浅谈地方预算绩效管理的革新

2022-09-21 15:15:34 来源:写作指导

从预算管理的内容看,预算绩效则可分为预算收入绩效和预算支出绩效。预算收入绩效,指预算资源获取也即组织财政收入的绩效;预算支出绩效,指预算资源使用也即财政支出的绩效。而预算绩效管理,则以预算绩效为载体,以财政资金流为网络,将绩效管理辐射到整个公共部门和机构②运转当中去,与政府绩效管理密不可分。近10年来,我国预算绩效管理从无到有、从中央到地方,蓬勃兴起。各地的改革实践如同百花齐放、百家争鸣,对改善财政管理工作起到了不小的推动作用。但从整体来看,我国地方预算绩效管理的理念还有待革新,运行和管理系统还有待完善。

一、我国地方预算绩效管理改革的实践与现状

自中共十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”,并在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确,湖北省根据财政部的安排于2001年进行了小范围试点。2003年,财政部一些司局开始制定各行业绩效考评管理办法,组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作。随后,中共十七届二中、五中全会提出了“推进政府绩效管理和问责制度”,“完善政府绩效评估制度”。财政部也于2005、2011年分别出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》和《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》,为地方财政开展预算绩效管理提供了方向和政策指导。在此背景下,各级地方财政纷纷成立专门的绩效评价机构,出台相关意见、办法和方案,正式迈开了地方预算绩效管理改革的步伐。以广东省、江苏省、浙江省和广东广州市、广东佛山市、江苏无锡市、上海闵行区为代表的一些省和地区均进行了一些有益的尝试,各有成效、各具特色。总的来看,各地预算绩效管理改革的动因、范围、力度和方式具有共性与个性。

1.改革的动因。各地经济、社会、文化发展的公共支出需求与其财政可用财力不足之间的矛盾,是预算绩效管理改革的根本动因。不论是东部沿海发达地区还是中西部欠发达地区,伴随着城镇化的持续推进、服务型政府和公共财政的转型,公共产品和公共服务的需求不断增大;而民众对公共产品和公共服务的质量要求也随着生活水平日趋提高,这使得刚性支出规模迅速扩张。此外,欠发达地区还需要狠抓基础设施建设和经济建设,支出压力大。而改革开放30多年来,各地都进入到了一个经济增长相对平稳的时期,财政均面临着可用财力增长缓慢的窘境。因为转移支付制度的不尽完善,财权上移、事权下放,一般均衡性转移支付的比例较小,不仅造成发达地区面对着体制上的压力,欠发达地区也面对专项转移支付配套的压力,同时,各级财政还须共同应付各地各部门对转移支付资金的竞争。2008年金融危机带来的国外需求乏力,对我国出口型经济的不利影响,更使各地财力捉襟见肘。支出没法降,收入上不来,财政收支矛盾便成了东部沿海发达地区和中西部欠发达地区共同的问题。

2.改革的力度。东部沿海发达地区的改革力度普遍要大于中西部欠发达地区的改革力度。像上海闵行区、江苏省、广东省都为适应工作需要调整了财政内部职能,而且领导重视、改革主体明确、规划超前,同时注重人员培训和交流沟通,各部门密切配合,形成了改革合力。究其原因有二。一是东部沿海发达地区的科研力量普遍强于中西部欠发达地区。纵观各改革亮点地区:譬如说广东各地依靠于中山大学,上海闵行区依靠于复旦大学,厦门市依靠于厦门大学。这三所大学在国内公共管理和财政领域均有不小的建树,甚至可以说是标杆,在他们的参与下,这些地方的改革力度必然会强上许多。二是东部沿海发达地区的领导意识普遍高于中西部欠发达地区。东部地区的地方领导敢为人先,勇于先行先试,一方面是由于当地的创新意识更强、思想更为解放、力求先进;另一方面也是由于与国际交流更多、视野更宽广、锐意改革,再加上东部地区经济发展有一定的基础,容纳的风险程度也更大。而中西部地区的领导限于当地经济、社会、文化发展实际,更多的是一种求稳的心态,积极性稍有欠缺。

