【摘要】目前，全国多个省（市）已经制定了相应的矿山地质环境治理恢复基金管理办法。在此背景下，结合实际工作中遇到的相关问题，从总体管理原则、各方职责、计提方式、使用方式、监管方式等方面，给出湖北省矿山地质环境治理恢复基金管理的部分建议。
【关键词】矿山地质环境治理恢复；保证金；基金；采矿权企业；弃置费用
一、矿山地质环境治理恢复备用金改革的背景
根据国务院《关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发［2017］29号，简称“通知”）和财政部、原国土资源部、原环境保护部《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境恢复基金的指导意见》（财建［2017］638号，简称“指导意见”）精神，湖北省财政厅和原国土资源厅于2017年12月和2018年5月联合下发《关于暂停收存矿山地质环境治理恢复备用金的通知》（鄂土资函［2017］1315号）和《关于取消矿山地质环境治理恢复备用金建立矿山地质环境治理恢复基金的通知》（鄂财建发［2018］45号）。2018年6月原省国土资源厅召开了备用金退还工作部署会，并于2018年年底将省级收缴的备用金（被依法冻结的除外）全部退还给矿山企业所在市（州），要求市州积极稳妥推进备用金退还工作，并因地制宜，积极探索新形势下的矿山地质环境治理恢复新模式。在备用金退还后，如何规范矿山地质环境治理恢复管理，督促采矿权企业履行矿山地质环境治理恢复义务，建立矿山地质环境治理恢复长效机制，成为各级地方政府关注的重点，探索制定适合湖北省情的矿山地质环境治理恢复基金管理办法势在必行。
二、基金制度与保证金制度的区别
1.行政属性上的强弱不同。基金制度相比保证金制度而言，行政属性更弱。它不再由自然资源主管部门收取，上缴财政，而是通过建立基金账户，由企业根据治理费用自主提取核销，计入成本；不再如保证金一样具有押金性质。2.采矿权企业自主性上的大小不同。基金制度进一步突显了采矿权企业作为治理恢复主体“主人翁”的精神，增强了其参与性；迎合了企业天然的“逐利性”，有利于企业以更加积极的方式预防矿山地质环境的破坏，避免破坏式开采；创新创造更有效率的开采和治理方式，降低治理恢复成本。3.管理方式及资金来源的广泛程度不同。基金管理方式在天然属性方面更契合“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境治理恢复的新模式，如果能进行市场化运作，将发挥市场化基金吸收社会资本、投资升值、接受捐赠等优势，有利于拓宽资金来源渠道和扩大资金池。综上，基金是前置管理，是积极的、多来源的；保证金是后置惩戒，是消极防御的、来源单一的。
三、实际退还及基金建立过程中遇到的问题
1.部分关闭矿山、采矿权到期等非持续经营情况下备用金退还的问题。由于地方政府是承担责任主体灭失的矿山地质环境治理恢复义务的主体，因此，如何设定退还条件和范围，加强事前监管，督促企业履行治理恢复义务，减轻地方政府压力，是各级政府组成部门首先要考虑的事情。2.各方职责如何划分的问题。合理划分人民政府、自然资源、财政部门、生态环境主管部门、银行等的职责，促进协同合作、形成合力，以及有效监督矿山企业地质环境治理恢复基金使用情况，是矿山地质环境治理恢复具有可靠资金来源的重要保障。3.采矿权企业如何计提和使用基金的问题。通知中只明确了“由矿山企业单设会计科目，按照销售收入的一定比例计提，计入企业成本，由企业统筹用于开展矿山环境保护和综合治理”，但具体怎么计提、如何使用，以及使用范围和日常监管等内容并未予以明确，给实际操作带来不确定性。4.采矿权企业不履行治理恢复义务时怎么做的问题。对于此问题，各级地方政府和地方政府组成部门需因地制宜、分类施策，加强事前、事中、事后监管。
四、基金管理原则与体系机制
根据《矿山地质环境保护规定》、通知和指导意见的要求，采矿权企业是矿山地质环境治理恢复的主体，有关部门根据各自职责，建立动态监管机制，督促企业落实矿山环境治理恢复责任。由此可见，基金管理可以按照“企业提取、政府监管、确保需要、规范使用”的原则进行。对矿山地质环境治理恢复基金进行管理，建立各司其职、统一清晰、易懂可操、平稳高效的体系机制是基金管理工作的重中之重。1.职责分工。采矿权企业、人民政府、自然资源、财政部门、生态环境主管部门和银行等单位是矿山地质环境治理恢复基金管理中的重要参与者，只有它们各司其职、协同合作，才能把好基金管理的每一个关口，打好建立平稳高效的体系机制的基础。从职责上可作如下划分：（1）采矿权企业。按照“谁开发谁保护、谁受益谁出资、谁破坏谁治理”的原则，采矿权企业应当承担所开采矿山地质环境治理恢复的主体责任，制定《矿产资源开发利用和矿山环境保护方案》，在开采的全过程中进行矿山地质环境监测并及时报告，依法依规设立和使用基金，对在矿产资源勘查、开采活动中造成的矿山地质环境问题进行治理恢复。（2）各级地方政府。