摘要：大力整顿校外教育培训机构是2021年的重要工作。国家将出台哪些措施监管培训机构？在从严监管的背景下，校外培训机构该何去何从？文章指出要有效监管培训机构，应该创新监管体系，实施教育备案审查制；要标本兼治疏导家长对培训的需求；校外培训机构要回归“做教育”的初衷。
关键词：校外培训；监管体系；教育生态
2021年4月底，国家监管层连续两天对校外教育培训机构提出点名批评，政策层面的严厉监管趋势愈发明确。4月25日，北京市市场监管局消息称，近期会针对群众反映强烈的校外教育培训机构组织专项检查，依法查处校外教育培训机构价格违法、虚假宣传等行为。其中跟谁学（后更名为高途课堂）、学而思、新东方在线、高思四家校外教育培训机构被顶格罚款50万元。5月10日，作业帮、猿辅导又因虚构教师经历、低价诱骗等不法作为被顶格罚款250万元。必须指出，这是正常的监管工作，对校外培训机构存在的违规现象，要进行通报。同时，这也确实传递出从严监管的信息，对校外培训机构的违规处罚要动真格。教育部党组书记、部长陈宝生在2021年全国教育工作会议上提出，十四五时期要大力促进学生身心健康全面发展，同时把大力度治理整顿校外培训机构作为今年的重点工作之一，目标是减轻学生和家庭负担，把学生从校外学科类补习中解放出来，把家长从送学陪学中解放出来。那么，接下来对校外教育培训机构的监管会有哪些新招数？在从严监管的背景下，校外教育培训 业将会有怎样的发展走向?
一、把所有校外培训机构纳入监管，需创新监管体系，强化过程监管如何有效监管校外教育培训机构？
监管部门的监管思路之一是提高校外培训机构的准入门槛，不再审批新的校外教育培训机构。这一措施貌似严格，但可能适得其反。首先，提高准入门槛将意味着很难再办出证照，那么，那些无法办出证照的机构是不是就不开展培训业务了呢？答案是否定的。从现实看，无法办出办学许可证、营业执照的机构，很可能转到地下经营，游离于监管之外。对于这些容易查证的机构，监管部门可以取缔，然而，当这些机构隐藏在居民小区中，甚至就在居民家中时，是很难取缔掉的。由于这些机构无证无照，或者有照无证，在没有被监管部门发现并取缔之前，他们是不被监管的，所有适用于校外培训机构的监管措施对它们都不管用，因而容易产生更多培训乱象。近年来，不少破产关门、卷款而逃的培训机构，在家长维权时才被监管部门发现没有合法的资质就是例证。由消费者及时举报或者不选择没有合法资质的机构，以此让这些机构难以生存，这种做法适合对很多行业的监管，但对教育培训业可能并不合适。原因是有的家长并不在乎机构有无合法资质，甚至有没有机构都无所谓。如有的家长找学校老师给孩子补课，老师并没有成立培训机构，就在自己家里“开班”，家长缴费老师也不给发票。众所周知，在职教师进行有偿家教是违反师德规范的，家长对此也很清楚，但主动请教师补课的家长会举报教师有偿家教，以及教师补课没有合法的资质吗？其次，提高准入门槛后，会抬高有合法资质的校外培训机构的成本，进而推升培训价格，增加家庭的教育培训支出。培训的价格是由市场供需关系决定的，当培训需求没有减少时，培训供给减少，培训价格必定走高。调查显示，监管从严提高了培训机构的准入门槛，我国各地都出现了有合法资质的培训机构培训价格上涨的现象。这又进一步给了没有合法资质的机构地下经营的空间，由于这些机构的培训价格低，且往往就设在居民小区之中，受到不少家长的欢迎。因此，更为理性的监管思路应该是降低准入门槛，把所有机构都纳入监管，并通过培训机构的合法竞争，提高培训质量与降低培训价格。而在降低准入门槛之后，对培训机构的监管适合采取教育备案审查制。即从以前的重前置审批转向重过程监管，要求所有校外培训机构开展培训业务时，要向监管部门备案培训项目、内容、师资、收费等情况。校外培训机构普遍实行预付款经营模式，要监管采取预付款经营模式的企业，需要建立备案制，否则就可能出现服务质量纠纷、退费纠纷，以及经营者破产关门、卷款而逃等侵犯消费者权利的问题。对于校外培训机构，我国还明确要求不得进行提前教育、超前教育，不得虚假宣传、违规收费，那么，如果没有教育备案审查制，监管部门如何了解培训机构的培训内容和师资情况呢？这不能指望家长举报，因为很多家长选择培训机构，就是希望获得提前教育，另外，家长也无精力和专业能力去核查培训机构包装的名师是真是假。
