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草原生态补偿是促进农牧民增收和草原地区经济发展的重要措施，不但可以在制度上保证农牧民的生计，也可以从行为上引导农牧民转变草原畜牧业生产方式，从而实现草原生态环境可持续发展。 1我国草原生态现状 我国各类天然草原总面积近4×108hm2，约占世界天然草原总面积的13%，占我国国土面积的41.7%，在我国农田、森林等绿色植被生态系统中占63%，是我国面积最大的陆地主体生态系统。草原资源不仅直接或间接的为人类生存和发展提供必要的生产和生活资料，而且在调节气候、保持水土、保护生物多样性等方面的生态服务功能，尤其是在防止土地的风蚀沙化、水土流失、盐渍化和旱化等方面起到极其重大和不可代替的作用。由于我国主要的天然草原集中分布在年降水量小于400mm的北方干旱与半干旱地区，再加上一些地方满负荷、超负荷的开发利用草原，致使我国草原不断退化，草原生态系统功能严重受损，我国已成为世界上草地退化最为严重的国家。 1.1草原退化问题 20世纪70年代中期我国草原退化面积15%，80年代中期达30%。近期地面调查和遥感调查结果显示，中度及其以上草原退化面积占到总可利用面积的50%～60%，已沦为次生裸地或实际利用价值极低的“黑土滩”退化草原面积约占总退化面积的40%；南方草地退化面积为1400×104hm2，占南方草地总面积的30%，其中重度退化草原为280×104hm2。 1.2草原沙化问题 我国沙漠化面积正随着自然条件和人为因素的影响而不断扩大，沙漠化面积平均年增长率为1.49%，其中80%的土地荒漠化发生在天然草原。沙化草原主要发生在半湿润、半干旱地区，而最为严重的是开垦活动频繁的农牧交错区。中国大部分草原由于植被被严重破坏、过度放牧、水资源匮乏、沙丘移动引起沙化而失去利用价值。据调查，我国沙漠化潜在发生面积占国土总面积的27.3%，全国目前已有风蚀沙化的土地面积为160.7×104hm2。 1.3草原盐碱化问题 目前，据调查显示，我国草原盐碱化面积已达930×104hm2以上，大面积发生于东北地区的内蒙古西部、松嫩草原、甘肃、新疆、青海等地的干旱荒漠区绿洲边缘草地及干旱大水漫灌的改良草原。 1.4草原水土流失问题 水土流失也是我国草原面临的较为严重的问题之一。据《全国牧区水利规划》统计资料显示，全国牧区水土流失面积为33.7×104hm2，相当于牧区草原面积的14%，是全国水土流失面积的24%。 1.5草原生物多样性问题 随着人为干扰程度的增强，生物资源的破坏速度加剧，引起了大批生物资源的丧失。一方面，许多优良牧草数量大幅减少，经济植物数量显著下降。在1991年中国科学院植物研究所编写的《第二批中国稀有濒危植物名录》中共收入了627种、10个变种，这些稀有濒危种大都分布在草原地带，现今，已有不少种类的栖息地缩小，许多物种濒临灭绝。另一方面，由于生境破坏和食物数量减少，大量草地野生动物被迫迁徙或消亡，旱獭、狐狸和狼的数量大量减少，野骆驼、野牦牛等珍稀野生动物濒临灭绝，鹰、雕、猫头鹰及鹤等野生珍禽的数量也急剧下降。 1.6草原鼠虫害问题 我国北方和西部牧区发生鼠害面积年均在2000×104hm2以上，灾害严重，面积在300×104hm2以上的有四川、青海、内蒙古、甘肃4省。虫害发生的牧区，牧草损失比例达50%～90%。一直以来，我国坚持草原灭鼠、治虫，但是防治面积的比例仅占发生面积的20%多，约350×104hm2。