作者：李永前 田东林 金璟 陈传明 单位：云南农业大学经济管理学院
一、引言
滇中经济区建设已经纳入国家战略，是桥头堡建设的重要内容，也是国家西部大开发和“十二五”规划纲要提出的明确要求。但该地区环境问题伴随着经济社会发展也日益突显出来，政府如何发挥作用以实现环境保护与经济社会发展的双赢，这是作为政策制定者需要考虑的。
（一）滇中城市群的规划
按照云南省“滇中城市群”构想，云南省将以昆明为核心，携手曲靖、玉溪和楚雄进行滇中城市群建设。滇中城市群区域内资源富集、产业基础扎实，是云南省最主要的产业聚集区，2010年前后由工业化初级阶段跨入中期发展，城市群雏形初步形成。滇中城市群包括昆明、曲靖、玉溪、楚雄四州市行政辖区范围，总规划面积9.6万平方公里。根据规划，到2030年末，滇中总人口规模约为2400万人,城镇化率达到75%。2011年5月出台的《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见》明确地提出要提升滇中城市经济圈的辐射带动能力，将滇中经济区培育成为云南经济发展的重要增长极。
（二）滇中地区环境现状
云南省经济高度集中于滇中地区，这一地区的GDP占到全省近70%，故而滇中地区加快发展与其环境承载力之间的矛盾将进一步加剧，经济社会发展总体水平落后于全国发达地区的平均水平，经济增长仍处于外延和粗放阶段。主要表现在科技水平低、技术装备落后、生产经营粗放、资源利用率和加工度低，缺乏竞争力；能耗和生产成本高，环境污染较为严重。矿产资源深度开发不足，有色金属采选与加工之比为1:5.4，低于全国的1:27，主要有色矿山资源平均综合利用率只有55.76%，煤矿开采率只有36.9%，磷矿资源开采中的损失每年高达100多万吨，水能资源利用率只有7%，生物资源开发相当程度上还是低档次原料生产，资源转化效率低于全国的中间值14.09点。滇中地区经济的自主增长机制尚未形成，拼资源、拼投入、拼环境的经济增长方式突出。高投入、高消耗、高排放的粗放型经济对资源环境造成很大压力。突出问题主要表现为：环境污染物排放总量控制任务更加艰巨；水环境污染和饮用水环境安全问题仍将十分突出；城市环境基础建设滞后，城市环境问题日趋严重；局部区域生态环境退化的趋势尚未得到有效控制；辐射环境安全仍存在隐患；环境保护能力与日益繁重的环境保护任务不相适应。因此，在构建滇中城市经济圈，将滇中经济区培育成云南经济发展的重要增长极需要重视环境问题，有必要运用环境经济政策手段解决滇中城市群的环境问题，以确保滇中经济区国家开发战略的顺利实施。
二、制定环境经济政策的必要性
环境问题是指全球环境或区域环境中出现的不利于人类生存和发展的各种现象。在我国随着经济、社会的发展，环境问题越来越为人们所关注，环境问题的预防与解决也已迫在眉睫。当前，国家经济调控手段已主要传统的计划手段转向主要依靠市场手段。环境经济政策正好符合市场经济体制的要求，是解决环境问题的有效办法，因此，我们应转变观念，重视对环境经济政策的研究，以尽快在云南省滇中城市群建立起较为完善的环境经济政策体系。在市场经济体制下，应主要依靠市场机制来调节各种行为。但是，由于经济外部性及公共商品的存在、加之市场条件不完善，由此必然会出现市场失灵。在环境保护领域，市场失灵更为明显，这就需要政府干预。发达国家的经验证明，建立并实施环境经济政策是政府干预环境保护的最佳途径。因为，通过环境经济政策可以很好地将经济发展与环境保护结合起来，实现二者的协调，以实现经济、社会的可持续发展。
（一）环境经济手段的优势
理论和实践证明，环境经济手段与强制手段相比，能以更低的费用实现相同的环境目标。这也是各国政府在环境管理中越来越多地引入环境经济手段的主要原因。同时，与强制手段相比，环境经济手段还有很多其它的优势。通过环境经济手段，不但可以刺激当事人削减污染，还可筹集到大量资金，缓解了环境保护中资金紧张的局面。政府财政也可以利用环境经济手段来体现国家的环保政策，鼓励污染者削减污染，使自发治污成为可能，从而降低环境保护的社会成本。同时还可借助环境经济手段，把某些具有经济效益的环保产业推向市场，以减轻政府负担。对于环保资金短缺的我国来说，这一点尤其具有吸收力。与强制手段相比，经济手段能使当事人以它们自身认为更有利的方式来对特定的刺激做出反应，促进了市场资源配置职能的发挥。经济手段能够提供一种动态的效率和革新的刺激。由于污染者对它们所造成的任何单位的污染都要继续支付费用，所以，为了减少污染行为，经济手段便可持续不断地刺激技术革新。经济手段的这种财政动机的存在，促使企业想方设法减少污染物排放，甚至使排放低于所规定的标准，而强制手段仅仅要求企业达到规章的要求。对政府机构来说，修改或调整一项收费标准总比调整一项法律或规章制度更加容易和迅速。对污染者来说，他们则能够在一个规定的财政预算范围内自由选择污染控制手段。
