摘要：行政事业单位预算管理是为确保国家预算资金规范运行而进行的一系列组织、调节、控制、监督活动的总称，是财政管理的重要组成部分。从1995年1月1日《预算法》开始实施发展至今，经历了两次修订，行政事业单位的预算管理要求更加全面规范，预算明细化、透明化有所增强，管理措施也更加丰富完善，行政事业单位的预算管理水平有了明显进步。然而，许多基层行政事业单位在实际工作中仍存在着预算编制不科学、预算执行管控不严格和预算绩效考核流于形式等突出问题，制约了预算管理作用的发挥。本文就这些问题进行思考和分析，努力探索并提出改善当前问题的优化方案，希望以提高预算管理水平为契机，全面提升行政事业单位的综合管理水平。
关键词：行政事业单位；预算；预算管理
一、引言
古人云“预则立，不预则废”，行政事业单位预算管理作为财务管理的重要内容，通过预算编制、预算执行、预算绩效评价与考核等过程对单位所有财政资金进行事前计划、事中监督和控制以及事后考核与评价，实现优化资源配置，完善资金结构，提高资金使用效率的，是一种系统、全面的管理模式。有效的预算管理体系能够帮助行政事业单位全面提升管理水平，为履行职能和推动事业发展提供重要保障。如今，百年一遇的新冠疫情席卷全球，全球经济遭到重创，我国经济也不可避免受到较大冲击，国家及各级财政压力明显加大。在这种严峻形势下，行政事业单位更要切实响应号召，攻坚克难，带头厉行节约过好紧日子。因此行政事业单位提升自身预算管理水平，严格控制行政成本，让有限的财务发挥最大的效用就显得尤为重要。
二、行政事业单位预算管理现状
（一）对预算管理的重要性认识不足
行政事业单位全面预算管理涵盖着全部财政收支数据，对于保障单位完成工作目标意义重大，理应成为各单位高度重视的一项基础性工作。然而，目前很多行政事业单位的管理层不熟悉预算相关法律法规，未充分认识到预算管理的重要性，对新预算法下的预算绩效管理缺乏正确的认识，仍存在着“重结果、轻过程，重支出、轻绩效”的思想，预算工作重点只放在如何争取更多财政资金上，而没有树立“支出必问效、无效必问责”的意识，严重制约了预算管理的效果。领导层面的不重视也直接影响着单位预算管理的整体氛围，单位各部门普遍存在“预算纯属财务部门工作”的错误观念，全员参与意识不强，预算工作中财务与相关部门及人员工作职责不清晰，往往存在互相推诿、应付了事的现象，预算工作的开展在单位内部难以形成合力，最后常常是财务人员“拍脑袋预算”，造成预算编制不科学、不规范，预算编制与业务脱节，预算管理流于形式。
（二）预算工作缺乏有效的沟通协调
全面预算管理是一项涉及单位各个项目活动、各个部门的全方位、全过程的管理，需要本单位各部门互相支持、相互沟通、相互制约、相互监督。而在实际预算工作中，很多行政事业单位财务人员不懂业务，业务人员不了解预算知识，双方信息交流又不通畅，缺乏良好的沟通与协调。如，预算编制环节，业务部门本来就抱着“预算是财务部门的工作”的思想，参与预算工作的主动性不高，同时又缺乏必要预算编制相关知识，所以常常会存在业务人员对基础数据统计口径理解偏差，项目申报随意等现象；而财务部门不主动了解业务目标，也不主动对业务部门进行预算工作相关知识的宣贯和指导，造成大量基础信息不全面、不准确，预算编制工作效率较低，最后往往因为时间紧，出现财务部门不得不代编部门预算相关指标的现象，这样编制的预算与具体工作对应不顺畅，必然会导致预算编制不科学、不精细，由此也影响着下一个环节预算执行的有效性。而在预算执行环节，财务部门只重点关注财务数据而不太了解项目的完成情况，业务部门只重点关注项目运行状况，往往忽视资金执行进度，财务部门与业务部门缺少沟通，项目执行与资金执行容易脱节，最后造成年底突击花钱的现象。
（三）未构建全面的预算管理控制体系
行政事业单位全面预算管理.融合于整个业务发展的各个阶段，贯穿于事业运转的始终，因此建立一套全方面全过程的预算管理控制体系显得尤为重要。但目前很多基层行政事业单位没有一套切实可行且完善的预算管理制度及相关工作流程，对于预算管理过程中的很多具体工作，没有制度规范约束和指导，预算人员仅凭借自身经验来开展，过于随意。所以常常出现岗位职责不明确，工作程序不规范，预算编报口径不统一，业务与财务脱节，项目支出没有经过详细周全的市场调研，主观随意性较强，预算工作不公开透明等问题，导致预算编制不科学不准确、预算执行无法有效控制、预算绩效评价流于形式，最终无法实现全面预算管理规范财政资金使用、控制单位成本支出、提升单位运营效率的实际意义。
