运管所法制工作计划范文1
【关键词】物资供应;采购计划;管理
中图分类号： F253.2 文献标识码： A
物资管理是企业在国家计划指导下所需生产资料进行有计划的和节约等一系列供应过程的管理。物资管理是一个较为复杂的经济运筹过程，是一个庞大的系统工程,它在企业经济效益中占有极其重要的地位。以下结合笔者从事电力物资管理工作中的经验和体会,对电力物资计划、采购、保管、仓储、运输等提出看法,供同行商榷。
1、计划管理
物资计划管理是电力企业物资供应的中心工作,计划工作做的越深越细,对保证供应越可靠。电力企业物资计划通常有需求计划、采购计划、平衡计划、调拨分配计划。这几种计划的划分是在不同的时期和不同的情况下为满足企业物资供应而制定的。需求计划的编制依据是根据设计要求、工程建设和运行维护的需要,以及上级核定的储备定额等依据进行编制,同时要按照国家的方针政策,根据市场的供需情况运用价值规律来指导计划的编制。物资需求计划一般有两种,一种是运行维护物资需要计划,一种是基建物资需要计划。对于运行维护物资需用计划的编制,主要是根据维修工作量和储备定额的基础资料用直接法和间接法。对所需的主要原材料、辅助材料和备品配件等分别加以测算汇总后形成需要计划。对于基本建设的物资需求计划主要是根据项目工程的设计,由建设单位会同施工单位根据施工图预算编制出材料的需求计划，配套设备的需求计划则是根据初步设计、建设规模、投资或储备贷款的情况,按照设计提供的设备清册,分专业和用途以及类别汇总出需要计划,报主管单位批准后,通过有资质的招标公司和设计院编制商务和技术招标文件。按照国家颁布的招投标规定进行邀请招标或公开招标。不论是基建的材料计划还是设备计划,当计划编好后还要做好采购计划、平衡计划的编制。平衡要坚持先重点后一般的原则,最大限度地实现计划的综合性、准确性、完整性,全面高效的完成生产和基建所需物资的供应工作。
2、采购与合同签订管理
物资采购是企业物资供应工作、执行计划工作的开始环节。采购首先要掌握有关政策法令,按照招投标管理的渠道在主管单位、招标公司、设计院以及其它有关单位的配合下,根据已批准的需求计划和产品图纸资料进行,坚决杜绝无计划的盲目订购。订购要保证所订各种物资及时、适用、齐备,经济地完成。具体来讲,及时要掌握进货时间并满足生产和工程建设的要求。适用要掌握所订物资的规格、数量、型号、质量满足生产要求。齐备要掌握所订物资能保证生产的配套性和完整性要求。经济要掌握订购的费用最低,包括物资本身价格、运杂费、储备费等,以达到降低成本提高效益之目的。
采购方式一般采用公开招标及邀请招标。由专门的招标公司按需求单位提报的需求计划按专业或类别组织采购,尽可能采用公开招标方式，以吸引更多的潜在供应商参与投标，在招标过程中要本着“三公原则”,择优选择质量好、价格低、交货及时、服务好的供货单位。
物资招标结束后就是合同签订阶段。合同的签订应符合市场经济规律。近年来有些物资，市场价格变动较大,这是由于市场的供需结构矛盾造成的,比如:有些产品很紧缺,有些很长线,供需不平衡,这种不平衡导致产品价格随社会的需求和行情而变化,不反映产品的实际价值,也就是说,供不应求时价格就会上涨,反之,价格就会下降,这种价值规律的变化,在实际工作中经常遇到,因此,在签订合同，物资的价格也要能根据市场的变动进行适当的调整机制，以确保在物资价格大幅上涨时，供应单位仍能按时、按需提品，这样对采购和供货双方都能“双赢”，如果合同中没有正常的价格调整机制，那么物资价格大幅上涨时，供货单位由于亏损严重会选择不供或拖迟供货，这样采购单位也会由于供货单位不供货或延迟供货而影响工程进度，这样就会导致“双输”。因此合同中价格调整机制是必然的，当然这要求我们的物资管理人员要不断地掌握市场价格信息，确保合同价格调整的正确执行。
3、库存管理
物资的正常储备是保证企业生产和经营活动的必须措施。合理的储备量对保证生产和建设以及减少资金占用等都有很大意义。目前电力企业物资的库存量主要决定于供应方式、用料特点、物资本身的特点以及企业的管理水平。不同的物资其储备也不同,如大型设备价值高,企业只能按设备更新或扩大再生产能力的需要而购置,而不能预先储备,对于二类三类机电和原材料以及备件的储备则是必须的。储备一般有类别储备、个别储备、经常储备、事故储备等。经常储备适用于使用多,且数量稳定消耗又大的物资。个别储备适用于订购难度大、运输可靠性差的物资。总之,不论哪种储备其作用是不同的,但其目的是相同的,即降低库存量,减少资金占用量,加大安全供给系数。由于企业需要的物资种类十分繁杂,库存管理上通常采用ABC分类管理,ABC分类是在保证生产建设需要的前提下,按供应量大小,结合.资金量占用大小来划分的。
A类物资品种一般不多,但在资金占用上较大,是整个库存物资的重点管理对象;C类物资品种较多,日常使用也多,是整个库存物资的管理对象;B类物资介于AC类之间,笔者认为对于这三类物资的管理A类要减少订购批量,储备保持在最低。C类要加大订货批量,库存量要保持在较多的储备,以简化手续减少日常工作量;B类物资的管理伸缩性较大,控制方法可介于AC类之间。总之,在保证生产建设的前提下,库存量越低越好,降低库存量的主要途径有加强计划和采购工作水平、合理选择供应方式、正确掌握进货量、加强内部经济责任制、密切供需关系、消除人为因素等方法。因此,要达到仓储管理的最优化,只有在全面物资管理上下工夫。
4、运输管理
运输是物资流通中的枢纽,合理的运输应是运距最短、环节最少、时间最短、费用最省。不合理的运输是不按经济区域组织运力,不考虑各种运力的合理分工,运输环节太多费用太大以及迁回运输、倒流运输、重复运输等。物资运输一般采用铁路、公路、航空,也可用水路、人力运输等,不论何种运输方式,运输中的安全可靠性是十分重要的,特别是基建大件物资的运输更要采取可靠的安全措施,专门制定运输及装卸货物的方案。在这种特殊情况下,物资管理部门一定要制定好各种运输和装卸方案的安全措施,确保货物的可靠性。
运管所法制工作计划范文2
以下具体讨论国防科研管理的几个基本问题。
一国防科研的管理体制与运行模式
鉴于“大科学”时代国防科研管理的特殊重要性，世界上所有有能力开展国防科研的国家都非常重视对国防科研的管理。由于各国国情不同，其国防科研的管理体制和运行机制各不相同。但从总体上看，不论什么国家，其国防科技发展都是由政府集中统一管理的。从国防科研的管理机构和组织体系、运行机制或模式、管理方式或方法上考察，大致有以下几种情况。
(一)统一管理、军民结合
这种体制以美国为代表。美国的国防科技发展政策和计划由总统通过，由总统、国防部长和国务卿等组成的国家安全委员会制定。决策过程大致是，国防情报局和中央情报局等情报部门对威胁作出评估，参谋长联席会议提出军事需求，国防部及三军有关部门根据科研单位的意见提出研究与发展计划，总统及国家安全委员会作出决定，经国会审查通过后，由国防部(核武器经能源部)具体实施管理。
美国国防部设有科学技术委员会、计划分析与鉴定部、国防工程研究署(即科研装备部)等三个专门机构对国防科研进行计划和管理。科学技术委员会是国防部在武器装备发展方面的咨询和参谋机构。计划分析与鉴定部主要负责对国防部、能源部及各军种提出的武器装备发展计划、方案、预算拨款等进行分析鉴定，提供指导意见。国防工程研究署的主要任务是制定国防部的所有科研和工程计划；领导与监督武器装备的研究、发展、试验、鉴定工作；审查各军种提出的武器装备发展计划；制定武器系统研制管理工作制度与方法；管理全军武器装备的采购等。此外，美国防部还设有国防高级研究计划局(现已改名为研究计划局)专门领导高级研究和探索性发展工作。该局不负责大的系统的研究与发展工作，而是集中力量组织管理各军种都不承担的研究任务，以及从国防部的角度看来需要特别注意的一些特殊研究项目。
在国防部领导下，美国陆、海、空三军分别设有陆军装备部、海军装备部(原称海军武器局)和空军系统司令部。它们按照各自所建立的组织体制管理各军种武器装备的研究、发展、试验、鉴定以及采购、部署工作。例如，陆军装备部下设车辆部、试验鉴定部、兵器部、导弹部、军械弹药部、电子部、供应维修部等七个部，分别负责管理相应的武器装备的科研工作。海、空军武器装备科研、生产及采购工作的管理也大致如此。空军特别强调武器系统的概念。空军系统司令部统一管理监督包括航空、电子和导弹等系统的研制与采购工作，同时也负责军事航天计划。民用航天任务则是国家航空航天局的主要职责。
