耕地与非耕地的界定范文1
根据《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的规定，情节特别严重是指：（1）非法转让、倒卖基本农田10亩以上的；（2）非法转让、倒卖基本农田以外的耕地20亩以上的；（3）非法转让、倒卖其他土地40亩以上的；（4）非法获利100万元以上的；（5）非法转让、倒卖土地接近上述数量标准并具有其他恶劣情节的，如造成严重后果等。
第二节 非法占用农地罪
刑法将该罪列入了破坏环境资源保护罪一节中。土地资源是人类生存与发展的最基本的资源，耕地则是土地的精华。据联合国人口基金组织推测，到2050年，世界人口将达到83亿，约比现在多出25亿。联合国粮农组织的报告指出，20世纪90年代初的谷物消费量比70年代初增加了一倍。而世界谷物种植面积在1981年达到顶峰后，便呈缓慢下降趋势。我国耕地的现状是耕地资源不足。与其他国家相比，我国耕地的特点是：一是人均占有耕地面积少。我国人多耕地少，为世界人均占有耕地的26%，不及世界各国人口平均数的三分之一。二是耕地总体质量差，生产水平低。我国长江流域及其以南地区，耕地占全国的38%，水资源却占全国的80%以上，淮河流域及其以北地区，水资源不足全国的20%，而耕地却占全国耕地的62%.全国优质耕地少、抗自然灾害能力差，耕地中有灌溉设施的不到40%；耕地中还有近亿亩坡度在25度以上，需逐步退耕。耕地质量差和耕地与水资源的分布不均匀，造成我国耕地生产水平低。三是耕地退化严重。我国许多耕地处于干旱与半干旱地区，受荒漠化影响，耕地不同程度退化，全国有30%左右的耕地不同程度受到水土流失的危害。四是耕地的后备资源不足。据调查，我国尚有宜耕荒地2.04亿亩。即使这些荒地开垦出来，人均增加耕地也不足0.1亩。五是耕地急剧减少。全国人均耕地面积从建国初期的0.167公顷减至现在的0.08公顷。据测算，1995年，全国平均每0.67公顷耕地负担人口8.33个人，比1978年的6.45人增加了1.88个人 .虽然为加强土地的保护，国家先后颁布了《中国土地法大纲》（1947年）、《中华人民共和国土地改革法》（1950年）、《国家建设征用土地办法》（1953年）、《中华人民共和国宪法》（1954年—1982年）、《国家建设征用土地条例》（1982年）、《村镇建房用地管理条例》（1982年）、《中华人民共和国土地管理法》（1986年）、《耕地占用税暂行条例》（1987年）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991年）和《基本农田保护条例》（1994年）等一系列环境保护的法规，仍不能控制对土地的占用。并且，由于改革开放，工业化与城市化进程所衍生的“房地产热”、“基建投资热”和“开发区热”而产生的“圈地热”，使我国现有的耕地只能维持温饱的临界状态。由于环境污染与破坏日益严重，尤其是严重的危害环境行为，往往给公共安全和环境质量造成经济价值难以衡量的重大危害，而且危害持续时间长，甚至产生不可逆转的严重后果。因此，国家必须用刑法这种最严厉的手段来惩罚破坏环境与资源的犯罪行为 .1997年刑法明确地将非法占用耕地的行为增设为犯罪，希望通过刑罚措施的实施来加强对耕地的有效保护。《刑法》第342条将占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的行为规定为犯罪。2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国刑法修正案（二）》对第342条进行了修正，规定违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金。《中华人民共和国刑法》第346条规定，单位犯本节第338条至第345条规定之罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照本节各该条的规定处罚。
一、概念
非法占用农地罪，是指违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成大量耕地、林地等农用地毁坏的行为。
二、犯罪构成
（一）犯罪客体
本罪侵害的客体是国家对土地资源，特别是耕地保护的管理制度。我国《宪法》和《土地管理法》明确规定了土地（含耕地在内）的所有权属于国家或集体，禁止任何单位或个人非法占用耕地。但任何单位与个人可在不违反有关耕地保护管理制度和通过正常的审批程序的前提下，依法占有耕地，享受对耕地的使用权，并接受国家的统一管理和监督。
土地管理法规对耕地数量的保护：一是对耕地实行特殊保护。国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。二是加强非农业建设占用耕地的计划管理，严格对非农业建设占用耕地的审批。非农业建设用地必须经过严格审批，国家建设征用耕地，建设部门必须有国务院主管部门或县级以上地方人民政府，按照国家基本建设程序审批的计划任务书或其他文件。三是严格控制农民建房占用耕地。农民建设住宅用地，必须统一规划，合理布局，节约用地。应当使用原宅基地和村中空地的，尽量不占用耕地。如确需动用耕地建房的，须经有关部门审核，不得超过省、自治区、直辖市拟订的标准。
土地管理法规对耕地质量的保护：一是保护耕地、维护排灌工程设施，改良土壤，提高耕地肥力，防止土地沙化、盐渍化、水土流失，制止一切占用耕地和破坏耕地的行为。二是在进行采矿、筑路、兴修水利或其他工程建设施工时，必须防止土地塌陷、沉降、沙化、水土流失等不良后果的产生。三是严禁在耕地上挖土、挖沙、采石、采矿等严重破坏耕地种植条件，或因土地开发，造成土地沙化、盐渍化和水土流失等现象。四是严禁农民在承包的耕地葬坟、盖房和挖坑取土地、烧砖瓦等破坏和毁坏农田的行为。五是严禁向农田使用不符合国家有关标准的肥料或者城市垃圾、污染物，积极开展采用高效、低毒、低残留的农药，合理地利用污水灌溉，严格防止土地的生物污染。六是禁止过量使用农用塑料，使耕地生物不可分解物增多，禁止在耕地上堆放废弃物，使废弃物中的有毒、有害物通过渗析进入土地。
本罪的对象为耕地，《刑法修正案（二）》将本罪的犯罪对象扩展为耕地、林地等农用地。
根据《中华人民共和国土地管理法》（1998年）第4条规定的土地用途，我国土地可分为：农用地、建设用地和未利用地。其中农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。本罪的对象并非指所有的农用地，而仅指狭义的农用土地，主要包括普通耕地和特殊耕地（基本农田）、林地，不包括其他的农用土地。 基本农田属于特殊保护的耕地。依照1998年《基本农田保护条例》第2条的规定，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济对农产品的需求，根据土地利用总体规划确定的长期不得占用的耕地 .实践中认定本罪，首先应考虑犯罪对象是否属于农用土地的范畴。耕地，是指种植农作物的土地 .根据1984年《土地利用现状调查技术规程》的规定，认定耕地的统一标准为：（1）种植农作物的土地地；（2）以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或者其他树木的土地；（3）耕种3年以上的滩涂和海涂，以及3年内曾用于种植农作物的土地。耕地还包括菜地。园地包括苗圃、花圃、茶园、果园、桑园和其他种植经济林木的土地。园地符合耕地的标准，可认定为耕地。林地是指一切长有树木的土地，包括密林、疏林、灌木林等。《森林法实施细则》第2条对林地的解释为：林地，包括郁闭度0.3以上的乔木林地、疏林地、灌木林地、采伐迹地、火烧迹地、苗圃地和国家规划的宜林地。如果其间种植的是农作物，郁闭度低于0.1，应认定为耕地，没有种植农作物的，属于林地。田坎是指耕地中南方宽不小于1米、北方宽小于2米的沟、渠、路和田埂，这类土地虽然用作田间生产作业或包括耕地之中，却不能以耕地认定。
（二）犯罪的客观方面
本罪在客观上表现为违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成大量耕地、林地等农地毁坏的行为。具体表现为3个方面：
1、行为的行政违法性是构成本罪的前提
违法性表现为对有关土地管理法规禁止性规定的违反。禁止性规定如修订后的《土地管理法》规定：非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地；禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建设、挖沙、采石、采矿、取土等；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼；禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。由此可见，构成本罪首先应以违反土地管理行政法规为前提。其次，违反土地管理法规的行为超出行政处罚的范围，已达到应当追究刑事责任的程度。
2、本罪行为客观上反映为非法占用耕地、林地等农用地，改变占用土地用途。
这种行为由两种具体行为组成：一是手段行为，即非法占用耕地、林地等农用地。“非法占用耕地、林地等农用地”，是指未经法定程序审批、登记、核发证书、确认土地使用权而占用耕地、林地等农用地的行为。非法占用耕地、林地等农用地的行为通常表现为3种形式：一是未经批准占用耕地、林地等农用地，即未经国家土地管理机关审核，并报经人民政府批准，而擅自占用耕地、林地等农用地；二是超过批准的数量占用耕地、林地等农用地，即少批多占耕地、林地等农用地的，其中一部分耕地、林地等农用地的占用经过合法批准，一部分耕地、林地等农用地的占用则未经批准；三是采取欺骗手段骗取批准占用耕地、林地等农用地，主要是以提供虚假文件、谎报用途或借用、盗用他人的名义申请等欺骗手段取得批准手段而占用耕地、林地等农用地。另外，符合条件或基本符合条件的，虽然采取了行贿、欺骗等非法或不正当手段获取批准，或在批准时积极创造条件，致使国家有关国家机关予以追认的，则不应以非法占用论 .批准文件被撤销仍占用耕地等农用地不退还的，以非法占用论。二是目的行为，即改变被占用土地用途。所谓“改变被占用土地用途”，是指改变耕地、林地等农用地的用途而作其他方面使用，如开办企业、建造住宅、筑路、采石、采矿、采土、采沙、倾倒废物等。目前，致使我国农用土地资源减少的主要原因除了自然的因素外，人为的因素占了较大的比例。耕地减少主要有两类：一类是农业结构调整和灾害毁损；一类是非农建设占用，造成耕地永久流失 .如国家基本建设占用耕地、乡镇企业发展占用耕地、个人建房占用耕地、农业结构调整。农业结构调整在我国耕地减少中占较大比例，尤其是在农牧交错区和农林过渡带较多的省（区），耕地减少较为严重。许多高质量的耕地被改作鱼塘、苗圃和经济开发区，加速了耕地资源的流失 .另外，将被占用的农用地改为国家法律、法规禁止改变的其他农用用途，如将用材林、经济林、薪炭林的林地以及国务院规定的其他森林、林地改为非林地，用于耕作水稻、蔬菜等农作物，由于森林法明确规定不得将上述林地改为非林地，因此，上述行为虽然没有改变林地的这一农用地的整体农用用途，但是改变了其法律规定只能作为林地使用的用途，仍属于改变被占用林地的使用用途 .又如，根据国务院1998年12月27日的《基本农田保护条例》第17条规定，禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。因此，将由国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地、有良好的水利与水土保护设施的耕地、蔬菜生产基地等已经划入基本农田范围的耕地，未经合法批准擅自改为林果业或挖塘养鱼的，虽未改变其农用用途，也因改变了国家明文规定基本农田只能用于耕地的特定用途，仍应属于改变被占用耕地的用途。典刑的案例是：杨斌非法占用农用地一案。在该案中，杨斌所在的公司将3300亩的农地，说是全部用于开发农业，结果其中有三分之二，就是2000亩的农地已经全部建成了房地产项目。
3、本罪属于结果犯，构成本罪必须具备占用耕地数量较大，造成耕地大量毁坏的法定结果条件。
其中“占用耕地、林地等农用地数量较大”，是指非法占用耕地超出正常批准占用标准较多的情形。所谓“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”，主要是指将耕地改作他用，使耕地的种植条件受到严重破坏而难以恢复耕种的情形，如造成耕地的种植条件受到严重的破坏而难以恢复耕种的情形，如造成耕地种植层被破坏、种植功能全部或部分丧失，以及沙化、盐渍化、水土流失无法继续耕种等情况。其中，沙化是指包括气候变异和人类活动在内的种种因素造成的干旱、半干旱和业湿润干旱地区的土地退化。所谓盐碱化，是指可溶性盐在土壤中积聚，使土壤形成盐土和碱土的过程。所谓水土流失，是指土壤在水的浸润和冲击的作用下，土壤结构发生破碎和松散，随水流动而散失的现象。
