摘 要：教育公平制度是落实教育公平的关键，是实现教育公平的保证。目前，我国教育公平制度存在目标导向偏差、结构体系失调、实施机制缺陷等问题，它将直接使其制度功能失衡，直接制约我国教育公平的实现。要通过完善公平制度体系、丰富公平制度內涵和创新公平制度实施机制等，构建现代教育公平制度，推动我国教育事业的和谐健康发展。
关键词：教育公平制度；导向；结构；机制
近期颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》把促进公乎作为教育改革与发展的指导方针，提出制度保障公平的重要理念。当前，我国教育公平建设已进入改革的攻坚阶段和全面深化制度建设时期，如建立城乡一体化义务教育资源均衡配置制度，落后地区、薄弱学校和弱势群体教育补偿制度，等等。但从目前教育公平制度建构和实施状况看，我国教育公平制度仍存在目标导向偏差、结构体系失调、实施机制有缺陷、制度功能失衡等问题，这些因素都影响教育公平制度的落实，必须下大气力解决。
一、目标导向偏差
我国教育公平制度目标导向偏差是指我国教育公平制度在建构和选择方面，长期存在“五重五轻”即“重效率公平、轻制度公平，重即时收益、轻社会成本，重数量设定、轻质量规则，重阶段性、轻终身性，重教育制度规则、轻制度伦理建构”的问题。
1 重效率公平，轻制度公平
效率与公平是由来已久的话题。教育效率和教育公平并不矛盾，也没有主次之分，两者辨证统一，互为支持。教育效率与教育公平并重，具有同等价值，我们不能因为追求教育效率的政策目标，而回避、压抑甚至放弃对教育公平的追求，反之亦然。目前我国教育公平制度在价值观和目标取向上仍然以效率优先为核心，是效率型公平，这不是现代意义上的有效率的公平和有公平的效率统一的制度。“教育效率与教育公平是两个相互联系的、同等重要的教育改革与发展目标”。国家教育公平政策目标至少应该是建构公平型制度或者公平与效率兼顾的制度，而不是效率型公平制度。
2 重即时收益，轻社会成本
以效率优先为核心的效率型公平，重眼前即时收益。忽视公平的成本代价，造成教育发展以牺牲公平为代价，不断累积社会矛盾，形成长期的负面影响。具体表现在以下几个方面：一是降低教育的公共性、公益性和普惠性，形成“无发展的增长”，这不是科学的发展，二是效率型公平收益具有物化性且被强势社会群体所占有，成本隐性转嫁给弱势群体或由国家和政府长期支付，易激化社会矛盾；三是制度供给主体基于自身利益偏重即时收益，加剧社会分化，使教育改革和发展的最终成果可能被因忽视教育公平带来的巨大社会矛盾所抵消。
3 重“数量型”设定，轻“质量型”要求
当前，由于受政策价值取向和我国经济社会发展水平等主客观因素的限制，我国教育公平局限于教育机会均等及扩大教育规模、扩充学校容量、增加资源均衡配置等“数量型”设定上，满足人人都能受到平等的教育和获得均等发展机会的要求，这是我国教育公平发展的必经阶段。这种“数量型”教育公平是浅层次的，“随着教育的普及和经济发展，人们不再满足于一般意义上的获取同等接受教育的机会。因而，提高质量、注重教育过程和结果的公平就成为更深层次的公平要义”。科尔曼和胡森早就指出，“以质量公平为特征的过程公平和结果公平更具价值和社会意义”。现代教育公平制度要把公平接受高质量教育作为未来的发展方向，由重“数量型”设定转向“质量型”要求，这是我国教育公平制度建设的长期奋斗目标。
4 重阶段性，轻终身性
