摘要：缺陷产品召回制度是一项国际通行的、针对批量性产品的产品安全监管措施。缺陷召回制度对于市场经济发展是柄双刃剑。一方面，市场的繁荣发展要求新鲜血液的注入，需要产品的创新与技术的突破，太过收紧产品安全监管抑制市场活性；另一方面，新兴产品及技术的复杂与不成熟易导致在设计、制造环节中出现纰漏，使产品存在损害人身、财产的不合理危险的可能性增加，缺陷产品召回作为一项事中事后监管措施和产品质量安全监管体系的重要手段，对我国在市场发展过程中保障消费者人身、财产安全、促进生产企业提升产品质量有重要作用。本文将从我国缺陷产品召回法制建设的现状出发，比较欧美等国缺陷产品召回立法现状分析当前我国缺陷召回法制建设的短板和问题，并提出我国缺陷产品法制建设的相关建议。
关键词：缺陷产品召回，产品安全，质量提升
我国缺陷产品召回制度通过15年的发展实践，已经成为产品安全监管的重要手段，为守护安全、减少伤害、稳定市场发挥了重要作用，然而现行缺陷产品召回法律法规存在法律体系不健全、定义及法律责任有待明晰等问题，完善我国缺陷产品召回法制建设，对保障产品安全、维护市场秩序、提升产品质量和消费信息有重要作用。一是守护产品安全底线，维护社会公共安全。通过召回活动，消除了大量的安全隐患，保障消费者人升财产安全和社会公共安全。二是促进市场公平竞争，优化营商环境。缺陷产品召回是处理市场流通中具有安全风险的批量性产品的补救措施。三是倒逼生产者加强质量管理，产品质量发展是一个螺旋上升的过程，召回也是生产者主动研发改进技术的机遇，提升了产品质量。四是增强消费信心，保护消费者合法权益。生产者与消费者对于缺陷产品召回制度的认知逐渐加深，生产者对于缺陷召回的态度从回避到主动召回，认识到承担缺陷召回责任是生产者展示社会信誉的良好体现。生产者积极履行召回义务的同时，也增强了消费者信心，保障了市场的健康有序发展。
1国内外缺陷产品召回法律制度的现状
1.1我国缺陷产品召回法律体系
我国缺陷产品召回制度在法律层级的立法在《产品质量法》《消费者权益保护法》《侵权责任法》中有缺陷、召回及相关法律责任的规定，《食品安全法》《特种设备安全法》等部分专门法中有关于缺陷产品召回的规定。在行政法规和部门规章方面，汽车、消费品及药品等产品有相关行政法规及部门规章。我国缺陷产品召回目前覆盖的产品类型包括：汽车、儿童玩具、食品、药品、医疗器械、消费品、铁路专用设备等。在法律体系构成方面，我国未订立产品安全的专门法，缺陷产品召回法律体系的上位法依据《产品质量法》《消费者权益保护法》及《侵权责任法》等法律。当前缺陷产品召回法律体系由法律、行政法规及部门规章构成。法律层面，《产品质量法》作为我国产品责任和产品质量的基本法，缺乏缺陷产品召回制度的规定，仅在第四十六条简要规定了缺陷的定义。《消费者权益保护法》及《侵权责任法》从消费者权益保护及产品侵权责任出发，规定缺陷产品造成人身、财产损害时，生产者的赔偿责任。此外，值得注意的是，我国法律层级对于缺陷产品制度的规定有责任规定划分不明，缺陷定义不统一的问题。《消费者权益保护法》《侵权责任法》中的缺陷，与《产品质量法》中的缺陷的定义不一致；《侵权责任法》对于缺陷产品侵权责任规范应限于民事责任范畴，然而第四十六条规定的召回责任属于行政责任。规范缺陷产品召回监督管理工作的行政法规及部门规章包括：《缺陷汽车产品召回管理条例》《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》《儿童玩具召回管理规定》《缺陷消费品召回管理办法》《药品召回管理办法》《食品召回管理办法》等。其中，2004年《缺陷汽车产品召回管理规定》（已失效）的，标志着我国缺陷产品召回制度的创建。在完善缺陷产品召回法律体系方面，建议我国《产品质量法》中增加缺陷产品召回制度的章节；行政法规及部门规章方面，提高现有缺陷产品召回法规及部门规章的法律层级并制定完善其他召回法规及部门规章。