对“非法占用农用地，改变被占用土地用途，数量较大”与“造成大量耕地、林地等农用地毁坏”是选择要件还是构成犯罪同时必备的要件，存在有两种观点。第一种，认为两者只要具备其一就可以。因为农用地毁坏的结果在短期内往往难以认定，通常需要经过一段相当长的时间才会显现。因而，对本罪行为结果的认定，不应当以实际产生的具体结果来判断，而是要综合非法占用耕地改作他用的状况和数量来判断，实际造成耕地毁坏的，无疑构成本罪；足以造成耕地大量毁坏的，也应以本罪论处 .有的学者认为，构成本罪不需要占用大量农用地与毁坏大量农用地两个条件同时具备，只具备其一即可构成本罪 .因为本罪保护的法益为我国的耕地资源，非法占用耕地达到一定数量，未造成耕地的毁坏，如在耕地上建房、修窑等，也侵犯了刑法所保护的法益。且刑法也未明确指出需要两个条件同时具备，故实践中，具备任意一种结果，皆可构成本罪。第二种，认为两个条件需同时具备，两个要件缺一不可。因为非法占用耕地“造成耕地大量毁坏”，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田5亩以上或者基本农田以外的耕地10亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染，造成耕地大量毁坏，使耕地长期不能恢复耕种条件。这才是刑法介入的尺度。一般地改变农用地用途，未造成农用地毁坏的，只是一般性行政违法行为。笔者同意第二种观点，非法占用农用地改变其用途，但未造成农用地实际毁坏的，不能构成本罪。从刑法第342条与《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条的规定“ 违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第342条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：（1）非法占用耕地‘数量较大’，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。（2）非法占用耕地‘造成耕地大量毁坏’，是指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设，造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。”来看，其逻辑结构采用的递进式的逻辑结构，没有“造成耕地大量毁坏”的结果，就不应视为犯罪。从本罪所处的分类来看，是保护环境资源利益的，非法占用农用地，只要没有造成农用地毁坏的，可以采用行政上的追回农用地和给予罚款的方式予以解决，没有必要采取刑事制裁手段。只要造成农用地的毁坏，如在农用地上已建房，房屋不可能拆除，农用地已遭受了实际的破坏时，就须刑罚处罚了。“未造成严重后果的环境违法行为通常是追究其行政责任。危害后果是否严重是区别行政责任与刑事责任的重要依据。
（三）犯罪的主体
本罪的主体可以是自然人，也可以是单位。
自然人非法占用农地，主要是指凡年满16周岁，具备刑事责任能力，实施了非法占用农用地行为的自然人。自然人犯本罪的在农民中占的比例较大。如农村居民建设住宅占用耕地，修建校舍占用耕地等。根据《土地管理法》第38条规定，农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级以上人民政府批准，使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级以上人民政府批准。
单位非法占用农地，主要是指单位在国家建设用地、本单位发展建设和乡（镇）村建设用地过程中，违反土地管理法规，非法占用农地改作他用，数量较大，造成农地大量毁坏的行为。这里的单位，包括了公司、企业、事业单位及机关和社会团体。公司包括私人公司、独资企业等。机关包括国家各级权力机关、行政机关、审判机关、检察机关。
（四）犯罪的主观方面
本罪在主观上表现为故意，即明知自己的行为属于非法对农地的占用，并会造成大量农地毁坏的结果而占用的，以致发生了农地的性能被改变，农地遭到毁坏的结果。主观上如是过失的话，就追究其行政责任。
三、认定
（一）非法占用农地罪与非罪的界限，非法占用农地罪与非法占用农地违法行为的界限。
1、二者都具备了非法占用农地的行为，但非法占用农地罪是结果犯，即以非法占用农地的数量是否较大，是否造成了农地大量毁坏的结果来确定是非法占用农地罪还是非法占用地违法行为。如果是非法占用农地的违法行为，则根据《土地管理法》第51条规定：“违反法律规定，在耕地上挖土、挖沙、采石、采矿等，严重毁坏种植条件的，或者因开发土地，造成土地沙化、盐渍化、水土流失的，责令限期治理，可以并处罚款。”如果非法占用农地“数量较大”且“造成耕地大量毁坏”结果的，则构成非法占用农地罪。
2、非法占用农地罪与买卖土地、变相买卖土地、非法转让土地等违反土地管理法规的违法行为的界限
买卖土地，是指将土地卖给他人，而收取价款的行为。我国宪法规定，土地为国家或集体所有，任何个人或单位不得买卖土地。但目前我国确有这种现象，或以买卖房屋为名掩盖买卖宅基地的事实，或在自留地上建房，然后将房屋卖给他人从而达到变相买卖土地的事实。非法转让土地，是指未按国家法律规定程度办理征用或划拨手续的行为，或者未按规定权限办理审批手续的土地转让行为。
这些行为只要其对象不是农用地，只要没有改变农用地的用途，没有毁坏农用地，就不可能为非法占用农罪。如果买卖的对象是农用地，行为人非法地占用了农用地，改变了农用地的用途，毁坏农用地，达到数量较大，就应以非法占用农用地罪论处。
（二）非法占用农地罪与非法批准征用、占用土地罪和非法低价出让国有土地使用权罪的界限
1、主体不同。非法批准征用、占用土地罪与非法低价出让国有土地使用权罪是职务犯罪。其主体为国家机关工作人员；而非法占用农地罪的主体是自然人与单位。如国家机关工作人员利用职务批准自己占用农地，且对此块农地的占用并不存在现实的需要的情况下，应如何确定其行为的性质。设某县级土地主管部门的领导甲欲为家人批得一片农用地用于建房，遂拟定了一份申请，报到所在乡的人民政府审核。乡人民政府的工作人员因考虑到甲为其上级，便草草审核后报到了县级主管部门，予以批准。这时，区别罪与非罪，此罪与彼罪的界限即为占用农用地的数量，如果达到了定罪的数量，就按非法占用农地罪处理。
2、客观行为方式不同。非法批准征用、占用土地罪与非法低价出让国有土地使用权罪的行为方式为利用职权，徇私舞弊，通常表现为欺上瞒下，掩盖事实真相；或滥用职权、超越职权批准用地或低价出让国有土地。而非法占用农地罪的行为方式为采取暴力或欺骗的方式直接地占有农地，如通过职权非法地占用农地，并符合非法占用农地罪的其他构成要件的，职权只是其手段行为，不影响非法占用农地罪的成立。
3、刑法保护的法益的不同。非法批准征用、占用土地罪与非法低价出让国有土地使用权罪侵犯的法益是国家对土地使用权的正常管理活动。非法占用农地罪侵犯的法益是国家环境资源利益以及国家对农地的管理活动。
（三）非法占用农地罪与重大环境污染罪的区别
本罪与刑法第338条、第339条规定的犯罪有部分内容上的交叉。例如，向农地排放、倾倒或者在农地上处置有放射性、含传染病病原体、有毒物质或其他废物，造成土地毁坏的；进口境外固体废物倾倒、堆放、或者在农地上处置而使土地毁坏的，对此应依特别法条优先于普通法条的原则，适用第338条、第339条的规定定罪量刑，不以本罪处理。
（四）共同犯罪的情况
耕地与非耕地的界定范文2
共同但有区别责任原则是国际环境法中的一项基本原则。早在20 世纪90 年代，共同但有区别责任原则就在许多国际环境法文件中得到了肯定，比如《里约环境与发展宣言》、《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》、《世纪议程》等。已有学者的研究认为共同但有区别责任原则是指基于全球环境问题的日益严重性、全球生态系统的整体性以及导致全球环境退化的各种不同因素，世界各国乃至全人类均应共同承担起保护和改善环境的责任，但责任的领域、大小、方式、手段以及承担责任的时间先后等方面应当结合各国的基本国情予以区别对待。
耕地保护是中国的基本国策，关系经济和社会可持续发展的全局性战略问题。保护耕地资源是全民共同的责任，同时，中国耕地保护外部环境的非均衡性和耕地保护机会成本损失差异决定了耕地保护责任又是有区别的。中国现行耕地保护政策要求省、自治区、直辖市人民政府对耕地保护负总责，严守耕地红线，是非常正确的，但是，要求省、自治区、直辖市人民政府确保本行政区域内耕地总量不减少和耕地占一补一，却并不完全合理，不利于土地利用比较优势的充分发挥和省际土地的统筹利用。尊重区域差异，因地制宜，通过区域合作，实现耕地总量动态平衡将更加公平合理，更加具有可行性。另一方面，大部分研究学者在探究耕地保护责任时多侧重于强调耕地保护的共同责任，对共同但有区别责任的重视和研究还相对薄弱。因此，本文借鉴国际环境法学中的共同但有区别责任原则，探讨此原则在中国耕地保护领域中的运用，具有一定的理论价值和现实意义。
2 耕地保护共同但有区别责任原则的内涵
基于对共同但有区别责任原则的认识，并结合耕地保护的具体实践，耕地保护共同但有区别责任原则可理解为：基于适宜农耕地的有限性和人口增加、耕地的数量在减少、质量也时有降低的背景，为了更切实有效地保护耕地，社会成员或社会组织力量应当共同参与，共担责任，但在责任的大小、方式和手段等方面应考虑耕地保护外部环境的非均衡性而予以区别对待。具体说来，耕地保护共同但有区别责任原则主要包括以下内容：
(1)耕地保护是一种全民责任。耕地保护涉及全体国民的共同利益和长远利益;同时，耕地资源的多功能性决定了耕地资源是一种公共物品属性大于私人物品属性的准公共物品，私人保护耕地的激励意愿供给不足，需要全社会共同应对，共同承担责任。
(2)共同责任不等同于平均主义，也并不意味着耕地保护主体在耕地保护中应担负同等大小或同等程度的义务与责任。由于各地的工业化和城市化程度不同，其自然条件和社会经济发展也极不均衡，显然，政府不可能在全国范围内用统一的制度标准来衡量各地的耕地保护状况和考核各地的耕地保护行为。所以，在责任划分上，耕地保护责任必须是有区别的。耕地保护的区别责任是指在确定耕地保护任务时，应从历史与现实的角度出发，统筹兼顾、全面考虑自然环境条件、土地垦殖程度、土地生产力、后备资源禀赋、土地利用效率和经济济社会发展水平等区域差异因素，合理确定耕地保护区域，明晰不同主体的责任边界。
(3)耕地保护共同但有区别责任是一个统一整体，不能孤立地理解。耕地保护的共同责任是该原则的基础，正是这种义务的共同性和命运的相关性才牵引着大家，共同担负起耕地保护的责任。而耕地保护的区别责任是该原则的核心，区别责任是对共同责任的限定，是贯彻该原则的关键，决定着共同但有区别责任原则能否真正得以落实，也是对不同耕地保护主体能力差别的承认。耕地保护共同责任的价值在于倡导和调动社会力量的参与，区别责任的主张使得耕地保护的政策措施在实践中更易接受和推行，更具有生活力和效率。共同责任和区别责__任的有机统一，可以促进不同责任主体在耕地保护中团结合作，互通有无，最终形成耕地保护的合力。
耕地与非耕地的界定范文3
第一，由国家民委主持编辑，云南民族出版社出版的中国少数民族自治地方概况丛书《西双版纳傣族自治州概况)(以下简称概况)，关于基诺族历史上的“游耕农业”有这样一段叙述：新中国成立以前……，刀耕火种，轮歇游耕的原始农业还占主要位置，由于土地不固定，因而形成“地跟山转，人跟地走，寨跟山跑，广种薄收”的原始游耕农业。再有，1988年由云南人民出版社出版的《西双版纳国土经济考察报告》(以下简称报告)第156页中写道：“基诺族由于土地不固定，因而形成了地跟山转，人跟地走，寨跟山跑，广种薄收”“当村寨周围的森林砍光，无法再进行轮歇耕作时，基诺人便举族而迁，整个村寨迁往他处。”
第二，周新文和陶联明在《民族研究》1997年第3期发表了论文《基诺族不是“游耕”“游居”民族》(以下简称周文)。文章说：“笔者从小生长在基诺山，是土生土长的基诺人，对基诺山的风土人情，自然风貌了如指掌。”周文认为上述第一种意见失实。“基诺族山民们只能在本寨拥有的土地上耕种，这恐怕称不上‘游耕’吧?”
第三，石奕龙在《民族研究》1999年第5期上发表了《基诺族是游耕民族而非游居民族——与周新文、陶联明同志商榷》(以下简称石文)，认为：在人类学、民族学的文献中，刀耕火种也称游耕、山田烧垦、初耕农业、园艺式农业、降雨农业等。游耕是刀耕火种的一种指称，它强调的只是耕地变动性较大这一特征，而与游居无必然联系。周新文、陶联明同志既然承认基诺族过去从事的是刀耕火种的农业生产活动，那么就无法否认基诺族是从事游耕农业的事实。因此，基诺族是游耕民族的说法并没有错。但是，游耕并非游居，把基诺族视为游居民族则不妥，应该说解放前的基诺族是游耕民族而不是游居民族。
笔者认为上述三种意见是围绕基诺族是不是游耕民族进行讨论的，但是，三者都忽略了对基诺族的生产和生活方式给予更准确的历史定位，因为这实在是讨论这一问题的非常重要的大前提。由于三者忽略了这样的重要问题，也就使三种意见先后步入了误区，反而一定程度上造成了概念的混乱，应当预以澄清。
一、中国是否存在“游耕民族”有待查考，不能称基诺族为“游耕民族”
上述石文中认为：“在人类学、民族学的文献中，刀耕火种也称游耕、山田烧垦、初耕农业、园艺式农业、降雨农业等。游耕是刀耕火种的一种指称……。”人类学和民族学应当是比较年轻的学科，但是，由于这两门学科的研究对象——人类和民族都是有着悠久历史的，所以，人类学和民族学的文献就不只是现在发表的那些田野报告一类的，也不只是有关的人类学和民族学专著和论文，肯定应当把有关人类和民族的历史文献包括在内。所以，我的研究是从查阅这些历史文献开始的。
基诺族是不是游耕民族?首先要看一看历史上是不是有相关的记载?
