1稳定和完善农村基本经营制度
家庭承包制作为一项制度创新，有利于把劳动者的贡献与劳动者的回报有机地统一起来，这就有利于激励农民的内在动力，满足农民的内在欲望，最大限度地把农民群众的积极性调动起来。无论何种制度创新，农业直接生产过程最适宜家庭经营的制度安排的原则是不能动摇的。应当说，家庭经营所形成的激励机制与约束机制，以及避免外部性损失，堪称为农业经营中有着最大制度绩效的好形式。而其在实际运行中所暴露出来的某些缺陷，应当更多地归咎于制度外的经济变量。作为一种制度创新，可以改变家庭经营规模，却不可以改变家庭经营的内在机制———激励机制与约束机制。这是在无数次农地制度变革的不断试错中得以证实的。即使是农业现代化程度很高的国家，一般都是以家庭农场为主要形式［2］。在工业化、城镇化快速推进的背景下，农业家庭承包经营也面临着新的挑战。主要表现在随着农村劳动力持续向外转移，务农劳动力老龄化现象越来越严重，农业兼业化副业化越来越普遍。对家庭承包制还必须随着变化了的条件，进一步加以完善。
(1)发展农业规模经营，提高农业专业化、社会化水平，采用农业先进技术装备，促进农业向高产、优质、高效的方向发展。而发展农业适度规模经营与转移农业劳动力是相辅相成的，即发展农业适度规模的前提，是相当一部分农民愿意放弃土地，稳定地转入非农产业与城镇，使土地有可能向专业户集中。国内外发展农业规模经营的实践经验表明，当二、三产业还不发达，城镇化水平较低，土地还是农民基本谋生手段，农民是不愿意放弃作为自己安身立命的土地的;当二、三产业相当发达，工业化城镇化快速推进，导致土地资源越趋稀缺，并显示出土地迅速增值的前景时，农民也不愿意轻易放弃土地。发展农业适度规模经营的最佳时机应当是相当大比例的农民已经从非农产业获得丰厚稳定的收入，不再把土地视为谋生的主要手段，与此同时，土地迅速增值的前景尚未显现，因而农民不会为了追求高额增值而固守土地不放。如果能够抓住这个时机发展农业适度规模经营，就能以较低的运作成本，取得较好的改革成果。但是，对于人多地少的国家和地区，这种时机往往不容易出现。因而发展农业适度规模经营步履维艰。像日本和我国的台湾地区，家庭经营规模长期保持在1hm2左右就是例证。
(2)推进农业产业化。家庭承包制作为一项制度创新，主要是解决农业生产体制的问题。它并没有(也不可能)解决生产与市场的衔接问题，这仍然是制约我国农业发展的重要因素。长期以来，人们都认为农业是社会效益很大、经济效益很低的产业，而实行农业产业化，通过生产要素的优化配置和重新组合，把贸、工、农与产、加、销有机统一起来，使农民也能分享农产品生产、销售所增值的一部分价值，这就有利于促进农业由低效益产业转变为高效益产业。当前制约我国农业产业化的诸因素中，农业专业化、集中化和社会化占有极其重要的位置。伴随着农业专业化、集中化和社会化程度的提高，农业部门内部的联系以及农业部门与非农业部门之间的联系，必然不断地增强着，从而呈现横向一体化和纵向一体化趋势，提供了农业产业化形成的基础性条件。
(3)大力发展农民专业合作社。改革开放以来，我国农村商品经济比较发达的地区，农民家庭经济发展很快。这种经济是以发展商品经济为目的，以专业化生产为特征。农民专业化程度越高，越是强烈要求提供各方面的社会服务。而农村原有的社区性合作组织，又没有社会服务功能，这就必然促使农民自己联合起来，各类专业合作组织便因此应运而生。初级专业合作组织主要是提供社会服务，高级形式的专业合作组织，还经办经济实体，具有为农户进行加工、储运等社会服务功能，有效化解农户的市场风险。2012年12月召开的中央农村经济工作会议讨论了《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见(讨论稿)》。会议强调，要积极创新农业生产经营体制机制。当前和今后一个时期，要按照党的十八大要求构建集约化、专业化、组织化和社会化相结合的新型农业经营体系。要“守住一条底线”，即充分保障农民土地承包经营权，不能限制或者强制农民流转承包土地。要“抓住两个关键”，即着力培养新型经营主体，既注重引导一般农户提高集约化、专业化水平，又扶持联户经营、专业大户、家庭农场;着力发展多种形式的新型农民合作组织和多元服务主体，通过提高组织化程度实现与市场的有效对接。这就为我们解决问题、深化改革进一步明晰了方向。
