范围、实施效果等密切联系;2)指标设置要从产出、效益、满意度等方面进行细化,并尽可能使用定量指标,如果要采用定量定性指标相结合的方式,则采用的定性指标不宜太复杂,要具有可衡量性,或者可以转化为定量指标;3)评价指标还需要考虑其设置的广度和深度,不能仅仅为了达到而设定,而是应该设置的更高些,要设置成通过努力才能达到,这样目标更具有挑战性;4)绩效评价指标要与设置的项目相关,要与预算收入相匹配,要与工作任务相匹配。绩效评价指标一方面从“绩”进行评价,一方面从“效”进行评价。民航事业单位还需要考虑指标具有可比性,建议各单位要对具有共性的事项结合民航行业特点建立公共指标库,以供预算设置指标时进行选择。而对于缺乏共性的一些个性指标,由部门根据实际情况进行单独设定。绩效评价目前主要是对项目进行评价,今后将逐步扩展到对部门整体预算进行评价。对部门整体进行评价时,可以考虑引入平衡计分卡。平衡计分卡是一种超越财务的绩效评价制度,它以因果关系为纽带,战略、过程、行为与结果一体化,是财务指标与非财务指标相融合的绩效评价制度。它通过财务维度、顾客维度、内部业务流程维度和学习与成长维度全面评价组织的绩效,对组织进行评价,具有很好的效果。
3.2.2评价标准
评价指标设定后,还需要制定评价标准,评价标准是衡量财政支出完成程度的尺度,主要依据行业标准、计划标准、历史标准和其他标准等进行设置。
3.3严格预算绩效监控和考核
项目执行期中要组织单位对绩效目标实现程度和预算执行情况进行双重监控,各单位应实事求是,本着负责任的态度客观进行评价,对照年初设定的各项目标,梳理项目执行情况进行自评,通过自评找出执行偏差,分析原因并进行整改和调整,分析期末完成目标的可能性,提出确保年终目标实现的具体计划。经过中期的自评和调整,年度终了进行年终绩效评价,梳理一年执行情况,充分进行分析的基础上进行总体评价以及编制绩效评价报告。在部门自评的基础上,建议引入第三方中介机构参与评价,解决自评部门自己设定目标自己评价,即自己既当运动员又当裁判员的情形。聘请第三方评价,可以确保客观公正性,但也存在一定弊端———第三方机构人员对民航行业、对具体项目的工作内容缺乏了解。通过自评和第三方机构评价相结合的方式可以使评价结果形成互补,使其更加公正公平。同时建议对部门重点项目,例如基本建设项目、重要民航专业项目等组织专家进行抽评,有利于推动行业的发展,促进支出结构优化,提高资金使用效果。
3.4用好预算绩效考核结果
民航事业单位需要健全绩效评价结果和反馈机制,绩效评价的结果应作为再次申请预算、进行部门或领导考核的依据,形成预算的闭环管理。对于绩效不高的项目和部门,要督促及时改进;对于绩效水平高的支出项目或者单位,在资金安排或政策支持上予以倾斜。当然在使用绩效目标时既要考虑当期目标,但也要考虑项目的中期和长期目标,因为有些项目在考核当年会产生结果,有些项目则不能在当年产生结果,但可能会在今后较长一段时间内产生影响。通过绩效考核结果的有效运用,全面预算绩效管理才能形成良性循环,才能使各级部门充分重视起来,真正实现“要我绩效”到“我要绩效”的转变。
4结束语
形成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效评价管理体系不是一蹴而就的,需要我们在实际工作中不断努力探索,不断创新评价方式和方法,将评价结果有效地应用于预算资金的安排和部门的考核中,形成良好全面预算绩效管理工作体制机制。通过提高预算绩效管理水平,降低公共财政成本,合理配置财政资源,推动国家治理体系和治理能力现代化,推动实现高质量发展。
参考文献
[1]肖捷.全面实施预算绩效管理提高财政资源配置效率[J].中国财政,2018(7),4-6.
[2]王志刚,程瑜.全实施预算全面绩效管理的基本要求与改革对策[J].地方财政研究,2018(6),10-14.
[3]中共中央,国务院.关于全面实施预算绩效管理的意见,2018.
[4]中国民用航空局.中国民用航空局部门预算绩效管理暂行办法,2018.
作者:袁化新 单位:中国民航科学技术研究院