我在《四库全书》的电子版中输入“游耕”一词，检索结果一共得到八条，其中两条是人名，另外六条中，“游耕”都是两个词，比如：“优游耕读”，这里的“游”和“耕”是两个古汉语单音词，和上面那些述论的“游耕”没有关系。这也就是说，全部《四库全书》中不含有“游耕”这个词。这大体上说明“游耕”，在《四库全书》所涵盖的语言范围内是一个不存在的概念。上述有关基诺族是不是游耕民族的论争中，三位作者所使用的“游耕”概念，应当是一个有待查考其来源的词。这大体上说明中国历史上不存在“游耕民族”这一说法，基诺族也是有悠久历史的民族，大概也不能称其为“游耕民族”。
我又查阅了目前国内出版的最大的汉语词汇工具书——《汉语大词典》⑴在这部大型工具书中，也没有收入“游耕”一词。
基诺族究竟是不是游耕民族?这显然是和本民族的历史相联系的，也是要和中华民族的整体相联系的。在上述文献中找不出“游耕”这样的词汇，这说明：基诺族是“游耕民族”——这种说法本身是需要推敲的。因为任何民族的概念都是有丰富的历史内容的，而用一个说法本身还成问题的提法来定义一个民族，显然是有其不合适的地方的。因为用一个在中国历史上可能并没有的概念来概括中华民族大家庭中的任何一个民族，显然都是不一定合适的。因为在众多的民族历史文献中，我们都难以查到“游耕”这样一个词，显然，在事关民族性质这样一个历史范畴的概念，我们有足够的理由慎用，或不用。对于“游耕”这样的概念的使用，不仅在基诺族的研究中要慎重使用，而且在中华民族的其它民族的研究中也应当慎重使用，在民族史的研究中更要慎重使用，以避免引起不必要的混乱。
当我检索“刀耕火种”时，一共在《四库全书》中检索出144条，其中的内容大多说的是我国南方民族的生产和生活状况。“刀耕火种”。古时候也叫“畲田”。“畲田”一词在《四库全书》中共检索出317条。两者相加共461条。这说明有关“刀耕火种”的历史记载材料是非常丰富的。
石文中说“刀耕火种也称游耕”，“游耕是刀耕火种的一种指称”，正是把刀耕火种的内容，装进了在历史文献中难以查到的“游耕”这样的概念中，进而在周文指出事实错误之后，仍然很肯定地认为基诺族是游耕民族，这就不是一个事实错误的问题，而是理论和概念的混淆问题。这样做是否合适?我在下面会讨论这个问题。
我首先要解决的问题是该如何准确地为基诺族定位。上述三种论点的作者都没有很好地解决这一问题。我认为这种定位是讨论基诺族是不是游耕民族这一问题的必要前提条件。
二、基诺族是从事刀耕农业的民族，轮作制为其重要特点
首先需要讨论的是基诺族的生产生活方式，研究这个民族在历史上和现实中的生存状况，这些问题显然对于回答基诺族究竟是不是游耕民族，应当是至关重要的。因为，我们必须面对基诺族的历史与现实，并在此基础上给予准确地定位。
杜玉亭先生说：
“基诺族有一万余人，主要聚居在西双版纳景洪县的基诺山，其主要生产部门是为人们提供衣食之源的刀耕火种农业。因为基诺山是无坝区的纯山区，居民们选择刀耕火种农业是势所必然。刀耕火种是一种形象的成语，用刀把轮歇山地的林木砍倒即等于农田的耕，把晒干的林木烧成灰烬变为肥料就等于农田的种(不然就不能种，种了也无收成)，因此，山地农业的主要生产工具是刀类，其次是装有铁头的播种用的剁铲，以及铲草的小手锄等。这类生产工具与内地犁耕汉区相比，是相当原始的，但其主要生产工具已是铁器，这些铁器可以适应刀耕火种的需要，其山地旱谷的产量一般可达籽种的30倍，个别经验丰富的农民的山地，曾达到亩产千斤(市斤)旱谷，这一产量并不亚于附近汉族的牛耕地。因此，基诺族生产力的特征主要不在于生产工具的原始，而在于生产上的一体趋同性。
刀耕火种农业的一体趋同性，可以在如下的年度周期主要生产项目中得到说明：一月(此以下皆用夏历)，备耕，砍树修技乎整土地；二月，开辟防止山火蔓延的山地防火道，开始烧地、种早包谷；三月，继续辟防火道，平整土地，盖山地茅棚，种棉、玉米、瓜类等，四月，在大面积山地上烧地，种早稻和豆类、高粱等；五月，为山地打栅栏，开始除草；六月，除草，打棉花尖等；七月，除草，修补山地栅栏，开始在明年种的山地上砍树——刀耕；八月，除草，刀耕；九月，收早稻、早玉米、棉花，护秋管理；十月，收割早稻等作物；十一月，收割、脱粒、入仓；十二月，备耕，把砍倒的树枝砍下堆起烧掉，乎整土地。上述基诺族年度周期的农业生产活动，从表面上看是依节令变化而从事的不同生产项目，而且文明时代的农业也有类似年度周期的生产活动，但基诺族的年度周期生产活动可以显示全民一体性，即不论男女，也不论具有权威性社会地位的长者和巫师，全体村民都要根据这一生产周期，把一年的大部分时间投入山地农业劳动，而在汉族式自然经济下的农村，是不存在基诺族刀耕火种农业生产的这种一体趋同性的。”⑵
很显然杜先生把基诺族的生产方式定位于刀耕火种，他们的社会生活也是以此为重点，并形成了一年中主要生产活动的周期。由此决定了基诺人的一体趋同性的特点。这抓住了正确认识和把握基诺族社会生活的关键所在。如果我没有理解错的话，根据杜先生的研究成果，基诺族是从事刀耕农业的民族。其生产力水平不亚于从事牛耕的汉地农业，尽管他们从事的是刀耕火种的农业生产。而在古今中外的刀耕农业中基诺族的特点是：一体趋同性。有关这一特点杜先生的论文有详细的论述，从略。
事实上，学者们把农耕民族耕作方式概括为三种：刀耕农业、锄耕农业和犁耕农业，到了近代才有了机械化肥农业。杜先生的文章正是抓住了基诺族农业耕作方式上特点，将其作为一种刀耕农业经济形式的典型。
杜玉亭先生所著《基诺族简史》有一段阐述：“以‘刀耕火种’为特点的山地农业是基诺族的主要生产部门，除个别村社使用畜力犁山地外，大多数村社都是‘刀耕火种’，农具基本上是铁制的……。以巴亚寨为例，这里的山林按惯例分为十三大片，每年砍伐其中的一片，一般耕种一年即丢荒，十三年后这里又长出茂密的森林，又轮到它被砍伐耕种”。请注意：杜先生这里还是没有把刀耕火种和游耕联系起来，而且这里杜先生用事实说明，基诺族实施的是十三年轮作制。而轮作制是刀耕农业的最重要内容和特点。
所以，作为土生土长的基诺人。周新文和陶联明二位先生对于《概况》和《报告》两书说基诺人是游耕游居民族的说法，显然是有必要纠正的。但是，他们在纠正这些说法的同时，并没有对基诺族的社会经济生活给予清楚的历史地位。周文只是说明基诺族不是游耕游居民族，而对于基诺族究竟是什么民族，没有给予清楚的界定。
而杜玉亭先生抓住了基诺族的农业生产特点，认为基诺族从事的刀耕火种的农业。它是历史上农耕民族的三种耕方式之一——刀耕农业，它与另外两种——锄耕农业和犁耕农是并列的。这恰恰是基诺族的典型的农业经济型态。这样既表达出了基诺族的生存经济和生产方式上的特点，也可清楚地将其归之于历史上农耕民族的三种耕作方式之一。这样也就可以用规范的学术语言来描述基诺族自身的特点了。
“游耕”不是描述中国历史上民族的规范语言，而且不能概括基诺族的农业经济形态和生产方式，也就不能认为基诺族是游耕民族。再有“游耕”在中国古典典籍中有关民族学的文献中是一个不一定存在的概念。
这说明上述杜玉亭先生用“刀耕火种”的农业来概括基诺族的生存经济，不仅与历史研究中的刀耕农业、锄耕农业和犁耕农业的划分标准相符合，也是符合中国历史上对于南方少数民族生产和生活方式描述所使用的通用概念。
杜先生的可贵之处，不仅在于使用了规范的学术语言和概念来描述，而且还在于这是他对基诺族历史与现实的实际情况，作出了深入的研究后得出了的规范的研究成果。这种成果应当得到应有的尊重。详细情况，请参见杜先生的有关论著。
转贴于 三、有关“游耕”和“游居”的几个问题
如果说关于基诺族“游耕”上述第一种说法，是由于事实不明，当周新文、陶联明二位先生以地生土长的基诺人的身份指出了这种事实错误之后，石奕龙先生的文章仍然主张基诺族是游耕民族，这就不是一个事实不明的问题了，而是理论和概念的辨析与使用上有值得商榷的地方。
石文首先把游耕与游居区别开来。他说：
“……可见，这样的游耕是有计划和有规律的，即它是根据森林的再生周期和是否满足该族群生息的要求来计划的。而且，游耕只是耕地的变动性大、游动性大而已，它不一定导致‘游居’。因此，游耕与游居是两码事，前者指刀耕火种的田地游动性较大，而后者指的是居住方式的游动性大。
周文既然承认基诺族是从事刀耕火种耕作方式的民族，那么，就无法否认基诺族是游耕民族的事实。把基诺族界定为游耕民族并没有错误，错误的是把基诺族界定为‘寨跟山跑’的‘游居’民族。由于基诺族在用刀耕火种的耕作方法从事生产时，并没有因变换耕地而迁徙村寨，所以，把他们视为‘游居’民族没有事实根据。基诺族是游耕的民族，而不是游居的民族，这样的说法才符合实事求是的精神。”
对于石先生上述说法，我认为有几个问题需要辨析：
第一，石先生把游耕与游居区别开来，游居甚至是比游耕更加不常用的概念。笔者孤陋寡闻，此前从来没有见到这一说法。石先生在文章中也没有给我们提供出哪些人类学和民族学的著作中使用了这一概念。就是在石先生本人担任副主编的《简明文化人类学词典》中也查不出“游居”一词。在同一本书中，我们查到了“游耕”一词：
“游耕(shifting or swidden cultivtion)刀耕火种的一种特殊形式，指一个民族在一定范围内不断迁徙，开辟新的耕地的耕作方式。其基础是该民族拥有超出其实际耕作所需要的土地。它以树木、杂草的灰烬为主要肥料。因此，新开辟的耕地一般使用几年后地力就会消失而无法继续耕作，只得迁徙它地另辟耕地，待旧耕地重新长起树木后再迁回来。如此循环往复，就是游耕的特点。在土地资源丰富人口压力不太大，再生林能恢复原状的情况下，游耕是一种效率很高的耕作方式。但是，也正因为其效率高，容易使人类生存，因而也就导致了人口的不断增长，进而使人们不断地新开辟原生林，最终造成生态的不平衡，使人类受到自然界的惩罚。因而，如何解决目前亚热带、热带地区存在的游耕方式所产生的弊病，是人类面临的一个既重要又严峻的课题。”⑶
我们看到这里“游耕”的释义中还是没有出现“游居”，更没有把游耕和游居区别开来。并且多次出现“迁徙”，既然石先生自己并没有把游居与游耕区别开来，迁徙在一般人的理解中，应当包括居住地的迁徙．因为石先生自己的定义中既然没有做出特别的说明，那就应当符合一般人对于迁徙的理解。尤其是当游耕“因而也就导致了人口的不断增长，进而使人们不断地新开辟原生林，最终造成生态的不平衡，使人类受到自然界的惩罚。”在这种情况下，就一定会导致居住地的迁徙。因为原有居住地已经无法生存下去了。那么，石文中有关游居的辨析，实在是意义不太大了。
我还查到了另一种游耕的定义：
“游耕一种粗放的耕作制度。夏商时期，生产力水平低下、完全依靠土他的自然肥力种植农作物。这种掠夺性的种植方式使地力很快衰竭。便在部族聚居地换一块土地耕种，将原来的土地撂荒。一境之内可资利用的土地全部轮种几遍之后，地力严重衰竭，短时间内难以恢复，需要长期撂荒，方可再行种植。为了整个部族的生存，便举族迁徙，另寻新的居住点，以相同的程序和方式进行生产这种方式即为游耕。”⑷
这里的“游耕”的定义非常明确：“为了整个部族的生存，便举族迁徙，另寻新的居住点，以相同的程序和方式进行生产。这种方式即为游耕。”这里还是没有使用游居的概念，但是，非常明确地告诉我们游耕是需要“另寻新的居住地点”的。
所以，在周文提供了明确的事实依据后，石文把游耕和游居区别开来，认为基诺族仍然是游耕民族，从他自己给出的游耕概念和其它著作给出的游耕概念，都说明石先生的这种做法有点勉强。
第二，石文中剔除了游居之后的游耕，和需要迁徙游居的游耕，两者相比较，其间的区别究竟是什么?这个问题石先生并没有给出明确的界定。因为基诺族这样的定居的民族既然是游耕民族，那么不定居的迁徙的刀耕火种民族又是什么民族呢?如果对此没有明确的界定，是不是会引起混乱?因为一般人的概念里，游耕者应当是后者，而不是基诺族这样的从事定居农业的民族。
第三，像基诺族这样的定居民族，其耕作方式既然被石先生称为游耕民族，那么，他们的耕作方式，和轮种的有没有区别?如果有区别，二者又是如何界定的呢?
