完善林业政策的意见和建议

完善林业政策的意见和建议

作者:张蕾 周洪 单位:国家林业局经济发展研究中心

生态建设是西部大开发的重点,实施退耕还林、天然林资源保护、“三北”防护林建设等林业政策,既是改善生态环境的重大举措,也是促进西部地区经济可持续发展的重大战略措施[1]。

1生态环境恶化制约西部地区发展

西部地区包括12个省(自治区、直辖市),面积688万km2,主要是山区和沙区。由于地形地貌地质条件复杂,及其气候条件,森林植被少,生态环境恶劣。水土流失、荒漠化、土壤盐化及酸化、草原退化、生物多样性减少等问题十分严重,河流断流、湖泊干枯的现象仍在加剧。2000年调查表明,全国水土流失面积为356万km2,其中西部地区295万km2,占82.6%。比1989年增加了7万km2[5]。我国荒漠化土地总面积为262.2万km2,占国土总面积的27.2%,绝大部分在西部地区。目前全国沙化面积已扩展到174.3万km2,占国土总面积的18.2%,且扩展速度还在不断加快。20世纪70年代每年扩展1560km2,80年代每年扩展2100km2,90年代初每年扩展2460km2,90年代后期每年扩展3436km2。生态环境整体呈不断恶化趋势。西部地区已经成为我国生态环境最脆弱的地区,也是世界上生态环境最脆弱的地区之一[2]。不断恶化的生态环境,制约了中华民族生存和发展的空间,严重影响经济和社会发展。占国土面积57%的西部地区,居住着占全国23%的人口。1999年西部地区的GDP只占全国的14%,社会商品零售总额仅占全国的13%;全国有一半以上的贫困县集中在西部地区,90%的贫困人口集中在西部。跨入新世纪,我国进入全面建设小康社会,积极推进现代化的新阶段,加快西部开发,实现共同富裕,是历史的使命,是“三个代表”重要思想的重大实践。

2国内经济发展创造了有利的条件

近些年,国内经济形势发生了很大的变化。国家经济实力增强,粮食安全有了保障;针对内需不足,许多高消耗、低品质的传统产品过剩,传统经济结构矛盾突出,国家实施可持续发展战略,大力调整传统产业结构,同时,扩大内需,使政府有能力调整资金,投向影响全局发展的西部地区,投向基础产业。尤其加入WTO带来的中国经济全球化发展趋势等,为推动中国的经济结构、区域结构、产品结构的战略性调整,实施西部大开发创造了极为有利的条件。加快生态建设,大力发展林草,既可以改善生态环境,增加西部地区的可再生资源,为西部地区的经济社会可持续发展提供资源和环境保障,又可为拉动内需,带动国内经济良性发展起到积极的作用。

3实施林业生态工程,加快生态建设

国家从1998年开始,陆续实施天然林资源保护、退耕还林、防沙治沙和建设防护林等政策,积极推进生态建设。

3.1实施天然林资源保护我国仅存的1.06亿hm2天然林资源是我国的天然资源宝库,也是西部地区重要的天然屏障。1998年试点,2000年正式启动的天然林资源保护工程,全面停止了长江上游、黄河上中游地区天然林的商业性采伐。东北、内蒙古等重点国有林区在森林分类区划的基础上,大幅度调减木材采伐量,力求使这些区域的天然林资源得到休养生息和恢复发展。规划期限为10a,总投入达962亿元,天然林保护面积达到0.9亿hm2。

3.2退耕还林,治理水土流失>25°的坡耕地进行农业耕作,是造成我国水土流失严重的重要原因,其中有相当部分是毁林开垦的坡耕地。为了根治水土流失,国家从1999年开始实施退耕还林,采取“退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的措施,国家向退耕户无偿提供粮食,适当补助现金,无偿提供种苗。工程规划期限为11a,退耕还林面积达1833.34万hm2(其中25°以上坡耕地1466.67万hm2,沙地退耕还林266.67万hm2)。

3.3继续对“三北”地区和长江中下游地区投资建设重点防护林体系,加大荒漠化和水土流失治理“三北”等防护林体系建设工程,是国家实施西部大开发战略,促进西部地区经济社会协调发展的基础工程。随着2001年“三北”防护林体系建设第四期工程的启动,到2010年,要建成一批比较完备的区域性防护林体系,包括西北、华北、东北防护林体系、沿海防护林体系、大江大河流域和源头防护林体系、农田林网防护林体系。在我国主要沙化和水土流失危害严重地区建立起生态屏障。

3.4加快京津风沙源治理京津地区沙尘危害直接影响首都作为政治、经济、文化中心的正常运行,影响国家形象。京津地区沙尘危害风沙源在西部地区。加大西部地区风沙源治理,迫在眉睫。国家从2000年开始实施京津风沙源治理工程,力求恢复京津城市周边地区的林草植被,以改善京津地区的生态环境。工程规划期为10a,恢复森林总面积达757.26万hm2;恢复和治理草地面积1032.8万hm2。

