本文作者：新疆维吾尔自治区财政学会 单位：牛玉明
改革开放以来,特别是实施西部大开发战略以来,在中央财政的大力支持下,在自治区党委、人民政府的正确领导下,新疆经济社会发展取得了巨大成就。当前和今后一个时期,新疆发展还面临着一些突出的困难和问题。从外部环境来看,国际金融危机将在一个较长时期内带给新疆深远的挑战和负面影响。从内部环境看,新疆水资源短缺和交通运输能力不足制约依然较为严重,生态环境脆弱;经济结构性矛盾依然突出,自我发展能力有限;区域发展不平衡,尤其是南疆地区经济发展缓慢;对外开放程度比较低,区位优势尚未有效发挥;社会事业发展滞后,人才较为匮乏;社会稳定依然存在不少复杂问题,社会经济发展的安全隐患还没有从根本上得以解决。在新形势下,我们财政部门应该在宏观经济运行中科学定位财政职能,在机遇与挑战中规划财政发展思路,采取更加有力的措施,全力支持经济社会发展,努力把新疆发展向前推进。
一、在继续做大做强财政收入的基础上,大力促进产业结构优化
1•支持经济发展,继续做大做强财政收入。在新的形势下,继续坚持在争取中央支持的同时,坚定不移地培植、扩大财源,不断加强财政收入组织工作,保持财政收入的持续快速增长。
(1)利用资源优势,加快优势资源转换战略转型升级。积极支持优势资源转换战略和大企业大集团战略,充分依托优势资源开发,支持油气、煤炭、重要矿产、其他特色资源的开发、加工,不断提升全区特色优势产业的竞争力和新型工业化水平。下一步财政在对优势资源开发支持过程中,首先,财政政策资金投入还要定位于引导优势资源转换战略的转型升级,促成资源深加工,延长产业链,增加税源。其次,要站在全区的高度,运用财政政策引导工业园区合理布局规划,使之形成产业集群,发挥辐射带动作用,促成人流、物流综合发展。其三,在支持做大做强传统的支柱产业石油石化天然气产业的同时,站在我国煤炭市场需求和煤电产业发展大趋势的高度,结合新疆煤炭资源的巨大潜力和优势,支持在新疆建设我国特大型煤电煤化基地,加快煤炭资源的开发利用。其四,以国家战略矿产资源需求为导向,支持其他矿产资源的开发利用,建设一批国家急需、比较优势明显的矿产资源开发项目,尽快形成一批矿产资源勘探、开发、冶炼加工的产业集群。
(2)利用地缘优势,支持外贸易和旅游的发展。利用新疆面向中亚、向西亚的地缘优势,加快推进东联西出的出口加工基地和西来东去的商品集散基地建设。发挥中亚区域经济合作机制作用,发挥边境经济技术合作区和边民互市点功能,完善促进外贸发展的财税政策,支持扩大边境小额贸易规模,支持外贸企业出口创汇,促进新疆外贸出口的快速增长和外向型经济的繁荣发展。鼓励企业积极开展境外合作开发,促进外贸增长方式的转变,通过实施“走出去”战略,提升新疆参与中亚区域合作的层次和水平,推动自治区外向型经济的发展。充分发掘新疆旅游资源丰富和独特的突出优势,采取鼓励性措施,加快旅游业发展,开发特色旅游商品。在新形势下,尤其要重点支持淡季旅游开发、区内旅游资源整合、旅游品牌建立及旅游业对外开放,不断增强新疆旅游业的影响力、吸引力和竞争力。
2•利用财税杠杆,继续优化产业结构,提高税源质量。新疆目前的产业结构中,税收的产业比重差距较大,具体表现为第二产业税收贡献率远远超过第三产业贡献率,税收对第二产业,特别是石油天然气及采掘业依赖过度,这将影响税收收入可持续增长。因此,应充分利用好财税杠杆,不断优化调整产业结构力度,降低第一产业比重,优化第二产业内部结构,大力发展第三产业,进一步提高第三产业比重,逐步改变第一、第三产业对税收增长贡献率偏低的状况,促使税源结构合理化,提高整体税源的抗风险能力和发展后劲,进而强化政府聚集财力、掌握资源、宏观调控的能力。
一是进一步依托农业结构的战略性调整,加快发展特色农业,提高农业生产整体水平和效益。充分发挥全区得天独厚的水土光热资源和发展现代农业的有力条件,重点推进棉花、粮食、特色林果、畜产品四大基地建设。重点扶持一批农业产业化龙头企业,带动新疆优势、特色农副产品的精深加工,培育打造品牌和优质产品,延长农业产业链,增加农副产品附加值,提高农业生产综合效益,加快农业产业化进程,促进农民增收。
二是支持优化第二产业内部结构。在加快发展重工业的同时,加大轻工业的投资力度。改变采掘业中石油和天然气比重过重,煤炭及其他原材料比重过轻的格局。加大除石油石化等国家战略之外的矿产资源勘探开发力度,进一步提升新疆煤炭工业在全国煤炭工业中的战略地位,把新疆建设成为全国重要的煤炭工业基地、煤电一体化基地、煤化工基地。进一步支持扩大以有色金属、钾盐等矿产资源为代表的深加工项目,延长产业链短,提升附加值,形成若干有竞争力的资源型支柱企业,转变主要依赖石油和天然气开采业和石油加工发展的增长方式。积极向国家争取原油、天然气的资源配额,切出一定量的原油和天然气供应本地化工企业的生产加工,促进这些地方化工企业迅速成长,带动县域经济的发展,形成多元化的财政收入渠道。