周文正是由于基诺族实施的轮作制，才认为基诺族不是游耕民族的。周先生在文中说：
“‘这里的山林按惯例分为十三大片’，系指在村寨界限以内的山林‘按惯例’分片的劳作方式，说明本村寨对土地的耕作是有计划的。‘十三年后这里又长出茂密的森林，又轮到它被砍伐耕种’，这种‘惯例’是基诺族先民们在长期的生产实践中，总结出来的符合自然生态的规律。假如西双版纳热带雨林萌生恢复得更快些，基诺族先民也许就不会把山林划分为十三大片，可能是十二、十一片或更少的片数；反之，如果森林恢复得慢，还可能分为十五、十六片甚至更多。这种对土地使用有计划的轮作休耕方式，与土地使用上的无计划、无规律的‘游耕’是两种不同的概念。”
同样，上述引用的杜玉亭先生的文章，也明确指出基诺族是耕作上实行轮作制。我们不知道为什么石先生完全忽视周文中有关轮作制的论述，并且一点也不加以辨析，把这种轮作制说成是游耕。
“轮作农业(crop rotation system)在同一耕地中按顺序种植多种作物，至某特定年完成一循环的农耕方法。这是为了减少地力消耗、增大收获量、合理进行耕作的一种农耕方法。轮作农业在欧洲最为发达，古老的三圃制，七区轮作则都是典型轮作农业。例如英国目前尚有许多地区实行小麦、饲料、大麦、紫木蓿的四年轮作制，饲料芜菁、大麦、豆类、小麦、豆类、大麦、紫木蓿、小麦的八年轮作制。”⑸
古今中外的轮作制都是因地制宜的，因此，各有其具体的内容。轮作和休耕相联系，基诺族的轮作制就是和休耕直接相关的。轮作制和复种有关，中原汉地的轮作制就这种轮作制。国外有典型的七区轮作制，基诺族则采取十三区轮作制。
无论是七区，还是十三区，都是轮作制，不是游耕。因为同样是轮作，不应当称基诺族是游耕民族。
石文对于周文中有关基诺族实施轮作制的内容视而不见，一定要说基诺族是游耕民族。对此我不能理解。因为不理解，自然也就会发出这样的疑问：既然基诺族的十三区轮作制是游耕民族所为，那么英国的七区、八年轮作制是不是也是游耕民族所为?如果英国人不是游耕民族，那么为什么同样实施轮作制的基诺族一定是游耕民族?
第四，我注意到在由石先生任副主编的《简明文化人类学词典》中“游耕”一词的英译为：shifting or swidden cultivation。巧得很shifting cultivation和swidden cultivation都可译为“轮作”。这一点，我在后面会继续探讨。
四、“游耕”概念的混乱与滥用
石文中把许许多多相关的和不相关的内容统统加进了“游耕”这一概念中。
石文引述了一大堆国内外文献，最后总结说：“总之，通过上述所引文献，我们可以清楚地看到，在讨论或叙述这类包含有刀耕火种耕作方法的农业或耕作方式时，人类学、民族学文献中有‘刀耕火种’、‘园艺式农业’、‘粗耕农业’、‘游耕’、‘降雨农业’、‘山田烧垦’等不同术语或概念。这些术语或概念均用来指称或概括在林地里砍倒树木等清理出一块空地，然后把晒干的树木杂草焚烧做肥料，在雨季开始时种下各种庄稼但并不怎么从事中耕的耕作方式或农业生产活动。在这些名词术语中，‘刀耕火种’一词为我国固有，其余都译自国外人类学、民族学的文献。之所以用词有许多不同，其主要原因是每个名词术语都是根据这类农业或耕作方法中的不同特征而归纳限定的。虽然在界定时存在不同的名词、术语，然而它们所指称的都是一回事。也就是说，刀耕火种就是园艺式农业、粗耕农业、降雨农业，亦是游耕农业。”
原来他把这么一大堆杂七杂八的东西统统装进了“游耕农业”这个口袋里。
最后，石先生得出了结论：“周文既然承认基诺族是从事刀耕火种耕作方式的民族，那么，就无法否认基诺族是游耕民族的事实。把基诺族界定为游耕民族并没有错误……基诺族是游耕的民族，而不是游居的民族，这样的说法才符合实事求是的精神。”
由此，我们可以看出石先生论文的另一个支撑点在于，他对于游耕概念的阐述。
第一，石文首先把“刀耕火种”纳入他的“游耕”的口袋：
“在人类学、民族学的术语概念中，刀耕火种(slash and burn agriculture)是人类的生计、取食方式或种植、耕作方式之一。在国内外的人类学、民族学著作与辞典中，都有清楚的界定，如1986年出版的《中国大百科全书·民族卷》第89页‘刀耕火种’条曰：刀耕火种(slash and burn，cultivation)又称‘刀耕火耨’、‘火耨刀耕’，指砍倒树木，经过焚烧，空出地面以播种农作物的一种原始耕作方法。中华人民共和国成立前，在独龙、拉祜、基诺、佤、傈僳、怒、景颇、黎、苗、瑶、彝等民族的部分地区，都不同程度地采用这种耕作法。”
现在我把由宋恩常先生执笔的同一词条中被石先生漏引的部分补上：“刀耕火种农业最早是火种，使用石制工具。发明治铁术以后，就以铁刀、铁斧砍伐树木，焚烧后直接在火烬上播种。随着氏族或村社人口的增加，生产经验的积累，出现了轮作制和休耕制。”请注意石先生漏引了“轮作制和休耕制”。
同一词条：“由于刀耕火种农业耕作技术原始落后，所以在生产中普遍存在互相协作的组织。这种协作既盛行于同一氏族、同一家族或家族之间，也存在于同一村社各家庭之间。刀耕火种对农业的发展曾起过积极作用。是农业民族初期开辟耕地和获取生活资料的主要方式。随着生产工具的进步和天然林地的减少，乃耕火种农业逐步过渡到锄耕和犁耕农业阶段。”请注意宋先生把刀耕火种农业与锄耕农业、犁耕农业并列。
接着石先生引了上海辞书出版社1987年出版的《民族词典》第20页“刀耕火种”条，在这个词条中同样谈到“刀耕火种的农业逐渐为锄掘农业和犁耕农业所取代”。
值得注意的是：我在石先生所引的这两本辞书中都没有查到“游耕”。就石先生自己引用的和我补充的引文，也看不出把刀耕农业或刀耕火种，纳入游耕的道理何在，相反，这些都可在说明上述杜先生认为基诺族是从事刀耕农业的民族是正确的。
我在《中国农业百科全书农业历史卷》中也没有查到“游耕”的词条。而是分别查到了“刀耕火种”和“刀耕农业”：
“刀耕火种(slash-and-burn cultivation)原始农业时期采用的一种耕种方式。其操作方法是选择合适的林地，用刀或斧砍倒林木，候其干燥后，放火焚烧，开拓出一块荒地，人们即在这样的地面上进行播种。播种的方法因作物种类而异；大粒的种子，如豆类作物通常实行点播，由男子持尖头木棒成竹竿在前面扎穴，妇女儿童跟在后面将种子放入穴内；小粒种子如粟、稗子或几种作物的混作，则采用撒播的方法。刀耕火种依靠焚烧草木后的草木灰作肥料，不必有施肥；依靠焚烧清除杂草，在作物生长期间不必有中耕除草。
出于没有灌溉条件，作物的发芽生长全靠天然雨水。所以选择放火的时间非常重要，如果放火焚烧时适逢大雨，即无法继续下一步工序，要待次年再来。播种完毕以后碰上雨水，就可保证有收成。刀耕火种因没有施肥，种植作物以后，土壤肥即下降，同时第二年的杂草则会猛长。所以通常只能在砍烧地上种植一年(至多二年)后，就得抛荒，另找新的地方砍烧。抛荒的土地经过十来年或更长的时间，地面上恢复了自然植被。才可再次进行砍烧。所以，刀耕火种并非盲目的东砍一年内砍一年，而是一个社群的人往往在一个固定的山地大范围内，进行有次序的轮换砍烧和迁徙居住的生活。刀耕火种的农业生产，只能解决一年生活中几个月的粮食供应、而且不稳定，所以这个时期采集和狩猎的食物来源仍占很大的比重。在人口与林地的比率合适的条件下，刀耕火种与生态环境尚能适应，随着人口的增加、铁器工具的引入，导致人口与林地比失去平衡，抛荒的期限缩短，自然植被无法恢复，出现水久性的光秃山地，水土流失严重，在这种情况下继续刀耕火种便成为一种破坏性的耕作制了。(郭文韬)
刀耕农业(slash and burn agriculture)原始农业早期阶段的一种生产形态。刀耕农业即俗称的刀耕火种，在中国古籍上称畲田或畲耕。它的特点是生产工具只有石斧和尖头木棒(或竹子)。其生产过程是先用石斧砍倒树木，晒干后放火焚烧草木，然后在火烧地上点播或撒播种子；在出苗生长期可没有任何除草、施肥等管理，到成熟时去收割。
刀耕农业的起源和田猎的关系密切不可分。原始的狩猎人为了把猎物驱赶到一定的范围内，提高动物的密度，而猎取丰富的动物，他们选择一定的树木和地段，有控制地放火，驱迫动物向密林中躲避，进行围猎(即田猎)。放火的另一目的是让烧焦后的树干来年前发出新的嫩叶。这种新梢嫩叶是麋鹿之类最喜爱的鲜食，可以吸引它们来取食时进行狩猎。在这个反复的实践过程中，人们发现掉落在火烧地上的植物种子生长得特别好(因为草木灰就是一种天然的肥料)，从而引发了人工种植的实践。迈出了原始农业的第一步。
刀耕火种并非任意盲目地毁林，而是有计划地选择对象、在一定的范围内轮番砍烧。由于火烧地上的种植不施肥，只依靠灰烬提供肥力，故从第二年起肥力下降，杂草却因光照条件改善而猛发起来，作物生长受杂草的影响，产量很快下降。人们不得不放弃旧地，而另找新的地点烧垦。被放弃的旧地并非永久不要，而是等待若干年后，原有的树木又恢复成林时，再行烧垦。这使原始刀耕的人只能过相对定居的生活，而在一个大的范围内迁徙，而绝非盲目的流窜。在这种情况下，由于遭受破坏的林木，仍有恢复成林的机会，所以人与林的生态关系总体上仍处于平衡的依存关系，并不像后世所理解的刀耕火种是破坏森林的野蛮掠夺种植。只有当人口的增殖越过人林平衡点，特别是引入铁器工具以后，刀耕火种的破坏作用才明显起来。刀耕农业所使用的工具如石斧、石镰、石磨盘、磨棒等，可说都是从狩猎时期继承下来的。其中如尖头的点种棒可能是狩猎工具投枪的演变。刀耕农业的播种方式有点播和撒播两种。点播用于大粒种子如稻谷、荞麦、豆、玉米之类。撒播则用于细小的种子口粟、黍、籽粒苋、稗子等。此外，常用的还有混播。即将各种不同作物种子混合播种在一处。在种植块茎作物如芋、木薯的场合，木棒还可用以挖掘，兼是收获的工具。
刀耕农业阶段，采集狩猎还占有很大比重。因为种植作物所得，在数量上只够维持几个月的需要，无法周年供应。在质量上只以供应淀粉类为主，动物性蛋白质和脂肪仍得仰给于狩猎。种植和狩猎在时间上的矛盾，通常是到准备播种起，一切人力服从农事，待播种完毕就可全力投入采猎。认为男子只管狩猎、妇女分管种植是不全面的。(游修龄)⑹
值得注意的是，这两个词条都谈到了迁徙问题，郭文韬先生说：“所以，刀耕火种并非盲目的东砍一年西一年，而是一个社群的人往往在一个固定的山地大范围内，进行有次序的轮换砍烧和迁徙居住的生活。”游修龄先生说：“原始刀耕的人只能过相对定居的生活，而在一个大的范围内迁徙，而绝非盲目的流窜。”
再有，二者都特别谈到生态的平衡。
从以上这些材料说刀耕农业或刀耕火种内容非常丰富，其中包括迁徙，也包括石先生所言的游居或定居的民族。上述这些我能查到“刀耕火种”和“刀耕农业”工具书除了其中一本外都没有“游耕”词条。我不明白，石先生为什么要把它们装入游耕中。这种作法，既不符合中国传统的学术规范，也不符合现代的学术术语的规范．至少，游耕不仅中国历史文献中很少见到，而且是当代学术文献中涉及不多的一个概念。
第二，被纳入游耕的还有初级农业。
在石文中说：“而在有的人类学著作中，则把这种horticulture翻译为初级农业，或把这种农业称作粗放耕作、游动耕作或游耕。如恩伯夫妇所著的《文化的变异——现代文化人类学通论》说：“人类学家一般把食物生产系统分为三个主要类型——初级农业、集约农业和畜牧业。”
实际上C·恩伯和M·恩伯在《文化的变异——现代文化人类学通论》这本书中对于“初级农业”的概念界定的很清楚：
“初级农业(horticulture)这个词可能会使人联想到在温室中栽培兰花和其它花卉的‘园艺技师’。但对人类学家来说，这个词的意思是用比较简单的工具和方法(包括依靠自然来补充土壤中植物生长所必需的养料的方法)对一切作物进行的栽培。这些工具通常是手持工具，象点杆或锄头，而不是犁和其他由动物和拖拉机牵引的工具。而且，所用的方法也不包括施肥、灌溉或其它在一个生长季节后恢复地力的方法。
初级农业有两种类型。较常见的一种类型依据的是粗放耕作或游动耕作(游耕)。土地只使用很短一段时间然后就拋荒若干年以便自然恢复地力。在抛荒的那些年里，土地上长满野生植物和杂木林。后来用下面即将谈到的刀耕火种系统开垦田地时，养料就回到了土地之中。另外，一种初级农业依靠的是长期生长的木本作物。一个社会可能会同时实行这两种类型的初级农业，而两类都没有永久性的田间作物耕作。”⑺
作者明白无误地说明游耕只是初级农业的一种类型，另一种类型依靠的是长期生长的木本作物。也就是说可以把游耕装在初级农业的口袋里，而不是相反。石先生恰恰是把初级农业装进了游耕的口袋里。这显然是装不下的。这样做的结果是会引起不必要的混乱。而石文正是由于概念的混乱，导致结论的错误。
第三，被纳入游耕的还有园艺农业。石文中说：“另外，在国外的人类学、民族学的词典中，也有同样的界定与解释，即园艺式农业或刀耕火种就是游耕。”F．普洛格和D．G．贝茨在《文化演进与人类行为》中说：
“园艺式农业虽然不能完全抛弃打猎、捕鱼和采集野生植物，然而，园艺式农业同狩猎一采集不同。它主要依靠的是人类养植的食物，特别处那些用简陋的方式和工具在小块庭院般的地块里生产出来的植物食品(实际上，‘园艺式农业’意即‘对园地的垦殖’)。不同的群体之间，农业技术和其他行为方式存在着广泛的差异。但是，共同的获食战略——小规模的食物生产——造就了定居方式、社会组织和群队之间相互作用上的某些广泛的相似之处。”很显然园艺农业是一种定居农业。