例如：市场监管总局及生态环境部联合推进的《机动车环境保护召回管理规定》正在制定，为我国规范机动车环境保护召回，防治大气污染，保护和改善环境，保护人身健康提供法律支撑。市场监管总局推进的《消费品召回管理规定》已面向社会公开征求意见，新规定的出台将在完善消费品召回范围、健全法律责任等方面发挥重大作用。我国缺陷产品召回法律体系的不足为缺陷产品召回法律法规中对于缺陷、召回、法律责任的规定尚不完善，例如：《产品质量法》作为产品安全及产品召回的基础法，缺乏缺陷产品召回制度的规定。部分部门规章的法律位阶较低，行政执法力度有限。我国缺陷产品召回制度的调整范围有待完善，《缺陷消费品召回管理办法》使用消费品名录的方式规定产品适用范围，与新产品快速涌现的市场环境不符。
1.2欧美产品安全法律制度简介
1.2.1欧盟
欧盟的缺陷产品召回遵守《通用产品安全指令（GPSD）》（2001/95/EC）、《欧盟缺陷产品责任指令》（85/374/EEC）等。欧盟缺陷产品召回法律体系由欧盟委员会通过立法为召回法律体系的创建搭建框架，各成员国依据欧盟产品安全的各项指令制定本国法律法规，各国产品安全监督机构在欧盟健康与消费者保护司、生产者与工业司、内部市场司、环保司的监督下，制定统一的召回工作程序。通过这种方式，保障了欧盟成员国实施召回工作的法定程序及内容的一致性；欧盟还建立了统一的信息通报系统（RAPEX）及产品伤害监测系统（IDB），保障了欧盟成员国间对缺陷产品信息、产品伤害信息的公开及共享。以英国为例，英国的缺陷产品召回遵守《消费者保护法（1987）》《工作健康与安全法（1974）》及欧盟《欧盟缺陷产品责任指令》（85/374/EEC）、欧盟《通用产品安全指令（GPSD）》（2001/95/EC）以及与之配套的英国《通用产品安全法规（2005）》《地方政府法（LGA1972）》等，上述法律法规规定了产品责任的承担遵循严格责任原则；所覆盖的调整范围是销售进入市场的产品，不仅是销售给消费者的产品，且包括在工作场所使用的产品；责任人是广义的“生产者”，即包括产品零部件及原材料、出口商或经流通后的品牌再创者（准生产者①）；生产者、销售者的义务及召回的主管部门，如健康与安全执行局（HSE）主管工作场所产品安全、交通运输部（DFT）及其下属的驾驶员与机动车标准局（DVSA）主管机动车召回、食品标准局（FSA）主管食品召回等；召回措施、规定了召回信息的及风险评估（2010Guidelines）；责任人免责事由及民事、行政、刑事责任的承担等内容进行了明确规定。
1.2.2美国
美国是世界上首个建立缺陷产品召回制度的国家，自1966年美国颁布《国家交通及机动车安全法（49U.S.Achapter301）》确立缺陷汽车产品召回制度以来，美国已颁布实施《消费品安全法（CPSA）》《易燃纺织品法（FFA）》《交通工具召回的强化责任和文件法案（TREAD）》等缺陷产品召回法律法规。美国缺陷产品召回法律体系的特点是，建立时间长、适用范围广、法律责任完善。美国缺陷产品召回制度建设已53年，纵观美国缺陷产品法律法规，其立法主要根据产品类别分为一般产品召回及特殊产品召回，仅CPSA覆盖产品范围15,000多种。美国缺陷产品召回的法律法规中明确规定了缺陷信息的收集、缺陷的认定、召回的程序及相关法律责任。美国将产品安全的监管职能赋予了联邦机构，在消费品召回方面，成立了直接对总统负责的联邦直属机构，消费品安全委员会（CPSC），负责制定和实施消费品（除汽车、食品、药品、化妆品等）安全标准，缺陷消费品召回，消费风险警示及安全教育等消费品安全监管工作。在汽车召回方面，在交通运输部（DOT）下成立了国家公路交通安全管理局（NHTSA），负责开展汽车缺陷调查和缺陷分析，制定汽车安全标准及标准符合性试验、建立汽车召回及机动车交通事故信息库、监管和评估汽车召回实施情况。此外，美国海岸警卫队（USCG）负责缺陷船只及设备的召回，食品与药品管理局（FDA）负责食品、药品、生物制品等产品的召回及产品安全监管工作等。