此外，草原地区生态保护限制了资源开发，部分牧区放弃了发展经济的机遇，这在不同程度上影响了当地农牧民的经济收入和当地的总体经济发展。我国的草原发展已经进入生态保护的关键期，面对草原区域退化、沙化不断加剧的严峻形势，加强草原生态环境的保护，改善草原生态服务功能，实现人和自然的和谐共处，达到社会经济和生态环境的可持续发展，这是具有战略意义的一项重要举措。 2实施草原生态补偿的意义 草原生态补偿是实现社会公平的现实需要。草原作为一种重要的自然资源，它不仅具有发展农牧业的生态价值，还具有防风固沙、调节气候、保持水土等生态价值。但这些巨大的生态效益却没有在市场交换中体现出来，从而导致了代内不平等，实现真正的代内平等的最好途径就是建立生态环境价值补偿制度，由中央政府或受益者向草原生态环境建设者提供补偿，从而实现公平的原则[1]。草原生态补偿是促进区域可持续均衡发展的重要手段。由于生态环境具有较大的公共物品性质，使得环境资源保护的“代价付出区”与环境受益的“生态收益区”在地理范围上往往是不对应的。而恰恰是这种生态环境保护成果的不合理分享，加剧了区域之间发展的不均衡和不协调。建立相应的草原生态环境价值跨区域补偿制度，一方面有助于使外部补偿转化为自我发展能力的积累和提高，从而加快结构调整，改善环境质量，转变经济增长方式，逐步缩小区域经济社会发展的非均衡性；另一方面有利于促使区域在制定经济发展规划时充分考虑对资源环境的损耗成本，从源头上促进经济社会与资源环境的协调发展，有利于调节生态保护背后相关利益者的经济利益关系，促进区域可持续均衡发展。草原生态补偿是保障草原永续利用可持续发展的必然要求。建立草原生态补偿机制，有利于利用社会宏观管理手段，从整体上对草地生产活动进行调节，达到对草地破坏及受损生态系统修复和管理的目的。通过解决受益者无偿或低成本占有环境利益与保护者得不到相应经济补偿的矛盾，充分调动广大农牧民保护和建设草原的积极性、创造性，改变其传统的生态资源使用习惯。 3国内外关于草原生态补偿的实践 3.1国外草原生态补偿实践#p#分页标题#e# 国际上许多国家在其农业政策中，都加入了生态系统保护及生态补偿的相关规定以鼓励农场主实施休耕和农业生态保护。对于草原，国外采取的是对草原和耕地一视同仁的政策。美国联邦政府在《农业法》中制定了“农地保护计划”，美国的生态补时在美国农业部的总体监督下，对容易受到侵蚀的耕地，推行10年时间的规定期休耕或者限定永久性的退耕还草、退耕还林。同时，美国农业部每年向该计划投入一定数量的补助金，对于永久性退耕的农牧民，一次性付出相当于他本人种植树或草费用的一半金额，该计划起到了巨大的生态补偿效益，对美国草原生态功能补偿发挥了重要作用。加拿大联邦政府所实施的“公共牧场计划”是其在草原地区实施的最大、实施时间最长的土壤保持项目，由本国农业部向土地所有者提供管理费用并补偿他们的损失，这一项目迄今为止已实施了几十年，加拿大牧场开垦的比率正在稳步下降，很多过渡地带的耕地已经永久性的退耕、还林还草，不宜耕种的土地全部退耕。这些成功的实践经验对我国建立草原生态补偿机制提供了良好的借鉴。 3.2国内草原生态补偿实践 进入新世纪以来，国家非常重视草原生态建设，投资力度也逐步加大，先后实施了草原保护方面的退耕还林还草、京津风沙源治理、退牧还草、西南岩溶地区草地治理、天然草原植被恢复、草种繁育基地、草原围栏、牧草种子基地等生态建设项目。 退耕还林还草工程是我国首次对大规模的生态建设工程采取补偿措施，工程主要对水土流失严重或粮食产量低而不稳定的坡耕地和沙化耕地，以及生态地位重要的耕地实施退耕、植树或种草。