作者也谈到了园艺农业的耕作方法：“所有园艺式农业都具有区别于精耕细作农业的某些特征。第一，同这种耕作方式相联系的是相对简单的技术。一定时期，只有零星的土地得到垦殖。这些小块地又处在没有灌溉、没有犁耕、没有畜力牵引，更谈不上机器操作的情况下耕耘的。仅有的工具是诸如小刀、斧头、挖棍和锄头一类的简陋手工工具。换言之，园艺式农业劳作者和狩猎一采集者一样，仍然主要依靠肌肉的能量来获取食物。第二，相比于精耕细作的农业而言，园艺式农业每英亩的产量要相对低一些。正因如此，人们有时称园艺式农业为‘粗耕农业’，因为每生产一单位的能量，‘粗耕农业’要比精耕农业需要多得多的土地。”⑼
从其耕作方法来看园艺农业是一种简单的粗耕农业。所以，书中明确地指出“园艺式农业的最后一种形式，即目前所谓的‘刀耕火种式农业’仍是最为普通的。”⑽
“伴随着园艺式农业的出现，几乎不可避免地产生了其他一些因素。其一就是定居更加固定，附近建立起了永久性的常年定居点。狩猎一采集者将精力花在四处搬迁寻找食物上，而园艺式农业生产者却将精力放在一个地方，即他们的田地的食物生产上。”⑾
这样一来，我们就很清楚了：园艺农业仍然是一种定居农业。至少是趋向于定居农业．作为定居农业怎么可以说是游耕农业呢?至少，我们从作者那里得不到这种说法。而石先生肯定地说“园艺式农业或刀耕火种就是游耕。”
第四，石先生说“在国外的人类学、民族学的词典中，也有同样的界定与解释，即园艺式农业或刀耕火种就是游耕。”他首先举出了罗杰．皮尔森主编的《人类学词汇》：“在人类学文献中，horticulture(园艺式农业)这一术语经常用以描述一种粗放的耕作方法。这种耕作方法常常导致地力的耗尽，而需每隔几年就要清理出新的处女地来种植作物——在某些作品中，这种做法被称为“游耕农业”(shifting agriculture)。由于使用各种原始的手持工具和缺乏给土壤再施肥的知识，园艺式农业与有着更先进耕作方法的农业不同。”
我认为shifting agriculture这个英文词的确切内容和翻译，都是需要推敲的。例如：shifting cultivation意思是轮作。同样，shifting agriculture有人译为“移动农业”，这里的移动其实是指土地的轮作，因此专业化的译法为“轮作农业”，类似的词汇我们还可以举出一些：extensive agriculture粗放耕作；efficient agriculture高效农业；inten- sive agriculture集约农业，精耕农业；low agriculture粗放农业；terrace agriculture梯田农业，等等。因此，把shifting agriculture译为“轮作农业”可能更好些。至少，“游耕”不是唯一的译法。而我们在前面见到石先生的“游耕”英文为shifting or swidden cultivation，其实这个词组确切内容就是指轮作。
我也查了有关shifting agriculture的英文解释。
在Encyclopedia Britannica Article中的英文解释是这样的：system of cultivation that preserves soil fertility by plot(field) rotation， as distinct from crop rotation. In shifting agriculture a plot of land is cleared and cultivated for a short peri- od of time; then it is abandoned and allowed to revert to its natural vegetation while the cultivator moves on to another plot. The period of cultivation is usually terminated……
很显然，将其译为轮作是没有问题的。
在人类学家的著作中对shifting agriculture是这样解说的：
Shifting Agriculture3.22.04
In many countries it is difficult to set up agricultural areas due to lack of space or a lack of nutrients in the soil. Slash- and - burn farming， or shifting cultivation as it is more commonly called， refers to a particular method which addresses both these problems in which land is cleared and burned in order to create a suitable area for agriculture. Tiffs method of farming is often used in tropical third world countries and areas of great poverty because of its inexpensive nature as well as its relative sustainability， though the modem era has reduced the sustainability of tiffs method. As its name suggests， slash- and - burn farming involves clearing away a certain amount of land to create lash which is burned in order to open the space as well as provide nutrients for the crops. The land is used for 2 - 3 harvests at which point the nutrients in the soil are exhausted and the land is left to fallow for an extended period of time. While the land is fallowing the farmers move their crops to a different area where they repeat the stone method. Ideally， the exhausted land is left for ten to twenty years in order to replenish the nutrients depleted from farming， however， due to increases in population; farming sites are given significantly less fallow time in order to produce enough food for the people directly resulting in the degradation of the forests (Peters，pg．12)．⑿
请特别注意这一句：Slash—and—burn farming，or shifting cultivation as it is more commonly called，其中的shifting cultivation正是我前面提到的轮作，即：耕作土地的轮换。刀耕农业由于耕作方式的粗放，又不施肥，所以，只能用休耕轮作来恢复地力。
现在我们来看一下《剑桥百科全书》(The Combridge Encyclopedia)⒀在这部权威的工具书中shifting cultivation被译成“轮耕”，slash and burn cultivation被译成“刀耕火种轮耕”。⒁由此可见，刀耕火种与轮耕同义。我们跟随石先生绕了一大圈，还是回到了杜先生的原点。可见，这一点中外学术界概莫能外。相关的释义如下：
“shifting cultivation轮耕热带雨林中的一种农耕法。又称为火耕法。这是因为几年耕种后地力丧失，植被不易再生，因而迫使农民迁往新地。所谓刀耕火种即指这种清理地表植被的方法。在某些地区，人们迁移新地。而在另一些地区，人们则长期定居，但实行一种称为休耕制的土地轮作法：让地力耗竭的土地休耕，以容植被再生，然后再次耕作。”⒂
第五，石先生又举出了夏洛特·西蒙—史密斯主编的《人类学词典》：“Seidden agriculture／Swiddenhorticulture(游耕农业／游耕园艺业)是一种耕作方法，也称“刀耕火种”(slash and burn)或‘游耕农业’(shifting agriculture)。其特征是为了种植庄稼，清理和烧掉地表(典型的热带森林)的植被。这种田地在短期耕作后，需休耕很长时间或整个放弃。尽管当代某些理论家认为，游耕农业结合狩猎、采集，事实上可以比人们想象的能养活更多的人口和造成更大程度的定居，然而这种耕作方法一般都发生在那些人口密度低、土地肥份低区域中的传统社会，如亚马逊雨林地区社会等。”
这里的译文我在前面已经说过了。其中的swidden意思是“(割除和烧除植被后开出的)临时性农田”，也就是刀耕火种所产生的结果。由我国云南学者尹绍亭教授出版的人类学专著《人与森林——生态人类学视野中的刀耕火种》(云南教育出版社，2000年)，这部获得云南社会科学一等奖的著作，其英文的译名为：People and Forests—Yunnan Swidden Agriculture in Human Ecological Perspective。可见，这里的“刀耕火种”被译成了“Swidden Agricultur”尹绍亭教授的书中有一节是专门谈基诺族的：
第四节基诺族的刀耕火种
一、地理环境
二、社会组织及土地制度
三、土地类型及耕作技术
四、栽培作物
五、发达的轮作技术
六、生产节令和生产过程
七、农耕礼仪
尹教授这里给基诺族的界定是“刀耕火种”和轮作。这和我前面讲过杜玉亭先生给基诺族的定位基本一致的。而石先生则用了“游耕”，并把这个被他装进太多的内容，以至于没有一个清楚的界定的概念用于基诺族，进而得出“基诺族是游耕民族”的结论。
转贴于 小 结
“游耕”在中国传统学术和古典民族学文献中很难见到，几乎是不存在的。而民族是有着深厚历史内涵的概念，不宜用游耕这样的概念界定民族。说基诺族是游耕民族，不符合基诺族的历史与现实实际情况。
游耕在现代学术中可以使用，但要界定清楚，明确其使用的范围。注重中国人使用这个概念的习惯。尤其是不要把众多的内容统统装进去，进而滥用。这样对学术研究不利，也不利于对国外学术成果的学习和消化。
石文中对游耕概念的界定与使用是混乱的。这一定程度上反映了国外民族学和人类学传入中国后，引起的学术概念的混乱。这需要在学术研究中进一步得到澄清。这其中还包括翻译的不准确。石文中把一个翻译得并不准确的概念，又按照自己的意志装进了太多的东西。把这样的一个概念用于界定基诺族，其问题是显而易见的。
本文借用杜玉亭先生的成果对基诺族的生产方式有一个清楚的定位，进而指出目前围绕基诺族究竟是不是游耕民族的三种说法的误区。认为基诺族刀耕火种，是从事刀耕农业的民族，轮作制为其重要的特点。
不当之处，欢迎批评指正。
abstract
The Jinuo nationality whether is or not Yougeng(游耕)that chinese meaning is fanning to move about like horde.， there are three kinds of viewpoint. Tiffs text continues to carry on the research to this. The Jinuo nationality deal with slash- and - bum farming， or shifting cultivation as it is more commonly called，not move about like horde.Academic and classic ethnology cultural heritage of Chinese tradition in can hardly see one phrase of Yougeng that meaning is farming to move about like horde. The phrase is not agree with the history and realistic actual circumstances of the Jinuo nationality. The phrase is packed into entirely numerous contentses ， then abuse. Is disadvantageous to the academic research thus， also disadvantageous in to the study and the digest of the foreign academic production.