二、立法禁止校外培训机构的超前教育。
防止教育“内卷”2021年4月，教育部印发《关于大力推进幼儿园与小学科学衔接的指导意见》，文件明确提出，幼儿园不得提前教授小学课程内容，不得布置读写算家庭作业，不得设学前班；幼儿园出现大班幼儿流失的情况，应及时了解原因和去向，并向当地教育部门报告。文件要求教育部门应根据有关线索，对接收学前儿童、违规开展培训的校外培训机构进行严肃查处并列入黑名单，将黑名单信息纳入全国信用信息共享平台，按有关规定实施联合惩戒。对于校外培训机构面向6岁以下的幼儿进行学科知识培训以及在线教育，教育界比较一致的意见是一律禁止，因为这违反了基本的教育规律，不利于幼儿的健康成长。但治理培训机构的超前教育，仅仅靠行政规章是不够的。早在2011年，教育部就曾发出《关于规范幼儿园保育教育工作防止和纠正“小学化”现象的通知》，严禁幼儿园提前教授小学教育的内容。幼儿园不得以举办兴趣班、特长班和实验班为名进行各种提前学习和强化训练活动，不得给幼儿布置家庭作业。2018年，教育部办公厅的《关于开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》明确，“社会培训机构也不得以学前班、幼小衔接等名义提前教授小学内容，各地要结合校外培训机构治理予以规范”。但是，近年来，幼儿园小学化的问题更为严重。治理超前教育是一个涉及不同利益群体的复杂问题，就面向6岁幼儿的超前教育而言，牵涉幼儿园的办园理念、师资队伍建设、课程与游戏活动开发、“幼升小”严格落实就近免试入学不得对幼儿进行任何形式的测试、小学坚持“零起点”教学，以及校外培训机构不进行学前培训等诸多方面。为此，要进行有效的治理需要出台《禁止超前教育法》，把幼儿园小学化、校外培训机构面向幼儿进行违规培训，以及小学不坚持“零起点”教学等违规行为均纳入法制轨道治理。
三、遏制培训机构的“焦虑营销”2020年上半年，因受肺炎疫情的影响，我国各地都暂停了线下教育培训，这让线上教育获得爆发式增长的机会。
在线教育机构的表现却令人大跌眼镜，甚至可以说，“头部”在线教育培训机构的“烧钱营销”“焦虑营销”，是进一步从严监管培训机构的导火索。据媒体统计，依据各大在线教育平台的财报，仅3家在线教育机构从2020年2月到11月的营销费用就超过100亿，烧掉了约4个蛋壳公寓的市值。据QuestMobile报告，仅2020年6月，有3家在线教育平台在线上投放上就烧掉了11.13亿——每秒钟约烧掉423元。今年两会上，全国人大代表王学斌建议针对教育类广告制定专门性法律、法规、细则，对教育类广告内容的真实性、价值观导向等进行严格审核，严禁任何形式的虚假广告；加强对网络空间教育广告投放的管理，尤其是各种网课平台、网络内容平台、涉及青少年的网络社交平台，对其所登载的教育广告信息进行严格审查；严格控制各大网络平台的教育类广告的投放量；严禁不适合青少年接触的广告信息投放。他的建议得到社会舆论的普遍支持。有人甚至提出借鉴禁止烟草广告的做法，全面禁止培训机构投放广告。限制校外培训机构广告很有必要。一方面，铺天盖地的培训广告加剧了家长的教育焦虑，意图把本来作为学校教育补充的校外培训变为“全民培训”；另一方面，不少教育培训广告都存在宣传提前教育、超前教育和进行虚假宣传的问题。