3.改革的方式。试点地区的改革方式各有亮点。广东省作为第一个建立绩效评价处的省份,已经初步建立了系统的绩效评价体系,涵盖了项目绩效目标申报和审核、支出部门自评、绩效评价处初审、专家复审和重点评价、绩效评价结果应用等流程,并根据结果实行竞争性资金分配。更为重要的是,广东把绩效管理贯穿于这之后资金分配和使用的全过程,实现事前明确绩效目标和责任,事中实施绩效督查和追踪问效,事后实施绩效自评、重点评价和绩效问责。江苏省后来居上,开发了全国唯一的财政绩效管理信息系统,同时建立了较为完善的评价指标库、专家库、第三方评价中介库、三级滚动项目库,真正实现向全过程绩效评价的转变。上海闵行区则对部门财务管理和财政支付实行两集中,对预算编审、执行和监督实行三分离,大力推进部门预算改革,在此基础上引入美国的PART(ProgramAssessmentRatingTool)项目绩效评级工具,结合地方实际予以本地化。

4.改革的难点。预算绩效管理改革是一个长期、持续的改进过程,各级地方财政和公共部门在经过初步摸索后,已经有一些经验,但在不同地区或者是同一地区的不同层次,地方预算绩效管理推进程度不平衡,与中共十八大提出的要求和当前财政管理改革面临的责任以及广大公众急迫的期望有较大的差距。主要面临着以下五个挑战:一是由于部分经济效益和社会效益、外部效应、长期效益、间接效益难以预测和考证,造成有些部门绩效目标难以量化;二是出现了预算绩效管理与各部门传统模式之间的矛盾,暴露出部分公共部门和机构资金使用计划与部门预算不匹配、不协调,公共部门和机构的配合不积极;三是存在会计体系滞后、评价方法操作性不强、结果运用没有制度规范的情况,从而导致绩效信息不对称,准确性、客观性和实用性受到影响;四是绩效评价结果运用手段单一,缺乏有效的奖惩制度;五是改革还缺乏足够的人力资源保障,无论是质和量都亟需加强。

