管理条例范文1
关键词：网络销售；公益；刑法；非法经营罪
通过网络进行销售已经成为当今社会的普遍现象，这其中，既有合法公益，也有国家明令禁止的私彩和境外。企业借助互联网销售私彩和境外的行为无疑会触犯刑法的相关规定，可能构成的相应犯罪，在此不做重点论述。本文主要对企业通过网络销售公益行为的刑法定性问题展开讨论。
一、公益网络销售的现状及其存在的问题
我国财政部在2010年制定的《互联网销售管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）中第一次肯定了可以通过互联网销售公益，但同时设立了此种销售方式的行政许可制度。然而，截止到目前，财政部只在2012年批准了国家体育总局体育管理中心委托中体彩运营管理有限公司、深圳市易迅天空网络技术有限公司试点进行互联网销售体育业务。2013年，中国福利发行管理中心更是直接发表声明：“没有授权任何单位和个人开展互联网销售福利业务，也没有与任何单位合作开展互联网销售福利业务。”然而现实情况是，除了财政部授权试点的两家公司外，还有大量其他企业，如阿里巴巴集团、新浪、网易、腾讯等，在公开进行互联网公益销售，这些企业均存在行为主体资格欠缺的问题。依据目前行政法规、部门规章的相关规定，企业通过互联网销售公益行为属于行政违法行为自无疑问。国务院《管理条例》（以下简称《条例》）第38条规定，擅自销售，构成犯罪的，应当追究刑事责任。同时，2005年最高人民法院、最高人民检察院在《关于办理刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第6条又明确指出：擅自销售，构成犯罪的，根据非法经营罪第4项的规定，定罪处罚。鉴于刑法具有保障各部门法实施的性质，能否以非法经营罪对此类行为进行规制就成了一个亟须解决的问题。
二、网络销售公益行为性质分析
从事网络公益销售的企业由于自身不能出具，往往采取私下同有权销售者合作，通过企业网络平台接受彩民信息和资金，再将信息和资金实时转给有权销售者，由后者出具，最后按销售额的一定比例取得有权销售者“返点”分成的方式来进行销售。此外，逻辑上还存在企业不同任何有权销售者合作，单纯接受彩民，进行销售的方式。但是由于我国公益售价都具有透明性、固定性，以此种方式进行销售，企业的利润来源就存在问题，故此种销售方式在实际中十分罕见。因此，实际中企业的销售行为主要只有两种具体表现形式：其一，企业同地方销售中心签订协议，网络销售；其二，企业同地方代销者签订协议，网络销售。
（一）同地方销售机构合作销售行为的刑法性质
我国刑法规定的非法经营罪状要求行为“违反国家规定”，同时《刑法》第96条明确指出：“本法所称违反国家规定，是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和规定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、的决定和命令。”最高人民法院2011年《关于准确理解和适用刑法中“国家规定”的有关问题的通知》中更明确指出：“国务院规定的行政措施”应当由国务院决定，通常以行政法规或者国务院制发文件的形式加以规定。以国务院办公厅名义制发的文件，符合以下条件的，亦应视为刑法中的“国家规定”：（1）有明确的法律依据或者同相关行政法规不相抵触；（2）经国务院常务会议讨论通过或者经国务院批准；（3）在国务院公报上公开。各级人民法院在刑事审判工作中，对有关案件涉及的“违反国家规定”的认定，要依照相关法律、行政法规及司法解释的规定准确把握。对于规定不明确的，要按照本通知的要求审慎认定。对于违反地方性法规、部门规章的行为，不得认定为“违反国家规定”。对被告人的行为是否“违反国家规定”存在争议的，应当作为法律适用问题逐级向最高人民法院请示。显然《暂行办法》本身只是财政部门的部门规章，并不包括在《刑法》第96条所述范围之内，单纯对部门规章的违反不足以满足非法经营罪的犯罪构成。二如果要以刑法第225条第4项的规定，追究企业的刑事责任，必须还要证明该类行为违反了《条例》本身。认定企业违反《条例》的可能性路径主要存在两条：第一，虽然《条例》本身并没有对网络销售行为做出明确的规定，但是《条例》第5条已经指出财政部负责全国发行、销售的监督管理工作，财政部据此在《暂行办法》中设立了行政许可制度，企业对《暂行办法》的违反，实质上就是对《条例》本身的违反。例如有学者就主张：“对于法律、行政法规没有授权下位阶的地方性法规和规章进一步对上位法的行政许可作出的具体规定，则这些地方性法规和规章确立的非法经营行为的条款，也可以成为非法经营罪成立的依据。”第二，不借助《暂行办法》，直接认定企业行为是《条例》第38条规定的擅自销售行为，仅追究其刑事责任。就第一条路径而言，主张对《暂行办法》设立的行政许可制度的违反实质上等同于对《条例》的违反，这种观点值得商榷。首先，财政部《暂行办法》本身设立的互联网销售公益的行政许可制度的合法性就存有疑问，我国《行政许可法》第16条第3款规定：“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。”除此之外，部门规章不可以设定行政许可。然而《条例》本身并没有明确表示应当设立互联网销售网络的行政许可制度，只是概括地表示“国务院特许发行福利、体育”以及“国务院财政部门负责全国的监督管理工作”，财政部能否据此设立互联网销售公益行政许可制度本身即存在疑问。其次，即便退一步，承认《暂行办法》的合法性，如果认为对《暂行办法》的违反即是对《条例》本身违反，考虑到我国目前行政立法的实际情况，这样无疑会将大量的部门规章的效力实质上等同于行政法规，从而使得非法经营罪“违反国家规定”的要求形同虚设。最后，事实上，倘若采取历史解释、探求立法原意的立场，《条例》在制定过程中，就曾经对是否应当承认网络销售行为是我国公益合法的销售方式问题产生过激烈的争论。从最后通过的条文来看，《条例》没有直接提及互联网销售行为，可见，立法实际上是刻意回避了此问题，既没有承认该行为的合法性，也没有认为该行为违法。如果认为对《暂行办法》的违反就是对《条例》的违反，事实上也是对《条例》立法原意的背离。因此，通过第一条路径认定企业行为构成非法经营罪是欠妥当的。那么，能否通过第二条路径，直接根据《条例》第38条之规定，追究该行为的刑事责任？这就涉及到对《条例》第38条所述“擅自”一词的理解，在对该词语进行解释时，如上所述，如果根据部门规章的内容决定“擅自”一词的外延，实质上就将部门规章的法律效力等同于行政法规，与非法经营罪对“违反国家规定”的要求相抵触。因此，对“擅自”一词的合理解释应当从行政法规本身出发，《条例》第15条第1款规定销售机构有权委托他人销售，由此，从文义解释的角度出发，地方销售机构委托企业在互联网上销售实际上只是直接违反了《暂行办法》的相关规定，并没有直接违反《条例》的规定。《条例》本身只是在第3条规定禁止销售私彩以及境外；在第15条第2款规定禁止代销者转代销。由此，从体系解释的角度出发，《条例》第38条所指“擅自”销售的范围应当是：擅自销售私彩，擅自销售境外以及代销者擅自转代销，而并不涵盖企业同地方销售机构合作，通过互联网销售公益的行为类型。因此，此类行为并不满足非法经营罪的犯罪构成，不具备刑事违法性，不宜认定为犯罪。
（二）同代销者合作网上销售公益行为的性质
《条例》第15条第2款明确指出代销者不得委托他人代销，企业同代销者合作，网络销售公益的行为毫无疑问是违反《条例》规定的行为。从形式上说，此类行为完全满足了《解释》以及非法经营罪的条文要求，并且在我国，与公益的销售制度相类似，烟草也采取许可销售的制度，而司法实务普遍将无烟草零售许可证的烟草销售行为认定为非法经营行为，按照这一处理方式，似乎应当认定此类行为构成非法经营罪。但是，如果认定此类行为构成非法经营罪也会存在一系列问题，具体而言：第一，此类行为是双向行为，企业最终必须通过代销者来实现公益的销售，在这个意义上，代销者的行为还是正犯行为；第二，如果认定企业构成非法经营罪，没有理由不认为代销者也成立该罪。这就产生了一个悖论，一方面，代销者由于越权转代销而构成非法经营罪；另一方面，代销者最终出具的行为本身却是经合法授权的经营行为。事实上，从表面上看，互联网公益销售行为与无烟草零售许可证的烟草零售行为相类似，都是无权销售行为；但是从实质上看，由于相关企业自身并不具备出具的能力，通过互联网销售公益只是销售方式违法，而公益的销售行为本身并不违法，而无烟草销售许可证的烟草销售行为却是行为本身违法。无论是企业的第一类行为还是第二类行为，由于公益都是由合法的销售机构最终销售，刑法对这两类企业行为的评价重点应着眼于其销售方式是否具有实质刑事违法性。依据通说见解，非法经营罪的保护客体是“国家的市场交易管理秩序”。具体就公益的市场交易管理秩序而言，一方面，由于具有性，该行业本身只是重新分配财富而并不创造财富，为了不至于危害国民经济的健康发展，国家设立了许可发行、销售制度，限制发行、销售的范围；另一方面，公益又具有公益性，国家可以通过公益的发行、销售募集公益资金，促进公益事业的发展。企业通过互联网销售公益销售的国家许可发行的，并没有突破国家许可发行种类的范围；同时，在我国，是面向公众销售的，通过互联网销售公益也并没有扩张销售的范围；不仅如此，由于互联网的便捷性、非地域性特征，通过网络更有利于我国公益的销售，这对公益资金的募集只是有利无害。从这个意义上来说，通过网络销售公益的方式不但没有侵害公益的市场交易管理秩序，反而有利于公益销售市场的发展。从实质违法性的意义上来考察，难以说通过网络销售公益的行为侵害了非法经营罪的保护客体，因此，也不宜将第二类行为认定为非法经营行为。综上所述，企业同地方销售机构合作，通过互联网销售公益本身不满足非法经营罪的犯罪构成，不具备形式违法性，不宜认定为犯罪；企业同代销者合作，通过互联网销售公益尽管具备形式上的违法性，但不具有实质上的违法性，亦不宜以非法经营罪论处。