三是提高第三产业占GDP的比重。进一步调整和优化第三产业内部结构,大力发展生产型服务业,加速现代化服务业与制造业的渗透融合发展,催生新的税收增长点。以金融保险业、电子信息业和现代物流业为突破口,为优势资源战略转换实施提供一个高效的平台。积极改造提升传统服务业,发展新兴服务业。充分利用政策导向,积极改造提升商贸流通、交通运输、餐饮娱乐等传统服务业,充分发挥现代服务业对工业发展的支撑和推动作用,支持信息咨询、技术服务、法律、会计服务等产业发展。在提高现有服务业市场化水平的基础上,加快发展新疆的批发和零售贸易业、房地产业、租赁服务业,做大做强新疆的旅游业,进一步挖掘旅游市场,延伸旅游链条,强化旅游产品开发,带动交通、物流行业发展,形成立体化的旅游文化产业。
二、在继续调整财政支出结构的基础上,着力提高民生支出比重
1•高度关注民生,把财力突出向民生倾斜。今后,在财政收入不断做大的基础上,要进一步调整和优化支出结构,努力保证重点支出和各项民生需要,切实把经济发展的成果,体现在改善民生和保障各族群众切身利益上,促进实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标。按照完善公共财政体系的要求,以改善民生为社会建设发展目标,坚持统筹兼顾,集中有限财力,全力保障民生项目所需资金,不断提高民生支出占财政支出的比重,将更多的财政资金投向公共服务领域,大力发展社会事业和公共事业,不断提高人民群众的生活水平,努力为民办实事好事。在教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障与就业、医疗卫生、环境保护、保障性安居工程建设等涉及民生方面逐年加大投入力度。特别是突出保障农村基础设施建设、抗震安居房建设、农村义务教育经费、“双语”教学、中小学危房改造、城乡最低生活保障、基本养老保险、基本医疗保险和新型农村合作医疗等重点民生项目支出。#p#分页标题#e#
2•着力推进民生财政的制度体系建设。一是依法保障教育经费增长,逐步提高教育支出比重。继续落实和完善农村义务教育经费保障机制,支持中小学“双语”骨干教师培训和“双语”教学支教计划实施,扩大“双语“学前班、内地高中班和区内初中班办学规模,扶持南疆三地州高中阶段教育发展。落实和完善家庭经济困难学生资助政策。二是推进完善就业再就业和社会保障制度。继续推动现代企业制度改革和第三产业发展,不断拓宽就业门路,完善财税扶持政策,促进就业再就业。健全和完善城乡居民最低生活保障制度,继续提高企业离退休人员养老金,支持构筑养老、失业和低保三道防线,扩大社会保障覆盖面。探索农村社会养老保险方式,建立健全防灾救灾资金保障机制。三是健全医疗卫生体系。继续加大资金投入,支持基本医疗制度建立,推进城镇居民基本医疗保险试点工作。全面推进新型农村合作医疗制度,加大城乡医疗救助力度。支持农村公共服务体系建设,建立稳定的城市社区卫生管理和投入机制。四是加大惠农政策实施力度。在不断加大财政支农资金投入,积极整合财政支农资金的同时,研究建立多元化、多层次的支农资金长效投入机制。继续稳定和完善粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农业生产资料综合直补等补贴政策,加大农民直接受惠力度。加强对计划生育的奖励政策,支持计划生育服务建设。
三、在继续提高基层财政保障能力的基础上,促进区域协调发展
1•高度重视县域经济和南疆三地州经济发展。新疆天山北坡经济带位于天山北坡中段,面积9•54万平方公里,占新疆总面积的5•7%,人口占新疆总人口25%以上。经过这几年的快速发展,该区域已经形成了比较成熟的产业体系,国内生产总值占全疆50%以上,人均收入水平相对较高,成为新疆科技、经济和社会发展的重心区域。与之相比,新疆大部分县(市)经济发展水平较低,绝大多数县自给率在30%以下,财政保基本支出的能力还非常有限。在新形势下,我们在巩固、提升天山北坡经济带经济带动作用的同时,要通过扶持县域经济发展,支持南疆三地州发展来实现区域统筹发展的目标。一是继续推行县(市)财政收入上台阶和增收奖励办法,促进县域经济发展,进一步调动县(市)培植财源、组织财政收入的积极性。