国家按照核定的退耕还林面积，实行退耕还林资金和粮食补贴制度，在一定期限内无偿向退耕还林者提供适当的补助粮食、种苗造林费和现金（生活费）补助，以补偿农户粮食损失和造林的各种投入。 退牧还草工程是我国实行的最大规模的草地生态建设工程，同时也是我国进行草原资源生态补偿的一次重要实践。工程始于2002年，重点在蒙、甘、宁西部荒漠草原，内蒙古东部退化草原，新疆北部退化草原和青藏高原东部江河源草原，通过禁牧、休牧和划区轮牧集中治理草地，以保护、修复草原生态环境。国家对项目区的政府和民众给予一定标准的物资（粮食和饲草料补助）、资金和技术补偿。其中，蒙、甘、宁西部荒漠草原，内蒙古东部退化草原、新疆北部退化草原按全年禁牧每亩每年补助饲料粮5.5千克，季节性休牧按休牧3个月计算，每亩每年补助饲料粮1.375千克；青藏高原东部江河源草原按全年禁牧每亩每年补助饲料粮2.75千克，季节性休牧按休牧3个月计算，每亩每年补助饲料粮0.69千克。饲料粮补助期限为5年。 当前我国的生态建设工程大部分由相关国家部委推动，生态补偿以国家政策形势实施。但近年来，符合地方实际的探索也逐步增多，目前来说，主要集中在以下几方面。 （1）禁牧休牧补贴。内蒙古鄂尔多斯市部分旗县规定，以草原为单位，全年禁牧区每年每亩补贴3元，休牧区每年每亩补贴1元，以粮代补，按季发放，解决禁牧、休牧期间饲草料的短缺问题。锡林郭勒盟对禁牧、休牧牲畜发放补贴饲料，并实行供应卡和公示制管理。包头市达茂旗从2008年1月开始，以草原承包面积为依据给予常年禁牧牧户草原禁牧补贴，每亩每年给牧民补贴5元，补贴期10年。 （2）牲畜出栏补贴。西藏那曲地区为了鼓励出栏，安排专项资金对牲畜出栏上市进行补贴，每销售一头牛补贴5元，一只羊补贴3元。同时为牧民提供交易场所，免收工商、税务等费用。 （3）人工种草补贴。宁夏自2003年5月1日起实行全区草原禁牧封育。为此，自治区人民政府每年筹集补助资金5000多万元，按照多年生牧草地每亩20元、一年生牧草地每亩8元的标准对牧户进行补贴，积极扶持人工种草，增加饲草料供应量。 （4）饲草料加工机械补贴。内蒙古通辽市科左中旗筹集资金统一购进粉碎机、揉碎机1600多台，发放给实施草原禁牧休牧的牧户。科左后旗采取养畜户每购一台秸秆加工机械政府补贴500元的方式，发放加工机械1000余台。 （5）棚圈及青贮设施补贴。内蒙古巴彦淖尔市筹资1900多万元，用于标准化棚圈、窖池建设和饲草料加工机具的补贴。宁夏自治区为实施全区禁牧，也出台了一些帮助农牧户建设棚圈、青贮窖、改良畜种的优惠政策。 4内蒙古呼伦贝尔草原生态现状 呼伦贝尔草原位于内蒙古自治区东北部的呼伦贝尔盟，是欧亚草原区的主要组成部分，也是我国草原生态系统和北方生态屏障的重要组成部分。它涵盖牧业四旗——新右旗、新左旗、陈旗、鄂温克旗和海、满二区市及额尔古纳市南部、牙克石市西部的草原。呼伦贝尔草原是迄今保护相对完好的一块天然草地，其天然草场面积达1.69亿亩，占全国天然草场总面积的2.8%，可利用草场面积1.1亿亩，占呼伦贝尔市土地面积的29.9%。呼伦贝尔草原的天然草场以干草原为主体，植物种类繁多，有植物930多种，其中饲用价值高、蓄积比重大者约有200种，这些丰富的野生植物资源成为呼伦贝尔草地畜牧业赖以生存和发展的物质基础。近年来，由于气候持续干旱、虫鼠害频发等自然因素，加之人类不合理的资源开发、过度利用等人为因素的影响，草原牧区开始出现不同程度的退化、沙漠化、盐渍化现象[2]。 