美国核武器的研制和生产由能源部负责。当然有关计划的制定和实施需与国防部及三军进行协调。
在国防科研机构的设置方面，美国既在军队建立有专门的国防科研机构，又在地方(包括工业部门、大学等)建立有军民结合的研究与开发机构。美国的科研力量由政府部门和科研机构、工业界的科研机构、大学的科研机构和非营利的科研机构等四部分组成。在这些科研机构中，只有属于政府部门的国防部、能源部和三军所建立的数十个科研机构是专门从事武器装备研制的，其他的都是军民结合的。美国国防部、能源部和三军通过合同制以招标的形式将国防科研任务委托给中标的科研机构承担，并对国防科研项目进行监督和管理。这种组织体制和运行模式在总体上是军民结合型的，可军可民，适应性或应变能力强，既可确保以军为主、以军带民，也可方便地转变为以民为主，以民促军，一般不致于因国家政府的重大调整而受到生存的威胁。英国和法国国防科研的管理体制和运行模式大致与美国类似。我国的国防科研机构的运行模式也正朝这个方向发展。
(二)统一管理、以民为主、寓军于民
这种体制以德国、日本和北欧诸国为代表。它们在军队设立统一的机构对武器装备的科研和生产实行集中统一管理。如德国国防部下设装备部，负责制定全军武器装备科研与采购计划，同时领导和监督计划的执行。装备部下设国防技术与采购局，具体对国防科研和武器采购实施管理。日本在防卫厅设有技术研究本部，负责统管三军武器装备的研究工作。
这些国家或者建有规模很小的国防科研机构体系(如日本仅在防卫厅技术研究本部下设5个研究所和5个试验场，科研人员总共不到1000人)，或者设有专门的国防科研和军工生产体系(如德国)，主要是在民用科研机构中进行武器装备的研究与开发，以民为主，寓军于民。国防部门或军方通过合同制对国防科研计划或项目进行管理。这种体制和模式使军用和民用科研充分兼容，便于在民用科研发展的基础上发展军用科研，便于“民转军”，对于市场经济有极大的适应性。
(三)统一管理、国家包办
这种体制以前苏联最为典型。前苏联的国防科技发展的最高决策机构是前苏共中央国防会议，它通过前苏共中央国防工业部、部长会议所属的国防工业委员会和总参谋部的科学技术委员会三条渠道具体实施领导。其中，前苏共中央国防工业部主要负责指导、监督和协调国防工业委员会与总参谋部科学技术委员会的国防科研工作。国防工业委员会具体负责管理其所属各个国防工业部的国防科研和军工生产。总参谋部科学技术委员会专门主管军队系统的科研工作。
前苏联在各国防工业部及军队的各业务局下设有大量专门从事国防科研的研究院(所)或设计院(局)，从而形成了庞大的国防科研机构体系，并通过上述组织机构体系对国防科研进行严格的计划管理。这种组织机构体系和管理模式的最大优点是便于“大科学”的发展，便于集中力量对重大的武器装备和尖端技术发展计划或项目进行集中统一的组织、协调、控制和管理，但由于完全依靠行政措施，统得过死、管得过严、任务单一、缺乏生机与活力，经济上完全依赖于政府的拨款，一旦不研制军品就陷入停产的困境。这种类似于临战状态下的国防科研和军工生产体制与运行机制实际上是以牺牲国民经济的全面发展和降低人民的生活水平为代价的，长此下去必将造成畸形发展的严重后果。这种计划经济体制下的国防科研管理体制和运行模式已成为历史。
今天的发展趋势表明，未来各国国防科技的组织管理将更多地采用军民结合的模式。这可以大大减轻政府的财政压力，避讲座－63免在和平环境中国防科技资源的闲置和浪费，而一旦有战争需要又能迅速地转向军品的研制，可合理使用资源，做到“平战结合”。冷战结束以后，世界主要国家的国防科技工业的“军转民”成为不可阻挡的时代潮流。这进一步说明，建立军民结合的国防科研管理体制与运行机制已成为各国发展国防科技的最佳选择。
二国防科研的计划管理
所谓科研管理，就是按照科技的、社会的、心理的综合因素或条件去计划、组织、协调、指挥、控制科研活动以达到预期目标的过程。现代管理学揭示，管理有八大基本要素，即：五大管理内容———人、才、物、时间和信息；三大管理手段———机构、法和人。科研管理就是要正确而有效地利用和处理这些要素及其相互关系，以达到科研目标。“大科学”时代的国防科研管理更是如此。
国防科技发展是国家大事。不论是实行计划经济体制还是实行市场经济体制的国家，国防科技发展都要由国家制订计划，并由国家组织进行计划管理。
一般而言，计划管理就是把达到计划目标所必需的条件和一切活动协调、组织起来，以保证计划的完成。对于复杂的武器装备的研制计划或工程开发计划，计划管理的基本工作为：拟订需要和要求产品的设计、研制、试验、鉴定生产提交用户及部署作用与维护。
考察各国对国防科研计划的管理，大致有两种途径或方式：利用原有的按学科专业或职能设置的国防科研机构系统从上至下进行管理；按计划项目或型号设立专门的管理系统进行垂直管理。在我国，探索性的预先研究和规模较小、专业范围涉及面不大的武器装备的研制，通常按原有的国防科研职能组织机构进行管理，而大型计划则按型号设立一体化的指挥系统进行管理。国外也大致如此。在美国，这两类管理分别称为专业职能组织管理和型号计划管理。
按“条条块块”的专业职能组织机构进行管理是典型的传统管理方法。这种管理能够充分利用原有的科研机构及其职能组织，提供完成某项具体的研究工作所需要的专业知识和技术，权限和职责容易划定，分工明确，便于对研究或研制工作进行监督检查，计划目标容易实现。但是，这种管理体制没有一个强有力的权威机构或总负责人来保证最佳地、适时地统一负责全部工作，在需要实施多项研制计划时更难以高效地确保各种型号研制任务的圆满完成。型号计划管理方法正是为了弥补专业职能组织管理的这些不足而发展起来的。实际上一些大型的跨行业、跨部门的综合性的重大武器装备和尖端技术发展计划，不能不采用型号计划管理的方法。但是必须承认，专业职能组织管理无论如何都是重要的，因为任何型号的研制任务最终都要通过各种专业机构和职能组织来完成，更何况这种管理方法对于一个或少数几个国防科研计划也能进行集中组织和管理。
自60年代以来，各有关国家对重大武器装备和尖端技术计划的实施一般都采用型号计划管理的方法。美国国防部和三军的大型武器装备计划、宇航局的航天计划均如此，我国的“两弹”计划、卫星计划、核潜艇计划也如此。型号计划管理的关键是按研制计划建立集中管理的组织指挥系统，由一个高水平的专家小组全盘负责某一些型号的研制计划，从而极大地提高了管理的科学性和效率。
我国在型号计算管理上积累了丰富的经验。例如研制导弹或运载火箭等复杂的系统所面临的基本问题是：怎样把比较原则性的技术方案和要求逐步变为成千上万的参与研制者的具体工作，以及怎样把这些工作最终综合成一个技术上合理、经济上合算、研制周期短、能协调运转的实际系统。在我国，通过在国防尖端技术科研部门建立“总体设计部”或“总体设计所”，用许多专家组成的一个集体来充当型号计划的协调者或总负责者，并运用系统管理的技术进行管理，从而圆满地解决了这类问题。实践证明，这是行之有效的“大科学”管理方法。
三系统管理方法与技术
典型的现代国防科研项目都是要研制或建立一种复杂的武器或技术装备系统，其研制计划(或工程开发计划)的实施必须用系统管理方法进行管理。系统管理的方法就是用系统工程的方法，从整个计划的内外因素出发，分析各分计划的任务、作用及相互联系，再综合成一个整体予以管理。
(一)计划管理的基本方法
鉴于作为国防科研管理对象的研制计划日益大型化、复杂化和系统化，对武器装备研制计划的系统管理方法已被世界各国普遍采用。美国在60年代公布的空军系统指导手册(AFSCM)和研制的计划程序预算系统(PPBS)，都较早地提出了对国防科研计划进行系统管理的体系和方法。
从管理阶段上划分，系统管理一般可分为以下4个阶段：计划的分析，研制方案的研究，计划的设计，研制与运行。
计划的分析的目的在于明确系统的目的，进行研制阶段的划分，制定研制计划，估计所需条件及各种有利和不利的因素，评价各种替代方案等。为此，应绘制出计划的任务分解结构(WBS)图，以便具体进行分析，并建立执行计划所需的组织。
研制方案的确定的任务是在分析的基础上决定选择或采用何种方案。具体工作包括拟定系统设计、研制方案、技术路线、技术评价，推断必需的资源等。这里常使用计划评审技术(PERT)和关键线路法(CPM)等推断计划的进度。