当代社会，教育已扩展到人的一生，教育公乎概念也要随之扩展到学校以外的人的整个一生。人们期望构建终身教育及公平体制，关照人生在每一个阶段都能拥有公平的受教育和学习机会，不断提高素质，改变自身命运，因而，教育公平贯穿在人一生所有的教育机会中。当前，受我国经济社会发展水平和人们认识水平的影响，人们只关注学制内教育公平，忽视学制外教育公平，教育公平制度呈封闭性和内循环性特点，这不是现代意义上的公平制度。所以，今后要充分关注学前教育及后学校时期教育培训等的教育机会均等，建立多元化、开放型现代教育公平制度，这才是我国教育公平制度发展的方向。
5 重教育制度规则，轻制度伦理建构
教育公平制度耍从重视关照教育制度规则转向关照教育伦理取向。教育公平制度关照制度规则是一种“元”关照，是制度需求主体多元利益需求的反映。教育公平制度对“教育自身”的“元”关照体现了教育自身的非客观态度，是价值有涉关照，是对利益主体的迎合。现代教育公平制度倡导教育公平要充分关照“教育自身伦理”的建构，体现教育公共伦理权力和义务，要在社会整体利益的基础上，以个体的道德自觉和自愿为根本，以个人公平、团体公平和社会公平力取向，以教育公平制度的公共领域和中介形态为载体，建构自身伦理规范，体现现代教育公平制度的使命和责任。 #p#分页标题#e#
二、结构体系失调
教育公平制度包括教育公平正式制度、非正式制度和实施机制，三者协同构成教育公平制度体系。新中国成立60多年来，我国教育公平制度建设有了长足发展，公平制度从无到有，从单一制度安排到结构体系建立，反映了国家和政府对教育公平的高度重视。但是，在现阶段，我国公平制度仍存在结构性缺陷、制度体系间协调性不好和单一制度间匹配性不强等问题。
1 数量少，适应性差
正式制度需求群体庞大，需求层次众多，需求取向多样，需求利益旺盛，各种矛盾有待调和。制度供给主体不能满足制度需求主体全部需求，客观上导致制度供给总量不足，供给滞后，覆盖面窄，制度之间联系松散，制度供给主体准确把握阶段性教育发展规律的水平有待提高。制度供给与需求信息不对称，导致供给的制度适应性不强。规则规范区域特征鲜明，区域公平制度差异较大，所以统一实施有一定难度。制度供需主体过分追求制度的经济价值和“私人利益”，忽视制度本体的社会价值和意义。
2 基础性教育公平正式制度不完整
宪法精神和秩序体现教育公平制度的规则不细，需要在现有宪法基础上进一步明确描述，并依此制定较为完备的教育法律法规。基础性教育公平制度不完善，公平制度结构体系尚需进一步优化，学制内教育公平连贯性亟待加强，公平正式制度整体效果和社会效益还有提升空间。学前教育法、特殊教育法和教育公平促进法的缺失，导致幼儿入园难和残疾儿童上学难、教育水平低以及社会反响大。损害了国家和政府的形象。除义务教育法修订过外，其他如教师法等没有及时修订，且尚有瑕疵。
3 中观层次的公平正式制度存在逻辑缺陷教育公平制度主要针对入学机会均等、重视起点公平制度及教育起点公平，而过程公平和结果公平的制度相对欠缺，且重“数量型”轻“质量型”。教育过程和结果相对不公平或没有达到最低要求。如从结果公平看，就业制度、社会保障制度和入学考试制度的公平性与公正性有待强化；从现代教育公乎制度发展来看，学制外公平制度缺失或不完善，体现不出前瞻性、长远性和整体性，使制度缺乏入文关怀。
4 教育公平非正式制度建设滞后
