摘要：自1976年首个兵团城市———石河子市设立以来，其一直以“师市合一”的特殊管理体制、受计划和市场力量的双重推动而区别于地方城市。当前进行兵团城市特征及规划对策研究对丰富城市建设理论和实践具有一定的理论和实践意义。文章通过梳理第一、二代兵团城市的建设背景、发展历程，总结兵团城市的体制、文化、空间和生态特征及四类建设模式，在此基础上，提出了若干兵团城市的规划对策。
关键词：兵团城市；城市特征；规划对策
1兵团城市经历的三个发展阶段
1.1屯垦戍边时期的兵团城市：石河子市石河子是兵团在共和国“屯垦戍边”背景下，最早开始探索兵团城市发展、并成功实现城市功能的兵团城镇，是兵团设立的第一个自治区直辖县级市。自1950年代开始选址建城，至1976年批准设市，经过30余年的城市建设，目前已经成为环境优美、特色鲜明的戈壁明珠城市，发展成就得到肯定，并开创了兵团城市建设的“石河子”模式。
1.2屯城戍边时期的兵团城市：阿拉尔、图木舒克、五家渠阿拉尔、图木舒克、五家渠是在兵团国家西部大开发战略背景下，集中设立的第二批自治区直辖县级市。事实上，阿拉尔和图木舒克虽参照“石河子模式”，但实际上存在师市机关空间异地的问题，加之兵团城市普遍的不对应的城市—区域关系（姚凯，2011），致使阿拉尔、图木舒克的建设效率明显低于石河子。
1.3筑城强边时期的兵团城市：北屯、铁门关及拟设立的11个兵团城市2010年，中共中央、国务院9号文件，再次要求北屯等条件较好的团场城镇设立自治区直辖县级市。2011年国务院批准北屯市，2012年国务院批准铁门关设市。
2兵团城市建设的模式及评价
2.1“师市合一、同地办公”的石河子模式。实施“师市合一”管理模式，设立由自治区直辖、兵团管理的县级城市。师部驻兵团城市办公，兵团师的师长兼任兵团城市的市长，政委兼任市委书记。兵团设立城市有利于解决师市组织行政法律不明确、政权职能不完备的问题，有利于处理好特殊体制和市场经济之间的关系，加强师团“党政军企”合一特殊社会组织的民主政治建设。兵团设市极大增强了师市合力搞建设的发展意愿，极大实现了兵团从“屯垦戍边”向“筑城戍边”、产业结构从“以农为主”到“四化并进”、经济发展从“自我用力”到“外向带动”的战略转变。
2.2“师市合一、空间分离”的阿拉尔模式。参照石河子实行“师市合一”的管理模式。师部不驻兵团城市办公，师市行政机关空间上距离较远。师市合设一个党委和纪委，师市党委统一领导全域事务。行政部门为两个机关，分别在所管辖范围内行使领导和行政职能。由于师、市在两地办公，涉及工作程序上的往复明显影响办事效率。对一些紧急重大事项，常驻市政府的常务副市长往往不能及时有效决策，市政府精干、统一和高效的政府行为难以得到有效的发挥。
2.3“兵地共建、合作共赢”的奎屯、哈密模式。奎屯、哈密等城市的兵团单位占有城市一定规模的空间，拥有大量的土地、独自管理自己的事务。在此情况下，奎屯市、哈密市将城市的部分管理权、规划权、税收权交给兵团，由兵团管理兵团界内的事务。农五师博东新区、农七师天北新区、农十三师大营房新区和农九师朝阳新区等4个师部城区在兵地共建方面做了有益探索，相对比较成功。奎屯、哈密模式表明，兵团完全能够从大局出发,在城市发展方面和地方紧密协作，发挥兵团在小城镇建设上的独特优势，共同推动新疆城镇化建设进程。目前，兵地共建城区仍存在兵地共建体制没有完全理顺，兵地共赢的开发平台还有待于进一步完善。
2.4“兵地融合、地方主导”的库尔勒模式。师部驻自治区城市，脱离师域辖区。在所辖垦区内，依照国家和自治区的法律、法规，自行管理内部事务，受自治区和兵团的双重领导。财务和税收权受地方管制，垦区作为兵团企业需向地方政府缴纳税费。农二师库尔勒市的建设与规划是从城市整体利益出发，兵团协同地方政府管理好、建设好库尔勒市。地方政府也从兵地融合发展的高度出发，在城市发展上给予农二师更大权限，充分调动兵团建设库尔勒市的主动性、积极性。
3兵团城市的规划对策
3.1创新“师市合一”管理体制，增强城市行政能力。3.1.1扩大市域面积，使师市范围完全重合一致。针对兵团城市与所在师存在行政管辖区域“小市大师”的问题，建议扩大“市域”面积，使“市域”面积与“师域”面积重合一致，从空间上实现真正意义上的师市合一，着重考虑师市管辖范围的一致性。对于在重要发展方向上的团场飞地，可考虑同地方政府协商，进行土地的置换和调整，保障师市管理权的空间连续性。3.1.2运用“石河子模式”要根据不同情况，创新和完善“石河子模式”师市同地的，可完全采用“石河子”模式。如农六师五家渠市、农十师北屯市，理顺“师市合一”体制中的各种管理职能和关系，发挥好兵团和地方政府的优势和作用。师市分离的，在师市党委合一的前提下，单独设立师市政府。师和市不在一地的，如农一师阿拉尔市、农三师图木舒克市，需要根据师市不在一地的实际，“师市合一”只是师市一个党委，城市中的人大、政府、政协机构以及市政府的相关职能部门都要单独设立，充分保障城市功能与作用的正常发挥。一师多市的，应单独设立新建城市的相应机构。在农八师石河子市已经“师市合一”的情况下，今后新建城市的体制，应单独设立新建城市的相应机构。如农八师在垦区新建城市后，可将石河子市升格为地级市，由石河子市管理农八师垦区新建的县级市（可不作为自治区直辖市）。3.1.3创新“场（团）镇合一”管理体制。按照北泉镇“场镇合一”模式，在条件成熟的团场增设若干建制镇，实行“团镇合一”体制。该模式是“师市合一”体制的向下延伸，也是对“师市合一”体制的有力支撑。在师域团场设立若干“团镇合一”体制的建制镇，可以为丰富和发展石河子模式提供多点支撑，强化和覆盖政府职能并有效扩大政府职能覆盖面。