计划的设计就是研制方案和过程的详细设计，即在全面综合考虑人员、资金、物质、时间和信息分配与利用的基础上制定系统研制、管理、各种设备、人力、费用、试验及可靠性分析等的详细计划。
研制与运行是按照预定的资源及日程实际执行计划，并通过协调、调度、控制与指挥及时解决研制过程中可能出现的问题，以保证研制工作处于最佳运行状态。为此，在技术方面和管理方面都应制订详细的计划，并按计划实施。
上述每个阶段都给管理人员以决策机会。当一个阶段终了时需对后续工作提出建议，以保证计划能顺利完成。
从管理的内容或项目上划分，计划的系统管理包括进程(或进度)管理、费用管理、质量管理和信息管理。
进程管理的目的是遵守研制的日程安排，有效利用时间资源，同时可根据日程评价或管理费用、质量等。进程管理方法有施工进度表、里程表、网络方法等。复杂系统的研制大都采用网络方法进行日程管理。
费用管理是计划管理的重要内容，它是围绕计划经费所进行的工作，包括费用估计、预算管理，目的是为了合理利用经费、降低成本。质量管理的任务主要是通过设备的维护以确保性能的可靠性，严格执行工艺规程以达到加工要求，严格检验以确保产品合格。
信息管理要求在计划实施过程中有专门的机构和人员对记载着系统和设备的定义、设计、制造、试验、操作、支援等各类技术文件或信息资料进行管理。对研制的武器装备及研制方法和技术的保密也是信息管理的重要职责。
系统分析(包括综合)是系统管理的基础。武器装备的研制要涉及军方、研究机构和工业界，为进行系统管理，在部队、研究机构和工业公司都应建立系统工程师小组，以进行系统分析，为系统管理人员提供管理的依据。
(二)系统管理技术
对于不同的武器系统研制计划的系统管理有不同的管理技术，但也有一些普遍适用的技术。
运管所法制工作计划范文3
关键词：施工项目，质量体系，运行控制
质量保证体系是为使人们确信某产品或某项服务能满足给定的质量要求所必须的全部有计划、有系统的活动。因此，质量保证体系是企业内部的一种管理手段，在合同环境中，质量保证体系是施工单位取得建设单位信任的手段。
1、施工项目质量体系的重要性
工程项目施工涉及面广，是一个极其复杂的过程，影响质量的因素很多，如设计、材料、机械、地形、地质、水文、气象、施工工艺、操作方法、技术措施、管理制度等，均直接影响着工程项目的施工质量；而且工程项目位置固定、体积大，不同项目地点不同，不象工业生产有固定的流水线、规范化生产工艺及检测技术、成套的生产设备和稳定的生产条件，因此影响施工项目质量的因素多，容易产生质量问题。如使用材料的微小差异、操作的微小变化、环境的微小波动，机械设备的正常磨损，都会产生质量变异，造成质量事故。工程项目建成后，如发现质量问题又不可能象一些工业产品那样拆卸、解体、更换配件，更不能实行"包换"或"退款"，因此工程项目施工过程中的质量控制，就显得极其重要。要把工程施工质量保持在较高的水平上，就是经常应用一系列培训、管理、检测、监督、整改手段和措施，对影响工程质量的人员、施工工艺、机械工具、材料和环境五大因素进行控制。也就是说，要强调建立和运作好一个施工项目质量体系的内容了。
2、施工项目质量体系的建立分析
2、1施工质量保证体系的内容
主要包括：（1）项目施工质量目标。项目施工质量保证体系，必须有明确的质量目标，并符合质量总目标的要求。项目施工质量目标的分解主要从两个角度展开，即：从时间角度展开，实施全过程的控制和从空间角度展开，实现全方位和全员的质量目标管理。（2）项目施工质量计划。项目质量保证体系应有可行的质量计划。质量计划应根据企业的质量手册和项目质量目标来编制。工程项目质量计划可以按内容分为施工质量工作计划和施工质量成本计划。质量成本计划是规定最佳质量成本水平的费用计划，是开展质量成本管理的基准。质量成本可分为运行质量成本和外部质量保证成本。运行质量成本是指为运行质量体系达到和保持规定的质量水平所支付的费用，包括预防成本、鉴定成本、内部损失成本和外部损失成本。外部质量保证成本是指依据合同要求向顾客提供所需要的客观证据所支付的费用，包括特殊的和附加的质量保证措施、程序、数据、证实试验和评定费用。（3）思想保证体系。用全面质量管理的思想、观点和方法，使全体人员真正树立起强烈的质量意识。（4）组织保证体系工程质量是各项管理的综合反映。也是管理水平的具体体现。必须建立健全各级组织，分工负责，做到以预防为主，预防与检查相结合，形成一个有明确务、职责、权限、互相协调和互相促进的有机整体。（5）工作保证体系。主要是明确工作任务和建立工作制度（新加），要落实在三个阶段：1）施工准备阶段的质量控制。做好施工准备的质量控制是确保施工质量的先决条件。2）施工阶段的质量控制。施工过程是建筑产品形成的过程，这个阶段的质量控制是非常关键的。为保证工程质量，应加强工序管理，建立质量检查制度，开展群众性的QC活动，建立内控标准，以确保施工阶段的工程质量。3）竣工验收阶段的质量控制。产品竣工验收，是指单位工程或单项工程完全竣工，移交给建设单位。同时，还指分部、分项工程中的某一道工序完成，移交给下一道施工工序。这一阶段主要应做好成品保护，加强工序联系，不断改进措施，建立回访制度等工作。
2、2建立质量管理体系的重点
施工现场建立质量保证机构，明确相应的工作程序和质量职责，通过一流的质量管理活动，在质量监控体系保证下，确保建筑产品质量达到规定标准。建立和健全以项目经理为首的工程质量管理系统，对工程质量进行系统检查，并对检查、评定的结果负责，同时作好与建设主管及其公司质检部门的联系协调工作。配备各专业检查人员，监督检查工程质量，保证各分部、分项工程的施工过程中均有质量人员在现场。
3、施工项目质量体系运行控制的建议
3、1施工质量保证体系的运行方法
施工质量保证体系的运行，应以质量计划为龙头，过程管理为重心，按照PDCA循环原理展开。质量保证体系的运行状态和结果的信息应及时反馈，以便进行质量保证体系的能力评价。
（1）计划（Plan）。是质量管理的首要环节，“计划”包括质量管理目标的确定和质量保证工作计划。质量保证工作计划应做到材料、技术、组织三落实。（2）实施（Do）。包含两个环节，即计划行动方案的交底和按计划规定的方法及要求展开的施工作业技术活动。（3）检查（Check）。就是对照计划，检查执行的情况和效果，及时发现计划执行过程中的经验和问题。检查一般包括两个方面：一是检查是否严格执行了计划的行动方案，检查实际条件是否发生了变化，查明没按计划执行的原因；二是检查计划执行的结果，即施工质量是否达到标准的要求，并对此进行评价和确认。（4）处理（Action）。在检查的基础上，把成功的经验加以肯定，形成标准，以利于在今后的工作中以此成为处理的依据。
3、2施工项目质量体系运作控制的关键
笔者认为，抓项目质量必须注重质量保证体系覆盖工程施工的全过程。质量体系是为实现质量保证所需的组织结构、程序、过程和资源。公司质量管理体系程序文件要覆盖工程质量形成的全过程并有效运行，关键也在公司和项目部两个层次。公司要注重提高各级一把手的质量意识，发挥总工程师和技术负责人的重要作用，建立以经理为第一责任、总工程师全面负责、各级质量、技术管理部门实施的监管体系，培养一批内审和管理、监督专家队伍。经常通过监督检查、内审和管理评审等手段，对工程质量形成的全过程及其所有质量活动进行分析， 有针对性地制定对策和改进措施，质量管理体系的有效运行。作为项目部层次的质量管理层，项目经理要在对公司质量方针目标提供保证的同时，还要依据合同对业主提供保证。必须建立以项目经理为核心、技术负责人为主、专职质量检查员、技术员、班组长及其兼职质量检查员组成的质量管理体系、控制网络，对施工现场的质量职能进行合理分配，健全和落实各项管理制度，形成分工明确、责任清楚的执行机制。在施工质量形成的全过程，坚持高标准严要求，坚持“三检制”和隐蔽验收制度，每个分部、分项工程都严格按照国家工程质量检验评定标准进行质量评定。使施工现场事事、处处、时时、人人都严格按照质量管理制度和规范、规程办事，确保质量体系覆盖从工程开工到竣工验收的全过程，保证项目质量目标的实现。
综上所述，仅仅是个人的一点体会和感悟，施工项目质量体系的建立和运作中，还有很多值得我们借鉴的东西，今后，笔者还将不断积累经验和探索下去。
参考文献
运管所法制工作计划范文4
关键词：铁路；统一调度；运输效率；分析
1 概述