培训机构还和一些自媒体、公众号合作，这些自媒体、公众号往往以“现身说法”的方式开展宣传，名为分享育儿经验，实际是“鸡娃”。这些公众号也被称为是“鸡娃号”。“头部”校外培训机构进行“烧钱营销”是为了追求流量与规模，希望通过这种营销方式打造出“培训航母”来，这是不符合教育培训的属性的。家长选择校外培训是为了获得差异化、个性化教育，而培训机构追求规模发展会影响教育的个性化。在线教育有其优势，可为受教育者提供更丰富的教育资源，并突破时间与空间的限制。但是，在线教育也有其弊端，如讲授方式放大了传统教育的弊端，个性化、交互性弱，对受教育者的自主学习、自主管理能力要求更高。在线教育培训机构把大量资金用在营销上，即便在短期内获得流量，可由于课程质量不高，也很难变现。而且，“烧钱营销”推高营销成本，导致培训机构盈利能力弱，在线教育机构能盈利的不到5%。不少在线教育培训机构，包括一些知名教育培训机构，都严重依赖融资生存，依赖融资—烧钱营销—盈利能力差—再融资的模式生存，一旦融资失败，就可能因资金链断裂而破产关门，这严重影响了行业的健康发展。因此，限制培训机构的广告也有利于推进培训机构转变经营理念，从重营销转向重质量。
四、标本兼治疏导对校外培训的需求，校外培训机构回归“做教育”初衷治理校外培训乱象需要既抓供给侧治理，又抓需求侧治理。
规范培训机构经营，这是抓供给侧治理，而要让培训热降温，则必须抓需求侧治理。需求侧治理包括两方面。一是提高学校教育质量，要求学校教育履行更多教育职责。我国之前给中小学生减负，一直集中在校内减负，包括要求学生在放学后必须离开校园、减少作业量、减少考试等，如此减负带来的是“校内减负，校外增负”，很布的《关于开展幼儿园“小学化”专项治理工作的通知》明确，“社会培训机构也不得以学前班、幼小衔接等名义提前教授小学内容，各地要结合校外培训机构治理予以规范”。但是，近年来，幼儿园小学化的问题更为严重。治理超前教育是一个涉及不同利益群体的复杂问题，就面向6岁幼儿的超前教育而言，牵涉幼儿园的办园理念、师资队伍建设、课程与游戏活动开发、“幼升小”严格落实就近免试入学不得对幼儿进行任何形式的测试、小学坚持“零起点”教学，以及校外培训机构不进行学前培训等诸多方面。为此，要进行有效的治理需要出台《禁止超前教育法》，把幼儿园小学化、校外培训机构面向幼儿进行违规培训，以及小学不坚持“零起点”教学等违规行为均纳入法制轨道治理。三、遏制培训机构的“焦虑营销”2020年上半年，因受肺炎疫情的影响，我国各地都暂停了线下教育培训，这让线上教育获得爆发式增长的机会。但在线教育机构的表现却令人大跌眼镜，甚至可以说，“头部”在线教育培训机构的“烧钱营销”“焦虑营销”，是进一步从严监管培训机构的导火索。据媒体统计，依据各大在线教育平台的财报，仅3家在线教育机构从2020年2月到11月的营销费用就超过100亿，烧掉了约4个蛋壳公寓的市值。据QuestMobile报告，仅2020年6月，有3家在线教育平台在线上投放上就烧掉了11.13亿——每秒钟约烧掉423元。今年两会上，全国人大代表王学斌建议针对教育类广告制定专门性法律、法规、细则，对教育类广告内容的真实性、价值观导向等进行严格审核，严禁任何形式的虚假广告；加强对网络空间教育广告投放的管理，尤其是各种网课平台、网络内容平台、涉及青少年的网络社交平台，对其所登载的教育广告信息进行严格审查；严格控制各大网络平台的教育类广告的投放量；严禁不适合青少年接触的广告信息投放。他的建议得到社会舆论的普遍支持。有人甚至提出借鉴禁止烟草广告的做法，全面禁止培训机构投放广告。限制校外培训机构广告很有必要。