注释：
⑴ 罗竹风主编，《汉语大词典》，汉语大词典出版社，1990年第一版。
⑵ 杜玉亭，《一种经济形式的典型——基诺族生存经济》，《云南社会科学》1991年第六期。
⑶ 陈国强主编．石奕龙副主编，《简明文化人类学词典》第481—482页，浙江人民出版社，1990年8月第一版。
⑷ 夏亨廉，《中国农史辞典》中国商业出版社，1994年，2月第1版，第359页。
⑸ 张文奎，《人文地理学词典》，陕西人民出版社，1990年2月第1版，第262页。
⑹ 中国农业百科全书编辑部，《中国农业百科全书农业历史卷》，农业出版社，1995年12月第1版，第35页。
⑺ C·恩伯《文化的变异——现代文化人类学通论》辽宁人民出版社，1988年2月第154—155页。
⑻⑼⑽⑾ F．普洛格和D．G．贝茨在《文化演进与人类行为》辽宁人民出版社，1988年10月第1版第167页、167—168页、168页、171页。
⑿ Peters，William John．Slash and Burn：Farming in the Third World forest．Moscow，Idaho：University of Idaho Press．1988．
⒀ 由英国现代工具书与数据库权威专家大卫·克里斯持尔教授主编，由著名英国剑桥大学出版社和钱伯斯兄弟出版公司合作编纂出版的。中文版根据该书1994年第二版翻译。本书是中国友谊出版公司组织翻译、编辑、出版的综合性案头型百科工具书。中文版聘请中国大百科全书出版社编审、原副总编輯、著名百科全书编纂家金常政先生担任《剑桥百科全书》编译委员会主任，负责组织全书的翻译和审校工作。中国社会科学院几个研究所．中国大百科全书出版社、商务印书馆等单位的专家、学者和翻译工作者参与了全书的翻译和校订工作。其权威性是显而易见的。
耕地与非耕地的界定范文4
〔关键词〕 后退耕还林时期；退耕还林；生态补偿
〔中图分类号〕f0622 〔文献标识码〕a 〔文章编号〕1000-4769（2012）05－0138－04
一、后退耕还林时期的生态补偿现状
国家从2007年开始决定完善退耕还林政策，即进入后退耕还林时期，新一轮补偿政策出台。为了继续巩固退耕还林第一阶段成果，新阶段下的退耕生态补贴时限继续延长一轮，生态林继续延补8年，经济林延补5年。截至2010年，退耕还林工程共完成造林面积99.65万公顷（含京津风沙源工程中1.39万公顷），其中退耕地造林0.03万公顷，荒山荒地造林67.48万公顷，无林地和疏林地新封山育林32.14万公顷。全年完成种草面积0.49万公顷。西部12个省区（含新疆兵团）共完成56.34万公顷的退耕还林任务，占退耕工程总造林面积的56.53%。〔1〕
四川执行的新的补偿标准充分考虑到高寒民族地区退耕还林工程实施的具体特点，按照不同区域实施不同的生态补贴方式，基准仍是以第一轮粮食补贴数量为参照，以粮食衡定价格为假设，结合前退耕还林时期生态社会效益的综合考虑。除一些生态重要的贫困少数民族区域外，其余地区针对农户的补助标准比前一阶段减少一半。即四川其他地区退耕还林补贴减半，但是在四川省内生态效益发挥缓慢，生态区位尤为重要的甘孜、阿坝和凉山州三州民族地区的57个民族县，延续前退耕还林时期补贴标准，保持不变。
二、不同生态功能区域实施特点与对生态补偿的依赖程度
不同经济发展水平和资源条件的区域对生态补偿的依赖程度不均衡，从四川的情况来看，四川退耕还林地的规划重点主要集中在长江干流及几大重要支流流域的生态脆弱一级湖库周围和沙化严重的陡坡耕地。根据四川实施退耕还林的自然和社会经济条件可分为川西高原区、盆周山区和盆中丘陵地区三大区域。实施退耕还林工程的重点因其所处位置和生态区位重要性的不同而各不相同，不同经济发展水平和资源条件，其对生态补偿的依赖非常不均衡。
（一）川西高原区
川西高原区是四川退耕还林地规划的重点区域，退耕还林面积占全省总量的40%左右。其位于江河源头、河谷两岸的陡坡耕地，地处青藏高原地区，自然条件差，气候寒冷，树木生长周期长，主要规划的树种以生态林为主。这类退耕区域的主要特征是位于高原高山区，地广人稀，经济条件较差，生态较为脆弱，土地粮食产量低，交通不便，生态林占绝大多数。后退耕还林时期内生态林生态效益的体现还需要更长时间。农户退耕还林的意愿强烈。这些地区往往都是少数民族聚居地，农户非常贫困，社会生产力总体低下，基本口粮田的产量低，有些区域半年缺粮；资源丰富，农民对粮食补贴的依赖程度非常高，退耕还林政策补助已占四川省民族地区农民纯收入的较大比例，以县为单位平均20%左右，个别县甚至高达50%；以退耕农户为单位平均40%—50%，多的达80%—90%，特别是边远高寒山区，退耕农户的吃饭问题基本上靠退耕还林的政策补助，由此可见非常依赖退耕补贴。一旦停止补助或者补助减半，农户的基本生活将得不到保障。
（二）盆周山区
盆周山区是四川林业发展的重点区域，发展林业的自然条件相对较好。其退耕还林的重点主要分布在水土流失严重，垦殖强度大的坡耕地上，退耕面积占全省总量的40%左右。这类退耕区域的特点是经济条件较好，人均耕地少，土地粮食产量较高，林业资源丰富，林业发展潜力巨大，农户具有自我经营林业的能力和传统，林业收入占比高，未来农户对林业收益的预
高。区域内有众多国定和省定扶贫县，也是扶贫攻坚的重点区域。从第一轮退耕补贴结束对退耕林地的收益数据看，仅有面积占10%-30%早期营造的竹、茶和水果类树种，已产生经济收益。农户普遍经济生活水平不高，其对退耕补助的依赖也较强。退耕经济林木收益高低与相关市场配套建设密不可分。
（三）盆中丘陵地区
盆中丘陵区退耕还林地规划重点在水土流失严重的“馒头山”。退耕还林面积占全省总量的20%左右。这类退耕区域的地貌以丘陵为主，水土流失严重，资源匮乏，传统农户对资源的依赖程度低。经济水平高，农户整体素质较高，交通便利，信息畅通，人多地少，林业资源匮乏，外出务工劳动力数量大，人均耕地面积小，粮食产量高，增收渠道多。退耕生态补偿不能弥补先退耕地原先粮食的收益，农户收入结构中外出务工收入占较大比重，因此农户对金额低的退耕补贴依赖不大，退耕补助在收入结构中所占比重较小。数据显示退耕后外出务工或就地打工者，获得的收益高于退耕前的收入，这部分家庭约占退耕农户总数的55%，退耕前后家庭收入持平的占40%，主要仍是从土地上获得经济效益，而没有变化的占5%。补助到期后，农户家庭收入受到一定的影响，主要是那些依靠种养殖业的农户收入将有较大影响，对劳动力转移的群体影响比较小。
三、后退耕还林时期生态补偿面临的难点
（一）退耕农户权利的实现存在诸多限制
理论上讲，退耕还林政策从法律上规定退耕农户拥有多种形式的林权，但要实践这些权利并实现预期收益却受到采伐收益权有限性和补偿收益不确定等诸多制约。益权
退耕农户的采伐利用权所获得的收益受到严格限制。《森林法》中规定防护林和特种用途林“只准进行抚育和更新采伐”，以及《退耕还林条例》规定“在不破坏整体生态功能的前提下，经有关主管部门批准，退耕还林者可以依法对其所有的林木进行采伐”。首先，不破坏整体生态功能是一个非硬性前提，很难准确界定这一含义，因此这个模糊的前提将随时左右退耕农户将来行使自己的林木收益权。其次，规定严格限制了农户采伐林木的年限和数量，退耕农户从采伐利用权所获得的收益可能是远期而有限的。因为退耕还林的大部分地区发展的生态林抚育更新采伐至少十余年，多则几十年，将来收益的不可预知性太大。集体林权改革后，政策对农户个人利用的采伐规定有所松动，房前屋后的个人林木采伐可以不需要批准进行，但大量以出售商品材获利最大化的采伐还是必须经有关主管部门批准后才能进行。从防止农户因追求个人利益破坏生态建设的角度来看，严格采伐制度非常必要，但农户利用退耕林木获取收益的成本和难度更高，极大地受制于现有严格的采伐政策。退耕农户收益的有限性，使得退耕农户所经营森林资源的市场价值受到严重影响，农户对自己林木获取利益的难度增大。
2．补偿收益
退耕还林政策并没有明确规定农户在粮款到期之后是否继续享有与其他生态林经营者一样的补偿权利。到期后“谁来补、怎样补、补多少、补多久”等问题始终没有在法律上得到解决。所有这些问题都会使农户能否获得补偿和获得多少补偿收益具有很强的不确定性。其他生态公益林建设中运用到的国家赎买、碳汇交易补偿等新型生态补偿创新的模式，并没有和现在执行退耕还林政策的林地重合。退耕还林补贴到期后尤其是生态林的归属问题尚无明确政策规定。即使明确了退耕农户的补偿权，但如果缺乏可持续性的生态补偿机制，农户将无法持续从退耕地上获取补贴收益，势必要对林地进行自我开发和利用，危害到生态环境的建设。
调查发现，退耕地区普遍存在产权不清的问题：有的将退耕地划归集体所有；有的不许退耕户进行林下种植和进地割草，形成变相收地。许多退耕地上林木生长状况不及自留山上自己选择栽种的林木，而有采伐指标的自留山上林木长势又比没有采伐指标的自留山上的林木好。这种表象的根源就在于产权本身。退耕还林政策尽管从理论上规定了退耕农户拥有的权利，但因采伐和补偿收益受到限制，虽然在理论上界定了农户拥有的权利，但因采伐收益受限和补偿收益的不确定性，降低了农户对林木收入的预期，从而在调动农户退耕还林积极性和提高农户林木管护自觉性上的功效也是十分有限的。
（二）森林生态产品不容易界定受益和受损主体
森林作为一种公共产品，其所具有的非排他性使得都能享
受到生态产品提供的服务及随意利用和破坏森林资源，公共产品固有的搭便车现象难以避免。因为不容易界定受益和受损主体，所以难以实行由受益主体向受损主体的直接补偿。目前只能由中央政府转移支付解决。同时生态资源的公共产品特质使得市场缺位，无法在市场中交易，也导致参与生态补偿的主体单一化和标准低下。所以中国目前退耕还林工程中还是以各级政府为我国生态效益补偿资金的主要提供者，补偿资金来源单一，市场化水平极低，整体生态补贴水平偏低，不能更有效激励造林者。
（三）构架效益评估体系尚有难度
退耕还林工程的实施，投入了巨大的物资和劳力，但对退耕还林取得的效果仍有不少争议。总体说来，尚未建立起一套效益综合评估体系。
1．效益评价思路
目前有一些专家提出退耕还林还草工程的效益评价方法可以借鉴水土保持效益评价、小流域综合治理效益评价和生态系统服务功能评价等方面的研究方法。其主要思路就是综合评价法和生态价值经济价值化。前者是以综合效益为评价目标，生态效益、经济效益、社会效益分别为评价的内容并各自设立指标来进行评价。而后者采用的方法是当前国际生态学和生态经济领域研究的热点，其原则是将生态系统的多种功能以货币形式进行估算。〔2〕这两种评价思路是目前我国效益评估采用的主要方法。
2．评价指标体系
尽管国内外已经开始对生态效益进行货币化的理论和实践的探索，然而要准确评价退耕还林的经济价值并作出令人信服的科学结论还是有相当难度。政府和非政府组织在各自项目中均采用不同的评价体系，而在实践中要建立一套各方均能接受的比较科学和具有说服力的效益评价体系就更难，因此启动国家大范围内流域内下游对上游的生态补偿将会很难。多年来提到的在长江黄河中下游对上游的省际生态补偿依然没有多少进展，就源于没有看到一个合理的上游生态保护的效益评价结论，因此就没有一个下游发达地区为上游一个欠发达地区的植树造林而自愿买单的行为。省内流域上下游的生态补偿在一些沿海发达省区还是有过尝试，因为受益方和保护方能够相对明确界定，尤其是受益方能够明确保护方所作的努力将对受益方有利，在这种情形下，受益方才会自愿为保护方提供的生态效益买单。
（四）退耕林木的采伐依旧受限
退耕林木的采伐利用问题，尤其是生态林的采伐利用更不容回避。进入后退耕还林时期，生态林的采伐问题更加迫在眉睫，尤其是一些速生生态林树种已逐步进入采伐年龄。根据《退耕还林条例》第五十条规定及《国务院关于完善退耕还林政策的通知》，生态林采伐至少需要在16 年以上，导致了速生生态林树种采伐在目前情况下受到限制，非速生生态林树种在第二轮补贴周期结束后如何采伐无定论。也就是说，随着第二轮补贴的到期，生态林的管理和利用问题无法避免，在某些立地条件好，退耕还林效果好的地区，二轮补贴周期下来，特定树种生态林已经成材。如前所述，退耕农户从采伐利用权所获得的收益可能是远期而有限的，其砍伐的数量和时间受到森林法和现有采伐指标的限定，实际上农户无法自主经营自己的生态林，因此无法确定生态林带来经济效益的时间和大小。因此，后退耕还林时期应该要建立完善相关配套的采伐管理制度，依法合理适度地进行采伐利用。
（五）补偿标准制定缺乏综合考虑
确定补偿标准的困难在于退耕还林生态系统的复杂性，难以对其生态服务价值进行准确定价。目前，国内外研究者针对确定补偿标准问题主要存在两种主要观点：一是认为补偿应当依据生态服务功能价值的量和数量，但是定量化评价指标体系和具体计算方法还难以统一，而且由于生态效益的复杂多样性以及价值衡量主观性，计算出来的价值量相当大，且各不相同，一时还难以为社会所接受。二是采用机会成本补偿模式。目前在计算生态补偿标准时，由于只计算了农民原来种植粮食的机会成本，而对农民发展机会成本的损失考虑则较少〔3〕，所以生态补偿的标准制定较低，使农户利益受损，补偿标准的制定缺乏综合考虑，仅仅从农户损失粮食产量的角度来估计其经济损失是不够的，应当从改善民生的角度适当提高补偿标准。制定科学合理的生态补偿标准首先需要省内主管部门建立专业化的评估机构和人员队伍，确立环境资源的价值评价体系，制定合理的生态补偿价格。其次，为制定科学补偿标准应不仅关注农户的
会成本，也关注生态系统所提供的生态服务来定价，因为从公平性看，根据生态服务价值来确定补偿标准更合理。目前补偿标准的制定采用一刀切，缺乏公平合理性，没有充分考虑农户发展机会成本、生态服务价值化以及区域间不同经济发展水平和自然地理条件。林时期生态补偿存在的问题
（一）退耕补偿政策缺乏灵活性和适应性
全国各区域间社会经济条件、自然环境条件差异大，退耕地立地质量、产出水平千差万别。不同区域、不同地理位置的森林所发挥的生态功能有所不同，而不同类型的森林所发挥的生态功能也不一样，即使发挥同一种生态功能的森林由于树种结构不同、林层结构不同、密度不同，其发挥的生态效益也有多与少。〔4〕仅从四川看，有些区域农户种植收益高而补贴不高，导致农户不愿意“退还”。而有些区域农户耕地收入低，退耕面积大，补偿的金额相对较多，让他们形成极大的退耕补贴依赖，无法激励其寻找更好的增收途径。农户对退耕补偿的依赖程度呈现区域性不均衡特征，即不同经济发展水平和资源条件的区域对生态补贴的依赖程度均不同。退耕补偿采用“一刀切”的标准，虽然高度统一，公开透明，易于操作，但补偿标准的制定明显缺乏科学性和客观性，会导致不同区域生态补偿过多和严重不足，因而影响生态补偿的公平性。这样不仅使财政资金低效率使用，农民还会因补偿不足，缺乏参与工程的积极性，从而影响退耕还林工程的效率。
（二）退耕补偿标准降低影响农户对工程的满意程度
现行补偿标准长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元；黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元，这与每亩土地种植粮食等作物相比显然过低。专项补助标准按照已安排退耕地每年每亩105元核定资金总量，远远不能满足农业基础建设所需的实际成本。退耕还林是一项应该由国家提供公共品的政策，却由退耕农户充当公共产品的提供者。在私人承包土地的背景下，退耕农户难以从其他私人那里获得收益，无法引入市场机制启动受益方对保护或受损方的区域赔偿，生态林所产生的正外部性得到的收益被无偿使用。因此退耕生态补偿的数额应高于原本种植农作物所获得的收益，保证农民的经济收入不致发生显著下降，才能激励退耕农户栽种的积极性，通过激励退耕农户个体达到既定的宏大生态环保目标。然而实际中，退耕补偿越低于原本种植农作物所获得的收益，农户的满意度越低；退耕补偿越是高于种植农作物所获得收益，农户的满意度越高。但是，第二轮补贴期内大部分地区补贴金额减半，令农户对其满意度再次降低。
（三）退耕补偿的年限确定缺乏区域性差别
新一轮的补助停止后，如何保证农户不复耕，保持现有成果仍令人担忧。高寒贫困少数民族县农户对退耕还林的意愿非常强烈，恶劣生存环境导致农户极度贫困，两轮补贴期限过后，退耕林木仍然没有成材，因此更谈不上带给农户经济利益的问题。不同退耕区域的退耕自然条件、社会经济条件、林产品市场发育条件等均不同，但是补贴的年限却没有差别，才会导致最终退耕还林实施效果的不同。我国森林法规定生态林不能随意砍伐，必须经林业部门批准后限额采伐。退耕还林政策要求退耕林中80%必须是生态林，农民从退耕林木上尤其是生态林上实现经济利益更加困难。如果退耕农的温饱问题解决不了，农户铤而走险，毁林复耕将成为必然，这也是从多个退耕县农户调查中反馈的结果。因此，国家应适当考虑不同区域补助期限的调整，足额补偿退耕农户牺牲赖以生存的土地而造成的经济损失。
（四）补偿主体和资金来源单一
解决基本温饱问题是退耕农户最低层次的生理需求；生态建设中保持水土、净化空气等社会效益的实现是较高层次的社会需求。退耕农户的生理需求理应首先得到满足，然后再考虑生态建设这一社会需求。国际上生态补偿途径有财政补贴、生态补偿税费、保证金、基金捐款、优惠信贷等多种方式。在中国，生态建设主要是由政府买单，当然也出现了许多新型生态补偿模式。退耕还林工程生态补偿模式是以国家为生态补偿的提供主体，建设期和经营期长，所需资金大，中央政府和地方政府面临巨大的财政压力。实施退耕还林还草改善生态环境，具有很强的正外部效应，影响到千里之外的河流中下游地区，因此，理论上应按照“谁开发，谁保护；谁破坏，谁恢复；谁使用，谁付费”的原则确定补偿主体，但在实践过程中，因
技术因素难以确定受益主体，导致生态补偿的覆盖面不足，补偿主体仍仅是政府，很难市场化地实现由受益方向保护方直接实施的经济补偿。目前，退耕还林生态补偿资金主要来源于政府部门专项拨款、补助等；相关部门和企业无偿享受生态产品而没有直接向保护者支付补偿。因此，现行退耕还林生态补偿不能减轻政府的财政负担，也不利于调动社会力量开展生态环境的保护与建设，不能从更广范围来筹集充足的补偿资金，将危及退耕还林工程的持续性。同时，退耕还林生态补偿牵涉到多方权益，形成博弈，很难达成一致，不能真正体现生态补偿的公平性。〔5〕
〔参考文献〕
〔1〕国家林业局.2010年全国林业统计分析报告〔eb/ol〕.forestry.gov.cn/.