三、立法建议及对企业的风险警示
目前，我国刑法不存在可以直接认定网络销售公益行为性质的条文，相关司法解释、意见也缺乏相近的规定，为了我国公益销售市场的健康发展，需要有关部门尽快制定出合理的规范性文件对该问题加以明确，在制定规范性文件时，域外的一些立法及司法实务情况值得我们参考。在大陆法系国家中，德国和法国依然坚持传统，认为网络销售违法。而普通法系的英国早在2005年的《法案》（GamblingAct2005）第1章第4条第2款（a）项中就明确承认了网络销售是销售方式的一种。美国的情况较为复杂，美国目前规制网络销售的联邦法案主要是《联邦电信法案》（FederalWireAct），该法案被收录在《美国法典》（U.S.C.）中。对网络销售的规制条文主要是该法典第1084条（a）款：“使用电信设备进行跨州、跨国体育赛事及其相关事项的竞猜，传播相关信息协助此类的；或者使用电信设备使得者得以查收竞猜所得的；或者使用电信设备传播其他信息的，单处本章规定的罚金或两年以下有期徒刑，亦可并处罚金及两年以下有期徒刑。”在2001年以前，美国司法实务一直根据该款规定，否认所有网络销售的合法性。但是2001年，联邦第5巡回法院在审理对集体诉讼的上诉案中，明确表示同意一审路易斯安那东部地区法院对第1084条（a）款的理解：“从该条文的字面描述来看，该款规制的行为必须是体育赛事及其相关事项”的范围内。2011年美国司法部发来的一份备忘录中明确同意了美国法院的观点：“‘体育赛事及其相关事项’以外的竞猜行为并不在《联邦电信法案》的规制范围之内。”由此，目前在美国，通过网络销售非体育类的行为已完全合法。就域外关于网络销售的立法实际来看，由于通过互联网销售是信息时代下新兴的销售方式，对于此种销售方式的合法性，国际上还没有形成统一的看法。但是应当看到通过互联网进行销售，是不可避免的发展趋势与潮流，美国对该问题看法的演变就验证了这一点。从通过互联网销售公益更有利于公益资金的募集这一点来看，肯定此种销售方式是合适的。尽管财政部在《暂行办法》中承认了网络销售公益方式的合法性，但《暂行办法》本身就存在立法级别较低的弊端，根据《行政许可法》的相关规定，由国务院制定具体的许可制度是合适的，同时司法机关也应该尽快出台相关规范性文件，明确此类行为的法律性质。对于目前从事互联网销售公益的企业来说，在未取得财政部相关授权的情况下开展网上公益销售业务仍然存在一定的风险，特别是同代销者合作，进行销售的企业来说尤其如此。企业在从事销售活动的同时，应当密切留意相关部门关于该问题做出的最新规定。
作者:刘敏 单位:中南财经政法大学刑事司法学院
参考文献：
[1]马春晓.非法经营罪的“口袋化”困境和规范解释路径———基于司法实务的分析立场[J].中国刑事法，2013（06）：43-47.
[2]李诗林.论行政许可设定范围的合理界定———对《行政许可法》第13条的批判性思考[J].行政法学研究，2008（03）：69-73+121.
管理条例范文2
网友:公开中奖者的信息,涉及中奖者的隐私权和公众的知情权,显然,彩民隐私与公众监督应在博弈中平衡,那么这平衡点在哪儿呢?
张树国:任何一个走向法制的国家,在社会的进化过程中,都应该注意双方面的保护,寻找更为合适的结合点。广大公众特别是广大彩民比较关心直接参与事情,充分的了解有关信息,是他们的权利。就个人隐私权而言,我国的《宪法》、《民法》都有相关规定;对于大众知情权,所有法律也都有明确的规定。依照法律满足双方的需求,是要建立在不违背法律规定的前提之下,因此在这个时候无论是个人,就是中奖信息持有者,还有广大公众都应该相互理解。
《国务院管理条例》原则上保护了中奖者和公众双方权利
网友:您参与过管理条例的起草,请问我国2009年7月1日开始施行的《管理条例》,只保障彩民的隐私权,而不涉及公众的知情权?
张树国:管理条例既维护公众的知情权,同时保护中奖者个人隐私权,保护中奖者个人的信息保密权是在第三章27条,发行销售代销以及其他业务职务便利知悉中奖个人信息的人员应当给予保密,这是针对有关人员、有关机构对中奖者个人信息进行保密。第4条规定,发行机构、销售机构在发行、销售开奖过程中应当遵循公开、公正、公平、诚实、信用的原则。公开是全社会公开应该公开的信息,这是保护公众权益最基本的东西。第20条规定,发行机构应及时将发行情况向社会公布,接受社会公众监督,这也是对公众知情权的基本规定。所以,双方面的权益在保护,对于双方公众和个人,对于双方权益保护,从立法层面来看,划定了个人信息和中奖信息、中奖结果三者不同的关系。中奖者个人信息保密,这是法律规定。但是中奖信息和中奖结果必须向社会公开。因此我们说《国务院管理条例》原则上保护了双方权利。
杜绝“非法操控”是体制问题,不是法律能解决的
杨再昌:请问张树国委员,如何加强发行的法律监督,从根本上确保中奖的公证性,杜绝“非法操控”?
张树国:关心法律的人越来越多了,我们国家发行历史并不悠久,但我们用很短的时间出台了《国务院管理条例》。无论是体育还是福利,体制机制的问题仍然存在,这个问题更多的体现在事业单位企业经营,这是体制的问题,不是法律能解决的问题。尽管法律规定由财政部进行监督,有社会公众监督,但是怎么监督?监督的程序是什么?这些都需要进一步细化、明确。
网友:请问张律师,如果有人对最牛提出司法控告,是否可以引进司法介入调查?
张树国:这涉及到一个公益诉讼的问题。我们国家对于权益受到侵害公益诉讼由谁提出来,现在的规定不明确。像你刚才说的、彩民,就是关于的问题,我认为有问题我提出诉讼,可能是彩民也可能不是,如果是彩民、当期彩民可能还要考虑如提供证据证明他的中奖是非法的、无效的。比如说湖北事件,摇奖过程中里面放了一个小钉子,假如说是小钉子不应该是6号,而是5号掉下来了,你侵犯了我的权利可以诉讼。退一步说你不是彩民,我是社会公民,我当期没有买彩我要提出诉讼这就很难。
抢劫、抢劫资金都可能被处于极刑
网友:张律师,作假算不算一种抢劫行为?数额巨大的,可不可以处以极刑?
张树国:按照我们国家相关的法律,对于涉嫌犯罪的行为,应该包括几个大的罪名,比如说第一个是抢劫罪,抢劫、抢劫资金都可能被处于极刑。第二个是诈骗罪,用虚假骗取获奖资金,那么可能以诈骗罪论处,虽然不是极刑但是很重。还有侵占罪和贪污罪,这可能涉及到发行人员。
在我们国家往往一个大的事件出现会推动进步,我相信河南3.6亿中奖事件通过我们广大的彩民、广大公众的普遍关心,那么必然会引起立法机构、发行管理机构的高度重视。通过我们媒体不同角度的宣传和报道,把不同的声音推向公众,推向我们的立法机关,推向我们的管理机构,必然会对国家的发行产生很大的推动作用,我所说的推动作用更多的是在规范的范畴。所以这个事件出来说它是可喜可贺的,这个事件的出现,彩民、发行机构、管理机构、立法机构通过媒体关注,会对我们国家整个发行和将来的发展起到一定的推动、帮助作用,使之更加完善、科学。
福利本着扶贫济困的原则,甚至在某些层面上平衡均富
xzjuli:请问张律师,通过电话、手机及其他媒体购买时,彩民们要注意些什么?
张树国:这是常识性的问题。我们通过电话的形式买,应当说程序上还不是十分完善。这里面涉及的法律关系相对比较繁杂,作为的购买者,它通过银行结算,通过电话程序,来买就涉及到一个双方授权的问题。我们知道任何发行机构都是单位,金融系统是属于资金结算的机构,这个时候我们用电话的方式就将金融机构推向了接受委托和资金结算的双重身份中。简单地说,过去买你到站买传统的,然后站把这个钱通过银行存到中心账户里面去,完成了买奖和付款的程序。我们现在通过电话进行,首先就要由银行确认你的成功了,第二你需要支付的资金已经划付了,同时银行担任了银行确认你是否在他这一阶段完成交易的委托。同时他还有义务像中心用程序来
报告这个人买了完成了交易程序。这时候我们就要考虑另外一个问题,如果银行因为金融系统的程序问题或者跟发行系统连接问题,导致虽然对你确认,虽然买彩的资金确认,但是没有在当日发给中心,所以当期就没有你的。怎么办?在我们国家对电话还有一定的争议,在全国也出现了个案。所以在电话、短信还没有十分完善的情况下,我建议彩民从个人财产权益的保护上考虑,还是尽可能不要过多使用这种方法,采取传统的方法更安全。 xzjuli:请问张所长,电话购买后,因没及时去拿,开奖后卖人将中奖占为己有,此时该怎么办?