2积极完善农业支持、保护制度
市场经济本质上是一种竞争性经济，就其内在属性而言是排斥保护的。但由于农业(这里指从事初级产品生产的种植业和饲养业)是社会效益很大、经济效益很低的弱质产业，在市场经济条件下，无论是在产品市场竞争中，还是在生产要素配置竞争中，往往处于软弱不利的地位。由此决定了农业在国家的宏观调控中，是需要加以特殊保护的产业。市场经济是以市场机制作为资源配置的基础性手段，并以资源的趋利性流动重组来实现资源优化配置为特征的。如果没有政府的特殊保护，商品生产主体出于自身经济效益最大化动机，必然会将资源转向比较利益高的非农产业，从而削弱了农业这个基础。政府只有通过增加投资、价格保护等措施来提高农业比较利益，才能有效阻止农业资源的无序流动，增进全社会的福利总量。农业规模经营较小的日本，政府的农业支持总量相当于本国农业总产值的60%多;农业经营规模相当大的美国和加拿大，政府的农业支持总量相当于本国农业总产值的30%多。我国农业发展的历史经验表明，仅仅依靠以活劳动为主的传统要素投入方式，是不可能满足快速推进的工业化、城镇化对农产品日益增长的需要。以节约土地为目标的现代化生产要素的先行投入，必然成为提高农业劳动生产率的先决条件。而现代农业生产要素的投入又是以资金为载体的。世界农业发展史上，曾经出现这么一种奇怪现象，这就是曾经一度被称为“世界粮仓”的工业不发达国家，现在反而从工业发达国家进口粮食，出现所谓“粮食倒流”现象。当前世界出口粮食最多的国家，都是工业化高度发达的国家。其原因在于农业现代化问题，实质上是资金投入问题。而工业化发达的国家，由于资本积累能力强，能够满足农业现代化所必须的大量资金投入。问题的实质在于，我国工业化、城镇化发展到今天，还需要农民、农业、农村为其提供资本原始积累。具体表现在农民工与城镇居民的劳动力价格剪刀差以及农用地转化为工业化、城镇化建设用地的土地价格剪刀差，还将持续较长时间。要真正实现农业为工业化、城镇化提供资本原始积累向工业反哺农业、城镇支持农村转变，还有待于我国工业化、城镇化程度的更大程度的提高。在这种背景下，农业资金投入不足、农业现代化滞后，似乎是难以避免的。
21世纪初以来，我国政府减轻农民负担突出表现在农村税费改革上。2000年以来的农村税费改革，主要做了两件事情:①正税清费，取消乡统筹、村提留、各种专门面向农民的集资摊派以及行政事业性收费;②从减免征农业税到全面取消农业税。这两件事可为农民减轻负担1200多亿元。政府增加对农业投入，是支持、保护农业的重要举措。近年来国家加大对“三农”支持力度、减轻农民负担的同时，财政对农业支持形式也在发生变化。其中较为突出的政策变化，是财政对农民的直接补贴明显增加。为了支持粮食主产区的生产和调动农民种粮积极性，从2004年起实行“三补贴”政策(良种补贴、种粮补贴、农机具购置补贴)，直接把财政对农业的补贴发放到农民手中。从2006年开始，在“三补贴”的基础上增加了农资增支综合直补，发展成为“四补贴”，当年各项农业补贴资金额就达310.5亿元。2007年中央财政进一步加大农业补贴的规模，农资增支综合直补资金达到276亿元，粮食直补资金达到151亿元，两项直补合计达到427亿元，占中央财政支农资金总量的10%以上。农业直补政策的积极作用是调动农民种粮积极性，增加粮农收入，提高农业技术装备水平。农村税费改革之后，我国农村经济社会的主要矛盾发生了深刻的变化，即从以往的“负担过重”逐步转变为“公共品供给严重不足”。我国农村税费改革之前，县乡政府虽然形式上承担了提供农村公共产品供给的主要责任，但与城市财政供给体制不同，农村公共产品的供给并未真正纳入政府一般财政预算体系，而是主要向农民收取“三提五统”等预算外收费和其他财政体制外收费来获得资金。