完善转移支付中的标准支出核算体系,将法定性和经常性支出列入标准支出,充分考虑各地财政支出中的特殊因素,加大对下转移支付力度,新增一般性转移支付重点向县乡转移,不断提高县乡财政保障能力和自身发展能力。二是针对南疆地区区域面积大,总人口和贫困人口比重高,财政自给能力十分低下以及南疆三地州的一些特殊因素,继续调整对南疆三地州的转移支付制度,提高转移支付补助系数,增加补助数额。对于自然条件恶劣、贫困县市集中连片的和田地区,地方财政收入全留,标准支出全部由自治区财政承担。三是抓住国家支持新疆加快发展的有力时机,结合区域协调发展需求,加大基础设施建设力度。随着国家对新疆支持力度的加大,新疆将迎来新一轮投资和建设的高峰。我们一定好好抓住这一机遇,结合区域协调发展目标,进一步加大基础设施建设力度,集中力量抓好事关经济社会发展全局的重大项目,更好地拉动自治区国民经济健康快速发展。
2•加大“三农”投入,支持建设新农村。从宏观层面讲,应该重点支持农村义务教育、新型合作医疗、乡村文化体育设施建设,农村道路、水利等农业和农村基础设施建设;支持农业科技进步、农业综合开发,提高农业综合生产能力;支持农村劳动力就业转移培训、农业产业化和农民专业合作组织,促进农民收入持续稳定增长;全面深化农村改革,稳步推进县乡财政体制改革;支持县域经济发展。从具体层面讲,根据局部不同地区土地光热资源条件,用好用足《国务院关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》(国发[2007]32号)中关于发展特色林果业和设施农业的政策,推进现代优质畜产品基地建设,加大对特色林果业的支持力度,采用专项资金、财政贴息、财政参股及担保贷款等方式,在扶持这些企业做大做强的同时提高科技含量及延伸林果业的产业链,尽快改变目前新疆林果业发展中存在的深加工企业少、规模小、没有形成经济规模效应等初级阶段状态。坚持以市场为导向,以农民增收为目标,注重发挥比较效益,加快各地特色农业,特别是发押全区绿色无公害农产品生产方面的优势,加快特色农产品、优质无公害食品、绿色食品、有机食品生产和绿色农产品基地建设,形成优势农副产品精深加工产业区,通过税收优惠、贴息、奖励等措施,引导农牧民调整和优化种植业结构,努力提高畜牧业集约化和现代化水平,全面提高农副产品质量、效益和市场竞争力。
四、在解决好财政现实问题的基础上,注重争取国家政策的扶持
新疆石油石化等相关产业产值占GDP的比例为60%以上,对全区税收的贡献度占50%以上,在自治区财政经济发展中起着举足轻重的作用。因此,争取中央石油石化有关税收政策的支持是一项重要工作。
一是中央尽快实现石油天然气资源税计征方式由从量改为从价。近几年,新疆石油石化、天然气生产投入,原油、天然气产量,加工量及其价格也都发生了很大变化,但受相关资源税计征方式的限制,石油天然气资源税税额标准一直没有大的调整,这种税率与提供资源的地方政府应得利益很不相符。因此,中央各相关部门应尽力促成此项政策早日出台。
二是积极争取石油石化企业所得税税收分享。2002年,国务院在全国范围内实施所得税分享改革,按照最初的改革方案,石油石化企业所得税作为共享税,由中央与地方分享。但当时因石油产品价格波动较为频繁,石油石化企业利润不稳定,为避免影响所得税分享改革顺利进行,实质上该所得税分享改革政策只是“定而未行”,地方并未参与相关分享。从目前情况来看,石油石化所得税分享改革的外部环境已与2002年大有不同,因此,目前中央应将此作为一项重要政策使新疆参与有关所得税分享,以便更好地体现中央对新疆的支持,以尽快增加新疆财政收入,缓解财政困难状况,保持边疆政治经济稳定、协调发展。
三是调整中央石油天然气企业财务核算、税收缴交体制。近年来,中央石油天然气企业在全区实行炼油产品与化工产品产销分离的管理体制,而负责炼化产销新疆产品的公司地址多设在外省,由此引起了核算体制变化,造成税收转移埠外。如全区生产的产品以较低的市场价格向外地关联企业销售,转移了销售收入,同时,核算地设在外省的关联企业将全区生产的产品以出厂价格买断之后,又以市场零售价格再销售给设在本区的面向最终客户的关联企业销售分公司,增加销售分公司的进货成本和进项抵扣税金,以较高的进项税额抵顶其应在全区实现的税款。如此以来,应在自治区实现的增值税、企业所得税等便转移到了外地,造成税收外流。因此,中央应进一步完善央企财务核算,税收缴交体制、办法,尽量避免资源地税收外流。#p#分页标题#e#