（二）经济靠市场，环保靠政府
在现实的市场中,市场经济条件不能满足或不能完全满足，由此造成市场机制不能充分发挥作用。市场机制不能充分发挥作用，就是市场失灵。换句话说，市场失灵是指由于市场机制的某些障碍导致资源配置缺乏效率的状态。在环境保护领域，由于生态环境资源的产权不明晰、生态环境资源的公共商品属性、环境污染及生态破坏的负外部性、生态环境建设及环境保护的正外部性、生态环境信息的稀缺性和不对称性、生态环境资源无市场和自然垄断等原因，必然出现生态环境资源配置的市场失灵。即在环境保护领域，市场失灵尤其突出。生态环境资源配置的市场失灵必然导致环境资源利用的低效率，其结果是造成生态破坏和环境污染。所以说，市场失灵是环境问题的制度根源。由于市场失灵会导致环境问题，所以解决环境问题必须纠正市场失灵。实践证明，政府调控是纠正市场失灵的有效途径。基于这一点，发达国家提出了“经济靠市场，环保靠政府”。在我国，这一论点同样适用。在市场经济体制下，我们需要正确界定云南省政府及滇中城市群各地方政府的作用范围。一般说来，在市场可以发挥作用的领域政府要减少干预，在市场不能发挥作用的领域，需要进行政府干预。政府可以对市场经济和个人活动起催化作用、促进作用和补充作用。#p#分页标题#e#
三、环境问题实质是经济问题
环境问题实质上是个经济问题，解决环境问题必须利用经济手段。市场经济是一种利益经济，市场主体的行为主要受利益机制驱动，利用经济手段解决环境问题，可以对市场主体的环境行为施加一定的经济刺激，从而促使其采取积极、主动措施保护环境。在市场经济体制下，企业作为自主经营、自负盈亏的市场主体，将更多地从自身利益出发，追求（有时是眼前的）最大的经济利益，他们往往忽视或很少从长远角度去考虑对环境和资源的影响，其后果是将污染问题转嫁给了社会。西方发达国家在其市场经济发展过程中就出现过这种结果。20世纪50~60年代，由于环境污染给西方发达国家带来的危害和损失，人们至今还记忆犹新，他们在经济发展和保护环境取得统一协调的过程中，走过了一段痛苦而漫长的道路，并为此付出了惨重的代价。而滇中地区出现的昆明市阳宗海砷污染事件及曲靖市陆良县南盘江废渣污染事件等环境问题事件都让社会为其承担了较大的事后成本，其隐性成本则更是无法进行估量。
（一）市场经济体制的需要
发达国家的经验表明，经济手段是解决经济外部性问题的有效途径。这一点，可通过图1来说明：图1中，MB代表企业的边际效益曲线，MSC代表边际社会成本曲线，MPC代表边际私人成本曲线，t代表税收（收费）水平或补贴水平。图a说明经济机制对企业负外部经济性（如向环境排放污染物）的影响：受利益机制的驱使，企业的最佳生产水平（排污量）为Q（此时MOC=MB）；若从社会角度看，企业的最佳生产水平（排污量）为Q*（此时MSC=MB）。通过征收环境税（或排污费）t，企业边际私人成本曲线由MPC变为MPC+t，此时，企业的生产水平（排污量）将调整为Q*（此时MSC+t=MB），这说明通过经济手段可刺激企业主动消减排污量。图b说明经济机制对企业外部经济性行为（如植树造林）的影响：在现行体制下，植树造林一定的补贴，则植树造林的边际效益曲线将变为MB+t，此时，植树造林的规模将达到Q*，这说明通过经济手段可以刺激市场主体主动进行外部经济性的活动（如植树造林）。总之，经济手段可以有效地引导市场主体主动地从事有利于环境保护的活动。
（二）环境保护工作的需要
