发达国家低碳经济发展国际法启示

发达国家低碳经济发展国际法启示

摘要:

低碳经济作为一种全新的可持续发展方式,不仅要从技术创新方面取得突破,还需从制度创新角度完善低碳法律制度,激励与推动中国低碳经济快速发展。《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》是全球发展低碳经济而制定法律法规的国际法正式渊源,是低碳经济国际立法制度的基石。为引领和抢占低碳经济发展的制高点,以英国、美国、德国、日本为典型的发达国家从国家战略高度进行部署,从法律制度方面保障其具体实施,在低碳经济发展立法方面已走在了世界前列。然而,中国在低碳经济领域立法略显滞后,还未形成严密、完整的低碳经济法律法规体系,中国应借鉴发达国家先进的低碳立法有益经验,制定具有中国特色的低碳经济法律法规体系,注重法律规范的可操作性,充分发挥法律与政策的协同效应,共同推进中国低碳经济的快速、健康发展。

关键词:

发达国家;低碳经济;法律渊源;立法;京都议定书

低碳经济发展理念蕴含着人与自然和谐相处的可持续发展法伦理内涵,承载着维护人类共同发展及利益使命,该理念一经提出就受到世界各国和政府热烈响应。众所周知,推进低碳经济发展,除需相应的技术创新以外,还应充分发挥制度创新优势在低碳经济领域的引领作用,制定相配套的法律制度激励和推动低碳经济发展[1]。从全世界范围来看,以英国、美国、德国、日本为典型的发达国家在低碳经济发展立法方面已形成框架体系,为低碳经济发展提供实施依据和制度保障。目前,中国作为世界第二大能源消耗国和第二大碳排放国,面临低碳技术创新能力不足、能源消耗量大、应对全球气候变化及环境保护压力,发展低碳经济已成为中国转变经济发展方式、实施创新驱动战略的必然选择。考察以英国、美国、德国、日本为典型的发达国家低碳经济法律制度,对中国制定完善的低碳法律法规体系具有重要的现实意义[2]。

1低碳经济发展的国际法渊源

国际法渊源分为正式渊源和非正式渊源,它们之间的区别在于:前者具有法律效力,后者不一定具有法律效力[3]。在低碳经济领域,《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》是全球发展低碳经济,制定低碳经济法律法规制度的国际法正式渊源,是低碳经济国际立法制度的基石。除了正式国际法渊源之外,为应对气候变化和进行低碳经济合作,国际社会还制定了诸如《亚太清洁发展与气候伙伴关系章程》《碳收集领导人论坛宪章》等不具有法律效力的多边非正式国际法渊源文件[4]。《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》是低碳经济领域对各国低碳经济发展碳排放、降低能耗等方面都具有约束力的国际法律制度,是人类共同应对生存环境威胁外部性难题的重要基本制度安排。1.1联合国气候变化框架公约该公约分别于1992年6月签署和1994年3月正式生效,是全球应对气候变化而制定的第一个全面控制温室气体排放的国际公约,为国际低碳经济合作提供了范本及框架,对人类今后的生产、生活、消费等各方面都将产生重要影响。该公约确定了可持续发展原则、共同但有区别的责任原则、风险预防原则以及新的贸易壁垒原则,虽然取得了一些积极成果,但也有其不足之处。从本质上说,该公约是发达国家与发展中国家之间相互妥协的结果,公约条款内容规定过于粗线条且约束力较弱,未明确规定发达国家具体碳减排要求及向发展中国家提供资金和技术保障义务。1.2京都议定书因《联合国气候变化框架公约》只涉及宏观的低碳经济发展框架,并未明确规定具体的碳减排要求。为弥补公约设计的缺陷,积极应对全球气候变化,1997年12月第三次缔约国大会各缔约方制定及签署了《京都议定书》,明确提出具有法律约束力的具体量化碳减排及限排指标。在国际碳减排合作机制方面,《京都议定书》首创了联合履行机制、清洁发展机制和排放贸易机制3种创新机制[5],为应对全球气候变化,降低温室气体减排成本,优化全球低碳减排配置做了开创性的突破贡献。联合履行机制(JI)是发达国家之间以投资温室气体减排项目抵减《京都议定书》中的减排承诺;清洁发展机制(CDM)是发达国家与发展中国家之间进行碳减排合作机制,温室气体减排成本较高的发达国家在成本较低的发展中国家投资温室气体减排项目,以较低的温室气体减排成本抵消所应承担的温室气体减排任务;排放贸易机制(ET)是建立在温室气体减排边际成本存在差异基础上,发达国家对超额完成的减排任务进行贸易的市场机制,将剩余的“排放削减单位”(EUR)出售给温室气体排放量超标的另一发达国家。

2发达国家低碳经济立法考察

在低碳经济风靡全球的时代,以英国、美国、德国、日本为典型的发达国家已将低碳经济发展上升为国家战略高度,在低碳经济发展方面做了一些积极努力的探索,制定了低碳经济及产业发展中长期远景规划,形成了较为完善的低碳法规制度体系,为低碳经济发展提供了法律实施依据和制度保障,加快推动各国低碳济的迅猛发展。

