伴随着城乡社会经济的发展与体制机制的改革，在健康中国、乡村振兴等国家战略实施的背景下，我国自20世纪80年代以来经历了由城镇职工退休金制度到基本养老保险制度、由基本养老保险基金省级统筹到逐步实行全国统筹以及农村基本养老保险制度从无到有的转型发展过程，改革与发展的成果惠及各类群体。根据人力资源和社会保障事业发展统计公报的数据，2015年末，我国城乡基本养老保险参保人数为85833万人；到2019年末，参加基本养老保险人数达到96754万人，增加10921万人，养老保险覆盖面不断扩大。然而，由于受到人口老龄化程度不断加深、城乡二元结构以及地区政策差异的影响，“尽快实现养老保险全国统筹”的目标仍然面临不少挑战。因此，关注如何更好统筹城乡养老保险制度问题，不仅能够加快推进我国城乡居民基本养老保险制度目标任务的实现，而且也对整个社会的和谐稳定和人民群众的幸福安康具有重要的积极意义。
一、我国城乡居民养老保险制度的基本现状
自2014年在全国范围内正式建立全覆盖的城乡居民基本养老保险制度以来，城乡居民基本养老保险制度在保障城乡老年居民基本生活、调节收入分配、推动地区社会经济发展等方面发挥了重要作用。总体而言，城乡居民基本养老保险在参保人数、基金规模和待遇水平等方面均有了较大提升，但在内部结构上却存在性别差异、年龄差异和地区差异：从性别结构来看，由于受“男高女低”、“男尊女卑”等传统性别文化的影响，女性的社会保障意识相对较差，参保率远低于男性。在年龄分布上，普遍存在16～44岁城乡居民参保率较低的情况，越接近养老金领取年龄、距回报时间越短的农民参保率越高，而作为制度缴费主体的年轻农民参保率偏低，尤其是青年参保率相对较低，并且有持续走低的趋势。从地区差异来看，一是不同区域基本养老保险的累计结余情况和增长速度差异较大，东部地区基金结余及增长速度持续稳步提升，而中西部地区基金结余缺乏增长动力，部分省份甚至出现负增长。二是不同省份中央调剂金缴纳与受益情况存在显著差异，中国社会科学院的《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告（2019）》数据显示，共有10个省份的上解额大于拨付额，其中广东和北京两地对中央调剂金的净贡献额为660亿元，约占贡献总量的72%；21个省份为“受益”省份，其中辽宁、黑龙江、四川、吉林、湖北为排名前5位的受益省份，获益额都在70亿元以上。三是不同地区的养老保险待遇水平有所差异，尽管近几年中央和地方根据城乡居民人均可支配收入和财力状况等因素确定了基础养老金标准，但东部发达地区的标准远高于中西部欠发达地区，并且这种差距隐隐有扩大的趋势。
二、城乡居民养老保险制度存在的主要问题
由于新中国成立初期实行的一系列城乡分离政策，使得城镇居民养老保险与农村居民养老保险制度相互割裂。“新农保”与“城居保”合并为城乡居民基本养老保险制度后，我国养老保障体系开始向“一体化”方向发展，但城乡基本养老保险制度仍存在一些问题：
1．统筹层次偏低，保值增值能力不强。就城镇职工社会养老保险基金的统筹层次而言，目前全国绝大部分省份已经实现了养老保险基金的省级统筹或者建立了省级养老金调剂机制，但农村社会养老保险基金管理与运营基本上仍然停留在县级统筹层次，由县级政府专门设立的养老金管理机构进行统一管理与运营。由于统筹层次过低，养老保险基金的风险互济性难以得到体现。另一方面，由于国家规定农村社会养老保险基金只能存入四大国有银行或购买高利率国债，不能投资于股票或期货市场，养老保险基金抵御通货膨胀及银行利率变化风险的能力较低，基金保值增值能力不强。