铁路运输在我国的交通运输体系中长期占据着主导地位，对促进社会经济发展、方便人员和货物流通等具有极其重要的推动作用。新中国成立以来尤其是进入21世纪后，我国的铁路运输事业发展迅速，以动车和高铁为代表的现代化铁路建设更是在如火如荼的进行，这极大程度上促进了我国的铁路运输事业向前发展。现阶段，我国已经基本建成了覆盖全国的铁路运输网络，但这些铁路线路的调度指挥还依赖于各地铁路局的属地化管理，即在地方铁路局设置独立的调度指挥中心以实现对地方铁路的调度指挥工作。
在一定时期内，这种调度指挥方式促进了铁路运输的发展。但在铁路线路和行车数量日益密集的今天，这种方式也逐渐暴露出了不少缺点，已经难以胜任调度指挥工作发展的新需求。因此，我们有必要针对当前调度指挥业务的发展需求，建立统一调度指挥机制。这对于保障运输生产正常、有序开展，提升运输效率和质量具有重要意义。
作者结合自己多年的工作实践经验，就铁路运输中调度指挥的作用进行了探讨，并在此基础上研究了统一调度指挥的内涵和具体实现方法，最后讨论了铁路统一调度与铁路运输效率之间的关系，希望对行业内相关工作能够有所借鉴。
2 调度指挥在铁路运输生产中的作用
铁路运输是我国重要的运输形式，无论是客运列车还是货运列车，要保障铁路的正常运输生产，都必须对其进行合理的调度指挥。相较而言，客运列车的调度指挥比较简单，仅需根据运行图进行操作，而货运列车的调度指挥就复杂许多，必须确保调度指挥和组织计划之间的相互协调。
在组织铁路运输生产时，首先要做的就是制定合理的运输计划，具体则包括月度计划和年度计划两类。此外，在制定运输计划时，还必须对货流、车流的方向以及数量进行通盘考虑，要确保所制定的计划既要与当前的运输能力相适应，又要能满足实际运输需求。
除了需要制定铁路运输计划之外，还必须解决列车的编组问题，而这就需要制定铁路的编组计划。在实际工作中，编组计划的制定要充分考虑列车数据、相应的时间表以及各个列车站的实际容纳能力，在科学确定列车的始发站和终点站的基础上，对列车和沿线设施等资源做到合理利用。
现实中，考虑到我国铁路的线路较多且在这些线路上通行的列车数量也非常多，所以在编制列车运行图和列车时刻表时，必须对相关的铁路资源做到合理配置，通过使铁路运输资源得到最大限度地利用来提升铁路的运输效率。
我国传统采用的运输计划制定策略是每年编制一次列车运行图。这种方式虽然对客运和货运列车的运行线路及时点进行了详细规划，但应对突发状况的适应能力较差。鉴于此，我国近年开始制定日度调度计划，具体车流工作的组织则完全根据日度计划进行，这样做的好处是可以及时了解列车的现状和货物集结情况，并以此为根据实现对列车的有效调度指挥。
3 铁路统一调度指挥的内涵
铁路调度指挥主要涵盖日度调度和行车调度这两方面的内容。前者通过制定每日的调度计划来对车流进行优化调整；而后者则依靠各地铁路局间的调度指挥来确保列车的准时运行。这两方面虽然在工作内容上有所差异，但彼此之间联系紧密。
行车调度与铁路行车的统一指挥在内涵上有所差异。前者主要是指一系保列车能够安全准时运行的技术手段和措施；而后者主要指调度员对自己管辖区域内的列车行车进行统一的调度指挥，这也是当前国际上所普遍采用的列车调度方式。
因为车流调整属于较高层次的调度指挥内容，其涉及到行车管理体制和运输组织模式，因而必须在更高层次和更大区域范围内实施。具体而言，需要对每日的车流计划进行合理编制，进而确保车流、运输资源以及线路等能够被合理分配。
铁路的车流调整内容主要包含装、卸以及编组列车等，其调整方式则主要有重车、空车以及备用车三类。对于重车调整来说，其主要包括集中、停止、调整、限制装车、更改车流运输路线以及去向别撞车等方式。其中，去向别装车能够实现对车流的合理分配，对于减少车流积堵效果明显。而空车调整主要是根据运输需求来对空车进行配备，这是当前车流调整的一种主要方式。
现阶段，我国的车流调整越来越多地开始体现统一调度的特点。当地方铁路局的调度中心编制调度日计划后，会及时向下级单位下达第二日的梗概计划。地方铁路局的主要工作职责是根据上级计划来完成管辖区域内的列车组织和调整。其中，在对车流进行组织安排时，需要对当前的车流和分布状况进行实时地了解，并以此为根据编制和执行日度调度计划，最后还需要根据上级批复的日度计划来对各站点的装卸车任务进行组织安排。通过上述分析不难看出，日度调度计划是确保铁路运输生产正常、有序进行的关键，必须引起我们充分的重视。
现实中，考虑我国原有的铁道部已经转型发展成为了铁路总公司的企业模式，所以在对待车流的调整工作时，可以根据具体需求实行不一样的管理体制，然后在市龌肪诚峦ü各地铁路公司间的指挥协调来保障实施。
4 实现统一调度指挥的协调方法研究
现实中，要想实现对铁路运输的统一调度指挥，首先要做的就是对调度指挥中不同部分间的协调关系进行研究，并进一步形成科学的协调控制方法，目的是加强调度指挥不同部分间的分工与合作关系，通过提高它们之间的相互协调性来加强对铁路运输生产的统一控制，进而为统一调度指挥体制的实现奠定坚实的理论和技术基础。
根据对铁路统一调度指挥的内涵、内容和机理分析可知，铁路统一调度指挥机制必须要解决权限管理、计划管理、组织管理以及信息交流这四个方面的协调问题。权限管理是指对调度指挥中的不同部分进行权限明确，包括各自所具有的职能、所应完成的业务以及具体的管辖范围等，目的是实现各部分间的明确分工和有效配合，这也是实现铁路运输生产统一调度指挥工作的基础。计划管理是指以工作计划为主线，对运输任务、铁路列车以及沿线的设施资源进行科学合理配置，从而形成科学的计划工作机制。组织管理是对计划执行过程中涉及到的各个专业以及部门之间的协同工作进行管理，以保障调度计划能够得到科学有效地执行。信息管理是指对调度指挥中的信息进行统一的管理，促进调度各环节、各部分间的信息交流与共享，这也是实现统一调度指挥工作的关键和媒介保障。
下面将对统一调度指挥的协调方法进行详细分析：
4.1 权限管理
在组织铁路进行运输生产时，要求各级铁路调度指挥单位及其工作人员应严格按照自己的管辖范围和工作职能开展具体业务，而这就要求铁路的统一调度指挥机制对这些单位及其工作人员的职责和管辖范围进行明确的划分，并在此基础上通过相互协调来确保铁路运输网的正常工作。
在实际工作中，铁路统一调度指挥的权限管理应遵循“不遗漏、不重叠”的原则，科学的权限管理要能积极促进各部分间的分工与合作关系。不遗漏是指对调度指挥过程进行细致、全面的分解，要确保无论从宏观上还是从微观上，所有业务细节都不能有任何遗漏，也就是说要实现对所有层面上的调度指挥业务的全覆盖；不重叠是指要明确各个部分的具体工作职能和业务管辖范围，在确保各专业、各单位间的业务可以正常衔接的基础上，又使它们的业务管辖范围不存在任何交叉现象。
对于铁路统一调度指挥机制来说，权限管理可以分为纵向权限管理和横向权限管理两个方面。前者主要代指各级调度指挥单位间的职能分工，主要需要遵守“下级服从上级”的原则；而后者主要代指同级单位间的管辖范围分工或不同调度专业间的业务范围分工等，通过确定明确的范围分界线来确保调度指挥工作能够顺利开展。
4.2 计划协调
现实中，我国的铁路调度指挥工作主要实现的是计划工作机制，即在通盘考虑影响铁路运输生产各个因素的基础上，对运输任务、铁路列车以及沿线的设施资源进行合理配置，最后再经统一协调编制成科学的调度计划。具体而言，下级调度指挥机构必须严格遵守上级下达的工作计划，并且还需要根据自身的实际情况对计划进行细化，从而为最终的顺利组织实施奠定良好的基础。这一过程中的计划分解工作保障了上、下级调度指挥单位间的调度计划协调性，以此为原则组织铁路的日常生产运输生产可以保障铁路运输的连续性、有序性，对提升铁路运输效率具有积极效果。
4.3 组织协调
铁路运输生产的调度指挥牵扯到不同的专业，而这些专业的具体调度业务又具有一定的范围，如何确保各个专业间的协调配合是组织协调的关键内容。具体而言，可以选定某一个起关键作用的专业为核心专业，然后在统一调度指挥的过程中，让其他专业围绕核心专业来协调其具体业务，从而共同完成统一调度指挥工作。
在实际的调度指挥工作中，基本都是以行车调度专业为主来开展具体工作，但这并不是说其他调度专业就是完全的配合关系，各调度专业间的协调在实际上也应该是双向的。事实上，铁路调度指挥的组织协调在所有存在业务往来关系的专业间都存在，而这种关系是以不同专业的分工合作与信息交流来保障的，是一种横向的协调。下面将对统一调度指挥机制中的信息协调来进行详细论述。