（四）预算绩效管理流于形式
近年来，党中央、国务院高度重视预算绩效管理，行政事业单位的预算绩效管理工作从无到有，不断探索，不断实践，取得了初步发展，但现阶段仍然存在一些突出问题，具体表现在：预算绩效管理理念尚未深入人心，各单位仅站在部门立场，把大量精力花在跑项目争资金上，却缺乏大局意识，忽视资金支出的效用，对财政和上级主管部门的预算绩效管理要求只是表面应付；预算绩效管理尚未覆盖全资金、全过程，只着重于事后的绩效评价，目前重大项目的绩效目标管理、事前绩效评估、事中绩效监控都还处于起步阶段，“目标设定随意、事前评估不充分、事中监控走过场”的现象普遍存在；预算绩效评价结论可信度不高，预算单位自评通常“报喜不报忧”，财政部门因精力有限，且对项目专业不熟悉，考核评价也通常名不符实，而被考核单位以政府采购方式中标的第三方中介机构也往往做不到客观公正；考评结果应用不充分，未建立以结果为导向的绩效奖罚机制，绩效问责没有得到真正落实。这些问题都导致预算绩效管理常常流于形式。
(五)预算管理信息化技术应用有待深入
随着我国进入到信息化社会，行政事业单位财务预算管理也引用了信息化技术，但目前在很多方面的应用还不够深入。如：预算管理未实现全资金全过程的信息化流程管控，预算编制工作会存在扯皮推诿现象，预算执行公开透明度不够，预算管控与更改不严谨；行政事业单位多个部门信息系统独立运行，各系统间缺少良好的互通和协同性，数据无法实现在线收集或共享，预算管理信息化仅仅应用在一些表层工作，大多数需要人工在各业务系统采集后线下识别、加工和汇总再录入预算管理系统，工作效率不高，且容易受工作人员的责任心以及专业水平限制，预算编制的全面性和准确性难以保证。
（六）财务人员综合素质有待提升
当前行政事业单位财务部门牵头并组织预算全过程工作的开展，在预算管理中起着核心和领头羊作用，财务人员的综合业务素质水平对单位的预算管理水平有着直接影响。全面预算管理涉及单位各个项目活动、各个部门，具有专业的工作流程和控制方法，其专业性和复杂性特点，对预算岗位人员的专业技能、服务和沟通能力等综合素养有着很高的要求。而在实际工作中，行政事业单位财务人员普遍存在“重核算轻管理”的现象，缺乏对预算、内控等管理类知识的系统培训，管理意识观念陈旧，业务技能不高，知识更新不及时，服务能力和沟通能力也不尽如人意。
三、加强预算管理的对策
（一）上下一心，强化全面预算管理意识
行政事业单位领导要发挥带头作用，紧跟时代步伐，学习和贯彻《预算法》、《政府采购法》等相关法律法规，增强预算法治意识，充分认识预算管理的重要性。领导要组建预算管理组织机构并担任负责人，该机构负责制订适应本单位的预算管理规章制度，明确相关部门和岗位的预算工作职责，规范预算工作流程，沟通和协调各部门在具体工作中发生的分歧和矛盾，营造公开透明的良好氛围,调动全员参与的积极性，从而保障预算编制、预算执行、预算资金使用效益分析与监督检查等预算工作的有序开展。预算管理是财务管理的一项重要内容，因此财务部门应充分认识自己的预算管理职能，加强组织会计人员继续教育培训，学习最新的国家财政政策和各项的规章制度，牢固树立“服务业务发展”和“防范资金风险”齐抓共管的全局管理意识。同时积极发挥预算工作的牵头作用，在单位定期或不定期组织开展全员性的宣传和培训活动，增强单位上下对预算管理的认识，提高各部门预算相关工作人员的实操技能，促进全员形成合力，提升单位的预算管理水平。单位各业务部门及相关岗位人员应该积极参加预算管理相关培训，熟悉相关工作规定和流程，清晰明了自己的工作职责，以及其工作的质量对单位预算管理的影响，强化责任意识。秉承认真负责的态度，积极配合财务部门做好本部门涉及业务的预算编制、执行、分析等工作，并对预算执行结果负责。
（二）建立健全沟通机制
行政事业单位各部门沟通协调是否畅顺，是影响预算各环节工作实效的重要因素。行政事业单位应该建立密切、规范、有效、顺畅的预算工作沟调协调机制，采取一定方式加强财务部门与业务部门之间的沟通，如定期召开预算工作推进会、部门领导间的座谈等等。预算过程中出现问题，双方要及时沟通解决，财务部门对业务部门要给予耐心指导并加强审核，业务部门要加强责任心，熟悉预算工作要求、流程和内容，认真履行预算工作职能，做好预算基础数据编报、按期推进预算执行任务等工作。