相关部门不够重视以公平价值、道德规范和意识形态为核心的教育公平非正式制度建设，弱化了教育公平非正式制度辅助实施教育公平正式制度的功能。教育公平不完全是教育学和经济学等领域的命题，它还具有伦理学意义，涉及价值分析和判断。即“道义上的是非标准问题，其核心就是利益分配和调节的合理性问题，它要求国家应尽量平等地分配各种教育基本权利和义务，教育工作者在教育活动中要公平合理地对待和正确地评价每一个受教育对象”。我们要进一步加强公平正义、伦理道德和意识形态的教育，营造以公平公正为价值取向的社会氛围，强化社会成员的公平意识，正确区分、对待个人利益和“私人利益”、阶层利益和国家利益，不断加强教师职业道德建设，强化教师职业道德意识，改善教师职业道德结构。教师要公平公正地对待每一个学生，使每一个学生在平等的前提下获得自身充分的发展。因此，非正式教育公平制度构建要以强化全社会成员的公平伦理意识和改善教师职业道德素质结构为核心，并将其内化为社会成员和教师的自觉行为，形成全社会尊重公平、祟尚公正的社会风气。
5 教育公平制度生成机制不顾畅
制度生成机制不畅是制度结构体系失调的重要原因。各种教育公平法律法规之间的相互冲突，导致公平制度功能不全、效力不足和效率低下。目前，教育公平制度的地方性法规、部门规范、行业规制影响了公平制度实施的效力，反映了制度供需主体的利益矛盾。
我国教育公平制度结构体系失调，弱化了公平制度的整体性功能，降低了制度控制效能，激化了优质教育资源供需矛盾，加大了教育成本支付。
三、实施机制的缺陷
教育公平制度实施机制是指为确保教育公平制度贯彻执行的一整套监督、检查和惩罚制度。实施机制是落实教育公平正式制度的关键，是达成教育公平制度目标的保证，是公平制度供给主体利益选择的具体反映，是评价和完善教育公平正式制度的重要依据，其本质是落实教育公平制度的制度，是一种“元”制度安排，是对公平正式制度的有力支持，通过强制执行实施机制制度，教育公平正式制度才能达到制定制度的目的，所以，实施机制对正式制度具有重要意义和价值，实施机制对非正式公平制度不具有保护作用，但两者并非毫无关系，实施机制价值取向与非正式公平制度内涵吻合，两者互为支持。目前，实施机制缺陷主要表现在以下几个方面：
1 重视教育公平正式制度建设，忽视实施机制制度建设
改革开放前，政治文化是核心，并统领着经济社会各个领域，而教育独立性不强，教育公平正式制度及实施机制制度几乎为空白。当前的教育公平正式制度建设以行政千预为主，靠硬性拉平替代制度规则，追求低效率的平均主义公平。如取消具有特权性质的干部子弟学校，加强工农子弟教育，采取逆向的招生政策等，几乎都是政治文化的产物。改革开放后，加强了教育公乎正式制度及实施机制制度的建设，如1986年颁布的《义务教育法》就是具有里程碑意义的实施机制制度。它标志着教育公平正式制度的确立。但目前，我国实施机制制度仍不很完整，实施效果不很理想，实施效率还需提高，公平正式制度落实不到位的现象时有发生，严重影响了教育公平。因此，国家和政府要从思想上重视实施机制的制度建设。 #p#分页标题#e#
2 教育公平正式制度实施机制不很健全
一是缺乏明确定位和清晰的责、权、利执行主体。现阶段，学校似乎成了落实教育公平制度的主体，这不公平。因为学校本身是实施机制的一个环节，况且，学校不完全具备执行资格，学校既是运动员又是裁判员，身份十分尴尬。执行主体要由政府设定，要建立具有明确职责定位和相对独立的执行主体来落实教育实公平。二是实施机制制度惩戒力不足，“软惩戒”特征明显，惩戒刚度不够，对教育投机行为没有很好的惩戒办法。由于没有合适的方法制止有些人不遵守公平的行为，会直接挫伤部分遵守公平制度的人的积极性。三是尚需进一步确立实施机构。目前实施机构权威性、独立性不强，实施队伍人员参差不齐，专业化水平有待进一步提高。另外，实施手段单一，惩戒机制弹性太大。这与制度供给主体在制度设计时弱化制度的权威性和独立性有关。四是实施机制制度供给不足，制度供给略显滞后。要提供数量充足独立设置的实施制度，全覆盖公平制度的本体，拓宽实施机制制度的范围，强化公平制度本体附带实施制度的内涵建设，加大附带实施制度的执行力度。五是实施机制制度供给主体要及时研判教育现状和深度分析制度环境，及时反映经济社会发展对教育公平的新要求，快速反馈教育公平信息，及时作出相应制度的调整。六是强化实施制度价值认同，体现制度价值选择，让公平价值理念深入人心，降低实施成本，全面推进教育公平。