3.5强化对野生动植物资源和湿地的保护西部地区生物多样性保护十分重要。随着三江源自然保护区建设的启动,国家实施的野生动植物保护及自然保护区建设工程,西部地区是重点。要通过工程的实施,拯救一批国家重点保护野生动植物,扩大、完善和新建一批部级自然保护区、禁猎区和种源基地及珍稀植物培育基地,恢复和发展珍稀物种资源。工程规划期限为50a,使全国的自然保护区总数达到2500个,总面积达到1.728亿hm2,占国土面积达18%。力求通过实施天然林保护、退耕还林等政策,配合城乡绿化、绿色通道工程建设等措施,形成点、线、面结合的生态网络体系,经过几代人的努力,使中国西部地区、使全国的生态环境有根本性的好转,以保障和促进中国的现代化建设。

4实施加快生态建设的政策为西部大开发奠定了基础

4.1建立生态屏障,解决生态透支,为可持续发展创造条件不合理的农业耕作,是造成生态透支的重要原因。据有关专家计算,我国生态超负荷的农田总量不低于0.1亿hm2,占全国土地面积的8%,其中25°以上坡地农田607万hm2,按生产2250kg/hm2粮食产量,每kg1.2元计算,价值270亿元,其所涉及的人口5000万人,占农业人口近5%。但所造成的水土流失等损失十分严重。据估算,我国每年仅因水土流失造成的洪灾和沙化的损失,至少在2000亿元以上,其中沙化损失540多亿元[2]。1998年大洪水,损失3007亿元,相当于当年GDP的3.8%。生产270亿元价值的粮食,带来的生态损失是巨大的,间接损害更加严重。解决了5000万人的生计,就意味着解决了一个全局性的问题。从这一意义上讲,退耕还林工程就是通过解决这些人的生计,来解决生态透支代价太大的问题。同时也有利于改革土地利用方式,变不可持续为可持续,并增加森林等可再生资源总量,从总体上提高土地利用率。对西部地区经济和社会发展意义重大。#p#分页标题#e#

4.2加快了生态建设步伐实施天然林保护退耕还林等政策以来,林草植被恢复速度明显加快,质量明显提高。2001年,全国造林670万hm2多,比上年有较大幅度增长,其中退耕还林等重点工程造林317.95万hm2,占全国的64。2%。天然林资源保护工程共完成造林94.81万hm2,比2000年增长122.36%;木材产量继续调减,森林管护面积达8860.51万hm2。退耕还林工程全年完成退耕地造林种草48.91万hm2,荒山荒地造林种草54.53万hm2,分别完成年度计划任务的116.45%和96.80%。2001年,“三北”四期工程正式启动,共完成造林54.17万hm2,新封山育林55.93万hm2;长江流域防护林体系建设工程共完成造林49.32万hm2,新封山育林76.45万hm2。京津风沙源治理工程正式启动。全年综合治理面积65.48万hm2。同时由于投入有保障,政策措施有力度,造林绿化质量大大提高[1,6]。

4.3有利于国家实施粮食安全战略我国现有耕地1.28亿hm2,据国土资源部和农业部测算,到2030年人口高峰期确保基本农田为1.07~1.10亿hm2,可以保障我国的粮食安全。对低产的耕地,特别是造成水土流失严重的25°以上的陡坡耕地和沙化危害严重的耕地(0.13亿~0.2亿hm2),在停耕的基础上还林还草,有利于治理水土流失,改善生态环境,保障粮食和牧业生产,有利于调整农业和农村经济结构,增加农民收入。近年实践已充分证明了这一点。据统计,我国2000年比1999年粮食产量下降了6%,其中实施了退耕还林的西部地区只下降了2%。我国粮食市场基本稳定。

4.4增加了农民就业和收入,调动了农民参加生态建设的积极性西部地区低收入农村人口多,耕地少,以城镇化、工业化带动二、三产业的发展,转移农村人口就业固然是重要的战略措施,但需要相应的发展阶段和发展环境。据专家预测,我国剩余农村劳动力近4亿。由于就业不足,农民收入增长速度持续下降,已从1997年的9.7%下降到2000年的2.1%。发展劳动密集型的林业,治理生态环境,既可以为城镇化、工业化带动二、三产业的发展创造物质条件和软环境,又可以为技能不多、文化层次不高的低收入农村人口增加就业的门路和收入的渠道。正如朱基总理在政府工作报告中讲的那样:“两年多的试点证明,在中西部一些地方实行退耕还林(包括还草、还湖),既是改善生态环境,促进农业结构调整的重大举措,也是直接增加农民收入的有效途径”。2001年,仅退耕还林工程一项就增加工程区农民人均收入200元(中央投入,按1600万人计)。调动了农民参加生态建设的积极性。发展林业,治理生态环境,将是政府为增加不发达地区农民就业和收入所采取的长期措施。