美国对于产品责任的规定有较长的历史沿革，1963年Greenmanv.Yuba电力产品案的判决确立了缺陷产品的严格责任，该判决认定，因产品制造或设计导致的缺陷，消费者要求制造商承担侵权责任的，只需证明其因使用产品造成损害，消费者无需对产品的使用有危险预期。经过半个多世纪的发展，美国缺陷产品召回已形成完善的民事、行政、刑事责任体系。民事责任方面，要求生产者对缺陷产品致损的受害人承担赔偿责任；行政责任方面，美国法院对于违反召回责任的生产者可依据产品缺陷性质、业务规模、产品伤害风险高低、是否造成实际伤害等情况决定罚款金额，每次违规最高可处罚10万美元，累计可达1,500万美元行政罚款，由行政机关执行；刑事责任方面，生产者故意违反相关规定，情节严重的，最高可处5年有期徒刑并对个人或生产企业处罚金，对生产者有极大震慑力。
2比较分析我国与欧美缺陷产品召回法律体系及存在的问题
在召回法律体系建设方面，欧盟缺陷产品法律体系由欧盟委员会颁布的指令及各成员国配套的召回法律法规构成，美国缺陷产品召回法律体系由《消费品安全法》及其他特殊产品召回法律法规构成，两者上位法均有明确建立缺陷产品召回制度且配套行政法规、部门规章及规范性文件较为完善。在我国，缺陷产品召回制度建立时间短，我国没有《产品安全法》且现行《产品质量法》未确立缺陷产品召回制度，配套行政法规及部门规章亟待完善，部分部门规章及规范性文件的法律位阶有待提高。在适用范围方面，我国缺陷产品召回法律法规适用的产品范围还有待完善，首先从产品的定义出发，欧美缺陷产品召回法律法规的产品范围基本覆盖各类进入市场的产品，对于召回制度中产品的定义倾向在市场流通的所有产品，包括在工作、学习等场所使用的产品。我国《产品质量法》仅将经过加工、制作销售给消费者的产品视作产品，这一定义一方面用产品定义产品，定义不明，且未说明产品的性质属动产或不动产，性质不清；其次，此定义仅涉及消费者购买和使用的产品，其他类如血液、电力、无形智力产品等未明确。从行政法规及部门规章出发，现行《缺陷消费品召回管理办法》中规定的消费品名录虽然包括日常生活中的大部分产品，但其不符合产品更新换代迅速发展的市场状况，加重了立法的滞后性，且对比之下远低于美国《消费品安全法（CPSA）》规定的15,000种产品。在法律责任方面，欧美缺陷产品法律责任体系对于民事、行政、刑事均有规定，且衔接较好，对于生产者隐瞒缺陷、拒不召回等违法情形的法律责任较重，且对于情节严重的如导致消费者死亡或严重伤害的有明确的刑罚规定。英美国家均对违反缺陷产品召回法律法规规定了严格的行政责任及刑事责任，对于应当召回拒不召回，隐瞒缺陷，不停止生产销售的生产者，可处以高额罚款。情节严重造成伤亡的，对于主要责任人可处有期徒刑并处罚款。我国缺陷产品召回法律对于拒不召回、隐瞒缺陷等违法行为的罚则规定较轻，行政责任方面，《缺陷汽车产品召回管理条例》颁布之前，我国对生产者违反召回义务的罚款都低于3万元，《缺陷汽车产品召回管理条例》的罚款为“货值的1%到10%”虽然比一般消费品的处罚力度高，但依然低于欧美国家，且欧美国家在生产者故意不履行召回责任时，可采取强制措施扣押、罚没缺陷产品或向社会禁令。刑事责任方面，缺陷产品召回法规规章中规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任，未作具体规定，但刑法未有对缺陷产品召回法律责任的详细规定，缺陷产品与生产、销售伪劣产品罪等相关规定未能良好衔接。民事责任方面，欧美及我国均是从《合同法》《侵权责任法》为基本原则出发，规定消费者可从违约责任和侵权责任通过诉讼向生产者进行追责。总体来说，欧美缺陷产品召回建设已半个世纪，缺陷产品召回法律体系层级较高且体系完善，适用范围所覆盖产品更加广泛，对于产品、缺陷、召回等关键定义比较清晰，民事、行政、刑事责任的规定比较健全。而我国缺陷产品召回制度建立较晚，法律体系尚不完善，一些关键定义如产品、缺陷、召回还不清晰，召回制度的法律责任体系有待健全。