2.1确立低碳经济国家战略立法

发达国家从国家战略高度统领和部署制定适宜本国的低碳经济国家发展战略,试图抢占未来全球低碳经济发展的制高点和争夺低碳经济发展规则的主导权。(1)英国作为全球低碳经济发展的先驱和倡导者,在2003年政府公布的《我们能源的未来:创建低碳经济》能源白皮书中,首次提出“低碳经济”概念并将低碳经济发展上升为国家战略。此后,各国积极响应加入到低碳经济发展的阵营中来。(2)美国作为全球最大能源消耗国及第二大温室气体排放国,迫切需要推进低碳经济发展,尤其是奥巴马政府上台以来,更加青睐通过综合立法手段推动低碳经济发展,先后于2005年和2009年颁布了《能源政策法》和《清洁能源和安全法案》两部法律,从提高能源效率、节约能源、发展清洁能源技术及其他低碳技术等方面,提出应对气候变化及降低温室气体排放。(3)德国作为最大温室气体排放国之一,正努力成为欧洲低碳经济发展先锋,通过实施“气候保护技术战略”,制定以提高能源效率及可再生能源使用为重点的中长期能源投资计划。(4)日本也是率先提出发展低碳经济国家之一,在2004年,日本政府就已制定“面向2050年低碳社会情景”研究计划以及在2008年日本福田康夫政府提出低碳经济发展“福田蓝图”国家战略。

2.2构建低碳经济法律基本框架

低碳经济发展取得良好效益离不开法律制度的规制与激励,发达国家低碳经济法律已初步形成体系,既为低碳经济快速发展提供法律制度框架,又为低碳经济未来发展方向提供了强有力的法律保障。(1)英国低碳经济法律基本框架由两部分构成。其一,低碳经济领域专门立法。这是英国低碳经济法律体系的最主要部分,其内容也更加健全。例如,自20世纪80年代至21世纪头10年历经3次重大修改的《可再生能源法令》逐步形成可再生能源法律法规体系;值得一提的是,2008年英国政府制定的《气候变化法案》,使得英国成为全球首个为应对气候变化实行碳减排而制定具有长效机制及产生约束力的基本法律框架的国家[6]。其二,散见于其他法律中有关低碳经济法律规定。这是英国低碳经济法律体系的补充部分,散见于其他各领域有关低碳发展方面的规定,内容比较零散且尚未形成体系。例如,1990年英国《环境保护法》及2007年《欧盟环境责任指令》等其他法律都对英国碳减排方面做了一定程度的规制。(2)美国为应对气候变化、降低碳排放,以综合立法手段及富有特色的地方领导低碳经济发展的措施,推进低碳经济发展。美国于2005年及2007年先后颁布了《能源政策法案》及《低碳经济法案》两部法案,旨在提高能源效率、开发新能源技术,促进低碳经济发展,以及诸如2006年美国加利福尼亚州制定的《加利福尼亚州全球变暖行动法》地方法律,这些法律在美国低碳经济法律体系及推进低碳经济发展方面发挥了重要作用。(3)德国是注重传统法典的大陆法系国家,构建了以《德国基本法》为框架,以《温室气体排放交易法》为核心的,以节能、节效《能源经济法》等法律为支撑的,以《生态税法》等财税法律体系相配套的涉及低碳经济各领域的严密法律体系,以促进低碳经济的发展。(4)日本在发挥法律推进低碳经济发展过程中,构建了全方位、多层次能源法律制度,形成以《能源政策基本法》为基础,以《促进资源有效利用》为核心,相关部门法令为补充的低碳能源法律体系。

2.3制定低碳经济法律实施机制

发达国家为降低碳排放、缓解气候变化,促进低碳经济发展,积极制定低碳经济法律实施机制,加大违反低碳经济法律执法力度,并采取配套措施推进低碳经济法律及政策得到贯彻和落实。(1)英国为贯彻落实低碳经济国家战略部署及温室气体长远碳减排目标,成为全球第一个为实施温室气体减排进行“碳预算”立法国家,将碳预算指标层层分解,具体落实到政府各组成部门[7]。除《低碳转型计划》对碳预算实施计划做了具体安排外,另外还制定和倡导绿色低碳发展进行碳减排约束的《低碳交通计划》《可再生能源战略》《低碳工业战略》等相配套的实施法律法规。(2)美国为落实新能源技术开发,促进低碳经济发展,为新能源开发所需资金提供法律保障,2009年出台《复苏与再投资法案》,希望促进以碳捕获及封存技术、智能电网为核心的先进低碳技术发展;加利福尼亚州政府还颁布《清洁汽车标准》,推进汽车减排,降低温室气体减排,切实推进低碳减排的实施。(3)德国制定《温室气体排放许可分配法》《含氟温室气体规制法》等温室气体管制法规,对德国温室气体减排实施,降低碳排放,应对气候变化,推进低碳生产、生活、消费带来了积极效果。(4)日本为保证低碳能源开发及利用,提高能源利用效率,降低碳排放,先后制定《能源利用合理化法》《削减特定区域汽车排放的CO2总量特别措施法》《促进新能源利用特别措施法》《关于确立实施特定制品中氟利昂类的回收及破坏法》等促进低碳经济实施的规制法律。