4.1草原退化现象严重 根据相关统计，在1965到1985年之间，我国内蒙古呼伦贝尔草原的退化速度是每年约0.96%，而在1985至1998年之间呼伦贝尔草原的退化速度是1%～2%，其退化速度则从20世纪70年代末期的12%上升至80年代末的21%。现已达到399.3×104hm2的退化面积，该面积已占到可利用草场面积的约40.2%，不仅如此，其退化状况仍在加剧。该地区的草场已达到211×104hm2的轻度退化面积，该数量约为总退化面积的52.76%。其草场中度退化面积已达138×104hm2，约占总比重的34.46%。该地区的草原重度退化面积达50×104hm2，草原退化情况已呈现出速度快，等级高且范围广的显著趋势。由于草原退化情况严重，从而导致了草群结构的变化，进而使得优良牧草所占比重不断减少。其中优良牧草在重度退化的草场面积中仅占约10%，其产草量每年降低的比重约为15.65%；该地区的草原情况与20世纪70年代相比较来看，植被覆盖度降低的比重约为10%～20%，草层高度降低了7～15cm，该地区草地初级生产力降低比例达到28.84%～48.19%。草原植被组成方面，优良禾草降低了约10%～40%，而低劣的杂草所占的比重却上升了10%～45%，其退化速度已达每年1.27%。该地区呈现出草原退化由人口密集区逐渐向外扩展的态势，而像羊草、牧冰草等优质牧草的比例和产量却在逐年下降，严重退化草场的产草量已不到原先的20%；相反，那些适口情况差的杂草却在不断增加，该地区草群不断变得稀少、矮小，植物的种类也大大减少，甚至有些退化严重的地区已沦为荒凉的裸地、沙地，草原生态功能和生产性能面临丧失的处境。#p#分页标题#e# 4.2草原沙化日益严重 在草原退化的同时,呼伦贝尔草原沙化也在加重。地处内蒙古呼伦贝尔高平原中部的呼伦贝尔沙地是我国第四大沙地，同时，呼伦贝尔沙地也是我国四大沙地中目前唯一在不断扩展的沙地。根据2004年全国第三次荒漠化监测的结果表明，呼伦贝尔草原沙漠化总面积已达131×104hm2（约占呼伦贝尔牧区六旗市区土地总面积的15.6%）。该地区流动沙地的面积已经达到了2.8×104hm2，固定沙地面积75×104hm2，半固定沙地也已经达到了9.2×104hm2，而裸露沙地面积达到了44×104hm2，另有较为明显的沙化趋势的面积约111×104hm2。该组数据与1999年全国第二次荒漠化普查数据相比较，不难发现土地沙漠化面积已经在5年之间增加了约43×104hm2。草原沙化严重地威胁着当地牧民们的生存和生产，同时也挑战着呼伦贝尔草原的生态安全。 4.3水土流失不断加剧 近年来由于自然条件的制约和森林的减少，导致草原境内水侵蚀沟越来越多，水土流失问题突显。根据有关数据统计，每年内蒙古呼伦贝尔草原水土流失能达到1.4×108t，其中最严重的是大兴安岭东农业三旗地区，大兴安岭莫旗水土流失的面积也已占到全旗总土地面积的47%，而扎兰屯市的水土流失面积为每平方公里2069t，阿荣旗水土流失面积为102.2×104hm2，已占到全旗土地总面积的92.2%。在以上三旗中，有63.8×104hm2的二级以上水土流失面积，约占总流失面积62.4%，被侵蚀地区总长度已达到8865.5km，呈现出沟壑交错的地貌，被侵蚀的沟密度也已经达到0.8km/km2。顺山垄就占耕地总数的40%以上，由此导致了耕地表土的严重流失，每年流失表土已达到近2400000t。水土流失问题的加剧不仅造成土壤的营养成分在逐年减少，土层也变得越来越薄，更令人担心的是几乎年年发生旱、涝、风灾等自然灾害。