张树国:这个问题无论是电话还是普通的方式,结果都是一样的,买的人买了以后,没有在规定的时间之内去兑奖领奖,由于各个中心有不同的规定,可能作为弃奖装入投奖池继续来做。但是如果站因为别人没有领奖而将奖金据为己有,就是犯罪了。站的工作人员、管理人员,采取这种方式取得他人资金最终要受到刑事处罚。
管理条例范文3
【关键词】 有价证券 期待权 发行 承销 合同
“西安宝马”案的爆出震惊国人,人们意识到需要通过立法来规范的发行销售的全过程,有关部门也在起草法或者条例,这一切让我们在危机之后看到了新的希望,同时也呼唤人们从法学上分析的相关问题,为将来的相关立法及司法提供参考。
一、的法律性质
什么是?依据财政部2002年《发行与销售管理暂行规定》第2条,“是国家为支持社会公益事业而特许专门机构垄断发行,供人们自愿选择和购买,并按照事前公布的规则取得中奖权利的有价凭证”。另依据《中国福利发行与销售管理暂行办法》(民办发[1998]12号)第2条,“本办法所称福利是指:为筹集社会福利事业发展资金发行的,印有号码、图形或文字,供人们自愿购买并按照特定规则取得中奖权利的凭证。”本文以此为切入点,分析和探讨的法律性质。
(一)是一种证券
日常生活中广泛使用的各种具有法律效力的文书、书据和票证,根据它们效力的差异,可以分为两大类:证书和证券。前者如出生证明、死亡证明、结婚证书、借据、合同书等,只能作为证明手段(证据方法),至于这类证书的有无和存在与否,并不能直接决定实体的法律关系之存在与否。证券不仅记载一定的权利,证券本身就代表一定的权利。这种权利存在于证券之上,在通常情况下,权利与证券结合在一起,权利不能离开证券而存在。[1]作为一种特殊的凭证,在中奖场合,中奖人行使请求支付奖金或交付奖品的权利,必须持有效的中奖,权利与密不可分,因而,属于一种证券,而不单是一种证书。
(二)是一种无记名证券
无记名证券,指持有人可以请求其依所记载的内容为给付的证券(参见我国台湾地区所谓“民法”第719条、《德国民法典》第793条1项、《瑞士债务法》第978条1项)。由国家特许的机构发行,直接上市销售,面向不特定的社会大众,供人们自愿购买,《发行与销售管理暂行规定》第6条和《中国福利发行与销售管理暂行办法》第4条均明定,福利不记名。史尚宽先生也曾明确指出,通常为无记名证券。[2]
(三)是一种有价证券
证券,依其与所表示的权利之间的联系是否密切,又可进一步分为三类:金券(金额券)、资格证券(免责证券)和有价证券。金券,是标明一定的金额,只能为一定目的而使用,证券与权利密切结合而不可分的一种证券。例如邮票。持有金券的人丧失了金券无任何补救办法。例如丧失了邮票,既不能请求补发,也不能不用它而去寄信。资格证券,是表明持有这种证券的人具有行使一定权利的资格的证券。持有证券的人可以凭证券向义务人行使一定的权利,义务人(依照证券负有义务的人)向持有证券的人履行义务后即可免责,故又名免责证券。例如一般的车船票、火车行李票、存物证、存车牌、银行存折等。其特点是:在一般情况下,证券与权利是结合在一起的,行使权利必须持有证券,持有证券就可以行使权利;在特殊情况下,只须真正权利人能证明自己的权利(不问用什么方法),证券与权利也可以不结合在一起而互相分离。有价证券,是表示一定的权利,权利人行使权利必须持有证券,原则上不得离开证券而行使权利的一种证券。例如汇票、本票、支票、各种债券等。其与资格证券的不同在于,不持有证券的人即使能用其他方法证明他的权利,也不能行使权利;只能依法律规定通过一种特别的方法才能行使权利。[3]
上的权利与密不可分,因而不属于资格证券或者免责证券。是属于金券还是属于有价证券呢?这一问题颇为困扰,特别是1994年民政部的《中国福利管理办法》第2条将福利界定为“有价凭证”,但1998年民政部《中国福利发行与销售管理暂行办法》,其第2条对福利的定义便删去了“有价”二字,仅界定为“凭证”,这种变动不应该是无意之举,从中可以反映出起草者对于性质的认定颇犯踌躇。《发行与销售管理暂行规定》第2条又将界定为“有价凭证”。有的学者强调有价证券应该具有流通性,如果这样把握“有价证券”,在我国“不能流通使用”(参照《中国福利发行与销售管理暂行办法》第4条),显然不属于有价证券。不过,依史尚宽先生的见解,无记名证券为有价证券,[4]他又认为属于无记名证券,依逻辑推理,自然属于有价证券。在我国,主张属于有价证券者,亦大有人在。[5]笔者在此仍将理解为一种有价证券。
二、所表彰的权利
(一)可否作为一种“物”
的物质载体通常是一张印有图形文字的纸,[6]这张具有物理属性的纸当然可以作为一种有体物,可以构成所有权的对象。购得之人,当然取得的所有权。不过,由于本身并不返本,不付息,不具有流通性,除为收藏等特别目的外,作为一种特别的物,本身的法律意义并不大,在这一点上,较之其他的有价证券,可谓有过之而无不及。的意义,主要不是体现在作为一种所有权的对象,而是这张特殊的纸另外表彰有其他的权利。正如曾世雄先生分析有价证券为物或权利时所归结的,为权利性质之一面,系其主要属性,为物之性质之一面,系其辅助属性。准此,有价证券原则上仍应以权利视之。[7]笔者认为,有纸型一方面表彰一定的权利,另一方面也具有“物”的属性,再者,也还可以作为一种合同凭证。
(二)表彰什么样的权利
购买者“按照事前公布的规则取得中奖权利”(参照《发行与销售管理暂行规定》第2条),上所承载的权利,就是购买者的这种“中奖权利”,这是购买者所追求的主要目的或者主要目的之一,离开了这种“中奖权利”,也就不成其为。
这种“中奖权利”即购买者,如果中奖,可享有对于奖金的支付请求权,性质上属于债权。但这种权利具有特殊性,在购买后、开奖前,购买者是否真正享有这种债权,尚不确定,购买者所取得的是一种机会,而且这种“机会”(chance)在美国法理上被视为是博戏(gamling,包括在内)的一个构成要素。[8]如果我们认为是一种证券,那么它所表彰的权利,在开奖之前,其实是附有条件的,条件就是按照特定规则符合中奖要求,在开奖之前,这种权利也就具有期待权的色彩,属于债权的期待权。在开奖之后,如果确属中奖的,则债权的期待权便转化为一种实实在在的债权。
(三)上权利何时发生
有价证券可区分为设权证券与证权证券,作为一种有价证券,可归入设权证券之列,即证券的作成为其权利发生所必要,此与票据相似,而与其他多数有价证券,例如提单、仓单或者股票,尚有不同。
在设权证券,究竟由何种行为发生证券上的权利,学说见解不一。[9]总体上可区分为“单独行为说”与“契约说”,前者又可进一步区分为“创设说”与“发行说”。其中,“创设说”认为,证券上的权利因证券的作成而发生,因而行为人即使丧失行为能力,或者死亡,而证券上的权利不因此受影响;证券既经作成,纵被遗失或者被盗,行为人对于善意之取得人,仍须负责。“发行说”认为,证券上的权利仅于作成人以自由之意思发行其证券(将证券置于流通状态)之时,始能发生,因而证券若于作成后、发行前被盗,则证券上的权利无从发生(类似于占有脱离物)。惟作成证券之人将证券托由第三人保管场合,而该第三人将此项证券出让者,依“发行说”仍可发生证券上的权利(类似于占有委托物)。依“契约说”,仅于作成人与受取人间订立有效的交付契约时,证券上的权利始发生。所谓交付契约,系要物契约之一种,因证券的交付始生效力。交付契约的内容则依证券上权利所由发生的原因为准则,但交付契约与证券所由交付的基本的要因契约有别。
目前我国台湾地区的通说是采“单独行为说”中的“发行说”,认此单独行为仍须由证券的作成与证券的交付二者合并而成。德国有价证券理论现今的通说,是以“契约说”为主轴,辅以权利外观理论,说明何以行为有瑕疵,在一定要件下,证券所表彰的权利亦能发生。[10]
依笔者见解,所表彰权利的发生应兼具的作成与交付两项要素,换言之,上的权利自发行时开始发生。在我国,发行分别由隶属于民政部的中国福利发行中心和隶属于国家体育总局的体育管理中心(以下简称发行机构)承担,按省级行政区域组织实施(参见《发行与销售管理暂行规定》第3条第2款)。在有纸场合,发行机构“作成”,就体现为发行机构统一印制;“交付”,就是发行机构将调运给销售机构,这时的交付,从发行的角度讲,可以看成是发行这一单独的法律行为的组成部分;从承销角度讲,则构成发行机构对于其在承销合同中自己债务的履行。
上的权利发生之后,为实现的最终目的,还必须进入市场,[11]发生上权利的变动,这便是合同所要重点讨论的问题。
三、承销合同
(一)总说
尽管从理论上讲,发行机构可以直接发行销售,但由于发行机构人力有限,没有属于自己支配的全国范围内的销售网络,因而,事实上我国两家发行机构,即中国福利发行管理中心和体育管理中心,都是在间接发行,即通过省级或者省级以下各级的民政、体育部门的专门机构(销售机构)承销一定额度的来发行。