农村税费改革之后，取消了“三提五统”和其他财政体制外收费项目，财政预算资金对农村公共品长期投入不足的矛盾凸显。正是在这个背景下，中央提出了“让公共财政阳光逐步照耀农村”，并以此作为新时期财政支持“三农”的基本指导思想。财政支持“三农”政策因此出现了重大转变，一个与社会主义市场经济体制大体相适应、以全面建设小康社会为目标、以统筹城乡经济社会发展为方略、以确保国家粮食安全和农民增收、深化农村改革、加快农村社会主义事业全面进步为主要内容的新型农村公共财政框架体系初显端倪。“公共财政覆盖农村”的政策出台后，公共财政支持“三农”的力度明显加大，中央财政用于“三农”的资金从“十五”期间的每年平均2260多亿元，到2007年的4318亿元，再到2008年的5955亿元，以及2011年的10419亿元。今后应当按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，通过强化政策措施、创新体制机制、完善管理制度，探索完善城乡要素平等交换关系，健全“三农”投入长效机制，提高支农资金使用率的体制框架和有效途径。
3健全严格规范的农村土地管理制度
要按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的要求，探索坚持和实行最严格耕地保护制度和节约用地制度，建立健全土地承包经营权流转市场和城乡统一建设用地市场，制定和强化最大限度地保护耕地和农民土地权益的制度规则和政策措施。我国农村经过30多年的改革，与社会主义市场经济体制相衔接的农村土地产权制度改革框架已初步建立，广大农民群众获得了长期不变的土地承包权和使用权，农民土地使用权长久化、资本化、物权化作为发展方向和趋势基本上确定下来了。但是，至今农村土地产权制度还不完善，如何维护农民的土地财产权，保障农民的合法权益，确保农民收入的持续增长，乃是深化农村土地产权制度改革必须解决的带有根本性的问题。按照我国宪法和土地法的规定，除法律特别规定的属于国家所有的土地外，农村范围内的土地为农民集体所有。但是，在实际运作过程中，农民并没有行使土地所有权的组织形式和程序。实际行使土地所有权，特别是行使土地出让权力的，往往是乡村少数干部。广大农民群众根本没有知情权、参与权、申诉权，难以有效保护自己的土地。依据我国现行法律法规，国家是唯一的土地出让者，农村土地要转换为非农建设用地，必须由国家征用后再转让给土地使用者。农民无权出让属于自己的土地。农民集体土地所有权在经济上没有得到实现，更谈不上充分实现。针对这种合法不合理的现象，在2011年12月的全国农村工作会议上就曾指出:土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺。推进集体土地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。应该看到，我国经济发展水平有了很大提高，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化、城镇化成本，有必要也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。要精心设计征地制度改革方案，加快开展相关工作，2012年一定要出台相应法规。自2012年起各地积极贯彻中央的政策，不断推进农村集体土地确权登记发证工作，让农民清楚知道自己的合法权益，防止以农村集体所有名义，强征农民土地。农村集体土地征收补偿条例也在抓紧制定出台，核心是围绕较大幅度提高补偿标准。根据我国宪法和土地法以及十七届三中全会《决定》的精神，农用土地的流转不得改变土地所有权性质。因而所能流转的只是土地经营权或使用权。