二、进一步深化我国地方预算绩效管理改革的建议

地方预算绩效管理改革的进一步深化,离不开政治推动、制度保障和技术支撑,需做到以下三个整合。

1.地方预算绩效管理与地方政府绩效管理有效整合。地方预算绩效管理与地方政府绩效管理密不可分。预算绩效管理是政府绩效管理系统的一个子系统,并且是最关键的一个子系统。政府提供的公共产品和服务来源于预算资金的分配和使用。在某种意义上说,政府绩效管理是预算绩效管理的实质体现和延伸。地方预算绩效管理与政府绩效管理是互相促进的。预算是公共部门和机构管理的重要组成部分,预算绩效管理最重要的基础就是各部门的绩效管理。一方面,通过融入政府绩效管理,强化政治权力对地方预算绩效管理改革的推动,促进预算绩效目标与政府及部门工作战略规划、年度计划、具体任务、项目相衔接,拓宽预算绩效信息来源,提升预算绩效外部评价的范围和质量,使预算绩效评价结果的运用更加灵活、有效,不仅强化了结果对预算决策的影响,同时还能强化结果对各级地方政府、部门及其领导干部和工作人员的奖惩,进而推动预算绩效管理不断改进和提高。另一方面,地方政府绩效管理由于纳入了预算绩效管理,把“用钱”与“做事”紧密结合,通过加强预算绩效管理,使政府绩效管理的目标设定、工作进度、工作效果更容易量化和分析,使政府绩效信息精细、精确,使政府绩效管理评估更具操作性,使其结果更准确、更科学。此外,政府绩效管理改革还可借鉴预算绩效管理改革已有的试点经验,少走弯路。将地方预算绩效管理与地方政府绩效管理有效整合是实践的需要。预算绩效管理,正由初期的预算绩效评估走向全面预算绩效管理,由只评价少数项目走向综合评价。但由于各地方领导的重视程度不一,导致地方财政部门推动改革步履维艰。而政府绩效管理虽然起步稍晚,但由于从中央到地方的高度重视和强力推动,目前已在全国各地迅速推开。因此要借助政府绩效管理改革这股东风,将地方预算绩效管理融入政府绩效管理,并且作为重中之重,加之地方预算绩效管理已有丰富的试点经验,这样就能使预算绩效管理改革能够迅速而有力地在各地、各部门展开。将两者有效整合,首先是要将地方预算绩效管理列入地方政府绩效管理范围,使之成为重要的一项内容。公共部门和公共机构是预算绩效管理改革的核心和主体,各级地方政府领导的关注和重视是推动地方预算绩效管理改革不可或缺的力量。现行体制下,更加需要强化政府责任,要在地方政府绩效管理领导小组的领导下,由财政部门牵头,其他各有关地方和部门紧密配合,一同研究部署,同步推进。要建立长效的工作机制,成立专门的预算绩效管理机构,配备相应的工作经费和精干的工作人员,将预算绩效管理常态化、制度化。目前有些地方政府已经进行了两者整合的探索,例如,江西省人民政府决定从2013年起,将预算绩效管理纳入省政府绩效管理工作方案的考评内容。将两者有效整合,还要把地方预算绩效管理贯穿到整个地方政府绩效管理的各个过程中去,尤其是要解决目标设定和结果运用的问题。目标设定的问题主要在于预算项目与具体工作项目和公众需求的不衔接,体现在质和量两方面。质是指具体工作项目是否符合公众需求,预算项目是否与工作项目的内容或是金额相符,体现科学、合理性。量是指预算项目是否涵盖了所有的工作项目,体现真实、全面性。这就要求目标设定要在科学预测的基础上进行合理衡量。一是要对政府行为的政治效应、经济效应、文化效应、社会效应、生态效应和相关风险进行科学预测。例如地方交通规划项目对区域经济的影响、地方工业建设支出对生态环境的影响、税收政策对公众和企业的影响等等。二是要将以上定性的产出或是成本衡量成更贴近实际效果、可量化的指标,对于定量的产出和成本以及已经量化的指标,要准确衡量,减少误差。譬如说义务教育支出的绩效衡量,不仅考量教育支出的资金数额,还要考察当地义务教育的分布、普及率、毕业率及升学率,还要考察教师薪酬、固定资产投入等管理成本。若是地方财政部门孤军奋战,其设定的预算绩效目标一定是不全面、有偏差的。再者,预算绩效目标本质上是政府行为在财政层面上的体现,预算绩效目标与政府绩效目标两者互通互用,因此地方预算绩效目标设定必须依托地方政府,与其绩效目标设定相衔接。结果运用的问题则主要在于预算绩效管理的结果运用手段单一。预算绩效管理的结果运用手段往往局限于增减预算资金投入,而从目前的实践看,简单地加大对高绩效项目的资金投入不一定达到好的效果:并不是所有的高绩效项目都是正好满足公众需要或是优先度最高的,而且结果运用也需要同时顾及预算绩效和部门利益。因而,有效的结果运用最好是与干部培养选拔和薪酬待遇相挂钩,实现预算绩效评价结果与单位和个人考核结果也即政府绩效评价结果互认互用,奖惩结合。