另外,我国对年度发行规模实行额度管理。每年11月15日前,发行机构应向财政部提交下年度发行额度申请,经财政部审核并报国务院批准后,由财政部下达给发行机构执行。发行机构可将财政部下达的额度分配给省级销售机构,并将分配方案抄送财政部和有关地方省级财政部门。省级销售机构对下分配额度,比照发行机构的办法执行(参见《发行与销售管理暂行规定》第9条第1款)。其中,中国福利发行中心是全国利的总发行机构。福利每年的发行额度要报经国务院批准。在发行额度内,中国福利发行中心根据各地的市场需求情况,向全国各二级发行机构发行。电脑由二级发行机构直接组织销售;即开型通过二级发行机构分发给各基层销售单位,由各基层销售单位具体组织销售。这样,的承销往往都是由省一级的销售机构承销一定数额的,属于“定额承销”。“全额承销”的情形相对少些,比如2002年中国福利(即开型)曾发行四川专销50组“欢乐彩”和宁夏专销10组“宁夏壁画”,就应该是分别由这两省区的二级发行机构全额承销。既为一种有价证券,从理论上讲,对其承销也应该如同其他有价证券的承销,可有包销和代销两种基本的方式。另外,也会存在共同承销和分销问题。
(二)可否包销
证券的包销,是指承销人以销售为目的,承购发行人所发行的全部或部分证券,然后再向公众销售;在包销期届满后,对未售出的剩余证券,应自行认购。证券包销包括全额包销、定额包销和余额包销三种情况。其特点是,其一,证券的所有权发生移转,证券销售不出去的风险由承销人承担;其二,包销的费用高于代销,承销人的利润来源于发行价格与承购价格之间的差额;其三,发行人可以较快地、可靠地获得资金。[12]
就的承销而言,在我国发行的初期阶段,实务中确实存在过包销的做法,特别是1993年以后,有些公司(以河北和江西两省居多)参与到销售活动中来,多采承包方式。[13]后来逐渐暴露一些问题,一些部门规章开始规范这一问题,比如2003年财政部《即开型发行与销售管理暂行规定》第17条便明确规定,机构不得采用承包、转包、买断等形式对外委托发行和销售业务。其明确否定了的包销。我国有关规章规定也一再强调,不允许转包销售。[14]关于这一规则背后的精神,一方面,我们不妨理解为是为了加强对销售的监管,如果的销售被人承包或者买断,将意味着人家有自,人家说了算,如果进行溢价销售或者其他不当行为,发行人势必无权干涉,这对于业的信誉将会造成巨大的负面影响。另一方面,不许包销,也与的游戏特点相关,与股票不同,表现在要按比例返奖,返奖、公益金和发行费用之间有固定的比例,对于承销者而言,此种投入产出模型决定了如允许包销,包销商为了分散风险,很容易会打返奖或公益金的主意,在压缩发行费用所占比例的情况下,这一问题会变得更为突出,“西安宝马”案正说明这一点。
(三)的代销
证券的代销,是指承销人发行人发行证券,在代销期届满后,对未能售出的剩余证券,应退还给发行人。其特点是,其一,证券代销时并不移转证券的所有权,承销期届满后,承销人应将未代销出去的证券退还给发行人,由发行人自己承担风险;其二,因证券代销的承销人不承担风险,所以代销的费用低于包销,发行人根据承销人销售出去的证券总额的一定比例,向承销人支付手续费;其三,发行人通过证券代销方式获得的资金数额是不确定的,且筹措时间较长。[15]现在我国的承销,往往是采用这种方式,以下具体分析说明。
首先,发行资金的构成包括三部分:返奖、发行费用、公益金,从2002年1月1日起,三者的构成比例调整为:返奖比例不得低于50%,发行费用比例不得高于15%,公益金比例不得低于35%(参照2001年10月30日《国务院关于进一步规范管理的通知》)。发行费用中又包含若干具体的科目,比如国家体委《1994-1995年度体育发行管理办法》第14条曾就发行费用有较详细的解释,略谓:发行成本费是指用于体育印制、发行、代销及相关的设施和设备购置、租赁、维护等项目的支出。发行成本费占体育资金的比例不得高于25%,其中:(1)体育的印制费为4%;(2)国家体委体育管理中心的体育发行费为1%;(3)地方机构发行和零售商代销费。
以体育为例,国家体育总局曾发文要求各省、自治区、直辖市体育管理中心每年月底前与总局中心办理上年度公益金、印制发行费的结算工作(参照1999年3月23日《国家体育总局办公厅关于进一步加强体育资金结算、划缴管理的通知》,体彩字[1999]063号)。根据《国务院关于进一步规范管理的通知》(国发[2001]35号),民政部、国家体育总局要“确保及时足额向财政专户解缴公益金”。从中可以看出,公益金和印制发行费是后缴的,也就意味着承销机构是在代销,而非包销。
其次,即使是公益金,也不是按资金的35%全部上缴中央,而是中央地方各有留成,比如根据民政部《社会福利基金使用管理暂行办法》的规定,中央级社会福利基金留成比例为销售总额的5%,中国福利发行中心“负责同各省、自治区、直辖市发行机构具体办理中央级留成社会福利基金的收缴。收缴社会福利基金时,应向缴款单位出具财政部门统一印制或监制的票据”(参照1999年民政部关于社会福利基金筹集、管理与使用规定)。另外,依据《体育财务管理暂行规定》第10条规定,体育销售实现后,中心应按规定比例及时计提、结算公益金。公益金实行按比例分级留存使用的原则。为落实全民健身和奥运争光计划,国家体育总局按各地体育实际销售数额收取一定比例的公益金,其余公益金由地方分级留存,专项用于发展体育事业。
最后,在发行和销售过程中,因游戏方法设计要求、销售周期以及其他的技术原因,往往会产生一些未售出而又不能继续销售的(称“废票”和“尾票”),使得计划发行数额与实际销售数额之间,出现一定的差额。为了实实在在地用好、用完国务院批准的发行额度,发行机构会对“废票”和“尾票”产生的差额实施统一管理,采取统一办法予以调整,使各地区实际销售数额,达到核准的销售数额。[16]这也可反映出,发行机构与销售机构之间的关系,应该理解为代销关系;否则,像“尾票”问题自然应该由承销机构自理,不再有核销问题。
(四)的共同承销
由数个销售机构联合承销某种,便是的共同承销。它与数个承销人分别作部分承销不同,共同承销人之间应该承担连带责任。比如“黄河风采”电脑福利便是经中国福利发行中心授权,由甘肃省福利发行中心主办,联合青海省福利发行中心和宁夏回族自治区福利发行中心共同组建区域销售系统,在所辖区域内承销。
(五)的分销
在我国,电脑通常由二级发行机构直接组织销售;即开型通过二级发行机构分发给各基层销售单位(零售商),由各基层销售单位具体组织销售。省级销售中心与销售单位的分销合同,在性质上属于销售合同,有关主管部门也多次要求各省、自治区、直辖市管理中心,在选择销售单位时,要严格进行资格审查,在签定销售合同前须将销售单位的有关材料报发行机构审核批准。[17]销售机构(二级发行机构)与零售商之间的分销合同在性质上属于代销,不允许包销。[18]2003年财政部《即开型发行与销售管理暂行规定》第17条明确规定:机构不得采用承包、转包、买断等形式对外委托发行和销售业务。
关于销售商的选择和确定,我国原来没有统一的规定,有些规定散见于一些部门规章或者更低层次的规定中,比如1998年中国体育管理中心《关于1998年春节期间体育管理和销售工作的通知》(体彩字[1998]007号)曾规定:(1)销售商系指在体育销售过程中,以委托销售、提供人员、场地或资金等各种形式参与体育销售的企业或公司等经济实体。(2)销售商仅限于在本省、区、市注册3年以上的国有独资企业或股份制企业或公司,注册资金须在500万元以上。(3)申请销售体育的销售商须将法人证明、本年(季)度财务报表、损益说明书、资信证明等有关情况报省、区、市体育管理中心后上报我中心,经审批方可销售体育。(4)省、区、市体育管理中心在与销售商签订销售合同中,应明确双方权利、义务,有关合同报我中心备案。(5)销售商在销售体育之前,按销售额度的35%预交抵押金,存入省级体育管理中心指定的账户。销售商的费及合作报酬从发行费中列支,总额不得高于6%。不过,2003年11月13日财政部并施行的《即开型发行与销售管理暂行规定》第15条对被委托的单位有了明确的规定,被委托单位需具备以下条件:(1)具有民事行为能力的法人。(2)没有违反国家法律法规的不良记录。(3)具有一定经济实力、知名度和良好的社会信誉。
四、合同
(一)合同的当事人
1 出售的当事人
首先需要分析的是,谁是合同中出售的当事人?如果以即开型为分析模型,这里涉及到的发行人(发行机构)、销售机构(二级发行机构)和零售商。直接与购买者打交道的是零售商,但零售商未必就是该合同的当事人。成为合同的当事人者,须是以其名义进行的买卖行为,发生权利义务并承担相应的责任的主体。
结合前文分析,我们知道,承销合同为代销合同,分销合同亦为代销合同,二者均不允许采取包销的形式,故没有必要讨论包销的相关情形。承销合同为代销合同,也就意味着发行机构授权销售机构以发行机构(被人或者本人)的名义对外行为,销售。销售机构的身份是人,它与发行机构之间的关系也就是人与本人的关系,适用委托及的相关法律规范。
作为人的销售机构,再委托他人从事零售,也就是人将部分事项转委托他人,性质上属于转委托。依《民法通则》第68条,委托人为被人的利益需要转托他人的,应当事先取得被人的同意。事先没有取得被人同意的,应当在事后及时告诉被人,如果被人不同意,由人对自己所转托的行为负民事责任,但在紧急情况下,为了保护被人的利益而转托他人的除外。实践中,这种转委托的做法一直是被默认了的,发行机构往往是要求销售机构将零售者报来审核批准或者备案。2003年《即开型发行与销售管理暂行规定》第14条则明确规定,机构组织即开型发行和销售时,可按《国务院关于进一步规范管理的通知》和《财政部关于印发<发行与销售管理暂行规定>的通知》相关规定对外委托广告、宣传、组织销售队伍等业务。其中对外委托组织销售队伍,即意味着将上述习惯做法明文化和规范化。