4.4 信息协调
铁路的统一调度指挥机制涉及到多个方面的内容，既包含不同的调度指挥单位和专业，又包含多种类型的调度指挥业务，使得其中的协调内容也变地非常复杂。其中，信息可以被认为是确保统一调度指挥中各个方面相互协调配合的关键载体，如果没有信息协调，那么铁路运输的统一调度指挥也无从谈起。因此，必须确保统一调度指挥过程中的信息协调，要确保信息的充分交流和共享，这也是实现指挥协调配合的关键所在。
具体而言，不论协调对象是调度指挥机构还是调度指挥专业，只要是实现统一调度指挥作业，就必须确保需要协调对象间的信息交流顺畅。在铁路运输的统一调度指挥作业中，信息协调应该与整个调度指挥体制一一对应，即信息协调的内容和结构应该与统一调度指挥体制中协调对象间的信息需求和结构完全对应。
现实中，铁路统一调度指挥的信息协调可以划分为横向协调和纵向协调这两类。前者与权限管理中的纵向权限管理类似，主要代指上、下级调度指挥单位间的信息交流，既包括由上到下的控制信息，也包括由下到上的执行反馈信息。后者则与权限管理中的横向管理类似，主要指横向平级的调度指挥单位间的信息交流或者不同调度专业间的信息协调，通过信息的有效沟通来确保业务之间的正常合理衔接，进而保障铁路的运输生产工作能够顺利、有序进行。
5 统一调度与铁路运输效率的关系分析
传统制约铁路运输效率提升的一个最主要的障碍就是各地铁路局间的信息壁垒。因为各地铁路局在进行铁路运输组织时都是以自己管辖区域内的利益为先，不注重信息之间的交流与共享，造成各地铁路局之间、铁路局与铁路总公司之间的信息不对称，而这就可能导致我国铁路统一调度指挥效率的下降，进而造成铁路运输效率的整体降低。而当在全国范围内加强实施统一调度指挥工作时，就可以显著改善以往地方铁路局因管辖区域狭小、局间分界口过多而造成的车流不畅问题，这显然可以大幅度提升我国铁路的行车组织水平，在显著提升铁路运输服务水平的同时，也促进了铁路运输效率的提高。
此外，加强在全国范围实行铁路运输的统一调度指挥工作，也可以促使各地铁路局之间在分界口车流交换上的合作关系更加顺畅，如果同时再加强对铁路调度指挥系统（如图1所示）的建设并建立有权威的监管结构，还将会促使铁路运输效率得到进一步的提升。
6 Y束语
通过对铁路统一调度指挥内涵的详细介绍，以及实现铁路统一调度指挥协调方法的深入研究，更好地说明了铁路统一调度指挥解决了传统铁路调度指挥过程中存在的缺陷，大幅度提升了行车组织水平，显著提高了铁路运输效率。
参考文献
[1]程刚.铁路调度运输组织效率探讨及对策[J].中小企业管理与科技（下旬刊），2016（4）：38-39.
[2]施腾跃.浅谈铁路运输调度的集中统一指挥[J].科技风，2015（8）：214.
[3]牛晓勇.现代铁路运输调度指挥体系浅析[J].理论前沿，2014（12）：400.
[4]高洪宇.新形势下改进铁路运输调度工作的思考[J].减速顶与调速技术，2013（4）：25-26.
[5]朱东方.关于中国铁路货物运输组织模式变革的研究[D].北京交通大学，2013.
运管所法制工作计划范文5
尴尬的社会身份和艰难复杂的生存境况，学界已有所关注，但以往有关无户籍公民宪法权利实现问题的学术研究甚为少见，归结起来主要有：陆益龙博士“治理归责”式的原因探索；武汉大学研究团队“国家—公民”关联式的事实探究与制度建构。陆益龙博士从户籍制度安排与制度运作两个角度对无户籍公民宪法权利实现状况及其形成原因展开了阐释：从户籍制度安排来看，衍生无户籍公民生存困境的症结在于户口这一公民身份符号的缺失。作为一种“虚拟资源”[1]，户口的有无直接关涉到公民能否参与社会利益的分配、实现自身应有的基本权利，而无户籍人群正是在“不一致”的户籍制度安排下承受不公平社会待遇的一类弱势群体；[2]从户籍制度运作来看，无户籍公民产生于国家户籍机关“条块分割”格局下的非制度化治理逻辑，集中以户籍管理机关为追求“政绩”而人为控制公民入户登记环节的运作模式为现实表现。[3]有理由认为，陆益龙博士意在将无户籍问题的产生归咎于积弊甚深的户籍管理制度。武汉大学研究团队则从国家与公民二元关系的“断裂”与“弥合”两个层面切入，对无户籍公民宪法权利实现状况进行事实阐释与制度改革构想：就国家与公民关系的“断裂”层面而言，无户籍问题存在的核心原因在于户籍管理机关与公民双方“合作机制出现问题”，例如，“信息沟通渠道不畅”导致“政策落实不到位”，“户口办理程序复杂，涉及部门较多”，公民自身对入户的“重视程度不够”等；[4]而就国家与公民关系的“弥合”层面而言，可以从公民权利保障与相关制度理论创设角度理解，希图以建构“国家主导”和“公众参与”的二元互动样态作为解决无户籍问题的理想制度模式与价值期许，以此呼吁国家机关应在制度设置与运行方式上积极作出创新与改革，同时也对公众的维权意识与能力的提升作出颇富理想意味的倡导。[5]
不可否认，以上两项研究成果为无户籍问题的开掘与深化提供了较为丰富的理论资源和经验依据，也对加快相关立法、推动制度改革与整合发挥了一定的作用。然而，这两项研究成果存在一个共同现象——仅将无户籍公民宪法权利实现问题的研究视域框定于国家治理层面，并以此作为问题展开单一分析，②而此种独执“唯治理”的研究理路分析路径恰恰缺乏对现实中无户籍人群权利实现状况与执政党政治决断关系的应有关注与深入思考。比如，陆益龙博士在其论述中已对计划生育政策与无户籍公民关系有所揭示，也对以计划生育政策为目标的户籍管理机关运作逻辑作出了鞭辟入里的分析，可问题是，在论及无户籍公民权利实现过程中却将问题的症结径直对准治理机关的运作模式，而未能将具有政治特性的计划生育政策纳入无户籍问题的研究范围。由此或可认为，既有无户籍公民宪法权利的学术讨论往往带有“去政治化”的研究倾向。无户籍公民宪法权利研究政治性因素的缺失或许会导致如下明显后果：其一，研究视域局狭于国家治理领域而分析无户籍公民权利实现与保障问题，必然孤立地将运作逻辑复杂无序的户籍管理制度视为批判的重点；其二，批判对象的锁定使得治理层面的制度建构与改革成为应对无户籍问题的切近路径与当然面向；其三，制度改革方向的认定恰恰阻隔了对无户籍公民权利实现问题深层原因的探究，以致限缩相关学术研究与制度实践的问题追索空间，进而使得关于无户籍公民宪法权利实现问题的讨论湮没于悬而不决且老生常谈的户籍制度改革论调之中。为此，笔者将基于现实治理实践所面临的户籍制度改革困局，以我国宪法权利二重属性为基本理论依托，深刻反思无户籍公民存在之根源，进而对宪法权利实践中的无户籍公民宪法权利实现困境的形成过程予以二元动态解析。本文的核心观点是：无户籍公民困境形成的根本原因为阶层宪法权利的“去政治化”。
二、无户籍公民宪法权利制度保障实践的困局
欲对无户籍公民宪法权利进行讨论，须对其权利实现状况作出必要的描述与说明。我国无户籍人群可以“原因类别”与“人群类别”为标准予以类型化展示（见表一）。①无户籍人群可分为四类：由国家治理因素而产生的无户籍未成年人群（婴儿、儿童）；由公民能动因素而产生的无户籍未成年人群（婴儿、儿童）；由国家治理因素而产生的无户籍成年人群；由公民能动因素而产生的无户籍成年人群。其中，前两种类型是无户籍人群构成主体中的核心人群类别，社会上称之为“黑娃”，在我国农村地区甚为常见。②在类型划分标准中，“原因类别”分为国家治理因素和公民能动因素两类。国家治理因素是指与户籍管理相关联的治理规范与制度约束。以无户口的计划外生育人群为例，其不能取得户口的因素在于“缺少出生证明”、“未缴纳社会抚养费”等入户程序要件的缺失或不符；[6]又如，收养和领养人群入户困难的部分原因在于不符合收养法的具体规定。[7]
公民能动因素是指公民基于自主选择在争取户口过程中的作为与不作为。比如，在农村地区部分农民主动放弃上报或登记户口主要有两种情形：其一，部分农户由于对计划外生育儿童、被收养儿童办理户口的重视程度不够，认为没有户口也不会影响国家惠农政策与儿童的实际利益，基于此种考虑而不予上报或延迟上报户口；[8]其二，在某种情况下，自主选择行为作出的动因并非完全出于个人意志，与其说部分无户籍现象的产生是基于公民个人选择，不如说此种“选择”是对国家治理因素的被动妥协而不得不为之的表现。由此，一些农民迫于农业负担、社会抚养费的压力而放弃了子女户口上报的机会。笔者发现，致使无户籍人群享受应有公民待遇之艰难的共有因素凸显在户籍管理中的入户环节上，由此将户籍管理的具体制度运作视为无户籍病痛之所在似乎无可厚非，然而问题强烈彰显之处未必就是病症之根源。在治理实践中，“唯治理”论头痛医头脚痛医脚的研究模式，却无法对现实户籍制度调整与改革所面临的困局作出合理回应。