实施机制制度是教育公平制度的保障，“实施机制的缺陷，必然会使实施效果达不到制度供给的要求”。因此，它是影响我国教育公平制度落实的重要因素。
四、结论
以上三方面教育公平制度的缺陷，直接导致教育公平制度功能失街。制度功能体现制度存在的意义和价值，反映制度存在的目的和作用。教育公平制度功能失衡是目标导向偏差、结构体系失调和实施机制缺陷的综合表现，是单项制度和制度体系之间及单项制度之间协调性、匹配性和适应性不强的表现，可导致教育公平制度功能的弱化和泛化。
1 制度目标导向偏差。导致价值选择的偏向
教育公平制度目标导向偏差，会导致公平制度供给主体价值选择的偏向，不能很好地反映教育真实现状和教育公平存在的问题，触摸不到教育与人、与社会和与自然关系的灵魂深处，更不能完全体现人的主体性和价值性，使制度存在有违背教育本质的嫌疑，且影响制度执行主体执行制度的积极性和坚定性。目标设定的导向性偏差，体现了制度需求主体激烈的利益博弈，反映了“私人利益”的场域寻租，它以忽视全局利益和整体利益为代价，遮蔽了解决当前教育公平重大问题的紧迫性和必要性。
2 制度结构体系失调，弱化了制度的整体性功能
教育公平制度结构体系失调，反映制度供需矛盾，说明制度需求主体和制度供给主体在教育观念、价值体系认同以及发展定位等方面的契合度不高，体现出两者在关于教育与人、与社会关系认识和理解方面的价值观、世界观和方法论上的分歧，造成了制度供给滞后，弱化了公平制度的整体性功能，加大了制度需求主体的支付成本。
3 制度实施机制的缺陷，降低了制度实施效果
教育公平制度实施机制的缺陷会降低制度实施效果，弱化制度激励机制，损害国家利益，影响政府形象，激化社会矛盾，加剧社会分化，不利和谐社会建设，使制度不能充分发挥保护制度需求主体合法权益的功能，导致新的教育不公平问题的发生。
4 我国教育公平制度功能失衡原因具有多层次性和多面性
目标导向偏差，使教育公平制度功能定位不准；结构体系失调，使教育公平制度功能难于发挥；实施机制缺陷，使教育公平制度功能效力下降。因此，制度供给主体要不断解放思想，改革创新，完善制度安排，进行制度顶层设计，发挥公平制度功能，达到制定公平制度之目的。
我国教育公平制度虽然存在以上诸方面的问题，但这是改革发展申的问题，是探索建设中国特色社会主义教育公平制度过程中的问题，因此，我们要正确看待。当前，我国现行的教育公平制度在落实科学发展观、构建和谐社会、促进学生全面健康发展中仍发挥了重要作用，它惠及了数以万计的家庭和数以亿计的青少年学生。到2008年，我国基本实现了全国范围内的九年免费义务教育，适龄儿童入学率达到99.4％，惠及到1.6亿多适龄儿童。“2007年小学毕业生升学率达99.9％，比2000年提高了5个百分点；全国初中阶段毛入学串达到98％，比2000年提高了9.4个百分点；男女童小学入学差异基本消除。今后，我们在教育公平制度建设中，要充分注意公平制度失衡的成因，找出解决问题的办法，不断完善结构体系，努力创新，积极建构现代教育公平制度，加快教育公平进程，最大限度地实现教育公平。