这样,即使是零售商,也是在以发行机构的名义对外销售,因而,发行机构是合同的当事人。
需要附带提及的是,中国福利发行中心1997年8月1日在国家工商行政管理局注册登记了中国福利标识,作为一种形象识别系统,已在与福利有关的各个方面广泛使用,其强制执行的范围包括,所有中国福利的票面上必须印有标志,福利集中销售现场必须悬挂或张贴标志及中文标准字,福利网点式销售现场、电视开奖现场,必须制作永久性标志及中、英文标准字,等等。[19]福利网点式销售现场制作永久性标志及中、英文标准字,也是展示被人的一种方式,也可以印证合同的当事人应该是发行人,而非承销机构或者零售商。
2 购买的当事人
首先,就自然人而言,原则上都可以购买,但存在例外。例外之一是未成年人。《发行与销售管理暂行规定》第18条规定,禁止向未满18周岁者出售和支付中奖奖金。至于其理由,我们可以从1999年4月28日中国福利发行中心《关于禁止向未成年人出售福利的通知》(发字[1999]39号)中看到,该通知称:“最近,社会舆论对未成年人参与购买的批评很多,此事也已引起中央领导同志的重视。未成年人不具备完全民事行为能力,为了保护青少年身心健康成长,今后福利禁止向未成年人出售,以更好地体现福利利国利民、造福社会的宗旨。”例外之二,根据《中国福利发行与销售管理暂行办法》第19条,从事福利发行、销售以及参与规则设计和生产的人员,必须保守相关秘密,且不得直接或间接购买福利。这一规则可称为“关系人不得购买”规则,不仅对于福利,对于体育而言,也应该是同样的。
其次,就法人及其他组织可否购买,我国现行法律法规并没有禁止法人及其他组织购买,不为禁止即为自由,因而应该认为法人及其他组织是可以购买的。现实中也有商家通过赠送来促销的行为,这算是一种附赠式有奖销售,比如一些餐馆为了招揽顾客就餐,在餐馆门口招牌上写着,就餐超过20元,赠送一张体育。[20]这样的行为通常是有效的。另外,自然人也有组成合伙购买的,约定一旦中奖,将按出资比例分得奖金。[21]
3 可否将合同的当事人理解为三方
有人认为购买合同的主体包括三方,一为发行方,二为代销方,三为购买方。并认为前两者既具有民法上的关系,同时它们之间也具有一种类似行政上的管理监督关系,因此,如果购买主体在购买以后或过程中间与代销者发生民事冲突,这两者均可成为诉讼主体。[22]
上述构想虽然便于保护购买者,但在法理构成上存在问题。其一,任何合同的成立都离不开意思表示,而在购买者的意思中,通常并不会想到是在与两个不同的民事主体签订合同,因而上述理论构成与当事人通常的意思不合。其二,代销方在与购买者签订合同时,要么是以被人的名义,要么是以自己的名义,上述构想实质是说代销方既以被人的名义同时又以自己的名义签订合同,这在法理上很难说得通。其三,正因为在法理构成上的障碍,司法实践中购买者以民事纠纷时,要么是以发行人为被告,要么是以代销方为被告,却鲜见有以二者为共同被告的,这一点与产品责任诉讼不同。其四,上述构想还会带来一系列的困惑,比如发行方与代销方是否承担连带责任?如果负连带责任,其基础又是什么呢?二者在某一问题上意见不一时如何处理?权利义务如何分配?
综上,笔者不赞成将合同主体设计为三方的构想,合同的主体只应当是两方,即发行人与购买人。在发生购买人诉发行人场合,作为一种合同纠纷诉讼,购买人既可以选择在被告住所地,也可以选择在合同履行地(参照《中华人民共和国民事诉讼法》第24条)。作为被告的发行人可以授权销售机构应诉。
(二)合同的性质
1 是民事合同还是行政合同
有学者主张买卖关系应归属于行政合同,[23]其理由在于:首先,虽然购买者直接面对的是代销机构,但是这一买卖关系真正的卖方是中国发行中心,该中心是民政部的职能机构,经授权成为统管发行销售的行政主体,所以买卖关系中卖方是行政主体。其次,发行中心发行的目的是筹集社会福利资金,发售对该中心而言是执行公务。该中心是买卖合同的卖方,同时也是销售的“管理机构”,销售合同有行政管理的性质。最后,从双方权利义务来看,销售合同存在不对等性。[24]
笔者并不同意上述看法。首先,中国福利发行管理中心及体育管理中心分别是民政部及国家体育总局下属的事业单位,实行企业化管理,自收自资,自负盈亏,与其说是管理职能部门,不如说是经营实体,将来体制改革的方向更是如此,让一个部门既做裁判员,又当运动员,这样的游戏总是非常糟糕的。其次,即使原来这些发行机构担当了部门管理职能,甚至退一步讲它们就是行政管理主体,它们对外所签订的合同因此就是行政合同,这种结论也是武断的,国家、政府充当民事主体的情形多有发生,毫不稀奇。最后,以所谓权利义务是否对等区别民事合同与行政合同,本身也是不恰当的,民事合同中有大量的定型化合同(格式合同),其条款往往由一方事先拟定,往往是有利于条款拟定人一方,但不能因此就认为这些合同是行政合同,合同即属此列。笔者认为,合同不是行政合同,而是民事合同。
2 是赠与合同还是买卖合同
有学者认为购买的行为不是买卖行为而是赠与行为,是属于附义务的赠与。其中,赠与人是彩民,受赠人是发行中心(但不是最终受益者)。所谓赠与附有义务,即彩民一旦中奖,由中心给付其奖金,从而中奖的彩民成为真正享有权利的人,期待中的权利变成可以实际行使的权利;反之彩民将一无所获。[25]
笔者对上述见解持反对意见。1987年7月27日我国发行第一套福利时,的确叫做中国社会福利有奖募捐奖券,发行人是“中国社会福利有奖募捐委员会”。既属“募捐”,当然也就是一种捐赠,也就是一种赠与。后来由“福利奖券”改称“福利”,由“中国社会福利奖券发行中心”改称“中国福利发行中心”,在一定意义,也正体现了人们对于合同性质认识的深入。
合同不是赠与合同,而是买卖合同。买卖的标的外形是本身,实质是物化于中的中奖机会。这种机会在中奖结果出来之前,在法律上表现为一种期待权。这种期待权在中奖场合转化为奖金或奖品给付请求权,在未中奖场合则归于消灭。
笔者之所以认为合同不是赠与合同,而是买卖合同,是基于以下几方面考虑。其一,购买者的意思,是支付对价获得一种中奖机会,并取得的所有权,具有买卖合同的属性。如果购买者的意思是捐赠,完全可以只付钱,不取任何凭证,但这样做的彩民百里难挑其一。将购买行为解释为赠与,恐不符合购买者的本意。其二,从现行法规规章用语看,比如的“发行与销售”、“购买者”等,字面反映的就是买卖关系,而非赠与关系。
3 是要物合同还是诺成合同
合同属于诺成合同,一旦出卖人与购买人就的买卖达成合意,合同即告成立。出卖人交付,属于履行合同中的给付义务,而不是履行缔结合同过程中的先合同义务。
4 是单务合同还是双务合同
合同既为买卖合同,自然也就是双务合同,出卖人的义务是交付并移转的所有权于购买人,购买人的义务是按照票面金额支付价款。购买人所获得的,不仅有的所有权,更重要的是获得中所包含着的中奖机会。
5 合同是定型化合同
合同的内容已由发行机构和销售机构事先拟定,并在销售时通过适当的方式提示给购买人,让其了解。销售机构及其代销商并不与购买者个别商议、讨价还价,购买者对于既定的销售、兑奖等规则“要么接受、要么走开”,不可能加以改变,因而合同属于典型的定型化合同或者格式合同。
6 合同是射幸合同
射幸合同,是指合同的法律效果在缔约时不能确定的合同。[26]购买人在购买时,无法断定自己能否中奖,中奖与否取决于非由合同当事人控制的不确定因素,比如摇奖或抽奖,相应地,购买者除了一纸要么一无所获,要么获得巨额回报,具有“以小搏大”的属性,因而合同是一种典型的射幸合同。
7 合同是最大诚信合同
合同是一种特殊的买卖合同,虽有偿但不等价,具有射幸色彩,利益的得失会形成巨大的反差,极易诱导欺诈。正因如此,为了保障事业的健康发展,必须要求合同的当事人最大限度地做到诚实信用。《发行与销售管理暂行规定》第5条规定,发行销售应当遵循诚信和自愿购买原则,严禁以欺诈方式发行销售,严禁采取任何摊派或变相摊派等强迫性手段发行销售。这一规定也强调了诚信和禁止欺诈。另外,基于诚信原则的要求,对于合同的当事人,在法律上宜认定其有若干先合同义务、附随义务和后合同义务。
[1]参见谢怀??《票据法概论》,法律出版社1990年版,第2页。
[2]参见史尚宽:《债法各论》,作者台北自版1960年版,第778页。
[3]参见谢怀??《票据法概论》,法律出版社1990年版,第3～4页。
[4]参见史尚宽:《债法各论》,作者台北自版1960年版,第778页。
[5]参见金祥荣、朱希伟:《中国业:反思与构想》,《福建论坛•人文社会科学版》2001年第5期;宋一欣:《法律制度初探》,《政治与法律》1999年第3期。
[6]信息存储在纸介质上的为有纸型,其他的为无纸型。参见财政部2003年《即开型发行与销售管理暂行规定》第2条。所谓无纸型,例如以手机的,或者在线即开型。
[7]参见曾世雄、曾陈明汝、曾宛如:《票据法论》,中国人民大学出版社2002年版,第6页。
[8]Generally,it may be said that the elements of gamblingare payment of a price for a chance to gain a prize.WesterhansCo.vCincin nati,165OhioSt327,59OhioOps428,135NE2d318.