2.4完善低碳经济发展政策措施

温室气体减排,应对气候变化是全球公共产品,需要各国通力协作在各自国家主权范围内采取激励性低碳经济发展措施,克服仅依靠市场调节出现的失灵现象,在低碳经济发展过程中发达国家普遍采用税收、财政、金融、价格、贷款和补贴等经济激励政策工具,加速推进低碳经济发展。(1)英国依据“行政手段与经济政策相结合、技术措施跟进和配套措施保障”的思路,实施能效标识及标准制度、征收气候变化税、推行气候变化协议、设立碳基金、提高投资补贴方案、建立碳排放交易体系及低碳技术研发投入制度,形成了一整套相辅相成、紧密协作的低碳经济政策体系[8]。(2)美国政府为从事低碳经济领域机构及企业提供技术指导服务,专门成立部级低碳经济研究机构,从财政预算给予经费保障,对新能源开发及利用、碳捕获及封存技术等投资项目给予财政补贴,并建立强制性以市场为基础的限量排放与交易的芝加哥碳排放交易市场。(3)德国通过制定和实施《生态税法》《新机动车税制法令》等财税法律体系,将环境负外部性内化,促进市场主体自觉履行节能减排任务,促进可再生能源发展[9]。(4)日本通过在财税立法上推行税收、补贴及优惠贷款措施,对环境友好型项目给予低息贷款金融支持,并对购置低污染车辆享受车辆购置税减免优惠等一系列激励低碳经济发展政策。

3发达国家低碳经济法律制度启示

应对全球气候变化,降低温室气体排放是各国解决全球气候变暖问题的共同价值追求,无论是对发达国家还是发展中国家而言,都具有全球性、共振性及协同性。发达国家在低碳经济发展过程中所探索、揭示的一些客观规律和积累的有益立法经验可以为中国所学习和借鉴。

3.1发达国家低碳经济立法的体系化

纵观发达国家低碳经济立法进程可以看出,其立法无论在整体架构上还是具体贯彻实行上,都很具有体系化特色。从宏观的国家战略、基本法律框架、实施机制和配套政策措施角度看,发达国家为降低温室气体排放,促进低碳经济发展,在低碳经济立法方面采取从确立国家战略立法、构建低碳法律基本框架、制定法律实施机制到完善低碳经济发展政策措施,可谓相辅相成、浑然一体,形成较为完整的制度体系。再从其各自微观的各种立法制度看,不仅宏观脉络清晰,而且内部具体配套措施也错落有致,协调互进,形成完善的低碳经济发展立法体系。目前,中国低碳经济立法仍处于初步探索阶段,尽管也制定了专门低碳经济法律,但并未形成完整的法律体系。中国应加速制定一部有关专门统领低碳经济各方面发展的全国性法律规范,破除中国低碳经济立法体系缺位状态。

3.2发达国家低碳经济立法的可操作性

发达国家在低碳经济立法方面,很注重立法条文之间的可操作性,尽可能地细化到各职能部门,将减排指标层层分解,以求温室气体减排目标得到切实的贯彻和执行。在低碳经济具体实践过程中,也尽可能将具体任务以各种经济政策措施的方式予以推进。然而,在中国现行相关低碳经济法律条文模糊,原则性条款较多,有效性不足,缺乏具体的可操作性。为避免条文规定过于笼统,导致执行困难,在今后低碳经济立法过程中,要改变过去“宜粗不宜细”的立法指导思想,从“细”化条文做起,有效规范、调整和解决低碳经济发展过程中的具体问题,加强违反低碳经济立法规定的处罚力度,切实贯彻落实低碳经济发展过程。

3.3发达国家低碳经济立法的法律与政策协同性

发达国家非常注重低碳经济国家战略政策跟进和相应法律配套措施协同,在低碳经济税收、金融、价格及补贴政策方面进行组合应用,充分发挥低碳法律和政策的协同效应。在中国低碳经济领域,往往会出现宏观立法虽多,却无法执行,缺乏相配套细化的具体政策,导致中国低碳经济立法长效机制没有得到有效发挥,阻碍了中国低碳经济发展步伐。在制定某一相关低碳经济领域法律同时,应制定相应的配套税收、财政、金融及补贴激励措施跟进,保证国家低碳经济宏观政策及立法的执行,使法律与政策相互推进,发挥相互之间的协同效应,共同推进中国低碳经济的快速发展。

作者:周杰 李金叶 单位:新疆大学经济与管理学院

参考文献

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