县城是城镇体系中的重要一环，也是带动县域经济发展的火车头，因而加快补齐县城城镇化短板弱项对带动乡村振兴和推进以人为核心的新型城镇化具有重要意义。当前，中国城镇化已进入都市圈时代，都市圈在空间上对要素配置、产业布局、公共产品供给中的主导作用日益凸显，因此也将对县城发展格局产生重大影响。
一、都市圈内外县城城镇化的基本格局
根据《中国都市圈发展报告 2018》中提出的34个都市圈的划分标准和范围，我们将 1881 个县城分别划分为都市圈以内县城和都市圈以外县城（以下分别简称圈内县城和圈外县城）。其中，圈内县城共有 680 个，圈外县城 1201 个，分别占县和县级市总数的 36% 和 64%。
（一）圈内和圈外县城发展先天基础不同，补短板的重点也应不同。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以 1 小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。根据测算，中国目前相对成型的 34 个都市圈，总面积占全国的比重为24%，总人口占比为 59%，GDP 占比为77.8%。因此，都市圈的建设和发展将对区域竞争新优势塑造、城市群发展质量提高和经济转型升级，产生重要支撑作用。都市圈的规划与建设必然会影响县城发展格局。一方面，都市圈具有较强的发展内聚力，中心城市产业扩散、区域要素聚集将首先在这一空间尺度内实现，因而会优先惠及圈内县城；另一方面，都市圈基础设施和公共服务统一规划建设也将优先覆盖到圈内县城，从而提升其综合承载力。而圈外县城在接受中心城市辐射和都市圈资源整合上的能力相对较弱。都市圈内外县城发展基础条件和制约因素的差异将使县城城镇化补短板的重点有所不同。
（二）圈内县城经济增长和人口集聚速度都明显快于非都市圈县城。在都市圈快速发展的带动下，圈内县城也呈现出较快发展势头。由于县城不是完成的统计单元，没有地区生产总值的统计，但考虑到县城以非农产业为主，且是县域非农产业聚集的中心，故我们将县域第二三产业增加值之和作为县城生产总值替代指标。2015—2018年间，圈内县城经济增长率达到 6.8%，而圈外县城增长率仅为 2.3%，前者经济增速大大高于后者。从经济发展水平差异来看，都市圈内县经济发展水平明显比较高，2018年其人均 GDP 为 5.0 万元，而圈外县仅为 3.4 万元，后者仅相当于前者的68%。从经济百强县的分布来看，2018年，经济百强县（市）名单中有超过80% 的县分布在都市圈内，仅有为数不多的圈外县进入百强县名单中。在人口方面，都市圈县城人口集聚速度超过都市圈整体增长速度，2015—2019 年，圈内县城城区人口占所有县城比重从 35.5% 提高到 37.1%，圈内县城日益成为人口流入的一个重要目的地。分区域来看，东、中、西部都市圈县城城区人口都在增加，占全部县城人口比重分别提高 1.1、0.47、1.37 个百分点，仅东北地区在下降，降幅为 0.38 个百分点。
二、都市圈内外县城主要短板弱项分析
由于都市圈内外县城在经济和人口格局呈现不同特征，因而其在城镇化建设上的问题也不同，只有准确定位圈内和圈外县城的短板弱项，才能有的放矢、精准施策。
（一）基本公共服务供给不足是都市圈内县城高质量发展面临的主要短板。公平享受基本公共服务是人民的基本权力，也是公民获得均等发展机会的必要条件和实现共同富裕的前提。基本公共服务均等化要求其配置与人口分布相匹配。然而在现行体制下，基本公共服务配置很大程度上仍以户籍为前置条件，人口发生转移后原籍地仍要为其提供公共服务，而流出地又有很多基本公共服务不能让非户籍人口共享，这就造成了人口分布和公共资源配置的不匹配。都市圈是人口流动的主要目的地，圈内县城也是承接人口流动的重要载体，大量人口流入的同时而基本公共服务配置没有跟上，这种不匹配尤其体现在教育和医疗两个领域。人口向都市圈流动也导致都市圈内县域学龄儿童人数提高，2018 年都市圈内外县在校生占常住人口的比重分别为12.1% 和 10.9%，圈内县城教育服务需求更大。