云南省的环境保护工作已有30年的历史，目前，滇中城市群地区的环保工作面临着四个转变：第一，环境决策由单目标决策向环境与发展综合决策转变；第二，环境保护工作的重点由污染防治为主向污染防治与生态环境保护并重转变；第三，污染治理方式由点源治理向区域性和流域性综合治理的转变；第四，环境管理手段从以环境行政管理为主向综合运用法律、经济和科技手段转变。其中第一、四两个转变直接与经济手段相联系，这说明环境保护工作十分需要运用经济手段。在环境政策制定上，价格、市场和政府财政经济政策发挥补充性作用。环境费用应该体现在生产者和消费者的决定上，现在的趋势是把环境作为“免费品”，并把代价转嫁给社会的其他部分，转嫁给其他国家或未来下几代人。这种趋势应该逆转。价格应该反映出资源的不足及其总价值，应有助于防止环境恶化。应该减少或取消那些与可持续发展的目标不相适应的产品，应该建立污染控制和环境无害资源管理的新市场。将环境成本纳入各项经济分析和决策过程，改变过去无偿使用环境并将环境成本转嫁给社会的作法。有效地利用经济手段和其它面向市场的方法来促进可持续发展。
四、改变传统的经济发展模式必须强化政府的作用
可持续发展的标志是资源的永续利用和良好的生态环境，这要求改变在滇中地区传统的、不利于环境保护的经济发展模式。传统的经济模式是一种粗放型，极大地依赖自然资源并建立在大量消耗能源和资源基础之上的，只注重数量的增长，不重视质量的提高，只注重经济利益而忽视环境利益的发展模式。市场的价值判断标准是单一的，即利润的增长和数量的增加。可持续发展战略有多重的价值判断标准，许多价值的实现只能依靠非市场的机制，尤其是政府机制。可持续发展战略要求将环境保护纳入发展的进程，统筹考虑经济、社会和环境利益，实现经济、社会、环境的协调发展。当代人在实现当前发展和满足自己的需要的同时不应损害后代人满足其需要和发展的能力，从而实现持续的发展。可持续发展战略的实施要对现行的发展模式进行改革，对经济结构进行调整，对社会利益进行再分配，所有这一切都极大依赖政府为主导来进行。政府的作用应体现在积极进行政策创新和制度创新，采用激励措施，实现环境保护的公益性与市场经济的竞争性有机结合，法律法规的强制性与企业、公众的自愿性有机结合，综合运用法规强制、行政管理、市场引导、公众自愿等手段，形成全社会自觉保护环境的氛围。建设生态省和生态示范区，引导区域经济社会与环境的全面和协调发展；创建环境保护模范城市和环境优美小城镇，改善城镇生活环境、生态环境和投资环境；创建绿色学校、绿色社区，动员公众自觉保护环境；建设环保型工厂和工业园区，开展ISO14000管理体系认证、清洁生产审计，引导工业企业和工业园区走循环经济之路，节能降耗减污，实现环境与经济双赢，使滇中城市群地区成为环境生态友好地区，促进该地区人与自然和谐发展。
五、应对滇中城市群环境问题的可持续发展经济政策
滇中地区作为云南省经济发展的龙头地区，又是国家面向西南开放的桥头堡战略建设的重点地区，伴随着该地区社会经济的发展，势必带来一系列的环境问题，我们需要作好必要的规划，从市场经济运行的规律出发，运用环境经济政策处理好已出现的及潜在的影响滇中城市群发展的环境问题。
（一）可持续发展的税收政策发达国家从其经济发展和环境保护历程中总结出一条规律，即“经济靠市场，环保靠政府”。利用财政政策支持、促进环境保护是“环保靠政府”的重要途径。税收手段是一项重要的宏观经济调控手段，同时，税收政策在环境保护工作中也可以发挥重要作用，适应环境保护及可持续发展要求的税收政策是环境经济政策的重要组成部分。税收政策在环境保护中的应用主要有三个方面：第一，差别税收。即对不同的征税对象，采用不同的税率。第二，设置环境税。环境税主要有开发、利用自然资源行为税和有污染的产品税两种。第三，税收政策的“绿色化”。简单地说，税收制度的“绿色化”就是提高有利于环境及可持续发展的税收在整个税额中的比重，以及降低不利于环境的税收在总税额的比例。#p#分页标题#e#
（二）可持续发展的金融政策环境金融政策是专门为环境保护目的而实施的投融资政策。环境保护具有很强的社会公益性质，因此需要政府在财政预算、投资渠道和信贷市场方面给予扶持，最终建立一个长期稳定的投资信贷体系，以便有足够的资金用于环境保护。首先，完善滇中地区有关环境保护方面的信贷政策，重视利用信贷杠杆保护环境。其次，发行一些与环境保护有关的债券、股票和基金。对于某些一次投资巨大的环境保护工程，国家财政可以凭借国家信誉发行基本建设债券，通过债券的形式，既可筹到资金，又可督促公众加强监督。另一方面，通过发行股票在资本市场融通资金也是一种很好的方法。这样，既可从社会闲散资金中筹集到足够的经费，又没有到期还债的压力，并且股票持有者以“脚”投票，会使公司更注重自己的经济效益和社会效益，还可使公众监督环保意识增强。最后，开展各类环境责任保险。扶持保险公司根据对环境的可能损坏程度或有关产品储存、废物排放对环境的影响和清洁治理费用的大小收取保险金，使环境损害处罚的风险转移到保险公司。在市场机制下，这些金融政策是实现可持续发展目标有效的管理环境手段。