4.5为农村经济结构战略性调整提供广阔的空间当前,我国农产品的供求形势发生了很大的变化,亟待加快结构调整,全面提高农业综合生产率和经济效益,以拉动内需,保持经济发展的势头。发展林业,市场潜力大,可以提供多种可再生的经济资源,带动木竹加工、干鲜果品、森林食品、药品、花卉、食草畜牧业、林产化工等中小型工业、手工业以及森林旅游业的发展,加快农村经济结构调整,促进小城镇建设。特别是当前开展的退耕还林,对调整农村种植业结构,有效增加农产品供给,增加农民收入,促进农村经济发展,具有极为重要的作用。当然,西部生态建设还存在一些政策问题:一是生态建设没有形成以物质利益为纽带的良性循环机制,林业经营者,特别是农民造林,动力不足;二是相关政策不配套,一边造林种草治理,一边因滥牧、烧柴、开垦种粮等破坏得不到制止,造成新的破坏。三是工程建设资金运作沿用计划经济行政分配模式,管理成本高,资金使用效益和工程建设质量都存在一定的问题;四是天然林保护工程实施后,区内禁伐私人营造的人工林,补偿政策跟不上,影响了林业经营者的权益[7,8];五是退耕还林政策实施期满后,农民的生计和出路,将直接影响到工程项目的可持续,需花大力气研究解决。

5加大政策调整,推进生态建设,保障西部开发

5.1生态建设指标应列为国民经济社会发展的重要指标,加大宏观调控

森林生态产品及服务是重要的公共服务产品。提供生态服务得不到经济补偿,而破坏生态环境不承担相应的责任,体现经济发展的指标不能反映付出的生态代价,是影响各级政府、生产企业和单位以及个人保护和发展生态环境积极性的重要原因。在市场经济体制下,要积极加强森林生态效益及成本评估和核算指标体系建设,并将其纳入国民经济核算体系。培育生态服务市场,建立交换机制,推动生态效益货币化、资产化。国家进一步完善现行的森林生态效益补偿政策,通过税收手段和相应的财政、利率、信贷等政策,建立起森林生态产品及服务投入产出的良性循环机制。

5.2生态建设应与生态移民、能源建设、结构调整、乡村发展相结合

对因植被破坏,使当地居民丧失基本生存条件的生态极度脆弱区,政府应实行积极的生态移民政策。生态移民要与小城镇建设相结合,妥善解决移民的生产、生活安置问题,使这些区域的植被得到恢复。农村生活能源和滥牧是影响林草植被建设的重要因素,各级政府应积极引导农民改灶节燃,发展沼气池、太阳能、风能、水力发电等措施加强西部地区的农村能源建设,减少对林灌植被的破坏。与生态建设相适应,天然草场应进行战略性调整,实施休牧轮牧、舍饲圈养、退耕减牧、封育飞播,制止滥牧、滥垦、滥采、滥樵、滥用水资源,恢复林草植被。

5.3改革生态工程管理办法,积极推行招投标制度

改变计划经济条件下的造林投入管理办法,保证政府投入生态建设的资金,取得应有的效益,是政府林业工作应积极探索的重大课题。关键是采取市场经济配置资源的手段,明确林权主体,层层建立利益制约机制。措施就是对造林营林以招投标和工程监理为核心,实行规划、施工和监理队伍资质制度,推行专业队伍竞标承揽,形成社会监督机制和竞争机制,以制度创新,降低管理成本,杜绝腐败,提高资金使用效益和政府工作效率[9]。

5.4改革森林采伐管理制度,完善农民经营自主权

合理的采伐经营有利于提高林业的三大效益,实现“越采越多,越采越好,青山常在,永续利用”的经营目标。目前的采伐管理不利于森林的合理经营,已经成为制约林业发展的重要因素。应改革采伐管理办法,实行以森林经营方案为载体,与森林认证相结合,以动态管理为内容,强化源头管理和分类管理。给予生产者相应的采伐自主经营权和经济效益预测权。政府限制农民采伐自己培育的林木,就应给予其相应的损失补偿,因限制经营者采伐的结果,是造成农民不造林了,这种政策是不可取的。改革采伐管理的同时,应依法强化造林更新监督。#p#分页标题#e#

5.5充分发挥社区农民参与的作用

在生态环境建设工程,都应在具体实施中举行听证会、政务公告等形式,广泛征求社区农民的意见,吸收他们参加制订实施方案和作业方案,充分发挥社区群众具有乡土技术、乡土知识和乡土树种选择等方面的优势。使“我让你干”变成“我愿意干”,逐步形成农民积极参与的动力机制。

5.6以完善产权制度为核心,调动多种所有制主体参与生态环境建设

产权不明晰,政策多变,是影响农民造林,制约生态建设的重要原因。在生态建设中,无论是政府投资造林,还是社会各方面投资投劳造林,都应明确产权,为经营者核发产权证书,予以政府登记。政府应通过强化产权政策和权益保护,调动农民和社会各界有能力的个人、组织和法人积极参加生态建设,广泛吸引社会资金发展林业。一是依照《农村承包土地法》保障农民承包林地有较长的承包期,防止以土地流转为名,收回承包给农民的林地的行为发生;二是强化政府权属登记公示。要保证政府核发的林权证书的法律地位,并根据林权变动情况,做好林权变更登记服务,及时做好林权纠纷调解、仲裁服务;三是按照产权制度的内在要求,减免税费,保证经营者获取相应的收益权。