在自然灾害发生的同时，该草原境内的很多河流的储水量也在明显减少，有些河流甚至出现了断流。其中，在大兴安岭岭北地区的很多河流，如克鲁伦河、伊敏河、莫日格勒河等都曾经出现过经常断流的情况。综上所述，水土流失不断加剧对该地区农牧业生产以及牧区人民的生存提出了严峻的挑战。 4.4湿地面积急速萎缩 在内蒙古呼伦贝尔草原地带，呼伦湖湿地、辉河湿地、莫尔格勒河湿地、二卡湿地是当地四个较大的湿地，同时也维系着当地草原生态系统的多样性，这四处湿地为当地人民的生产和生活提供着重要的环境支持。然而近年来，由于人们对该湿地的过度开发，再加之连续多年干旱的大环境影响，导致该地区湿地面积正在急剧减少，大面积湖泊甚至裸露为盐碱滩。以呼伦湖为例，2003年时，呼伦湖的水位比历史最高位下降了约3m，为近40多年来的最低值；该湖的蓄水量也比1965年减少了50×108m3（资料显示1965年为138.5×108m3），主体湖面面积也减少了350km2。四大湿地蓄水量的急剧减少导致流进湖中的泥沙和盐碱的逐年增加，有关数据显示，湖底的泥沙每年抬高一厘米，与此同时，湖中的盐碱量也在大量增加，湖水出现了富营养化问题。目前，该湖水已不适合人饮用，与此同时，呼伦湖渔业资源也面临着枯竭。 4.5动植物资源破坏严重呼伦贝尔草原野生动物资源丰富，主要有黄羊、早獭、狐、兔狲，此外还有马鹿、袍子、灰鼠、麝鼠等，仅新巴尔虎右旗达贲湖珍禽、候鸟及湿地生态系统自然保护区就有200多种留鸟及候鸟。但由于多年来采用杀鸡取卵的捕猎方式，再加上乱垦草场，肆意破坏草原的生态环境，使野生动物资源的数量明显下降，一些珍禽异兽正在减少和消失。如今呼伦贝尔草原上的黄羊贮存量只有约30万只，而且大批黄羊都在中蒙边境间移动。除黄羊之外，旱獭和狼也成为人们猎杀获取动物毛皮的对象。此外，樟子松、甘草、内蒙黄芪、防风、柴胡等许多野生植物资源也同样难以幸免，进一步加剧草原生态环境恶化的趋势。 5内蒙古呼伦贝尔草原生态补偿实践 呼伦贝尔草原生态环境的不断恶化，大大缩小了牧民们生存和发展的空间，在制约畜牧业发展的同时影响到了农牧民经济收入[3]。从2000年以来，国家及地方政府从加强草原管理和建设，改善生产经营方式等方面，加强草原生态保护建设力度。截至2009年，呼伦贝尔市实施的国家级和区级生态保护建设项目资金总规模达到74589万元，从天然林植被保护恢复建设项目、天然草原退牧还草项目、优良牧草种子繁育基地建设项目三方面推动草原植被的恢复，改善草原生态环境。 其中，以天然草原退牧还草项目持续的时间最长（持续8年），投资量最大。从2002年开始，呼伦贝尔市结合国家的项目投入在牧区实施了天然草原退牧还草工程，工程期限为5年，期间国家将连续给予饲料粮补助。每年每亩草场补助标准为全年退牧5.5千克，半年退牧2.75千克，季节性退牧l.375千克。围栏建设资金由国家一次性每亩补助11.55元，不足部分由地方和个人筹资解决。截至2009年，中央投资达5亿多元，呼伦贝尔市退牧休牧面积达到3200万亩，项目区通过5年的休牧、禁牧后，使重沙化、退化的草原植被得到明显恢复和改善，草场得以休养生息，草群高度提高10～15cm。 同一年，退耕还林还草工程在呼伦贝尔市启动实施。退耕户达到国家规定的退耕还林验收标准要求，就可以获得国家的现金和粮食补助。每退耕还林1亩，国家每年向退耕户补助现金20元，原粮100千克（每千克折款1.40元），还生态林补助8年，还经济林补助5年。2004年国家将粮食补助调整为现金补助。