[9]参见梅仲协:《民法要义》,中国政法大学出版社1998年版,第483～484页;史尚宽:《有价证券之研究》,载郑玉波:《民法债编论文选辑》(下),第1372～1374页;陈自强:《无因债权契约论》,中国政法大学出版社2002年版,第183～185页。
[10]所谓“不流通”,应该理解为不能用来充当交易的一般等价物,像货币那样流通,非谓不能作为交易的对象。
[11]参见陈自强:《无因债权契约论》,中国政法大学出版社2002年版,第184页。
[12]参见陈?:《论证券承销》,载中国法学会民法学经济法学研究会:《企业•证券•合同》,人民法院出版社1992年版,第221～222页。
[13]此段信息是笔者2004年10月19日参加在北京召开的“中国法治座谈会”时获悉自实务界人士的介绍。
[14]比如1995年10月30日民政部《关于转发中募委关于再次重申严禁超面值销售和转包销售福利的紧急通知的通知》,中国福利发行中心《关于再次重申严禁超面值销售和转包销售福利的紧急通知》以及此前《关于加强福利代销活动管理的通知》(中募发字[1995]27号)等。
[15]参见陈?:《论证券承销》,载中国法学会民法学经济法学研究会:《企业•证券•合同》,人民法院出版社1992年版,第221页、第223页。
[16]参阅国家体委1994年12月23日《国家体委办公厅关于1994-1995年度体育销售额度核销问题的通知》(体彩字[1994]47号)。
[17]比如国家体委1996年5月22日《国家体委办公厅关于加强体育销售管理的紧急通知》(体彩字[1996]087号)。
[18] 1995年12月20日中国人民银行《关于加强市场管理的紧急通知》(银发[1995]330号)曾强调,零售商不得采取承包或转承包方式销售,零售商资格不得私自转让。另外可参阅《中国福利发行与销售管理暂行办法》第18条。
[19]参照1997年11月12日中国福利发行中心《关于中国福利标识使用规定的通知》(中募发字[1997]28号)。
[20]参见刘成华:《赠中巨奖商家挨罚吗?》,《北京工商管理》2002年第4期。
[21]参见翟保:《拉萨彩民签合同合伙购买体育》,《体育》2003年第1期。
[22]参见周洋:《关于合同的民法思考》,www.chinalawedu.com/news/2004＿7/9/1025044956.htm。
[23] “行政合同”制度及理论在法国最为发达,我国有的学者自觉或不自觉地予以接受,并试图以之为标准区分中国法上的行政合同与民商合同,以之为模式构建中国法上的行政合同制度及理论,对于此种泛“行政合同”论,已有一些民法学者作出过辨驳,参见梁慧星:《民法学说判例与立法研究》(二),国家行政学院出版社1999年版,第190～191页;崔建远:《行政合同之我见》,《河南省政法管理干部学院学报》2004年第1期。
[24]参见周勇:《与有关的法律问题初探》,《行政与法》1999年第4期。另外,主张买卖合同为行政合同者,还可参见王家宏、杨卫东、刘志民、陆阿明:《体育热销的法律审视》,《体育与科学》第21卷(总第122期),第33页。
管理条例范文4
关键词：《机构财务管理办法》 机构 财务管理 影响
也称“白鸽票”，是一种以抽签给奖方式进行筹款或者敛财所发行的凭证。详细来说，是一个国家为了促进本国公益事业的发展，为了积累更多的社会公益资金而特许发行、在法律的保障下去销售购买、最后按照的规则而获得中奖机会的凭证。我国在1987年首次发行，当年收入仅达1739.50万元。后来，随着我国综合实力的不断上升和人们意识的改变，事业也逐渐扩大并且呈现了稳步上升的局面，根据权威部门的统计，仅仅是2014年这一年之中，我国的总销量为3823亿元，比2013年多了730亿元。根据公益金管理办法的规定，我国所有的公益金除了用在社会福利事业和体育事业之外，还用于我国所有地区的社会保障基金和其他的公益事业。随着行业的快速发展，在社会上的关注度越来越高，能够让社会上更多的人参与到事业的监督上来，促进机构财务管理的规范性发展。
一、机构财务管理制度的发展过程
我国首次发行，是在1987年。1994年，国务院明确了的发行权和主管机关：发行批准权由国务院决定，的主管机关则交给中国人民银行。2000年的时候，国家财政部将的管理权从中国人民银行的手中全面接管过来。到了2009年，我国颁布的《管理条例》更加明确了这一规定：国务院财政部门负责全国的监督管理工作。
在2002年之前，由于机构是属于事业单位，所以机构的财务制度都是按照执业单位的内容所执行，按照一般的事业单位财务核算。在2002年之后，也就是由我国财政部门接管事业之后，为了让机构的财务行为更加具有规范性，为了更好地反应我国的行业特点，所以我国制定了首部针对行业的财务会计制度：《发行与销售机构财务管理办法》，并从颁布的当年开始正式执行。
施行《发行与销售机构财务管理办法》，对于推动我国行业的健康发展有着非常积极的促进作用。但是在该办法的实行过程之中，一些矛盾和问题也逐渐显现了出来。比如说：代销者经费因列支而夸大了业务费收入;固定资产购置与折旧列支的矛盾;预决算纳入行政主管部门的部门预决算，影响对资金状况的监督;我国每一个省的执行政策标准和内容尺度都达不到统一，对行业的监管造成了阻碍。
我国从2009年开始，行业的发展进入了高速增长期，每一年的增幅都在百分之二十五以上。单单是2014年，我国的销售额就达到了3823亿元。在世界杯期间，我国的体彩总销量大幅度上升，2014年我国的体彩销量达到1764亿元，增速高达百分之三十一点五。随着业的快速发展，我国的管理制度也在不断地更新和完善。随着《管理条例》、《管理条例实施细则》、《公益金管理办法》的陆续颁布与实施，让我国的行业在法律上不再是无法可依的状态。而因为《事业单位财务规则》和《事业单位会计准则》的修订与实施，奠定了我国制定新的机构财务管理办法的法律以及政策依据。在机构的翘首以待中，我国国务院财政部在2012年年底颁布了《机构财务管理办法》，从2013年开始正式施行。在2014年初，又颁布了《机构会计制度》。
二、对于新旧机构财务管理办法的比较
新的《机构财务管理办法》和以前的《发行与销售机构财务管理办法》之间存在明显的差别，其中以下几个方面的差别最大。
（一）新旧机构财务管理办法制定的依据不同
《发行与销售机构财务管理办法》的制定依据是国务院《关于进一步规范管理的通知》和《事业单位财务规则》，而新的《机构财务管理办法》则是根据《管理条例》和《管理条例实施细则》所制定的。相比较而言，后者所依据的法律级次更高，制度更新，紧跟时展节奏。
（二）新的《机构财务管理办法》内容和结构都基本遵循《事业单位财务规则》实施
《机构财务管理办法》相对于之前旧的机构管理办法，做到了精简内容。将其中“奖金管理”的相关内容移到了《发行销售管理办法》中。这样的做法，使得行业的财务管理内容更加突出，强调了机构执行事业单位相关财务制度的要求。
（三）新的《机构财务管理办法》提升了机构的预算级次
《机构财务管理办法》中明确规定：“机构作为一级预算单位管理，单位预算和决算均不纳入其行政主管部门的部门预算和预决算，直接报同级财政部门审批”。这个规定让的资金管理受到了更大的监督力度，让行业的各类信息的透明化加强，使得机构能够依法接受社会公众、财政部门和审计机关的有效监督。
（四）《机构财务管理办法》修订了部分业务的会计核算方式
《机构管理办法》修订了代销者代销费、固定资产购置、结转结余等业务的会计核算方式，明晰明确了机构的收、支、余关系，促进了信息使用者对财务信息的全面了解，有助于信息使用者对财务信息的理解和分析。
（五）《机构财务管理办法》加强了对于风险的防控措施
新的《机构财务管理办法》里面增加了“兑换周转金”和“发行销售风险基金”等专用基金科目的设置和核算要求，通过设立这些风险防控措施，可以增强对机构的风险管理。
三、《机构财务管理办法》对机构财务管理的影响
国家颁布新的《机构财务管理办法》，对各级机构的财务管理都会产生或多或少的影响。每一个机构都要认真学习和深入研究新的《机构管理办法》，了解里面的内容并且严格遵守。对于《机构财务管理办法》里面规定不明确的内容，则要遵守《机构会计制度》、《事业单位财务规则》等相关规定来进行处理。机构还要在熟悉了解《机构财务管理办法》的内容之后，找出执行《机构财务管理办法》对自己所在的事业单位所带来的影响，思考分析之后想出合理有效的解决对策。
（一）结转结余处理方式的改变对福利基金的影响
《机构财务管理办法》中，机构的结转结余分成了两部分，分别是：“财政专户核拨资金结转结余”和“财政专户核拨资金之外的其他资金结转结余”。结转资金一般情况下是结转之后的下一年继续使用，而职工的所有福利基金都必须从“财政专户核拨资金之外的其他资金结余”中计提。结转结余处理方式的改变，对于那些收入情况差或者根本没有经营收入的机构来说，势必会降低员工的福利基金。
（二）《机构财务管理办法》中的基金计提方式对于业务费的影响
《机构财务管理办法》中，有这样两项基金计提方式：“兑奖周转金”和“发行销售风险基金”。这两项基金计提直接影响了机构年度可使用的业务费额度，会加深一些业务费比较少的机构的资金压力。
四、对于完善《机构财务管理办法》的一些建议
首先，想要保障业的健康可持续发展就离不开科学有效的监管，财政部应该加强对地方监管部门和机构的培训，只有各地都明白了制度的内容，才能方便监管过程中出现误差。
其次，《机构财务管理办法》主要是为了规范机构的财务行为，而对于机构会计核算方面的规范却起不了完全的约束作用。基于此，在2014年，我国通过多次的专家研讨和调研工作，以《事业单位会计制度》的规定和机构以及其业务的特殊性，为机构和基金的核算统一制定了一套会计制度。这一新政策的实施，有助于我国机构的管理。
另外，我国还需要设立科学合理的机构财务报表体系，以在全国范围内形成统一的行业财务报告体系。
总之，《机构财务管理办法》的实施，对我国行业的发展有着不可磨灭的影响。只有处理解决好其中的问题，全面了解其中的内容，引入机构自己的思考，才能够顺利贯彻该办法的实施。
参考文献：
[1]孟丽君.《机构财务管理办法》解读及问题探讨[J].会计师，2013（7）.