围绕第六次人口普查工作展开的户口整顿似乎为“黑人”们带来了希望，但终因无法摆脱政治性因素的牵绊而陷入改革与治理的困局。为将无户籍人群纳入人口普查统计范围，国家户籍机关针对无户籍问题采取了相应治理措施，其中，公安部的《第六次人口普查户口整顿工作方案》尤为值得关注：人口普查期间，“对户口待定人员，要依据相关规定经调查核实后给予落户或恢复户口，对不符合计划生育政策的出生人口要及时登记落户。”户籍管理机关对待“黑户”态度的积极转变，意味着长期以来游离于国家制度保障之外的“黑户口”群体将浮出水面。户籍管理放宽了原有的制度限制，无户籍公民可借人口普查之便利略过复杂繁琐的户口登记程序而直接取得户口，进而享有公民应有的权利与待遇。然在为无户籍人员回归公民身份、摆脱生存困境感到庆幸与欣喜之余，笔者认为，无户籍问题是绝非因此次暂时的漏户清理而能得到实质性遏制的，对无户籍人群的权利实现与保障的现实质疑与追问更不会就此彻底终结：其一，既然同是“黑户”，在此次户口整顿中超生人员亦应与其他户口待定人员一样拥有相同的入户机会，但其为何仍须以额外缴纳社会抚养费作为入户的必要前提？[9][10]其二，如果说“‘黑户’落户不意味计生政策的放宽”，只要“计划生育政策不改，超生现象就没法遏制”[11]，逻辑地推知，人口普查结束后，在原有计划生育政策框架下势必又会出现一批新生“黑娃”，户籍管理机关对此后果预期又将作网上何解释？难道无户籍人群又要苦苦企盼下一次人口普查的漏户“大清理”才可摆脱“黑人”的身份轮回？①
可以看出，户籍制度改革并非仅为制度层面的弊端所困，致使其举步维艰的恰恰是潜藏在户籍制度背后的计划生育政策的政治性牵制。在国家的治理实践中，作为执政党政治决断的计划生育政策，其贯彻落实离不开户籍管理制度整体运作模式的有力配合与支持，而计划生育政策与“黑娃”在户籍管理运作中形成的微妙关系正是无户籍问题研究所不容回避的事实。于此，“唯治理”论“去政治化”观念之悖谬在遭遇改革的困局时显露无余。然追究此种固步自封的分析模式形成的学理原因，则在于研究者对中国宪法权利基本常识的忽视，②因而不假思索地“将西方宪法权利的原理与制度模式替代为中国宪法权利研究的当然标准”[12]，依此无条件地将公民基本权利奉为宪法权利研究的逻辑起点，遂将研究视野执迷于治理领域，因而在事实上排斥了权利实现与其他多元性因素的关联性与有机分析。若仍旧因循“唯治理”论寻找无户籍问题的解决之道无异于画地为牢，这就使得有关无户籍问题研究路径的转变有了切实理由。为此，笔者将以阶层宪法权利与公民宪法权利的关系为分析视角，对无户籍人群产生的深层原因作重新审视与审慎反思。
三、无户籍公民宪法权利实现困境形成原因之反思
如果说计划生育政策与无户籍公民的产生存在事实上的关联性，那么，此种关联缘何产生？又与户籍管理运作存在何种关联？计划生育政策又因何与无户籍公民宪法权利实现发生勾连？欲探明上述问题，就应以中国特有的宪法权利保障与实现方式为事实背景，析出无户籍人群的权利实现困境形成的根源所在。由韩秀义教授的“中国宪法权利二重属性”理论可知，中国宪法权利是“以阶层宪法权利为核心，以政治为主导的政治化保障与实现方式”。[13]在中国结构中，宪法权利分为阶层宪法权利和公民宪法权利两种类型，且分属于政治系统与治理系统。在政治系统中，阶层宪法权利以分属各个社会界别的阶层团体为主体，其特性体现于意涵上的政治决断性、功能定位上的整体性以及运作机制上的代表性，此种权利的享有与实现取决于执政党对国家整体形势的政治识别与政治判断；与之对应，存在于治理系统的公民宪法权利则具有意涵上的治理性、指向上的整体性与局部性、运作机制上的直接性与代表性，此种权利的享有与实现并非简单取决于国家治理制度对权利保障的范围与程度，而受“执政党”、“以人大为核心的‘一府两院’”、“公民自身的能力与偏好”等多元因素的存在秩序及其排列状况的制约与影响。基于执政党以行政绩效的实现为当前基本执政理念的“去政治化”执政方式，使得两种宪法权利属性的动态制度联接与运作机理表现为阶层宪法权利与公民宪法权利交错缠绕于治理领域，于此情况下，阶层宪法权利表现为“去政治化”的实现方式而使公民宪法权利得不到应有的保障。③
若以上述论断为理论前提，或许可以对无户籍公民宪法权利实现困境的形成作出合理解答。计划生育政策作为执政党的政治决断，其出台着眼于对时下中国人口问题和发展问题的宏观把握与调和，以确保各阶层人民根本利益在极度膨胀的人口增长势态下得以普遍实现、稳定存续。然而，就在计划生育政策的政治性意旨惠及各阶层的事实背后，却在国家治理领域遗留着公民个人基本权利缺失的真空。由于政治领域内缺乏有机的阶层权利实现与保障的制度性通道，因而政治决断的意涵不能直接有效地注入社会各阶层，只有借助微观多元的治理性渠道才能实现对阶层利益的维护，而治理领域中的公民权利保障与实现的制度化渠道却由此受到阻塞。就计划生育政策而言，其部分贯彻落实任务即是由户籍管理制度的具体运作承担的，以贯彻落实计划生育政策为核心目标，户籍管理制度运作逻辑便受到其政治性意旨的主导，在此情形下，公民权利实现方式貌似是治理性的，实质上却夹杂着政治色彩。由此可知，当公民个人权利的实现需求与政治性治理目标相违背时，公民权利的治理性在逻辑与事实上为政治性所排斥却不失为一种必然——超生人员因违反了计划生育政策要求，户籍管理机关迫于行政指标和政绩考核，不得不对超生人员设置重重限制条件。正是基于计划生育政策对户籍管理运作的根本性牵制，使得计划外生育人群丧失取得户口的机会，因而无法证明自己的公民身份和参与社会资源分配的资格，最终成为游离在国家治理范围之外，徘徊于社会保障制度边缘的“黑人”。由此可以看出，无户籍公民的境遇正是自身权利政治性与治理性博弈、政治性排斥治理性、阶层宪法权利“去政治化”的真实写照。
基于对无户籍人群权利实现困境根源的学理挖掘与阐释，下文欲以宪法权利实践层面为切入口，在政治与治理二元系统中，对无户籍公民宪法权利实现困境予以动态解析。通过描述计划生育政策制定的历史背景和相关治理制度的安排与运作对无户籍公民的产生与权利实现的影响状况，在政治领域与治理领域中具体分析和阐释作为一类政治决断的计划生育政策与无户籍公民权利实现的根源性关系，以事实证成政治权利的“去政治化”这一学理论断。
四、无户籍公民宪法权利实现困境的二元解析
（一）政治系统中的历史描述：政治决断的作出与阶层宪法权利的实现
计划生育政策的制定及落实工作被视为中国改革开放和经济建设发展进程中“符合国情的战略决策”与“造福于民的社会事业”。所谓“符合国情的战略决策”，即作为政治代表的执政党基于中国基本国情所作出的重大决定、决议、决策与相关规定等理性选择和政治决断。①对于一类政治决断的计划生育政策来说，其政策内涵之“符合国情”体现于中共中央全体对时下中国人口状况和国民经济与社会发展整体秩序的考量与整合构想之中：七十年代初期，中共中央基于“人口增长过快对经济、社会发展不利”的全局性判断而将计划生育政策纳入国家发展日程；而“战略决策”则表现为中共中央领导人对中国国情所作的审慎洞悉与理性判断，其为代表执政党总体意志的政治决断的作出提供了意识形态层面的核心导向与指引：邓小平在改革开放初期深刻分析了中国的基本国情，揭示出“人口与经济、社会、资源、环境必须协调发展的客观要求”，认为中国实现四个现代化的政治目标必须“把人口问题放到国民经济与社会发展的全局中来考察和处理”，由此“明确提出中国的人口政策是带有战略性的重大政策”[14]。因此，在政治系统中，计划生育政策的出台及其政治意义的实现使得以国家整体秩序为目标指向的各个社会阶层在国家经济、社会发展过程中实现与保障自身的宪法权利成为可能。此时，具体的计划生育工作便成为了“造福于民的社会事业”，而在这个意义上，“造福于民”的“民”是划分于不同社会阶层中政治意义上的全体人民，“造福于民”则可以理解为分享政策成果于各个阶层并使其宪法权利得以享有与保障实现的政治过程：“实行计划生育政策取得成就，为经济的持续增长、人民生活水平的提高和社会的全面进步创造了有利的人口环境。”[15]