20世纪80年代中期以来，中央了一系列重要文件，鼓励农民因势利导地转让土地承包经营权，但是，时至今日，转移的比例还比较低。主要原因:①农户经营的普遍兼业化，导致土地经营权流转市场供给不足。②农业比较利益低，导致土地经营权流转市场需求不足。③农业社会化服务发育滞后，严重制约了土地规模经营。为了确保土地经营权流转的健康发展，必须坚持以下基本原则:①保持家庭承包制的长期稳定。稳定是流转的前提条件，只有土地承包关系长期稳定，农户才会根据自己的实际情况，决定土地的流出或流入，土地经营权流转市场才有可能发育起来。②土地经营权流转必须遵循“自愿、有偿、依法、规范”的原则。土地经营权是否流转，以何种形式流转，均应由农户自主决定，任何组织和个人无权干预。土地经营权流转的转包费、转让费以及租金等全部归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留。土地经营权流转必须以法律为依据，不得改变土地所有权性质，不得改变土地农业用途，不得侵犯承包方的利益。③要建立土地承包经营权流转服务组织，完善土地承包经营权流转市场。除了必须加强市场中介组织建设，还应建立健全估价评估中心。使土地经营权流转有章可循，有价可依。要改革农村集体建设用地制度［3］。我国农村集体建设用地规模庞大，其总量约1800万hm2，相当于全部城市建设用地的2.5倍。十七届三中全会的《决定》已明确提出:“逐步建立城乡统一建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有同等权益。”这意味着将从根本上改变土地制度的二元性，实现农村集体土地与国有土地的“同地、同价、同权”。为此，必须着手修改相关法律法规，制定相应管理规则。即通过总结近年来各地进行的试点，制定允许农村集体建设用地规范入市的法规条款，引导农村集体建设用地流转在合法的轨道上运行，促进形成统一的城乡建设用地市场。与此同时，还应制定专项管理法规，对农村集体建设用地进入市场的条件、范围、交易程序、收益分配、交易登记和纠纷调处等相关问题的详细规定，使其具有可操作性。
4逐步建立多元化现代农村金融制度
当前我国金融领域面临的主要问题是，城市金融过剩，农村金融不足，以及与其相联系的农村金融市场发育严重滞后。我国现行的市场经济还只能说是政府主导型的市场经济。要不要市场化，如何市场化，完全取决于政府的意志。政府是农村金融制度的供给者，他从自身的战略目标出发对农村金融作出制度性安排。那么，农村金融市场作为市场经济的重要组成部分，为何没有在农村迅速发育起来呢?这是因为，在我国工业化、城镇化过程中，农民承担着资本原始积累的任务，且这个任务又是建立在抑制农村要素市场发育的基础上，或者说是以城乡要素交换不平等为代价的。随着我国农村经济体制改革的深化，农村金融体制的问题越来越凸现出来。集中表现在市场化程度低，计划经济色彩浓厚，金融机构职能错位，很多领域存在空白，农村资金被城市大量抽走，“资金贫血”相当严重。随着农村经济的发展，农村金融供需缺口越来越大，矛盾越来越尖锐。农村经济的发展在很大程度上是和农村金融市场的发育联系在一起的。温州是我国民营经济较为发达的地区，民营企业(80%以上是农民创办的)在二、三产业的比例高达92%。温州民营经济的蓬勃发展固然有力地推动着市场经济的迅速发展，但是，温州民营经济的持续发展又严重受制于农村金融市场(阳光市场)的不发育，使得温州民营经济长期缺乏正规金融市场的支持。在这种情况下，必然出现各种各样的地下金融组织。但是，民营企业的资金来源过度依赖这类金融组织，必然要付出高昂成本，面临极大风险。直至暴发破坏性极大的民间金融危机。
2011年下半年那场引起举国上下高度关注的温州民间借贷危机，被人们认为是“倒逼”温州金融综合改革的直接原因。因为在严重的民间借贷危机中启动金融改革，比较容易凝聚共识。2002年8月，时任央行行长戴相龙专程到温州调研5d，提出温州金融体制改革设想。2002年12月，浙江省政府和中国人民银行上海分行联合在温州召开“深化温州金融体制改革工作会议”，宣布温州作为全国唯一的金融改革试验区，正式启动新一轮改革。但是近10年来几乎没有实质性的进展。直至2011年下半年温州民间金融危机暴发，引起中央高层领导的高度关注，改革才驶入快车道。从温州金融综合改革试验区方案的提出，到国务院正式批准实施“总体方案”，前后不到半年时间。