（三）可持续发展的生态环境补偿根据环境经济学理论，生态环境资源有价值，因此利用生态环境资源理应支付相应的补偿。若从经济外部性理论来说，经济外部性应该内部化，生态环境补偿费是实现经济外部性内部化的有效途径。具体说来，产生外部不经济性的行为人应该向受害者支付相应的补偿；产生外部经济性的行为人，应该从受益人那里获得相应的补偿。生态环境补偿政策是一项有效的经济手段。在滇中地区生态补偿政策需要从两方面来实施：一是生态环境资源的开发、利用者支付的补偿。开发、利用生态环境资源如矿产资源的开采、森林资源的采伐、旅游、放牧、采药等活动。一方面是利用了有价值的生态环境资源，另一方面会对生态环境造成破坏，因此，开发、利用生态环境资源应该支付相应的补偿费。生态环境补偿费可以按生态环境资源的开发利用量来征收。二是受益者补偿。生态环境资源的保护和建设具有明显的外部经济性，如长江中上游防护林体系建设将会使全流域受益。根据收益者补偿原则，生态环境资源的保护、建设的收益者也应该支付相应的补偿费。通过建立受益者补偿制度，可以筹集到一笔专项基金，以用于生态环境的保护和建设。
（四）排污许可证交易
排污许可证交易又称排污权交易，是一项重要的环境经济政策，目前受到世界许多国家的关注。对于滇中地区的各类企业如何确定排污权的交易价格，是运用排污许可证交易中存在的一个重要问题。目前排污权的价格主要由治理费用决定。而在具体操作时，交易双方要充分考虑各种因素，以达到一个合理的价位。根据经济学理论，在完全竞争的排污权交易市场上，排污权价格是由排污权供求均衡决定的。而在目前，排污权交易市场尚不成熟，还没有形成排污权的市场定价机制。因此，现在由交易双方一事一议地协商排污权交易价格，往往不能反映排污权的供求状况，也就不能达到资源的最优配置。在有市无价的不成熟的排污权交易中，排污权价格的协商确定也要有一定的原则，那就是排污权的交易价格至少不应低于交易排污量的治理费用，高于治理成本时，购买方不愿意，低于治理成本时，转让方不愿意。由此可见，尽快培育排污权交易的市场定价机制至关重要。实际上，在实施的排污权交易中，环保部门都收取了一定额度的交易费用，例如云南省开远市的大气污染物排放交易，以评估费的形式收取了交易资金5%~10%的交易费。环保部门收取管理费是有其合理性的，需要说明的有两点：一是环保部门收取这部分费用的使用，该资金应用于企业的污染治理，或用于鼓励企业间排污权交易的实现；二是政府的管理也应该市场化、规范化，应防止环保部门借此“以权谋私”，否则将会给排污权交易市场带来消极的影响。
六、结束语
2011年是我国“十二五”规划的开局之年，云南省作为国家面向西南开放重要桥头堡区域肩担着重要使命，而滇中地区的城市群发展则为云南经济的腾飞插上了翅膀。作为各级政府部门在展望经济社会发展的蓝图时，切不可忘了“金山、银山，不如绿水青山”，环境友好、生态文明才是地区可持续发展的根本所在。因此，作为政府部门需要制定相应的环境经济政策大力发展环保产业，使环保产业成为新的经济增长点。打破部门垄断和地区分割，建立正常的生产流通秩序，构筑面向市场的环保技术服务体系和公平有序的市场运行机制。通过环境标准、技术政策、示范工程和重点实用技术等引导环保产业发展。推进环保资质认可。大力发展国内环保咨询服务业，培育环保技术服务市场，形成以市场为导向的环保技术推广转让机制。促进环保设施运营企业化、专业化和市场化。针对日益严重的地区环境问题，开展相关可持续发展经济政策的研究，集中研究适合于云南地方的环境税收制度、资源有偿使用制度和资源定价政策；充分运用环境经济政策加强环境监管，建立环境保护与经济发展共赢的机制，促进循环经济的发展，走可持续发展道路是滇中经济圈落实桥头堡战略建设的必由之路。