随着我国国民经济与社会结构的不断演进，中共中央会阶段性地对国家人口状况作出相应的总体性的判断，相继颁布了《中共中央国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》（1982年）、《中共中央国务院关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》（1991年）、《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（2000年）、《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》（2007年）等重要文件。如果说计划生育政策的制定以“控制”人口增长作为国家应对人口问题的主导意识形态，那么，以实现“国民经济与社会发展”为目标的计划生育政策的落实及其相关工作的展开便成为制约国家以及国家与公民关系的主导性依据，具体表现为相关立法工作、制度安排与运作均以“控制”为国家政治目标的实现手段在治理领域相继展开，由此，政治决断以合法的形态深入到治理中。户籍管理制度正是达成计划生育政策意旨的国家治理手段之一，为落实计划生育政策和控制人口数量发挥着至关重要的作用。然而，无户籍现象的产生与无户籍公民权利实现问题的出现，又使得户籍管理制度的治理权能在和同以公民权利实现与保障为核心目标的应然人权保障制度理论进行对比时显得不尽人意。在漏户清理过程中不难发现，计划生育政策似乎始终与户籍制度运作纠结缠绕，使得超生子女落户工作的展开无法摸清头绪。既然计划生育政策是影响公民入户的重要因素，那么，计划生育政策与户籍管理制度存在何种制度关系样态，两者又是如何在治理领域中交相运作的？在户籍管理中，计划生育政策又是怎样与无户籍公民的命运联系在一起的？下文将视角进一步移入治理系统，在户籍管理制度具体的安排与运作层面详细分析计划生育政策与无户籍现象的根源关系。
（二）治理系统中的微观切面：制度实践与公民权利的实现困境
基于描述与分析户籍管理在制度运作中的便利考虑，笔者将选取无户籍未成年人（婴儿、儿童）作为具体分析实例；基于描述的简明与直观的考虑，将以列表的形式列举展示导致“黑娃”出现的相关因素。根据表二②所展示的“计划生育政策要求”、“户籍管理方式”及与之对应的无户籍公民类型，可以通过对该表内容的逐层描述与判定，透析无户籍公民产生的根本原因。
第一，户籍管理制度以计划生育政策为户籍管理机关治理权能实现的根本目标，因此，户籍管理工作表现为治理方式政治化。执政党政策贯彻落实于治理领域，要依靠国家机关依职权将政策的原则性、灵活性内容细化为具有可操作性的制度运作标准，与此同时实现抽象政策内涵的具体化。③在这个意义上，户籍管理制度充任计划生育政策意涵在治理领域发挥作用的重要手段这一判断，即可作为对以上论断在逻辑上的现实表达：户籍管理部门通过户口登记、户口管理、保证公民取得户口等工作的开展，了解和掌握辖区内人口信息情况、履行户籍管理职责之外，还须协助计划生育部门搞好当地计划生育工作，在居民入户环节把握当地人口动态，即便在身兼多重治理任务的情况下，户籍管理部门权能的行使也不应偏离其基本治理目标。然而在治理实践中，户籍管理机关恰恰本末倒置地将计生工作当作权能实现的核心指向，而将户籍管理当作计生工作的辅手段，此种局面的形成是由计划生育工作考核政策的客观约束所致。如表二所示，计划生育政策要求计划外生育的人员缴纳社会抚养费，且户籍管理机关的行政管理和行政任务的考核指标与计划生育工作的开展相挂钩。①为了完成计划生育工作硬性任务指标，于是在户籍管理过程中便形成了“如果不控制登记户口这一环节，是罚不到款的”这一荒谬户籍管理观念，②试图以控制户口登记来实现与计划生育工作相关的行政化指标，以掩盖超生的事实。再如，计划生育政策以控制人口增长率和婴儿出生率为计划生育工作要求，“出生率和增长率越低就被认为计划生育工作做得越好”，于是就导致户籍管理机关不如实上报户口或设置各种规则限制和约束户口上报的现象接连发生。[16]由此可见，户籍管理机关在权能行使中并未以户籍管理为实际工作目标，而是将落实政策、实现具体的政绩指标视为户籍制度存在与运行的目的。因此，户籍管理制度未能与制度设置的原初目标相契合，自身的治理也受到政策目的政治特性的削弱而在具体运作中呈现出治理方式政治化的特征。
第二，无户籍未成年人（婴儿、儿童）的产生直观显现于受户籍管理者观念支配的治理性制度运作逻辑之中，但其存在与权利实现的困境根源实为计划生育政策政治性选择的结果。既然判定户籍管理工作以政策的落实为实际目标，并以政绩反映相关政策的行政性指标完成情况，那么，在户籍管理者看来，追求政绩才是实现其切身利益的唯一途径，这就使得户籍管理方式以计划生育政策为根本目标带有客观的政治必然性。以此为前提，户籍管理者对公民户口登记环节的控制正是完成行政管理指标、实现政绩的有效手段。如此一来，作为户籍管理制度服务对象的公民，其户口取得与否以及户口附带的相关权益、资源能否享有与实现就成了户籍管理者眼中衡量政绩达标、政策落实甚至谋取个人私利的便利途径或工具。表二中户籍管理机关以控制和限制户口登记的治理举措来确保工作任务的完成情况符合取得政绩所要达到的标准，然而，以无户籍“弃婴”为例，倘若轻易让其按照规定程序取得户口，就很可能影响到出生率指标，有碍户籍管理机关自身政绩的实现[17]。因此，表中无户籍公民的产生是户籍管理机关对户口登记施以控制的结果，在此情况下，公民自身利益实现的选择权不在于公民个人，而在于户籍管理者个人观念的恣意支配，即为追求政绩而控制户口。③
由此可知，以往相关研究将这一类无户籍公民产生及其所面临的权利实现困境归咎于户籍管理制度运作的合理性无可厚非，所提出的户籍管理制度的调整与改革也是理所当然，然而不可否认的是，导致户籍管理者“控制”观念形成的因素是作为户籍管理机关治理根本目的的计划生育政策，是“上有政策，下有对策”的现实对应。户籍管理机关实现治理权能的根本目标的政治绝对性是不可动摇的，是户籍管理制度运作模式形成的决定因素。因此，由微观制度运作层面上升到宏观政策层面可以判断，公民未能取得户籍的根源在于计划生育政策的政治性特质在政策实践过程中的间接政治性选择。藉由对计划生育政策在政治系统和治理系统发挥的政治性作用的诠释，可以断定，无户籍公民权利实现问题的发生与存在确是以阶层权利统摄公民权利这一关联性规律为根本前提的，是阶层宪法权利与公民宪法权利交错在国家治理领域中动态博弈的表现。由此可知，无户籍公民的产生及其权利实现的困境是由计划生育政策主导下的阶层宪法权利的“去政治化”导致的。五、无户籍公民权利实现与保障之改革构想基于对无户籍公民宪法权利实现困境的分析，可以将现实户籍制度改革在解决无户籍问题过程中所遭遇的治理困局生成的冲突核心概括为“黑娃”入户与计划生育政策的利益碰撞与纠葛。笔者拟从解决无户籍现实问题入手，为寻找应对无户籍问题的制度突破口提出合理的改革建议。
运管所法制工作计划范文6
以党的十精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，以促进健康发展为根本，努力打造和谐港口发展环境；按照省厅港口局提出的内河港口管理“基础年、提升年、达标年”工作要求，使内河港口管理努力实现“三个转变”，即努力实现管理职能全部覆盖向全面提升的转变，努力实现管理要求基本到位向基本达标的转变，努力实现管理手段传统化向科学化的转变，不断提高行业服务水平，不断提升内河港口在社会经济发展中的重要地位。
二、总体要求
通过开展内河港口管理提升年活动，在全行业树立一批规范管理的先进典型，推动全市内河港口管理责任意识更加明确，规划布局更加合理，建设、经营秩序更加良好，安全监管责任更加落实，执法行为更加规范，基础管理工作更加扎实，从而进一步提升内河港口行业的服务水平。
三、工作目标
1．各市、区内河港口管理机构职责进一步明确，港口行政管理人员数量满足工作需要。
2．《内河港口总体规划》获得批复，部分港区启动港区控制性详细规划的编制工作。
3．新开工建设内河港口项目全面履行国家基本建设程序，已建或在建项目有违规行为的，整改率达到80%以上，其中京杭运河上的违规项目整改率达到90%。
4．省补资金项目按计划推进实施，资金使用规范。
5．按交通运输部统计报表制度开展内河港口统计工作，建立内河港口经济运行半年度统计分析制度。