国务院常务会议确定温州金融改革的12项任务，归纳起来突出5个重点:①健全小微型企业金融服务体系，包括推动符合条件的小额贷款公司转制为村镇银行。②开办民间借贷登记服务中心以及民间资本管理公司，拓宽民间资本投资渠道。③发展针对小微企业的专营机构，鼓励银行业金融机构扩大对中小企业的资金支持。④发展新兴市场，如股权、产权和财务权流转等。⑤健全地方监管体系，防范金融风险［4］。温州金融体系改革的第1步，是尽可能建立更多的中小银行，尤其是以民营资本为主体的中小银行(村镇银行)，这既是为了解决小微企业贷款难问题，也是为了解决民间资本的出路，以及为形成多元化金融体系探路，满足农业、农民、农村多元化需求。
5建立促进城乡经济社会发展一体化制度
工业化、城镇化和农业现代化是城乡一体化的产业基础。我国的实践经验表明，仅仅依靠超前的工业化、过度的城镇化，而没有农业现代化的同步发展，很难改变农村的落后面貌，而且容易导致农业的萎缩以及严重的“城市病”。只有“三化”同步推进，才能实现城乡各方面的协调发展和良性互动。2010年我国工业增加值占国内生产总值的40.2%，重工业产值占工业总产值的比例达到70%以上，标志着我国的工业化已进入中后期阶段，初步具备工业反哺农业、城市支持农村的基本条件。从我国国情出发，推进农业现代化必须贯彻工业反哺农业、城市支持农村的条件。努力使农村劳动力转移与工业化的发展相适应，使农村人口的迁移与城镇化的发展相适应，农业的发展与二、三产业发展以及城市发展相协调。党的十八大报告把信息化专列出来，从而把“三化”进一步细分为“四化”，并突出强调，要加快发展现代农业，促进“四化”同步和城乡发展一体化［5］。生产要素在城乡之间自由流动和平等交换，是城乡一体化的运行机制。改革开放30多年来，尽管我国农村经济发生很大的变化，但是，城乡差别不仅没有因此而缩小，还呈现持续扩大的趋势。这固然有很多方面的原因，但其中一个很重要的原因，就是农村生产要素(包括劳力、土地、资金等)市场发育严重滞后。即农村生产要素的市场化程度很低。农民通过生产要素价格剪刀差为工业化、城镇化提供资本原始积累。关于这个问题，美国芝加哥大学盖尔•约翰逊教授曾经作了深刻的剖析:“在我整个职业生涯中，我一直试图说明一点:农民的福利不仅取决于他们拥有多少资源(包括人力的、物质的和金融的)，还取决于要素市场的运作情况(包括劳动、土地和资本市场)。”“确保农民充分分享经济增长成果的途径只有一个，那就是改善要素市场的运作。这点在中国尤其重要，因为每一种主要的生产要素的市场(劳动、土地和资本或信贷)在中国都依然受到很大的约束，存在很多缺陷。中国未来要素市场表现如何，将在很大程度上影响农业生产绩效和农民收入的提高。”显然，只有从根本上破除城乡分割的二元要素市场，创造条件使生产要素在城乡之间自由流动和等价交换，城乡差别才能迅速缩小，城乡一体化始能实现。
促进公共资源在城乡之间均衡配置，实现基本公共服务均等化，是城乡一体化的重要标志。城乡居民公共服务严重失衡的根本原因，在于城乡分割的二元公共服务体制。要积极推进城乡基本公共服务均等化，首先必须破除城乡分割的二元公共服务体制，尽快建立城乡统一的公共服务体制。城乡基本公共服务均等化，就是确保城乡公民基本生存权和发展权所提供的均等化服务。严格意义上的均等化包括机会均等、原则均等、过程均等和结果均等。在实施城乡基本公共服务均等化过程中，公共服务水平可以有高有低，但制度应当是统一的。推进城乡基本公共服务均等化应当按照“完善体系，对接制度，提高水平，重点支持”的整体思路，逐步统一城乡基本公共服务制度，逐步缩小城乡基本公共服务差别。城乡公共服务均等化或一体化，包括城乡教育均等化或一体化;城乡文化均等化或一体化;城乡医疗卫生均等化或一体化;城乡养老保险均等化或一体化;城乡劳动就业均等化或一体化;城乡基础设施均等化或一体化等。一旦城乡基本公共服务均等化或一体化的目标实现了，亿万农民工转变为市民的条件也就“水到渠成了”，城乡分割的二元户籍制度也就自然而然消亡了。
作者：黄爱东 单位：中共厦门市委党校