〔2〕刘黎明，李蕾，赖敏.西部地区生态退耕的“效益问题”及其评价方法探讨〔j〕.生态环境，2005, 14(5):794-797.
〔3〕吴垠.完善四川生态补偿机制的思考〔j〕.四川改革,2010，(2).
耕地与非耕地的界定范文5
关键词 耕地资源；经济发展；协整分析；Granger因果关系；协调性；江苏省
中图分类号F301.21 文献标识码 A 文章编号1002-2104(2009)03-0082-05
耕地保护与经济发展是关系社会经济可持续发展的重要课题。学术界对其的研究成果颇为丰富。但在耕地与经济发展数量关系的研究方面，主要采用的是线性回归分析方法直接对耕地面积变化与GDP等社会经济因子进行回归。这种数学方法的运用，暗含着时间序列变量平稳的假定。一个序列是平稳的，则其生成过程不随时间的变化而变化，不管什么时间测量，其均值、方差、任意滞后阶之间的协方差都是稳定的。美国学者Nelson和Plosser曾在其研究中指出，多数的宏观经济时间序列都是不稳定的。因此，在未对变量时间序列的平稳性进行检验的情况下，直接对其进行回归分析，极容易产生伪回归问题，从而导致所建的回归模型没有解释意义。另外，虽然有关耕地资源与经济发展的研究很多，但对于两者变化发展的协调度在当前研究中还很欠缺。鉴于研究方法与研究内容的不足，本文采用近年来在经济领域广泛使用的协整理论，对江苏省耕地面积变化与经济发展两长序列进行计量分析，以探讨耕地数量变化与社会经济发展之间是否存在长期均衡关系与因果关系。另外，在借鉴经济与环境协调性研究的基础上，计算江苏省耕地面积与经济发展之间的协调度并对二者进行协调性分析。通过以上研究，以期对耕地资源可持续利用及社会经济可持续发展有所启示。
1 研究方法及数据来源
1.1研究方法
(1)计量分析：协整分析和Granger因果关系。协整是指两个或两个以上的非平稳时间序列的线性组合能构成平稳的时间序列，则称这些非平稳时间序列是协整的，从而说明这些变量之间存在长期的均衡关系。为了检验两个时间序列xt和Yt是否协整，Engle和Granger于1987年提出了两步检验法，称为E―G检验法。其基本原理是，若序列xt和Yt都是d阶单整，用一个变量对另一个变量进行回归，有：Yt=a+bx1+et；对模型残差的估计值进行平稳性检验，如果残差序列是平稳的，则两变量之间具有协整关系，如果残差序列非平稳，则两变量之间不具有协整关系。
Granger因果关系是指对于服从平稳随机过程的两个变量x和y，如果用x、y各自的过去到现在的值预测y，比不用x的现在及过去的值预测y所得的预测值较为优良，那么，就存在着从x到y的因果关系。也就是，如果x有助于对y的预测，则x是y的Granger原因，否则x不是Y的Granger原因。
在进行协整分析与因果关系检验前，要首先对变量的平稳性进行检验，以避免时间序列不稳定性导致的伪回归现象。平稳性检验、协整分析与Granger因果关系检验通过Eviews 5.0软件计算完成。
(2)协调性分析：借鉴经济与环境协调性模型，即cxy=(x+y)／x2+y2。其中cxy表示经济发展与耕地资源的协调度，x为经济发展的提高速度，y为耕地资源的变化速率。
1.2数据来源及预处理
本文选取1978―2006年作为研究的时间段，涉及的变量指标有耕地面积和经济发展水平(用地区生产总值衡量)。变量数据均来源于《江苏统计年鉴(2007)》。为增强数据的可比性，首先对数据进行预处理。
(1)耕地数量指标。由于我国在1996年后采用了新的耕地普查数据，使公布的耕地数量统计口径不一。为得到连续时间序列的数据，本文对1996年以前的耕地数量进行平移，以实现数据对接。这样处理数据不会导致原序列之间相对差距的变动，只对1996年与1995年数据对接产生影响，但平移后的耕地面积更加符合我国的实际情况，并且这种方法已经在研究中得到应用。具体办法是1996年减少的耕地数量取前3年减少的平均值，从而获取1996年末耕地面积的理论值，然后用1996年的实际值减去理论值，得到平移数值为64.32×104 hm2。将平移数值加到1978―1995年的耕地面积上，从而重建了这段时间内的耕地面积数据。为消除数据中的异方差，对耕地面积取自然对数，记为CLS。
(2)经济发展指标。为消除价格因素对地区生产总值(GDP)造成的剧烈波动，同时考虑数据获取方便性，本文根据以1952年为基期的GDP指数，将GDP换算成1952年不变价格计算的GDP。这样不影响数据的可比性。为消除数据中的异方差，对变量取自然对数，记为GDP。
2 江苏省耕地资源与经济发展的计量分析：协整性与Granger因果关系检验
2.1变量序列的平稳性检验结果及分析
耕地数量和经济发展是宏观经济数据的组成部分，其时间序列有可能是非平稳的。为得到可靠的分析结果，本研究首先检验耕地数量、经济发展序列的平稳性。平稳性检验的方法采用单位根检验(Unit Root Test)，具体运用ADF检验法。检验结果见表1。
通过ADF单位根检验发现，未差分前，各变量代表的耕地数量和经济发展的ADF检验值均大于5％显著水平下的临界值，未能通过检验，表明序列是非平稳的。但各自经过一阶差分后，ADF检验值均小于1％显著水平下的临界值，表明序列已经平稳。由此可见，各序列是一阶单整的，即CLS―I(1)，GDP―I(1)。因此，耕地数量和经济发展的时间序列均呈非平稳波动趋势。这意味着直接对CLS与GDP进行回归分析很有可能得到虚假的结果，由此推断出的结论是不可靠的。
2.2变量之间的协整关系分析
尽管耕地数量与经济发展序列呈非平稳变化趋势。但
仍然可能是协整的，具有长期稳定的数量关系。协整分析的前提是各序列必须同阶单整，对于不是同阶单整的时间序列，不可能协整。平稳性检验表明CLS、GDP都是一阶单整序列，符合协整分析的前提条件。因此，本文进一步使用E-G两步法来检验CLS与GDP之间的协整关系。
运用Eviews 5.0软件，在主命令窗口输入：Is CLS cGDP，即进行OLS回归；然后输入命令：series et=resid，即提取残差序列，记为et。对et进行ADF检验，得到表2的结果。由于-2.3412小于显著性水平5％时的-1.9544，可以认为et是平稳序列，表明耕地数量(CIS)与经济发展(GDP)之间存在协整关系，也即两者之间存在长期均衡关系。
2.3耕地数量与经济发展的Granger因果关系检验
协整分析的结果表明，CLS与GDP之间均存在协整关系，但这并不说明变量之间必然存在因果关系以及因果关系的方向如何。下面对江苏省耕地面积、GDP之间的Granger因果关系进行检验，不断调整滞后阶，得到表3的检验结果。
从表3可以看到，“GDP不是CLS变化的Granger原因”的原假设在滞后阶1―3时，即分别在50.92％、45.67％、68.91％的置信度下拒绝原假设，即经济发展是耕地数量减少的Granger原因。而“CLS不是GDP变化的Granger原因”的原假设在滞后阶1―5时概率均较大，不能拒绝原假设，即耕地数量减少不是经济发展的Granger原因。因此，江苏省经济发展是耕地数量变化的单向Granger原因。
上述结论表明，随着江苏省区域经济的快速发展，耕地消耗已成为经济发展的代价。但从统计推断上看，耕地数量减少对经济发展的影响在统计上并不显著，在引起与被引起关系的推断上得不出耕地数量变化引起经济发展的结论。固然，耕地减少包括建设占用、农业结构调整、生态退耕以及灾毁等，其中某些途径(如灾毁)减少的耕地无法产生经济效益。但对于能够产生经济效益的途径(如建设占用)对经济的推动作用也显得细微，以至于统计推断上对经济发展变化的解释力很弱。这表明大量的耕地转为建设用地后，因土地的粗放利用而不能实现其应有的经济效益。因此，在当前经济增长越来越注重经济质量提升的背景下，盲目地把耕地资源作为发展经济的投入的做法是不可取的。
3 江苏省耕地资源与经济发展的协调性分析
3.1协调度模型
协调度是度量系统之间或系统内部要素之间协调状况好坏的定量指标。耕地资源数量与经济发展的协调度是衡量不同经济发展水平阶段，耕地资源承载力与区域经济发展水平之间的耦合程度。借鉴经济与环境协调度的研究，设定耕地资源与经济发展水平的协调度模型为：
cxy=(x+y)／x2y2
其中，x为经济发展的提高速度(其值为区域GDP增长率)，y为耕地资源的变化速率(其值=(当年耕地面积一上年耕地面积)／上年耕地面积×100％)。cxy表示经济发展与耕地资源的协调度，-1.414
3.2协调度测算结果及分析
根据表4的耕地资源与经济发展协调度模型，江苏省1979―2006年耕地资源与经济发展水平协调度的计算结果及相应的趋势变化如图1。在研究的整个时段1978―2006年内，由于协调度模型采用的是耕地资源的变化速率和经济发展水平的提高速率，因此，这里的协调度从1979年开始统计。
图1表明，1979―2006年间，江苏省耕地资源与经济发展的协调度总体表现较为平稳但协调度值偏低，协调度数值都在0.8～1.0之间，即处于调和状态。这表明经济增长是以牺牲耕地资源为代价的，这与上述经济发展是耕地变化的原因的统计推断相一致。处于调和型状态的发展模式，耕地资源虽然能够保持在承载力的阈值范围内，但这样的发展只是在短期内可以接受。
另外，江苏省耕地资源与经济发展的协调度虽然整体上处于调和状态，但在时序上也表现出一定的层次性和阶段性。1979―1991年问，除个别年份外，耕地资源与经济发展的协调度较高且比较稳定，基本上都保持在0.980以上。这个时期耕地资源与区域经济发展的协调度比较高，其原因是其间经济发展水平相对较低，对耕地资源的占用相对较少。之后年份里，耕地资源与经济发展的协调度基本上在0.98以下，相对第一阶段有所下降且波动较大。这是因为伴随着区域经济的高速增长，大量的耕地被占用。特别是2001―2004年，经济发展与耕地资源相互作用最强烈，两者的协调度呈不断下降趋势。2005年之后，在经济持续增长的情况，耕地资源与经济发展的协调度得以回升。这表明，经济发展到一定水平后，由于土地集约利用，经济发展对耕地资源的压力相对减小。已有研究证明，经济与环境协调度的变化大致呈“u”型变化。江苏省耕地资源与经济发展的协调度在经历了较高协调(1979―1991)、协调度下降(1992―2000年特别是2001―2004年)之后，协调度逐步回升(2005、2006年)，初步呈现出“u”型的变化趋势。但仅依靠2005年和2006年两年的数据，还不能乐观地认为江苏省耕地资源与经济发展的协调度已处于“u”型曲线转折点后的上升期。协调度的稳定上升，尚需依赖于经济增长质量的提高，以减少经济发展对耕地的盲目依赖。
4 主要结论及政策启示
4.1主要结论
本文从一个宏观的角度证明了江苏省耕地资源数量与经济发展之间的协整关系以及它们之间的单向Granger因果关系，即经济增长是以消耗大量耕地资源为代价的，但耕地面积减少却不是经济增长的原因。这是由于大量的耕地转为建设用地后，因土地的粗放利用而不能实现其应有的经济效益。这种发展模式，使耕地资源与经济发展之间的协调度值低，仅处于协调度模型的调和状态。此时，耕地资源虽然能够保持在承载力阈值内，但只是短期内可以接受。协调度的稳定上升，尚需建立在经济发展减少对耕地的盲目依赖。
4.2政策启示
本文的结果揭示，耕地消耗将带来社会经济发展水平提高的良好愿望在实践中并没有实现。本文对耕地资源数量与经济发展关系的澄清，有助于减少经济发展和水平提高对耕地资源消耗的盲目依赖。因此，解决当前耕地保护与经济建设的“两难”困境，提升耕地资源与经济发展的协调度，将沿着控制耕地非农化、促进土地集约利用水平、重视经济发展质量的路径进行。
耕地与非耕地的界定范文6
作为大国,保有足够多的耕地,也是负责任的一种表现
记者:您作为长期关注和研究“三农”问题的专家,对守住全国耕地不少于18亿亩这条红线,如何看待和理解?