6．港口经营许可管理工作进一步规范，全市《港口经营许可证》持证率平均达到85%。
7．《港口危险货物作业附证》核发率达到100%，港口危险货物作业申报审批率达到100%，港口危险货物建设项目安全条件审查率达到100%，港口重大危险源登记备案率达到100%。
8．执法服装、执法证件、标志标识和执法文书全部到位，港政执法行政复议无败诉，干线航道违法、违规建设项目查处率达到80%以上。
9．货物港务费征收管理进一步规范，征收款按时解缴，不发生隐瞒、截留、占压、坐支和挪用资金行为，确保资金专款专用。
10．建立档案（含工程项目档案）管理规章制度，健全内河港口新闻宣传和政务信息工作网络，辖区内重大事件或突发事件不发生迟报、漏报、误报和信息倒流现象。
四、行动计划
整个活动分四个阶段进行：
1．动员部署阶段。2013年3月。研究制定并下发组织开展内河港口管理提升年活动的文件，召开专题会议进行工作部署，统一思想，提高各级内河港口行政管理部门对组织开展提升年活动的认识，牢固确立促进内河港口又好又快发展理念。
2．组织实施阶段：2013年4月至2014年2月。对照十大工作目标，重点开展提升工作：
一是进一步理顺内河港口管理关系，确保港口管理职责落实到位。各市、区交通运输局，市航道、海事、运管部门必须要把内河港口管理作为本单位、本部门的重要工作职责之一，明确分管领导，明确职能部门和责任人。已经明确责任分工的，需将明确分工的相关文件报市港口管理局，还没有正式明确分工的，需于6月底前正式发文明确分管领导、职能部门和责任人，并报市港口管理局。
二是进一步强化港口规划管理，确保内河港口岸线资源合理利用。加大《内河港总体规划》的催批力度，力争年内早日获得省政府的批复。与此同时，有条件的市、区要在审查通过的《内河港总体规划》基础上，启动港区控制性详细规划的编制工作。在规划管理上，要提高对新建内河港口项目规划符合性的认识，符合政府产业布局规划的、为产业项目配套服务的企业自备码头建设，不得影响其所处航段的航道及航运安全，不符合港口规划或政府产业布局规划的岸线利用项目，一律不予受理。港口岸线开发利用坚持深水深用、集约高效、有序开发的原则，引导商贸码头向规模化公用港区集中，引导企业自备码头为社会提供公共服务。港口岸线利用报批实行分级管理，省干线航道千吨级以上码头岸线利用逐级报交通运输部审批，千吨级以下500吨级及以上的报省交通运输厅审批；省、市级干线航道网上500吨级以下的由市港口管理局审批；其它航道及等外级航道上的码头岸线利用由所在地交通（港口）管理部门审批。
三是进一步强化港口建设管理，确保新建项目不发生违规建设现象。内河港口建设项目不论建设规模大小，必须严格履行港口基本建设程序。按照《港口法》、《省港口条例》、《港口建设管理规定》、《港口竣工验收办法》等法律法规要求，进一步加强港口岸线利用、初步设计审查、施工图设计审查、招投标管理、质量监督、开工备案、交工验收、试运行报备、竣工验收等建设管理，坚决杜绝先建设后补手续等违规行为的重复发生。今年，重点对工业园区南作业区码头、吴中区甪直再生资源码头、太仓岳王作业区码头等建设项目加强服务指导，努力使其成为内河港口建设的样板工程；上半年，要对中外运高新、方正铁流、常熟粮油码头等8家已建成码头基本完成竣工验收工作。同时，要逐步扩大内河港口建设项目纳入交通工程履约考核的范围。
四是进一步强化港口经营管理，确保全市内河港口经营市场准入标准规范统一。按照新修订的《港口经营管理规定》，进一步规范内河港口经营许可的准入条件。上半年部署开展2010年3月份以来新核发《港口经营许可证》三年有效期到期的换证工作。在换证过程中，各市、区交通运输局，市运管处要对申请换证的港口经营人明确换证要求，公布换证流程，核实经营人信息，对不符合换证要求的，要下达限期整改意见，对整改后仍不能满足换证要求的，则不予换发新的《港口经营许可证》。换证工作结束后，应将新的《港口经营许可证》换发结果通过网站、报纸等途径向社会公开，同时报市港口管理局备案。根据相关规定，水上加油站由设区的市地方海事部门负责审批。下半年，市港口管理局将对各地已发放《港口经营许可证》的核发程序和条件进行抽查、互查。
五是进一步强化港口安全管理，确保内河港口达到“四个百分百”管理要求。要以认真贯彻执行今年2月1日交通运输部新颁布实施的《港口危险货物安全管理规定》为抓手，全面落实港口企业安全管理主体责任和各级港口管理部门的监管责任，加强港口危险货物化学品建设项目安全条件审查，所有新建、改建、扩建从事港口危险货物作业的建设项目必须进行安全条件审查，未经安全条件审查的不得开工建设；要按新的规定认真做好《港口危险货物作业附证》（以下简称《附证》）换发、核发工作，对原《危险货物港口作业认可证》还在有效期内的，逐步过渡，到期后换发新《附证》；在2013年2月1日以后新申领作业资质的，直接核发新的《附证》。《附证》有效期要和《港口经营许可证》保持一致；港口经营人进行港口危险货物作业时，应按规定在24小时前向所在地港口管理部门提出申请，符合定期申报要求的可定期申报；危险货物港口经营人应按规定要求，开展重大危险源登记、备案工作。3月份，市港口管理局研究下发贯彻落实交通运输部《港口危险货物安全管理规定》的实施意见，并组织全市内河港口相关人员参加学习宣贯的专题培训；4至6月，各市、区要组织对原尚未取得《港口危险货物作业认可证》的所有老码头开展安全检测评估，经评估审查、整改完善后，核发新的《附证》；下半年择时与当地海事部门开展联合执法行动，对未取得《附证》从事危险货物港口作业的实施行政处罚。
六是进一步强化计划统计管理，确保港口经济运行质量。加强内河港口建设计划的编制和执行工作，一方面要超前做好计划项目的前期储备工作，一方面要加快推进纳入年度计划项目的建设工作，特别是对列入省补资金年度计划的项目，务必按序时进度要求加快建设。从今年4月起，凡在建项目，必须每月上报固定资产投资和工程形象进度报表；凡拟建项目，必须每月上报前期工作进展情况及下月前期进展计划情况。建立内河港口统计分析制度，按交通运输部港口统计报表制度的要求，完善内河港口统计工作，建立半年度港口运行统计分析制度，更好地发挥港口统计为领导决策服务的作用。
七是进一步强化行政执法，确保依法行政能力得到有效提升。以贯彻实施“五项执法行动”计划为契机，积极推进港政执法服装、证件、标志标识和执法文书的“四统一”工作，同时开展港口行政执法的争先创优活动。上半年组织一次内河港口行政执法人员业务培训班，重点开展执法人员行为规范、执法程序、违法处理、执法纠纷处理、执法文书制作等方面的业务培训，下半年组织开展与海事部门联合执法活动，组织开展一次规范执法文书制作的检查活动。
八是进一步强化港口货物港务费征收管理，确保征管工作规范有序。严格执行上级港口货物港务费征收政策，加强征管制度建设，规范规费征收，不发生乱征、强征、抢征行为。按照去年市港口管理局下发的《市货物港务费票据和资金管理制度》，加强票据和资金管理，健全收费票据、财务、资金使用管理制度。上半年，市港口管理局组织开展一次货物港务费票据会审活动，研究制订出台港口货物港务费资金使用管理意见，确保票据使用规范、资金预算使用合理，使货物港务费真正取之于货、用之于港，为加快港口公共基础设施建设、提升港口公共服务能力提供有效的资金保障。
3．督促检查阶段。2013年9月至2014年2月。主要围绕十大工作目标和工作重点，采取边实施、边检查、边整改、边完善的办法，督促指导提升年活动深入推进。
4．总结表彰阶段。2014年3月。全面回顾总结内河港口管理提升年活动的开展情况，树立管理标杆，推广先进经验，确立新的管理工作目标，为全面组织开展内河港口管理达标年活动打下坚实的基础。
五、活动要求
1．加强组织领导，明确各自职责。组织开展内河港口管理提升年活动是贯彻落实省、市关于加快水运发展意见，实现内河港口规范化、标准化三年行动计划的重要举措。为保证提升活动富有成效，市局成立以严蔚峰副局长为组长，局办公室、综计处、建管处、安保处、财审处、法规处、港口处、质监站，市运管处、航道处、地方海事局主要负责人为成员的领导小组，领导小组下设办公室，由局港口处具体负责提升年活动的组织实施。各市、区交通运输局也要相应建立领导小组，提出职责分明、目标明确、重点突出、措施有力的提升年活动实施方案，并于4月20日前将提升年活动实施方案报市局。