3《产品质量法》修订背景下我国缺陷产品召回法制建设建议
在产品发展日新月异，技术革新迅猛发展的市场环境下，加强缺陷产品法治建设是我国维护市场公平竞争秩序、保障产品安全、提升产品质量的重要市场监管手段之一。其次，召回作为我国事后市场监管的重要手段，对生产者履行产品责任、加强内部产品生产流程管理和提升技术创新能力有促进作用。最后，生产者相对消费者在经济、技术、信息上处于优势地位，应当对相对劣势的消费者做出提供安全产品的承诺。本节将结合《产品质量法》修订方向，参考欧美等国缺陷产品召回法律体系，从缺陷产品法律体系建设、适用范围调整，法律定义完善等方面提出我国缺陷产品召回法治的完善建议。在我国缺陷产品召回法律体系建设方面，一方面在《产品质量法》修订中确立缺陷产品召回制度，建议单设缺陷产品召回章节或法条，明确缺陷召回的定义、适用范围、召回程序及法律责任；另一方面建议完善缺陷产品召回行政法规、部门规章及规范性文件，进一步细化不同类别产品召回的监管规定并提升现行缺陷产品召回部门规章及规范性文件的法律位阶。在我国缺陷产品召回法律相关定义的修订和完善方面，建议革除部分历史遗留定义，建议更改“产品”“缺陷”的定义。例如，参考欧美国家立法及国际通行惯例，我国现行“产品”定义较为狭窄，建议从产品属于动产、经过加工及在市场流通3个特点重新定义，明确将血液、电力、无形智力产品与有形物结合，如电脑软件等纳入产品范畴。从完善缺陷产品召回法律法规适用范围的角度出发，建议修订《缺陷汽车产品召回管理条例》为《机动车产品召回管理条例》。其次，我国现行缺陷产品召回法律法规中关于“缺陷”的定义不一致，《产品质量法》要求缺陷产品存在不合理危险或不符合国家强制性标准，未强调缺陷的批次性及产生的时间；但部分行政法规及部门规章要求缺陷产品应当有批次性特征，且属于生产、制造、警示不合理等原因导致。此外，现行《产品质量法》中缺陷的双重因素的定义导致符合强制性标准的产品不一定不存在不合理危险，建议从消费者对产品安全的合理期待角度修订缺陷定义。缺陷及产品定义的明晰及统一有助于我国缺陷产品召回制度的适用，避免不同法律法规之间的内在冲突。最后，建议完善我国缺陷产品召回法律制度中法律责任的规定，加强民事、行政、刑事责任的衔接。缺陷产品召回法律责任体系民事责任方面，当前缺陷产品召回的民事责任主要依据《产品质量法》《侵权责任法》《消费者权益保护法》及《合同法》，要求生产者依据违约责任或侵权责任对缺陷产品对消费者造成的人身、财产损害进行赔偿，同欧美缺陷产品召回的民事赔偿相似，缺陷产品召回的民事责任主要通过民事诉讼追偿。行政责任方面，当前我国缺陷产品召回法规规章中对生产者责令召回拒不召回的行为规定了罚款，情节严重的可吊销相关许可。与欧美国家行政处罚相比，我国缺陷产品召回的行政处罚形式仅有罚金，情节严重可吊销相关许可，建议参考美国《消费品安全法（CPSC）》增加扣押、罚没、禁令等行政处罚措施，还可通过取消市场准入、市场许可等行政处罚进行监管，强化执法力度。其次，隐瞒缺陷、拒不召回的行为有严重的安全隐患和社会风险，生产者拒不承担召回义务的行为未履行对消费者的产品安全承诺且不利于公共安全，建议将生产者是否履行召回义务纳入生产者信用体系进行监督管理。缺陷产品召回的刑事责任方面，我国缺陷产品召回法律法规中规定违反刑法的，依照相关规定，然而刑法中无直接规定生产者拒不召回缺陷产品的条款，欧美缺陷产品召回法律法规中有拒不召回造成他人死亡或严重伤害的，主要责任人可处以有期徒刑并处罚金，建议我国缺陷产品召回法律责任体系引入刑事责任，加强对于生产者拒不召回造成严重后果的震慑力或考虑在刑法修订时增加生产者隐瞒缺陷、拒不召回的相关规定，从民事、行政、刑事层面强化产品安全责任规定。
作者:刘乐 尹彦 冯永琴 李文昭 单位:中国标准化研究院