重视和加强本行政区域内矿山地质环境治理恢复工作，为实现湖北省“一芯两带三区”战略布局和高质量发展服务；在制定矿产资源开发利用规划时，将矿山地质环境治理恢复作为重要的组成部分，并将其纳入本行政区域内国民经济和社会发展总体规划范畴；指导并帮助其他有关部门按照各自职责，做好矿山地质环境管理有关工作；承担责任主体灭失矿山的地质环境治理恢复工作。（3）自然资源和生态环境主管部门。自然资源主管部门负责在基金的设立、计提、使用、矿山地质环境监测及治理恢复工程项目等方面对采矿权企业进行指导和监管；建立动态监管机制，并在湖北省矿山地质环境综合信息平台上将相关信息予以公开公示。生态环境主管部门负责对采矿权企业在矿山地质环境治理恢复等方面涉及环境保护和环境污染防治等的工作进行指导和监管。（4）财政部门和人民银行。财政部门负责对矿山地质环境治理恢复基金制度执行情况进行指导和监督；人民银行负责对矿山地质环境治理恢复基金监管协议中的银行进行指导和监管。2.基金建立情形和计提方式。（1）不予退还，直接由政府建立基金。针对前文中提出的第一个问题，为保证采矿权企业履行治理恢复义务，建议在以下情况下先不退还备用金：一是治理责任主体已灭失的企业；二是关闭矿山或采矿许可证已到期并未申请延续，采矿权企业未实施治理或正在治理但在近一年内难以完成的，经书面告知仍未治理的。不予返还的治理备用金，在同级自然资源主管部门网站公示后，上缴财政，由政府建立专项基金，统筹用于本行政区域内矿山地质环境治理恢复项目。（2）多退少补，部分转存为基金。根据矿山剩余资源储量和实际年生产规模，预估矿山剩余服务年限小于三年时，采矿权企业应根据治理恢复实施情况，重新核算剩余服务年限进行治理尚需的恢复经费，待基金账户建立后，按该金额多退少补，将治理恢复备用金转存为基金。（3）计提标准和方式。现行各省出台的基金计提方式中，有的按通知要求，以治理方案所确定的治理经费为基数；有的综合考虑矿类、开拓方式、采矿方法、土地类型、地区等因素，配以相应系数，以采矿权范围内损毁土地类型占比采用加权平均法计算得出的治理经费为基础计算；有的按销售收入的一定比例计提；还有的以上年度实际开采量与采矿权出让储量比例摊销方法计提。综合考虑上述方法，从合理性和计提方便性来说，笔者认为在确定总的治理费用时，宜采用多因素法与治理方案确定治理经费孰高，在确定当年系数时，选取上年实际开采量占总出让储量比例更为适当。3.基金使用方式。（1）严格使用范围，专款专用。矿山地质环境治理恢复基金严格用于因矿产资源开采活动造成的以下情形：①地面塌陷、地裂缝、崩塌、滑坡、泥石流等矿山地质灾害的预防、治理及受危害群众财产损失的赔偿及搬迁安置补偿；②地形地貌景观破坏的治理恢复和预防措施支出；③地下含水层破坏的预防与治理支出；④表植被损毁预防和修复治理支出；⑤矿区地质环境监测工程与监测工作支出；⑥其他与矿山地质环境治理恢复有关的支出，不允许挪作他用。（2）规范提取程序，确保安全。采矿权企业与所在地县级自然资源主管部门、银行共同签订基金使用监督管理协议。采矿权企业可按完成全部治理恢复工程量的比例（如在30%、70%、100%等节点），向矿山所在地县级自然资源主管部门提出验收申请。经其验收合格的，采矿权企业可以从银行基金专户中根据完成治理工程量提取相应90%的基金存款，剩余10%作为后期养护经费，在免养护期一年以后，经验收合格方可提取。（3）统一账务处理，税前扣除。采矿权企业应按企业会计准则把基金列为弃置费用，计入相关资产的入账成本，在预计开采年限内按照年限平均法摊销，计入生产成本，并在所得税前列支。
五、加强基金监管的措施
1.建立动态监管机制。除了相关参与方各司其职，自然资源和生态环境主管部门也要加强日常监管。其中：自然资源主管部门应加强过程监督，将采矿权企业的基金建立、提取、使用及矿山地质环境保护与治理恢复方案的执行情况列入矿业权人勘查开采信息公示系统；生态环境主管部门应加强结果监督，对破坏和污染环境的企业进行处罚。2.强化惩戒措施，建立信用档案。首先，对未按照治理方案开展治理恢复的采矿权企业，列入异常名录或严重失信企业名单，责令限期整改。对于逾期不整改或整改不到位的，不得批准其申请新的采矿许可证或者申请采矿许可证延续、变更、注销，不得批准其申请新的建设用地。其次，对拒不履行矿山地质环境治理恢复义务的企业，记录企业信用情况，纳入湖北省地矿综合监管等信息共享平台向社会公布，为相关行业、部门实施联合惩戒提供信息。最后，指定符合条件的社会组织就相关企业破坏生态环境的行为向人民法院提起公益诉讼，依据相关法律法规对其进行处罚并追究法律责任。3.加强社会监管，营造良好氛围。大力弘扬“绿水青山就是金山银山”的理念，鼓励公众关心、支持、参与矿山地质环境保护工作，积极提供相关信息和线索，为建设美丽湖北、推动湖北高质量发展做贡献。
主要参考文献：
[1]杨凌雁，李花华．我国矿山环境治理恢复基金制度的构建［J］．中国矿业，2018（12）：77~82．
[2]罗奇.矿山环境恢复治理基金制度研究［D］．南昌：江西理工大学，2018．
[3]刘诗，程宏伟，彭茜．矿山环境治理恢复基金会计处理探讨［J］．当代会计，2017（10）：3~5．
作者:刘成