2．一体化程度偏低，城乡及地区衔接不畅。目前，尽管国家大力推行户籍制度改革，但城乡发展不均衡依旧是城乡养老保险制度一体化的重要制约因素。总体来看，城乡养老保险在具体实行过程中仍然存在公平性的问题。农村劳动力进入城市工作后，并不能享有与城镇居民同等的参保权利，其参加养老保险的流程更为复杂，降低了农村居民对养老保险的参保积极性。从财政支持来看，相对于城镇职工养老保险的财政支持而言，对农村养老保险的经济支持略显不足，城乡及地区之间的养老保险衔接也存在一定障碍，无形中造成了资源浪费，并且还导致农民工参保率低和重复参保并存的现象。
3．区域差异大，权责不对称。在统筹体内，各类基本养老保险分别实行统一规则，但统筹体之间的参保政策千差万别，待遇水平差异明显，从而使得不同地区的基本养老保险“画地为牢”，表现出明显的差异性。在权力与责任分担方面，中央政府承担的保险支付责任越来越大，但地方政府的权力却并未相应减小，形成了中央和地方权责不对称的问题，影响到养老保险制度的公平性。
三、进一步完善我国城乡居民养老保险制度的对策建议
1．因时制宜，提高统筹层次。从各地的试点情况看，绝大部分省市城乡居民养老保险实行的是县级统筹，而推进省级统筹进而实现全国统筹是城乡居民养老保险发展的趋势。在乡村振兴战略驱动下，城乡差距会进一步缩小。与此相适应，政府应采取逐步推进的做法，努力提高城乡统筹层次，即先实现县级统筹向市级统筹的过渡，在及时发现和解决统筹中存在问题的基础上，推进省级统筹，待条件成熟后实现全国统筹。同时，中央和地方政府应充分协调沟通，分清权责，破除户籍壁垒与政策樊篱，推动城乡养老保险统筹发展，最终实现与城镇企业职工基本养老保险的并轨运作。
2．因地制宜，确保精准施策。养老保险是公共服务的缩影。城乡分割和区域分割对公共福利均等化构成负面影响。随着一系列打破城乡分割的政策出台，区域分割开始成为建立全国统一的养老保险制度的主要障碍。基于不同地区自然环境与社会经济条件的差异性，在推进养老保险的过程中应当借鉴精准扶贫、精准脱贫的思路，根据不同地区的实际情况制定实施差异性的补助政策，对经济发展水平较低的地区给予政策上的倾斜。从现有发展情况看，城乡养老保险基本实现了“全覆盖、保基本”的目标，但也对地方整体的缴费率与缴费档次提出了更高的要求。因此，在推行优惠政策的前提下，应进一步因地制宜、精准施策，把推进养老保险全国统筹和考虑地区经济社会条件差异结合起来，逐步实现全覆盖、多层次、保适度、可持续的目标。
3．因需制宜，满足多元需求。养老保险与养老服务构成了老年保障的两大支柱性制度安排，但因缺乏有效统筹，全国各地出现了养老金制度已实现全覆盖，而养老服务却无法满足老年人现实需要的问题，绝大多数失能老人、空巢老人、高龄老人等特殊老年群体只能依靠家庭成员照料或者忍受生活质量下降的现实。完善的社会养老保障体系需要建立在社会资源合理配置的基础之上，但由于目前农村养老服务资源短缺，农村老年人的晚年生活面临诸多困难。因此，加快农村地区社会经济发展、合理配置城乡社会资源、努力提高农村地区社会保障能力，成为大力推进养老保障事业的重中之重。在未来的发展中，政府应引导其他优质社会资源进入农村，带动农村经济发展，通过缩小城乡经济差距促进社会养老保障工作均衡发展，为完善社会养老保障的“体系化”做好铺垫。
4．因事制宜，健全激励机制。现行的城乡居民基本养老保险制度主要采用多缴多补、多缴多得的激励机制，鼓励多渠道筹集资金。但由于这一激励机制缺乏具体的硬性规定，各地对长期缴费参保人员基础养老金的发放数额不一致，部分地区甚至没有执行和落实这一激励政策，导致绝大多数农村居民也都是选择最低缴费档次，“多缴多得”的积极性不高。可以预见的是，未来进入老年后按较低档次交费水平领取的养老金数量，可能难以满足个人的基本生活需要，更谈不上提高生活质量了。因此，应进一步完善城乡居民基本养老保险激励机制，在更大程度上提升各类居民自愿参保和提高交费档次的积极性。在此基础上，打造以人为本、城乡一体的养老保险公共服务平台，真正做到服务于民、造福于民。
作者:贾志科 罗志华 单位:河北大学哲学与社会学学院 陕西师范大学哲学与政府管理学院