[2]白萍.浅谈《机构财务管理办法》对机构财务管理的影响[J].新财经（理论版），2013（3）.
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[4]王素英.民政部：着力加强福利管理工作[J].社会福利，2010（8）.
管理条例范文5
■ 统计
20多年卖了1.7万亿元
官方数据显示，我国启动事业20多年来，发行规模已累计达1.7万亿元。作为动员社会力量参与福利事业、体育事业发展筹集的“公益钱”，有明确用途规定——通常销售额的15%用作发行费，35%用作公益金，50%留作奖金池。
民政部数据显示，截至2014年3月14日，中国福利自1987年创立以来累计销量达1万多亿元。记者从国家体育总局体育管理中心了解到，截至2014年4月，我国体育发行20周年，累计发行规模已达7000多亿元。按去年超过3000亿元的销售量，相当于每名中国人一年平均要花200多元购买。
■ 调查
发行费用10年来上升逾7倍
据介绍，发行费应用于站返点、耗材采购及宣传营销、人员费用等。对具体如何使用，各地管理机构有一定自主权。“随着基础设备购买基本完成，以及网络电子化普及，近年来，发行的后续投入实际在相对降低。”长期研究资金的上海师范大学金融学院副教授李刚介绍。
然而，记者调查发现，随着销量迅速增加，按规定应占资金15%的发行费也随之大幅增长。不仅“标准随规模降低”的政策要求难以落实，使用中还存在“操作空间”——标准常年不降，催生高价发行。我国管理条例等一系列规范明确提出：随着发行规模扩大和品种增加，可降低发行费比例。但业内人士表示，由于这一要求没有强制性，多数品种的发行费标准十余年没有调整，成了“粗线条”约束。
浙江省福利发行管理中心宣传部负责人陶怡心介绍，10年前，当地福利销量五六亿元，现在已达100多亿元。记者按不同的发行费率标准计算得出，仅2013年，该省的福利发行费就达近18亿元。财政部数据进一步显示，2013年全国销售3093亿元，而在2004年还不到400亿元。据专家测算，2002年后，主要品种发行费率基本保持在13%至15%左右，10年来发行费上升了逾7倍。
印刷利润毛利率高达34%
一家上市印刷企业的负责人透露，目前每张的背后均印有广告、玩法等图文，需要外包企业印刷。“多数省份均由一两家公司长期承印，通过何种渠道获得业务不得而知。”鲜为人知的是，薄薄一张张的印刷、供纸业务也“利润惊人”。
以印刷类上市公司鸿博股份为例，2013年其主营业务收入约7.11亿元，其中印刷业务的毛利率高达34%。审计机关还曾查明，国家体彩中心原副主任张伟华、印制处原处长刘峰等人在采购专用热敏纸期间，人为增加环节，转手高价采购，致使国家发行费流失2341万元。
公益资金如何花成部门权力
“的本质是通过政府特殊事业向社会募集公益基金，最终目的不是经营牟利，更不是娱乐，而是通过人们买补充公益开支的不足。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文说。福彩、体彩两大类成立20多年来，我国已分别筹集公益金3100多亿元和2000多亿元。这些应“取之于民、用之于民”的公益金去哪儿了？
记者了解到，按照规定，中心按35%等比例上缴公益金后，怎么花就是政府主管机构的事。以福利为例，公益金有一半上缴中央财政，一半留在地方。上缴中央部分按60%、30%、5%、5%的比例，分配至社保基金、专项公益金、民政部和国家体育总局；留在地方的，也规定须用于“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”5类公益事业。
然而，在现实中，一些地方公益金却使用效率低下。截至2012年末，山东省体育部门有4.25亿元体彩公益金未使用，其中4个市、34个县未使用体彩公益金占当年拨入金额一半以上；截至2010年2月，上海市福利公益金累计结余6418万元，占筹集公益资金总额过八成。
业内人士表示，在留存地方的公益金中，一半“趴在账上睡大觉”是普遍现象。江苏某地级市财政部门负责人表示，尽管当地明确资金可用于补充社保基金，但实际“从来没见过这笔钱真正用”。“究其原因，怎么分这笔钱成了部门的权力，甚至能不花就不花。”
普遍现象被挪用买车发工资
浙江省福利发行管理中心相关负责人表示，留存资金往往是要“攒着做大项目”。一些基层工作人员坦言，其中不乏政绩观念作祟。比如，优先安排本部门专项资金，或为“以备不时之需”而沉淀。
即便是打着公益“旗号”，资金也屡屡被挪用。上海市审计局报告显示，2009年该市用于体育场馆改造公益金共1643万元，但有543万元实际用在场馆办公房改造及出租房屋修缮、办公设备购置，超规定范围的支出占总支出近三成。
事实上，本应用于公益事业的公益金，被民政、体育等主管部门拿来建楼、买车的现象十分普遍。根据湖北省审计厅公告，鄂州市民政局曾挪用38.8万元公益金用于办公楼建设；还有13个市州、28个县体育局挤占挪用公益金约178万元。
中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，公益金按规定不得用于平衡财政一般预算，但目前管理制度设计上有明显的部门色彩，变成“哪个部门卖，哪个部门获利益”。部门经费不足，就用公益金补充。例如，湖北松滋市民政局曾挪用13万元公益金用于机关经费，荆门市民政局则挪用39.8万元支付工资。
■ 建议
将公益金过渡为税
事实上，早在2001年的《国务院关于进一步规范管理的通知》中，就指出存在发行费用比例过高，公益金的使用范围过于狭窄等问题。同时明确“降低发行费用，增加公益金”的改革方向。
记者采访了解到，“经手环节多”“觊觎部门多”“个人权力大”，均是基层反映强烈的资金管理突出问题，各级公益金收入屡屡远大于当年支出。专家认为，这一低效率现状实际违背了设立事业的初衷。
“在公共资金的投入使用中，要减少审批环节，加快资金利用效率。”北京大学光华管理学院教授刘俏说。一些专家建议，可将公益金过渡为税，财政统筹专用避免截留。施正文建议，还要加快机构市场化、管办分离改革，使事业与行政部门脱钩。据了解，在的发行管理中，“一把手亦官亦商，掌控数亿资金”是导致资金管理失灵的重要原因。随着销量快速提升，管理机构既是事业单位、又是经营机构的矛盾正在凸显。
管理条例范文6
Abstract： Since the legitimacy of the gaming industry in each state of America， regional economy has developed rapidly. This article from four aspects of the legal management， supervision and management of the American gaming， access mechanism， tax administration， has done a detailed analysis of the American gaming management system， and according to the situation of China， puts forward some suggestions on the development of the gaming industry in China.