徐祥临:保护耕地数量不少于18亿亩,我理解是由两个方面的基本因素决定的,一是耕地数量对于农产品自给水平的决定性作用;二是基本国情。
一个国家耕地资源的多少,直接决定这个国家农产品的自给程度。对于一个人口比较少的小国而言,农产品能否自给也许并不十分重要,他们可以通过国际贸易解决农产品的供给问题。但对于像中国、印度这样的人口大国而言,农产品自给程度如何,完全不能与小国相提并论。
近一二十年以来,世界谷物市场的年交易量大体上维持在2000亿到2500亿公斤的范围内,相当于中国粮食消费量的一半左右。据联合国粮农组织预测,未来二三十年,世界谷物交易量将减少500亿公斤。这一大格局决定了其他国家对中国农产品消费的供给能力是有限的。一个拥有几千万人口的国家农产品消费量增加10%,且主要依赖进口解决,对世界农产品市场的供求平衡和价格的影响并不很大。但中国、印度这样的人口大国农产品消费量即使只增加5%并且是由进口来满足,它对世界农产品市场的供求平衡和价格影响都将是巨大的。现在世界上进口农产品的国家大多数是经济实力很弱的发展中国家,出口农产品的主要是发达国家。因而,中国如果不能立足于国内生产解决农产品的供给问题,对发展中国家极为不利,而对发达国家极为有利。中国作为负责任的发展中大国,不能让弱小的发展中国家感受到雪上加霜的竞争压力。
我国农产品供给立足于国内生产,最大制约因素是人多地少,人均耕地面积只有1.4亩,仅相当于世界平均水平的三分之一。这是一个比较微妙的临界数量。在目前人均耕地面积水平上,农产品供给立足于国内生产没有太大问题,但随着人口的增加人均耕地面积将进一步缩减,并且人均农产品消费量还有刚性增加的趋势。这样,为了将来我国能够实现农产品供给立足于国内生产的发展目标,必须保有足够数量的耕地。
即使人口达到16亿,只要有12亿亩的高产稳产田,就足够了;在保持生态平衡的基础上,我国增加耕地供给的潜力是很大的
记者:我国正处于工业化和城市化加速发展阶段,为了保证非农产业和社会公用事业的发展,占用一定数量的耕地难以避免。那么18亿亩耕地不能突破的红线靠什么去守住?
徐祥临:的确,我国达到像发达国家那样的城市化和工业化水平还需要几十年时间,按近十年来的速度占用耕地,显然难以为继。因此,自1997年以来,党中央、国务院提出了“耕地占补平衡”的方针,这是完全正确的。但令人遗憾的是,耕地占补平衡的要求远没有落实,粗放型的经济总量扩张留下了不小的耕地占用亏空。
我认为,要守住18亿亩耕地这条红线不被突破,一方面要严格控制占用耕地的建设项目上马,另一方面,重要的是必须增加耕地的有效供给,必须在“补”上下功夫,唯其如此,才能“平衡”。
记者:您认为我们新增耕地的潜力如何?尤其是基于防止土地过度开垦破坏生态平衡的考虑,增加耕地供给的可能性怎样?
徐祥临:事实上,在保持生态平衡的基础上,我国增加耕地供给的潜力是很大的。一是增加耕地数量的供给。首先,我国幅员辽阔,地形复杂,山区、丘陵等地带还有很大的造地潜力。比如,黄土高原沟壑纵横,水土流失严重,但我们的祖先在几百年前就创造出了打淤地坝的好办法,既能保持水土,又能造出良田。据测算,在黄土高原,可以造出几百万亩良田,而且一亩坝地的产量至少可以顶得上5亩到6亩坡地;又比如,2007年以来,江西省启动了大规模的“造地增粮富民工程”,计划在五年内全省新增加耕地45万亩。其次,我国耕地虽然历经千百年的耕作,但大多数耕地没有经过科学指导下的土地整理,沟壕田埂占用了很多可以耕作的面积。据土地管理部门提供的大量土地整理案例透露的数据估计,土地经过整理后,可增加有效种植面积5～15%。
二是在质量方面增加耕地供给。划定18亿亩耕地红线,说到底是为了保护农业生产能力,这才是“红线”问题的实质。由耕地决定的农业生产能力由两个因素决定,即耕地的数量与质量。关于耕地的数量,我前面已经提到。关于耕地的质量有必要特别强调一下。我国能够在人均耕地面积只相当于世界平均水平三分之一的情况下比较好地解决了粮食供给问题,主要是得益于我国的土地生产率水平比较高。但是,这并不意味着我国的土地生产率水平已经到顶了。相反,在18亿多亩的耕地中,旱涝保收的高产稳产农田只有三分之一左右,大约有12亿亩是年产量低于600斤的中低产田,通过兴修水利、改良土壤等工程措施,单产提高30%以上并不困难,这就相当于全部耕地的生产能力提高20%,也就是相当于现有质量的耕地增加3亿多亩。
如果我国能够在耕地的数量和质量两个方向上同时增加耕地供给,那么,在可以展望的将来,我国完全可以拥有粮食供给立足于国内生产的能力。另外,良种技术和栽培技术的进步,也蕴藏着很大的增产潜力。如果我国能够把高产稳产农田增加到12亿亩,以每亩年平均单产1250斤计算,粮食总产量就可以达到15000亿斤。事实上,这样的单产水平,不仅在我国南方水田地区,就是在北方旱田地区,只要有基本的排灌条件都可以达到。
可以说,我国现在真正缺乏的是现有耕地面积中高产稳产农田的数量。如果我国能够拥有不少于12亿亩的高产稳产农田,那么,即使二三十年后人口达到各种预测给出的最大数量即16亿,粮食自给的发展战略目标也是完全可以实现的。参照我国现阶段高收入群体人均每年消费粮食900至1000斤、日本1980年代以来人均年粮食消费量长期稳定在950斤左右的技术参数,那么,我国完全有可能向16亿人口每年提供15000亿斤左右的粮食。
调动农民增加耕地供给的积极性,必须让他们“尝到甜头”
记者:我国耕地占补平衡的方针在实践中难以真正落实,问题出在哪儿?
徐祥临:说到底,是由于有关政策有利于“占”而不利于“补”造成的。众所周知,计划经济时期我国采取了重工轻农、重城轻乡的政策,这一政策取向至今没有得到根本性改变。在耕地转为建设用地时采用国家廉价征用的方式。“征用”的实质是强制,即政府堂而皇之地以低廉的补偿费用代替土地的市场价格,给地方政府和企业提供了廉价占用农民集体土地以谋利的机会。占用耕地带来的超额利润,一方面刺激了地方政府大搞“土地财政”,即廉价征用农民的土地后再高价出让给企业以增加地方财政收入,另一方面刺激了企业圈占更多的耕地。上世纪90年代以来,我国有4000多万农民的土地被征用,其中三分之一生活水平比以前提高,三分之一生活水平没有变化,还有三分之一生活水平下降了。这就是说,在耕地征用的过程中,有三分之二的人没有分享到土地农转非带来的利益,本应由农民分享的发展成果变为各种强势集团的争夺对象。
同时,政策不利于补充耕地。农民在数量或质量上增加耕地供给,得不到相应的利益。国家虽然一直鼓励农村基层组织带领农民以农田水利建设等形式增加耕地供给,广大农民和基层干部也具备这个能力,但取得的实际成效并不明显。基本原因是,农村要启动以农田水利建设为中心的供地工程,需要大量的人力和财力投入,但农民从政府那里得到的财力支持十分有限,工程一旦启动,需要农民增加较重的人力和财力上的负担。
记者:如何鼓励从数量和质量方面增加耕地供给,尤其是调动农民这一主体的积极性呢?
徐祥临:实际上,社会各方面对占用耕地趋之若骛的行为已给我们以启发,占地积极性的背后是占用主体能够获得的巨大利益,同样,要调动以农民为中心的利益主体增加耕地供给的积极性,也必须让他们得到增加耕地供给所包含的巨大价值。
我们在理论上要明确新增耕地投入行为的商品属性。相对于小农经济和计划经济而言,市场经济的特性在于以货币为媒介的交换的普遍性,即凡是某一利益主体能够向社会提供财富包括服务,社会都要用货币表现该利益主体贡献财富所包含的价值。耕地至今虽然是非常重要的生产资料,但它并不具备商品的属性。关于这一点,单纯从农民作为耕地的所有者和使用者的制度安排来看,是合乎道理的。但这种制度安排是针对耕地存量而言的。对于新增耕地如果也采取这种制度安排则是不恰当的。耕地是用于农业生产的土地。对于我国广大农民而言,新增耕地并没有十分诱人的利益吸引,尤其是在现有家庭联产承包经营制体制下,农户在仅有的几亩耕地范围内增加耕地数量或者提高质量,几乎是不可能的。
更进一步分析,保护耕地,进而保护农业综合生产能力是事关国家长治久安的战略性举措,其责任属于政府,而不属于农民,尽管这件事情与农民密切相关。农产品供给不足会造成农产品价格上涨,单纯从经济上看,对于农民并不是坏事,但由此将引起消费品价格整体性上涨,给低收入家庭带来生活压力,进而导致一系列社会矛盾的产生。因而,政府必须承担起保证耕地供给的责任。但增加耕地供给的主体又只能是广大农民,所以,政府应当以市场能够接受的要素价格向农民“购买”新增耕地。
不难想像,只要新增耕地有利可图,农民及其他利益主体增加耕地供给的积极性就不会低于现在占用耕地的企业。这样,新增耕地的费用也就不再单纯是社会发展的成本,而是变成对社会新增财富的货币化度量。进一步来说,占用耕地的成本将大幅度提高,集约利用非农用地将成为土地占用者的必然选择。
秘诀之一是运用政策性金融增加耕地供给
记者:怎么理解您所说的“购买”?又如何设计出政府向农民“购买”新增耕地的政策?
徐祥临:我所说的“购买”只是借喻性说法,并不是现实的交换关系,因为开发前的土地包括荒地、中低产田等和开发后形成的新的耕地的所有权和使用权都归农民集体所有,并没有发生任何权属转移。因而,我这里所说的“购买”,实质是用货币收入来调动农民增加耕地供给的积极性,在经济学上,应表述为补偿农民供应耕地的机会成本,因为农民不搞农田基本建设可以从事其他工作获得收入。
基于这样的理论分析,鼓励农民新增耕地供给,必须让农民在物质投入上能够收回,在劳务收入上不低于外出务工。因此,国家制定的向农民“购买”新增耕地的政策在工程预算上必须包括几项费用:一是物质投入如机械设备等的费用;二是农民的劳务费用,应参照农民外出务工的收入来确定;三是设计费用,由科技人员得到;四是基层干部的管理费用。显然,这几项费用实际上是用来评价增加耕地供给所必须的各种生产要素价格的,也就是社会给予这些生产要素的利益回报。可以想像,如果这些生产要素都能够在增加耕地供给这个领域得到不低于其他领域的回报率,那么,耕地供给领域必将成为一方新的投资热土。
记者:政府“购买”新增耕地的资金从何解决?可以开辟哪些政策性渠道?
徐祥临: 一是政府向占用耕地的企业收取的“土地有偿使用费”与“土地出让金”。这部分资金数额巨大,如果能够全部起码是大部分用于鼓励农民新增耕地,那么,耕地占补平衡费用在财政预算上就有了制度性保证。这部分资金对于失地的农民而言,可以看作是对因丧失耕地而损失的生产资金与发展机会的补偿。
二是资本首先是民营资本参与。目前我国有大量资金游荡在市场上找不到合适的投向,这是资源的大量闲置与浪费。既然占用耕地能够吸引大量资本投入,那么,只要让资本有利可图,同样可以将资本吸引到增加耕地供给领域。比如,民营资本参与土地整理,可以增加基本农田面积,从而增加当地政府的占补平衡指标,地方政府就可以在现有政策框架内将基本农田指标从城市或工业开发区周边置换到农业地区。由此产生的土地增值只要能够让渡给民营资本一部分,使其有利可图,就能够吸引他们参与土地整理。