2.地方预算支出绩效管理与绩效收入绩效管理有效整合。从目前搜集的国内外大部分有关文献中看,几乎没有涉及预算收入绩效管理问题的内容。笔者认为预算绩效管理应包括预算收入绩效管理内容。预算管理涵盖了预算收入和预算支出两块管理。如果只有预算支出绩效管理而没有预算收入绩效管理,从结构上看,这样的预算绩效管理是不完整的。再者,预算绩效管理也很有必要将预算收入纳入。预算收入和支出不可分割,前者的聚财作用直接影响预算支出。同时,科学、准确测算本地财力,也将使财政转移支付更加合理,促使省以下财政体制更加规范、完善。从实践来看,近几年,地方各级政府绩效管理已将财政收入的总量和增量纳入考核评价中,这也是必须面对的现实问题,不可回避。所以应将地方政府绩效管理中的财政收入内容和地方财政部门的预算支出绩效管理统筹考虑,将收入和支出作为一个整体纳入绩效管理。预算收入和支出体现财政资源配置、收入再分配和调控经济的职能,其规模、来源、结构和质量,还有征管行为都会对公众以及经济、社会、甚至政治产生正面或负面的影响。组织的地方预算收入主要用于保障和改善地方民生和保证地方公共部门和机构正常运转,而充分发挥民生支出实效和严格控制行政成本支出,正是公众的迫切期望,也是中共十八大提出的要求。因此,现阶段地方预算收支绩效管理要重视以下几点:第一,要重视加强预算收入和支出的平衡性管理。地方预算收入的规模最主要是由地方经济发展的水平决定的。从目前的国内外形势来看,无论是东部沿海发达地区还是中西部欠发达地区,经济均在经历长期高速增长后进入了平稳增长时期,预算收入增长也因此趋缓。与此同时,社保、医保、保障性安居工程等各项民生支出刚性不断加大,而化解地方政府性债务仍需要一定时间。因此,当前地方预算收支平衡仍要坚持“以收定支,略有结余”的方针,要防止虚假平衡。第二,要重视预算收入的质量。若预算收入绩效管理只注重财政收入的总量和增量,势必会带来一系列的问题:收入质量不高,“有数字,无财力”,若支出刚性强,更是会导致地方债务增加;少数地方官员为追求所谓“政绩”而导致该地的财政收入有水分;还有些地方收过头税、过头费,造成发展环境恶性循环,直接影响本地经济社会发展。因而加强预算收入绩效管理,首先要在合法性的前提下注重收入的合理性和真实性,做到不收过头税、过头费,不虚增财政收入,同时继续清理“小金库”,防止非税收入体外循环。其次,预算收入绩效管理要注重预算收入是否发挥正效应的作用。地方财税政策是地方政府通过收入调节,促进区域经济社会发展、平衡的重要手段。应加强对各项财税政策落实的考评,譬如出口退税、支持小微企业发展、省对市县税收返还等财税政策是否发挥应有的效用。第三,要重视加强民生支出和行政成本支出等预算重点支出的绩效管理。一是民生支出绩效管理要与地方政府民生绩效目标深度结合。要明确地方政府民生绩效目标的内容,即民生项目的具体数量和质量,落实到具体,这方面的实例有廉租房的套数、建筑面积、容积率等各项指标。要与民生绩效目标同步编制民生支出绩效目标,明确民生支出的具体资金额度和拨付时限,资金额度要细化、分解到具体项目;保障性安居工程等民生工程资金的拨付进度要与项目进度相匹配,困难群众生活补助等公共财政补贴要按时分期划拨,救灾和农房保险等应急救灾类民生项目资金要及时下达。对于民生项目数量和质量、民生支出资金额度和拨付时限的设定,要建立在广泛征求意见和科学准确预测上。此外,还要明确民生项目和支出的责任部门、流程监控措施、完成时间节点和评价标准,使民生支出绩效管理更具操作性。二是行政成本支出绩效管理要与公共部门和机构的工作深度结合。要加强部门预算编制:明确部门预算编制的主体是公共部门和机构;将单位的所有结余结转资金纳入部门预算收入,集中采购预算纳入部门预算支出,“应编尽编”;足额保障各单位人员和公用经费等基本运转支出;根据各单位任务轻重,适当安排项目工作经费,不搞“一刀切”;科学、规范制定项目支出,严格控制项目成本支出尤其是“三公”支出。三是强化民生支出和行政成本支出的外部监督。在科学、民主决策的基础上,加强人大监督、审计力度,引进第三方对民生支出和行政成本支出进行绩效评价;加快预算信息公开的步伐,明确公开主体和咨询主体,实现财政阳光运行。