“十五”期间，呼伦贝尔市共完成退耕还林还草工程建设任务117.6万亩，为计划的100%，其中退耕还林47.6万亩，荒山荒地造林58万亩，封山育林12.0万亩。获得国家投资33081万元，其中种苗造林补助5865万元，生活补助3402万元，粮食补助23814万元。工程覆盖扎兰屯市、阿荣旗、莫旗、牙克石市、海拉尔区、额尔古纳市、鄂温克旗、陈巴尔虎旗、新巴尔虎左旗、鄂伦春旗、满洲里市11个旗市区和海拉尔、大兴安岭2个农管局的95个乡（镇、苏木、农场），有42866户，14.8万农民受益，平均每个退耕户增收1700元。而且呼伦贝尔市牧区利用退耕还林还草项目和改造严重退化草场的项目，共建设人工草地近60万亩，有效保护了天然草原。#p#分页标题#e# 此外，为治理沙化草原，2009年呼伦贝尔市将沙地综合治理列为全市公共公益项目一号工程，工程计划在呼伦贝尔市牧区重点沙源地带连续5年每年治沙100万亩，努力将400万亩活化沙地全部治理完毕。2009年当年共投入各方资金1.56亿元，完成沙地治理面积110万亩，其中人工造林44.8万亩，封育65.2万亩。目前沙化草原治理已在呼伦贝尔市全面展开，并已取得显著效果。同时为确保治沙效果得以巩固，年内还将完成沙区移民650户。 6实施呼伦贝尔草原生态补偿的政策建议 虽然国家和地方政府在呼伦贝尔草原地区实施了多项草原生态保护与补偿工程项目，取得了比较好的生态经济效益，生态环境有了一定的改善，但也存在诸多问题和困惑，比如由于草原生态建设投资具有周期性，其持续有效性面临挑战；基础设施建设滞后、配套资金不足、后续产业建设滞后，生态建设成果难以巩固，无法实现对农牧民的适度补偿等问题，仍需要进一步研究与完善草原生态建设补偿政策[4]。 草原生态补偿应落实好草原承包制度，要充分考虑到合理载畜量，在补偿方面以草畜平衡、管护、燃料替代等方面为重点，逐步建立和完善草原生态补偿制度体系。 第一，加强草原生态保护制度的落实，尤其要强调后期保护工作。全面推进“双权一制”工作进程，实行有偿使用，将所收取的费用，取之于草，用之于草，充分调动农牧民自觉管理和保护草原的积极性。积极采取休牧、禁牧、划区轮牧和改良等措施改善草原生态环境，轻度退化的草地要围栏封育，实施阶段性休牧；中度退化的要长期封育；重度退化的要长期封育；尤其重度退化和沙化的草地要利用浅翻、免耕补播和飞播等先进技术措施进行改良；在退耕地建设高产优质人工草地。 第二，严格载畜量标准限制，实行草畜平衡制度，保护草原生态植被。引导、支持和鼓励农牧民增加人工饲草料种植，推进牲畜品种的改良，通过畜群周转等形式，保持天然草原的草畜平衡。 第三，加大投资力度，保障草原地区生态经济可持续发展。一方面，政府要保证草原监理机构的财政经费，包括人员经费、仪器设备购置以及基础设施建设经费等。另一方面，加大在草原地区基础设施建设、水资源利用保护、草畜种改良、人工饲料地建设、农牧民文化教育和技能培训、社会福利等方面的投入，确保草原地区的长久发展。 第四，高度重视健全依法保护草原资源的监理机构。合理配置专业性强的监理人员，强化人员的培训，提高执法能力，同时要加强同地方公安、工商局、森警部队等部门在草原执法过程中的工作协调，合理监管草原环境保护，切实防止和遏制人为破坏。 第五，加强农牧民文化教育和技能培训，提高环境保护意识。加大宣传力度，将草原环境保护政策及途径宣传至每位牧民。与此同时，加强农牧民文化教育和技能培训力度，为保障工程移民生产生活以及实施相关后续产业政策提供空间。此外，也要加强对领导干部、重点企业负责人和有关技术人员的环保培训和知识更新，努力营造全社会的草原保护氛围。