但由于教育资源配置仍以户籍人口为依据，导致与圈外县城相比，圈内县城教育资源严重不足，例如福建晋江和江苏昆山 2019 年每万名学生专任教师人数分别为 468.9 人、564.4 人，而处于西部落后地区的甘肃玉门与敦煌两市分别为648.5 人和 651.6 人。教育资源严重不足已成为很多外来人口较多的圈内县城存在的共性问题，这些县城公立中小学大班额现象普遍，随迁子女入学难问题突出。圈内外县城医疗卫生资源也存在不足，2018 年圈内和圈外县每万人医疗床位数分 别 为 38 张 和 46张，全国县城平均水平为 43 张，圈内县也明显低于圈外县。医疗资源供给不足导致医院超负荷运转，进而导致老百姓看病贵、看病难问题突出。
（二）产业基础薄弱是圈外县城推进新型城镇化建设的主要制约。产业是经济发展的根基，是推进新型城镇化建设的物质基础。圈外县城总体距离中心城市较远，在运输成本、信息获取、要素承接等方面存在比较劣势，因而其产业基础也往往比圈内相对弱一些。同样以县域第二三产业增加值之和作为县城生产总值替代指标，可以得到，2018 年圈内县城总产出占圈内县域 GDP 的比重约为 89%，而圈外县城总产出占圈内县域 GDP 的比重约为84%，前者明显高于后者，说明都市圈内县城产业基础更为雄厚。非农业就业相对规模也是反映县城产业发展优势的指标，2018 年都市圈内县域第二产业和第三产业从业人员占其户籍人口的比重分别为 15.75% 和 15.78%，高于圈内县域 11.97% 和 14.87% 的水平。非都市圈县产业基础薄弱还表现在产业平台数量较少上。县城发展不能脱离产业发展平台的支撑，以进入国家开发区目录的园区来看，县域中的国务院批准设立的高新技术产业开发区绝大多数分布在圈内县城周边；每个都市圈内县拥有的开发区数量约为 2 个，而圈外县则平均为 1 个。由于缺乏产业平台支撑，圈外县城特别是中西部地区县城就业创造能力不足，一些县域不但全域人口外流严重，县城也面临人口收缩问题。大量青壮年外出打工，导致了本地人才队伍比较薄弱，反过来又制约产业的发展，人才外流问题容易诱发这些地区陷入“低收入陷阱”，必须高度重视。
三、政策建议
我国已经进入“十四五”时期，在这一关键历史时期，县城补短板强弱项工作将是实现以人为核心的新型城镇化的重要着力点，为提高县城补短板的实施效果和经济效益，相关政策制定应充分考虑都市圈内外县城发展的差异性。
第一，提升圈内县城基本公共服务项目谋划科学性和投入力度。圈内县城要本着“缺什么补什么”的原则，加快确定一批群众需求最迫切、惠及面比较广的公共服务项目，综合考虑资金保障、财务平衡及收益状况，科学谋划一批具有市场化运作条件的项目；探索挖掘存量资产、土地价值等方式，推动公益性和经济性建设内容的合理搭配，保障项目现金流的健康。中央财政和各省级政府应根据都市圈内常住人口数量，加强对圈内县城公共服务支出和预算内投资的支持力度，争取在都市圈率先实现人口分布和公共资源配置相匹配。
第二，支持非都市圈县城搭建特色产业平台，培育发展地方特色产业。一是要打造人才培训和创业平台，吸引人才回乡。非都市圈发展最大的短板在人才，最大的突破口也在人才。外地回流的人才已经积累了一定的人力资本，如能为他们搭建回乡创业平台、提供创业资金，增加他们的留在本地的福利水平，相比吸引外地人才，成本更低且更加稳定。二是支持搭建特色产业平台。产业平台是汇聚生产要素的载体、降低交易成本重要途径，要按照“适合什么发展什么”的原则培育主导产业，对出产特色农产品的地区就大力发展现代农业，对环境优美的可重点打造生态养生、休闲旅游产业，而对文化资源丰富、底蕴厚重的则可着力打造文旅类特色小镇和文化创意型双创孵化器等平台。
第三，推动都市圈内外县城交通基础设施与周边城市的互联互通。积极推进以都市圈为载体的行政区划体制改革，以中心城市为主体，将圈内县城纳入规划范围，增强规划建设协同性；创新基础设施建设投融资模式，完善资金分担、运营管理等机制。圈外县城则要主动融入邻近大城市或都市圈的辐射和产业分工体系，积极推进与周边大城市的交通对接，降低物流和人流的运输成本。
作者：马佳丽 单位：中国社会科学院财经战略研究院博士后