3.财政管理、预算绩效管理与信息化有效整合。财政管理是预算绩效管理的基础,皆以信息化为技术支撑,这三者有机结合,是不可分割的一体。财政管理必须以收入为源头,以支出为导向,以预算绩效为目标。而预算绩效信息的全面、及时、客观、公正,关系到地方预算绩效管理能否有效发挥作用,离不开信息化的技术支撑。通过信息系统,我们能够及时准确获取、科学处理预算绩效信息,而且能最大程度地减少信息不对称。信息系统必须规范、统一。信息系统的引入并不是简单的电子化、网络化,而是所有平台的规范、整合,接口统一。财政管理和预算绩效管理信息化的体现是“金财工程”和预算绩效管理信息系统。推动两大系统的建设,有利于优化办事流程、提高工作效率;有利于明确责任、减少协调成本;有利于实时动态监管,及时预警、纠错、改进;有利于信息对称,真实、准确、全面反映实际情况。预算绩效管理改革建立在先期财政管理改革的基础上。正在进行的综合预算、部门预算、国库集中收付制度、公务卡和政府采购等一系列财政管理改革为预算绩效管理改革奠定了良好的基础,它们从预算收入和支出的角度对公共部门和机构进行把控,实现财政统一和财政监督,有效地加强了投入控制。已有并仍在完善的“金财工程”已经在预算指标、国库集中收付等财政管理中发挥了巨大作用,还将为预算绩效管理信息系统降低技术积累和改进的成本。预算绩效管理改革更加依靠信息化手段来解决传统手段没法破解的难题。但预算绩效管理信息系统的构建需要长时间的准备工作和技术积累,若要短期内实现“釜底抽薪”,实行会计网络化、推行权责发生制的预算会计和会计控制是不二的选择。权责发生制以权利的形成和责任的发生作为记账标准,它在政府行为实现收入、耗费资源和增加负债期间记录交易,全面、真实反映各部门财政资金状况,有效反映预算项目成本和产出绩效,从而增强绩效信息的准确性。会计控制则是通过渗透到每个公共部门和机构的会计网络信息系统,利用会计信息对各部门和机构的资金运动进行控制。前者解决了收付实现制会计制度下,公共部门和机构的财务状况容易被现金交易或记录操纵而扭曲的问题,同时提供预期的收入和支出,预警诸如基础设施建设、环境保护、社保支出等政策的长期影响等等。后者最大程度地降低了人为影响。我国各地方正处在经济社会发展的快速阶段,经济建设和社会保障带来了巨大的财政压力。权责发生制的预算会计和会计控制,一方面有助于增强各地方政府的收支统筹意识,逐步降低服务成本、化解地方债务、关注长期发展,更加注重地方财政预算的综合绩效;另一方面,也使得预算绩效管理信息化更容易起步和推行。

为进一步深化我国地方预算绩效管理改革,必须将财政管理、预算绩效管理和信息化有机结合。从内部看,应将会计网络信息系统整合进预算管理信息系统,进一步完善“金财工程”大平台,同时做好与预算绩效管理信息系统的无缝衔接。从外部看,横向上实现财政、审计、监察与其他公共部门和机构的联网,与“金税工程”等其他政务平台的衔接;纵向上实现省、市、县、乡贯通,在此基础上建立全面、精细、准确的数据库,赋予各部门各层次人员不同的权限,便于统一计算口径,对所有的财务数据进行收集、监督、处理和分析。此外,还可在此基础上提供绩效信息公开以及绩效反馈和评价的出口平台。譬如向某乡镇居民提供该乡镇的社保、医保支出绩效信息,群众可以对此进行反馈和评分等等。通过技术革命推进政治变革,从而解决预算绩效管理改革来自各方面的阻力。

本文作者:匡小平、鲍啸鸣 单位:江西财经大学财税与公共管理学院