3.2借助政策和资源优势，加快产业转型发展。3.2.1以农业现代化推动兵团城市的基础产业发展。农业是兵团跨越式发展的基础，也是兵团的优势和强项所在，更是兵团实现戍边的基础产业。通过推进节水灌溉示范基地、农业机械化推广基地、现代农业示范基地的建设，走规模化种植、集约化生产、市场化销售、工业化加工的农业产业化道路。3.2.2推动优势工业资源向兵团城市集中。工业是兵团实现跨越式发展、壮大兵团经济实力的根本，新型工业化是实现兵团屯城戍边战略布局的保障。引导工业在兵团城市集中布局，重点培育食品饮料、纺织服装、农用机械、矿产开发、石化煤化加工、氯碱化工、新型建材、高新技术等八大产业体系。3.2.3以商活城、以教兴城，以旅优城，促进第三产业发展。重点发展以现代农业服务、居民社区服务、公共产品服务为主的城市综合服务业，便利兵团城市居民的日常生活，提升人居环境品质，发挥兵团屯城戍边职能，增加人口凝聚力。拥有大学的兵团城市可借助科研优势，重点发展农业高新技术服务产业和职业教育服务业。以军垦文化旅游、都市农业体验游、绿洲生态观光游等方式促进兵团城市旅游业发展。
3.3做强兵团城市，做细城市空间，做大城市规模。3.3.1强化兵团城市作为增长极核的带动作用，借势提升兵团城市的区域影响力。兵团城市在完善全疆城市体系格局中的作用日趋明显，集聚师市之智之力将兵团城市率先建设成为师域中心城市，承担居住和生产的核心职能，成为推动师域经济社会发展、引领区域团场统筹建设的核心力量，这符合国家屯城戍边和新疆推进新型城镇化的战略要求。3.3.2节约集约使用城市土地，精致兵团。城市以人为本的生活空间由于兵团城市的人口集聚速度慢、经济能量低、土地供给远高于发展需要，多原因导致城市的低密度、扁平化开发，城市空间粗放、场所感较弱，严重缺乏城市居民的人文关怀。规划中引导城市采取低强度、集中紧凑的开发模式，适度强化重要的城市节点，合理设计面向公众生活的城市空间。在保持兵团城市低密度特点的基础上回归人的尺度。3.3.3加快师域人口向兵团城市集中，预留城市弹性增长空间。兵团城市发展阶段性明显，城市规模受政策和重大项目的影响较大，在确定城市规模的时候很难沿用线性规划的预测方法，有必要结合兵团城市扩张的阶段性和跳跃性特征，适当预留城市弹性增长空间，保障兵团城市的健康可持续发展。
3.4创新军垦文化和生态环境内涵，促进兵地融合发展。3.4.1结合农林渠系网络，构建生态安全。格局和特色风貌景观重点做好生态防护和节水用水规划。兵团城市多位于大漠边缘地带，在历经大规模引水灌溉才创造出丰沃绿洲。兵团城市在应对荒漠地区的生态问题时，应建立由绿洲、荒漠过渡地带、荒漠组成的生态圈层，并在该结构中分别建设城市林网、农田防护林网、绿洲防风林网和过渡带固沙林网。3.4.2挖掘军垦文化和移民文化，推动兵团城市文化旅游。依托兵团独特的军垦文化和生态资源，重点打造军垦文化旅游区，发展兵团军垦文化旅游、农业观光、绿洲生态旅游业等业态。以文化品味为内涵，通过建筑风格、业态规划与品牌战略来营造文化氛围，凸显时尚消费、休闲消费和品质消费。以体验消费为核心运用多种手段营造氛围与情景，渲染与表达军垦文化、高尚休闲主题与故事，使游人置身其中，尽情体验，满足个性化的需求。在以沙漠边缘地区的城市，可加强胡杨林和沙漠边缘地带自然景观的保护，开发探险旅游、沙漠旅游等。3.4.3建立健全兵地协调机制，促进兵地城市融合发展。在战略地位重要、经济基础较好、发展潜力大的兵团中心城镇增设县级市，逐步构建以城市为龙头、带动团镇发展的兵团城镇化新格局，实现兵团由“屯垦戍边”到“筑城强边”的战略转变。
参考文献
[1]李福生.新疆生产建设兵团简史[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，1997.
[2]中国城市规划设计研究院.新疆新型城镇化发展战略规划纲要[R].2010.
[3]上海同济城市规划设计研究院.铁门关市总体规划(2013-2030)[Z].2013.
[4]张军民.兵团小城镇发展机制研究[J]．城市规划，2003，27(7)：36-39.
[5]曹广忠，耿宏兵，朱冀宇.兵团城市的城市—区域关系与发展机制[J].城市规划，2006，30(12)：76-80．
[6]姚凯，胡德.特殊行政区划体制下的城市规划探索[J].城市规划学刊，2011(1)：76
作者:曹西强 单位:上海城市空间建筑设计有限公司