关键词：美国；；管理体制
Key words： the United States；gaming；management system
中图分类号：F552.1 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）34-0074-03
0 引言
从1931年内华达州的合法化，到1978年大西洋城开赌，再到1989年的南达科他州、爱荷华州和印第安纳州3个州同时开赌，至1993年，美国十三个州实现合法化，四十四个州实现赛马合法化。时至今日，美国不允许合法化的州，只剩下夏威夷州和犹他州。据2004年统计，美国业整体收入为786亿美元，其中，收入287亿美元，占总收入36.5%；收入为199亿美元，占25.4%；印第安部落收入168亿，占21.4%；网络收入为57亿，占7.2%。美国14个州共开设445家商业，缴税47.4亿美元，作为综合的娱乐产业，业得到了美国资本市场的承认，其高额利润回报率也吸引了全球投资者的关注目光和热烈追捧。
国内外学者对美国的业作了大量的研究。在发展对当地的影响方面，Stokowsk（1996）以美国科罗拉多州为例，研究发现新建的旅游地，犯罪比例明显上升。Roeh（1999）总结了四个方面的影响：第一，旅游发展给当地的交通和社会空间带来了拥挤。第二，旅游者的到来，带来了一些正面和负面的影响，使得一些地区的居民社会风险增加。第三，旅游发展，使得当地居民的生活质量和当地社区吸引力下降。第四，使当地陷入矛盾的境地，在追求长期利益的同时，必须忍受生活成本与生活问题的增加。在居民对发展的认识上，Carmichael，Peppard 和 Boudrea （1996）认为居民的态度对当地发展旅游业是非常重要。Roeh（1999）发现绝大多数人认为合法业能够带来更多的就业机会，创造更多的财政收入，并容忍人们可在超出经济承受范围之外去进行。Long（1996）发现居民正面评价的同时也认识到因此而带来的交通堵塞、人口拥挤以及引起犯罪等问题。在旅游企业的经营与管理方面，Schaap，Stedham和Yamamura（2008）分析了男女经理在执行内华达州战略时，所体会到的不同感知以及两者之间的相关性。Lema和Agrusa（2009）提出业人力资源发展和实践需要根据环境快速变化做出调整。
国内徐尧在《美国业发展趋势》中提出美国加强对在线业的政策管理，促进美国在线和网络的合法化及规范化。阮建中在《欧美旅游业研究述评》一文中，系统介绍和阐述了欧美国家旅游业产生和发展的原因、该产业对经济社会的影响、影响该产业发展的主要因素、促进该产业发展的策略等西方学者关注的焦点问题以及该领域的研究方法。
1 美国业的管理体制分析
美国是世界上业管理体制比较完善的国家，然而作为联邦制国家，美国各州对于业管理体制也不同，其共同点在于：第一，政府统一立法管理；第二，政府严格监管；第三，保持市场稳定有序；第四，对市场收入分配管理。本文从业的法律管理、监督管理、准入机制、税收管理四个方面分析美国管理体制。
1.1 以政府为独立立法者的统一的法律体系
美国联邦法院明确宣布：“，是州一级保有的并由州一级进一步赋予特任的特权；从业者，并不享有一般有用行业与职业的宪法权利。”由此可见，业是必须依赖政府政策才能生存、发展的行业。而保障美国业经济持续增长，最重要因素就是政府制定的法律体系。
为消除人们对业发展的疑虑和警惕，各州政府都会制定一个关于业相当“宪法性条款”的公共政策，阐述业的产业价值，明确业在当地的发展方向，以及规定采取何种措施避免负面影响的扩大。[1]如新泽西州《1977年控制法》（The Casino Act，1977），美国印地安那州《赌船条例》（The Riverboat Gambling Article）。随着经济的不断发展，防止各种问题的出现，各州政府相继出台各种惩罚制度，规范经营活动，保证活动的公正性。
1.2 相对独立的监管管理
为保障业的稳定健康发展，保证征收尽可能多的税，各州政府都成立了相对独立的监管部门。以拥有著名城市――拉斯维加斯的内华达州的监管为例。内华达州主要有两个机构双重负责监管工作，一个是州控制局（The State Gaming Control Board），另一个是内华达委员会（The Nevada Gaming Commission）。州控制局的监管工作主要包括审计、执法、调查、收税、颁发执照、检查设备等职能。内华达委员会的监管职能主要是对法律立法。
其独立性表现为：第一，控制局、委员会不隶属于其他机构，不受其他机构影响和支配。第二，为了保证控制局不受政党干扰，成员不能是任何政治团体的官员，同时不能有三名以上的成员来自同一政党。成员任期内，除非该成员自愿或者失职渎职行为，不得被解职。第三，执法人员每天24小时对现场进行独立监管，调查违法违规行为，并根据法律法规的规定对违法者进行处罚。
1.3 严格的市场准入机制
业对各州的经济和居民的总体福利至关重要，如果业充斥犯罪、欺诈，则必然影响居民对业的信心，从而动摇业存在和发展的基础。因此，美国各州政府对经营者有很严格的要求，要求业必须诚实，不能过度干扰居民的正常生活。
以“正直性审查”（probity check）为基础的审查政策是目前运用比较普遍的市场准入机制。即建立一套背景审查制度，把犯罪分子挡在行业之外。[2]这一审查的主要手段是颁发执照。在颁发过程中，政府监管部门按照各项法规要求，通过审查监管对象提交的各种材料，或者与监管对象面谈，或者对监管对象进行调查，以及其他必要手段，对监管对象实施监管。审查范围包括：所有与业经营相关的人、地点、业务和组织，以及所提供的所有有关的服务。
1.4 快速有效的征税制度
税，是以经营业的商业机构为纳税人，以经营收入或经营设备财产或经营活动为课征对象的特殊税种。[3]主要将其分为三类：收入税、设备税、执照费。其中，收入税为主要税种，是指政府按企业的毛收入征税。
目前美国各州政府对业基本采用的是“内部控制”（internal control）会计制度相结合的报税制度――政府制作标准报税表发给各纳税人，纳税人按政府要求每月在固定时间填报上个月的收入和应缴税额，并实时缴税。这种征税方式使得公司不论盈亏，只要营业，就要缴税，即使在其亏损的情况下，政府仍会有税可收。而且方便快捷、易于政府核查计收。其有效性在于，经营者必须根据政府“内部控制标准”要求建立一套自己的内部会计制度和管理流程制度，报政府批准后实施。确保了政府在对纳税人所报数额进行核查审计以察其是否虚报瞒报时，有线索可循。如果政府在审查中发现，纳税者不按内部控制系统的要求计算税额，则政府有权按照自己的方法重新计算税额，算多少交多少。如若发现有意偷税漏税者，严格的稽核、审查和惩戒制度，将会对其对其严厉处罚。
2 美国业管理体制的启示
我国内地唯一合法的项目是，其起步比较晚，但是发展迅猛。自1987年首次发行社会福利有奖募捐奖券以来，业取得了巨大的成就。2012年，全国的年销售量达到2615亿元人民币，比最初的1739.5万元增幅达到了1.5万倍，剔除通货膨胀的影响，增幅接近250倍。[4]的种类也丰富了，包括福利的双色球、3D等，体育的足彩、篮彩、七星彩等。
然而相比世界发达国家而言，我国业的发展还处于一个初级阶段。本文结合上述对美国业管理体制的研究，针对我们业在管理体制上的不足和弊端，总结出加快我国业发展的对策。
2.1 完善市场管理法律法规
在我国业已经发展近30年，但至今尚未颁布类似《法》或者“条例”等类型的行政法规，目前一些管理条例、政策规定早已不能满足蓬勃发展的业。纵观世界历史，皆是法律先行，更何况目前我国业还存在诸多问题亟待解决。国家只有尽快完善业的法律法规、规范有关组织的权利和义务，并对其进行严格监督，才能实现我国业的可持续发展。
我国业的立法框架可以包括以下七个方面。第一，的法律定义；发行目的及发行主体的界定。第二，发行主体的权利、责任和监管。第三，发行客体的界定以及对未成年人购买的规定。第四，管理的组织结构以及各机构的权利和责任进行划分。第五，的管理体制及销售机构的资质认定。第六，资金的管理。第七，惩罚性条款。对销售私彩的惩罚；对发行机构作弊的惩罚；对购买者的惩罚；发行经营机构、彩民之间的关系。
2.2 成立相对独立的监管机构
在我国现行的管理体制下，监管实行的是多部门的监管体制。虽然国务院规定财政部是业的监管部门，但实际上作为和财政部平行的行政机构――民政部和体育总局也起着监管的作用，同时还掌握了55%的公益金的分配与使用方向，这样财政部很难对业进行独立监管[5]。这种“自我监管”制度，难以保障业的稳定有序发展，因此要成立相对独立的监管机构。
成立相对独立的监管机构――“中国监督管理委员会”，相对独立是指并不完全独立的行政机关，而是直接隶属于国务院的。该监管机构仍隶属于行政系统，但由于不再从属于政府的某个部门，而是直接成为政府的一个部门，使其能够较少地受其他部门的影响。并通过立法的形式来确保其监管的相对独立性和监管的有效。该委员会的职责包括四点：一是监督的发行与经营行为符合法律规范；二是确保业的公平和公正；三是保障客体的利益；四是监督公益金的使用方向、使用的有效性和公正性。同时加强政府审计和社会监督。
2.3 实施体制改革
是市场经济的产物，市场规模的扩大、发行方式的设定、销售战略的制定等多的需要发挥市场自我调节。我国业初期，政府实施严格的管制是对其发展的保护，但随着我国业的日益发展和国际业的巨大变化，政府的过分保护和干预，已经阻碍了业的自由发展。政府职能应由保护转化为监督管理，作为一种特殊商品，需要适当的企业化运作。
实施体制改革，实行政府管理，通过发照招标，企业具体运作的模式。政府实行一般的政策调控、法规制订和监督职能；企业独立于政府。将机构完全推向市场，根据市场需求展开一系列竞争，国家政府部门不在产品开发、经营手段、营销策略、发行费使用等过多方面进行干预，实现完全意义上的市场竞争，避免不公平竞争。
2.4 指导建立业行业自律组织
指导建立业行业自律组织，既可以把广大彩民意见、建议反映给政府和主管部门，同时又可以帮助主管机构疏导媒体、彩民和行业公司，真正起到桥梁的作用。其职能主要包括以下四个方面。
第一，加大公益性和“微笑纳税”的宣传。虽是的一种，但的最终目的是为了社会公益和慈善事业。加大公益金使用方向的宣传和报道力度：用于补充全国社会保障基金，用于“扶老、助残、救孤、济困、赈灾”为宗旨的社会公益事业项目，用于支持群众体育和竞技体育发展项目等，使其公益性深入人心。
第二，培养娱乐性的文化。着力宣传行为是重在参与，举办论坛、讨论会，引导彩民不过于轻信广告、不抱存侥幸和投机心理，避免成为“问题彩民”，共同创造健康阳光的行业。
第三，指导培育新时代的工作者和彩民。我国业人才匮乏、工作人员素质参差不齐，工作站的问题也越来越多。同时绝大多数彩民也都是普通阶层，在购买时存在很大的盲目性。协会可定期举办业培训班，分析利弊，为我国业输送更多人才，为广大彩民理性购买提供科学方法。
第四，发挥舆论监督作用，积极保护彩民的利益。联合媒体对业相关机构进行监督、举报“社会私彩”等不良现象；同时保护彩民利益，防止类似“西安宝马案”的再次发生，保障我国业的可持续发展。
参考文献：
[1]王长斌.澳门立法要论[M].人民出版社，2012：9.
[2]John Wiley， Sons Inc. See International Gaming Institute， University of Nevada， Las Vegas， The Gaming Industry： Introduction and Perspectives， New York， 1996，69.
[3]王五一.经济学[M].人民出版社，2011：140.