一方面，铺天盖地的培训广告加剧了家长的教育焦虑，意图把本来作为学校教育补充的校外培训变为“全民培训”；另一方面，不少教育培训广告都存在宣传提前教育、超前教育和进行虚假宣传的问题。培训机构还和一些自媒体、公众号合作，这些自媒体、公众号往往以“现身说法”的方式开展宣传，名为分享育儿经验，实际是“鸡娃”。这些公众号也被称为是“鸡娃号”。“头部”校外培训机构进行“烧钱营销”是为了追求流量与规模，希望通过这种营销方式打造出“培训航母”来，这是不符合教育培训的属性的。家长选择校外培训是为了获得差异化、个性化教育，而培训机构追求规模发展会影响教育的个性化。在线教育有其优势，可为受教育者提供更丰富的教育资源，并突破时间与空间的限制。但是，在线教育也有其弊端，如讲授方式放大了传统教育的弊端，个性化、交互性弱，对受教育者的自主学习、自主管理能力要求更高。在线教育培训机构把大量资金用在营销上，即便在短期内获得流量，可由于课程质量不高，也很难变现。而且，“烧钱营销”推高营销成本，导致培训机构盈利能力弱，在线教育机构能盈利的不到5%。不少在线教育培训机构，包括一些知名教育培训机构，都严重依赖融资生存，依赖融资—烧钱营销—盈利能力差—再融资的模式生存，一旦融资失败，就可能因资金链断裂而破产关门，这严重影响了行业的健康发展。因此，限制培训机构的广告也有利于推进培训机构转变经营理念，从重营销转向重质量。
五、标本兼治疏导对校外培训的需求，校外培训机构回归“做教育”初衷治理校外培训乱象需要既抓供给侧治理，又抓需求侧治理。
规范培训机构经营，这是抓供给侧治理，而要让培训热降温，则必须抓需求侧治理。需求侧治理包括两方面。一是提高学校教育质量，要求学校教育履行更多教育职责。我国之前给中小学生减负，一直集中在校内减负，包括要求学生在放学后必须离开校园、减少作业量、减少考试等，如此减负带来的是“校内减负，校外增负”，很多学生放学后被父母送到校外培训班。孩子的学业负担没有减轻，而家庭的教育支出负担反而增重。给学生减负不能再继续以前的减负思路，而要直面学生学业负担沉重的现实问题，通过提高学校教育质量，要求学校履行更多教育职责，如推进课后服务来疏导学生家长对校外培训的需求。二是推进教育评价改革，建立多元评价体系。从根本上说，当前基础教育的应试倾向和学生的学业负担，均源于单一的分数评价体系。单一的分数评价体系导致基础教育的竞技化和应试化，不改革这一评价体系，建立科学的多元评价体系，就很难把学校、学生、学生家长从学业负担中解放出来。对于从严监管校外培训机构，校外培训机构从业者的态度各异。有的认为，校外培训机构的发展前景不明，资本不再看好校外培训市场，在从严监管背景下，大批校外培训机构会关门；有的则认为，监管会让培训市场规范有序，那些重视服务质量的培训机构是不担心严监管的。虽然有人建议全面取缔校外培训机构，但必须理性地认识到，校外培训机构是不可能被全面取缔的，若全面取缔校外培训机构、把培训非法化，只会把培训逼到地下，家长请私教盛行，培训乱象将更难治理。治理校外培训机构是要让校外培训回归其本身的定位、功能，真正作为学校教育的补充，满足受教育者的差异化选择。我国早期的校外培训班被称为“兴趣班”和“补课班”，致力于发展学生兴趣以及对学习有困难的学生进行补课、辅导，而现在的培训机构却进行提前教育、超前教育，打造出学校教育之外的一个教育体系，这显然已经走偏。在从严监管背景下，校外培训机构的从业者不能只做生意，不做教育，要立足为用户提供高质量的个性化教育，坚持“做教育”。这样的教育培训机构是建设高质量的教育体系所需要的，因为不管学校教育怎么提高教育质量，都不可能满足所有受教育者的需求，这是监管者们和校外培训机构都应该有的基本共识，基于此，才能形成良好的校外教育培训生态。
作者:熊丙奇 单位:21世纪教育研究院