（三）建立和完善预算管理制度体系
行政事业单位要结合单位的实际情况健全和完善预算管理制度体系，设置预算管理组织机构，对全面预算管理工作进行组织、协调和决策；建立和完善预算编制制度（设置清晰的预算目标，规范预算编报流程，明确预算编制相关部门岗位职责，统一预算编制方法和编报口径标准等）、预算执行管控和调整制度（规范人事、资产、采购等业务管理制度，预算资金报销额度审批流程，加强预算执行刚性约束，严格预算标准，层层分解预算目标，规范预算调整和变更程序，定期编制预算执行的实际数与计划数的差异分析等）、预算绩效评价制度（明确考核目标、优化考核流程、科学设置考核指标、制定奖惩激励方案等）等一系列相关制度和工作流程，从事前、事中、事后全过程加强预算管理制度建设，从而实现优化统筹资源分配，提高财政资金使用效率，让资金发挥更大效能。
（四）建立和完善预算管理信息化系统
行政事业单位加快预算管理信息化建设，一方面，尽快实现预算系统与业务系统的数据对接，为预算编制提供真实的数据支持，减少人为因素导致的编报金额与实际有较大的出入，力求每一个数据精准，从而保证预算编制更合理、合准确。另一方面，将单位当前执行的业务制度、工作流程嵌入单位信息化系统中，包括采购、资产管理、合同控制等业务。通过信息化平台进行可视化流程配置，做到流程简单直观、内容公开透明、权职清晰明确，实现预算、采购、收支等环节的全过程监管与信息传递，合法合规开展各项业务活动，最大限度减少、消除各种不良人为干预，不仅可以防范廉政风险，合理使用公共资源，也可以提高预算执行力，确保了预算执行得到科学、有效、精准的管控。最后，有了完善的预算管理系统，还要加强其统计结果的应用，通过系统数据的分类、归纳、整合，及时了解单位预算运行情况，并通过预算执行与编制的差异性等指标，发现流程缺陷、资金风险、成本控制漏洞等问题，并进行原因分析，及时改进，从而不断提升单位的预算管理水平。
（五）完善预算绩效机制
行政事业单位应全面贯彻中央、国务院出台的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，改变传统的管理观念，牢固树立预算绩效管理意识，将“绩效导向”思维贯穿于预算管理的全资金、全过程。结合本单位实际情况，制定合理可操作的绩效管理制度，规范工作流程，建立预算绩效管理链条，保障事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价和结果应用等工作顺利开展。加强“精细化”管理，根据具体绩效评价对象及时归纳总结，特别是项目实施过程中，注重可用指标的积累，逐步建立便于操作考核的统一规范的绩效评价指标体系。强化绩效结果的应用，重点加强审核结果与实际预算、执行等结果的对照分析，了解和掌握产生差异性的主要原因，作为改进管理和编制以后年度预算的依据。
（六）提升财务人员综合业务素质
行政事业单位要积极组织在岗财务人员参加线上线下多种形式的教育培训，了解和掌握国家最新的财经法律法规知识，学习新的政府会计制度、预算管理和内部控制等专业知识，增强法规和管理意识，提高财务专业素养；另一方面，行政事业单位要大力支持并创造条件，让财务预算人员深入业务部门进行交流学习，财务人员最好完整地参与一个项目，可以短时间了解到业务活动具体运作，提升沟通和服务能力，在做好预算管理的同时，更好地服务于业务发展，实现核算型会计向管理型转变。
四、结束语
行政事业单位加强全面预算管理是贯彻新《预算法》的重要体现，是规范财政资金使用、控制单位成本支出、提升单位运营效率的重要手段。行政事业单位应该充分认识到预算管理工作的重要性，深入分析实际工作中存在的问题，并正视问题寻找优化方案，从强化全面预算管理意识、建立预算工作沟通协调机制、建立和完善预算管理制度体系、完善预算绩效机制、提升财务人员综合业务素质等方面不断修正和进步，不断提升全面预算管理水平。只有这样，全面预算管理才能真正最大努力提高财政资金的经济效益和社会效益，为行政事业单位履行职能和推动事业健康发展提供重要保障。
作者：薛莉萍 单位：深圳海关信息中心