根据我国人口老龄化的日益加剧的现实，老年教育在终身教育中处于更为重要的战略地位。虽然各地响应国家号召多措并举推行形式多样的老年教育，但是仍然存在教育资源不足、“僧多庙少”的问题，并且随着人均寿命的提高，潜在需求也逐步增加。本文从老年教育机构的性质入手，探索社会资本进入公建机构的同时，结合老年教育机构的特殊性，将学校并入老年教育机构的办学合作方之一。从资源配置、项目经验等角度合理分析校政企三方合作的可行性，以及运用三螺旋理论探索出政府—社会资本—大学结构的共生、共进、共赢的项目合作道路。
1老年教育机构的稀缺性
1.1“僧多庙少”的现状
根据由中国老年大学组织编写的综合性文献《中国老年教育发展报告(2019-2020)》显示，截至2019年末，我国老年大学（学校）数量约为76296所，比2017年增加了14135所，同比增长22.7%，虽然老年大学（学校）总量持续增长，但是老年学员的数量基数较为庞大，2019年我国老年大学（学校）的在校学员数约为1088.2万人，比2017年增加了275万人。在过去5年时间里，我国老年大学（学校）的数量累计增加15790所，年均增长速度达4.7%。然而我国每万名65岁以上老龄人口所拥有的老年大学（学校）平均数量为4.3所。可见我国老年教育机构供给不足。
1.2潜在需求增加
2020年，中国老年人口总量约1.86亿，占总人口11.9%；而60周岁及以上占比17.9%，已经超过0-15周岁人口比重17.8%。研究表明未来直至21世纪50年代后期，中国65岁及以上老年人口规模将不断增长，平均每年增加600万左右，年均增长率达到2.1％，据统计，人均寿命提高至77岁，老年抚养比提升至19.6%，养老问题将会是社会主要问题，延迟退休相关政策陆续出台，老龄化社会特征进一步凸显，终身学习及工作将成为趋势。而根据国家发展规划，建立学习型养老社会需要更多的终身教育机构。
2我国老年教育机构办学的性质
老年教育相比较其他阶段的教育是特殊的，既不同于各个年龄段的学历教育，也不是应试考证的培训教育，目的性不强，更倾向于隶属养老服务的一部分，主要使老年人可以丰富业余生活，弥补年轻时代缺少文化艺术教育的遗憾，促进老人的身体和心理健康。老年教育的服务内容提供给各个年龄段的老年人，在我国，老年教育理论上属于公共服务领域。公共产品或服务主要由政府无差别地提供给民众，但是根据曼昆和萨瓦斯对公共物品的分类标准，结合统计数据来看，我国老年教育机构办学性质多元，以政府办学为主，办学层次以县级以下办学为主，整体未曾脱离公共服务的本质。
3三螺旋模型
3.1含义与演变
三螺旋模型（THModel）是美国社会学家HenryEtzkowitz和LoetLeydesdorff在总结美国128公路和硅谷形成的经验基础上产生的，认为在知识经济时代，整个社会科技与经济的发展离不开政府、大学与资本的协同发展与合作，三者互相促进、螺旋上升的关系，称为三螺旋。在三螺旋结构中，政府主要作用是政策的制定，协调社会分工与资源分配，大学主要是知识的集中地，资本是主要的资金来源与创新成果的最终应用终端，构成政府—大学—资本各司其职的平衡组织。三者相互促进使创新技术螺旋式进步发展。三螺旋模型经历了由政府承担主要角色的“国家主义”模型到政府主要作为协调者出现的“自由主义”模型，发展为三者相互作用、交叉共生、创新合作的“创新”模型形态。[1]
3.2三螺旋的应用
3.2.1校政企合作的必要性
（1）有效缓解财政压力
我国财政支出主要是一些公共基础设施的投资和公共服务支出，由于近年来各地政府债台高筑，使政府的公信力减弱，于是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出，社会资本可以参与公共事业的发展并且从公益活动中获得相应的收益回报。该举措充分利用起社会力量共同建设公益事业，极大的鼓励了政府与社会资本之间的合作。通过政府与社会资本协同合作的方式，项目协调更加灵活，资金来源有保证，各自发挥所长，共同投资共担风险，社会资本可以更加专业地进行老年教育机构的管理与运转，有效地缓解了财政资金压力。
（2）资源相互协调
从调配资源的角度来看，私人参与公共物品的供给更有利于资源配置。根据相关文献研究，无论是开设的什么形式的老年大学，亦或是由政府或非政府主导的教育机构，核心都是“课程”，因此各大学校在终身教育的师资和课程资源的提供上必不可少，同时由于具备足够的办学经验促进课程体系的设置的更加合理化。校政企三方资源可以在终身教育机构中进行合理整合，在课程设置、师资培养方面以相关学校为核心，社会资本投入资金运用市场力量进行办学，政府进行资金补贴及项目的协调管理及最后的绩效评价等。
（3）释放市场活力
由于我国经济体制的原因，大多数公共产品或服务有国有企业提供，由于国有企业本身的性质使得其不会过多追求经济利益，私有企业却要求一定的回报率。市场规律导致追求经济利益的那一方反而更加注重效率及建设过程中的资源利用。我国的文化、教育、医疗等关乎民生的公共服务由于上述历史原因有较高的进入壁垒，私人企业难以进入，难以盘活整个市场，而既有企业却由于所面临的竞争，浪费资源，运转效率低下。因此，在老年教育这个民生型公共产品市场，合理释放市场缺口，引入私人企业，可以大大释放市场活力。
3.2.2校政企合作的可行性
（1）项目合作有一定经验
关于政府与社会资本合作的话题早已不再新鲜。2014年，相关文件的提出政府和社会资本合作的PPP理念，可以为大学、政府、企业在老年教育机构的办学项目的合作提供经验借鉴。公办养老机构的民营化发展具有诸多政策支持和实践经验可以参考。也是早在2014年，全国有124家省级公办的养老机构开始实施改革。2015年国家发改委公布PPP项目库，包括养老机构、保障房等1043个公共产品合作项目的推荐。2017年，116家养老单位也加入改革试点，甚至是一些农村的供养机构。诸多案例可以为老年教育机构的合作办学提供良好的经验借鉴。
（2）政策的放开与支持
终身教育在我国相关教育政策中一直被提及。“终身教育”在1993年被写入《中国教育改革和发展纲要》。1995年被写入《中华人民共和国教育法》，后来的各期五年规划均被提及。关于办学，虽无明确文件指导与社会资本合作细节，但是类似合作方式却是由来已久。如初始的2013年的《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出公办养老改革试点。近年来的2017年《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》，2019年财政部的《关于推进政府和社会资本规范发展的实施意见》等等文件，逐步将政府与社会资本的合作搬上养老行业的舞台。2021年《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》提出，将老年教育纳入终身教育体系，推动扩大老年教育资源供给。第十四个五年规划和2035年远景目标纲要国家仍然提出了“实施积极应对人口老龄化国家战略”，总的来说，我国老年教育的地位逐渐拔高，与之相关的公共服务，政府态度慢慢倾向于与社会资本合作。
4三螺旋角度三方合作路径
合作项目的开设、发展需要进行全方位多环节的把控和管理，通过对PPP类项目的研究和学习，对课程设置、项目融资、财务管理、收益分配、绩效评价等都应该作出合理的规划。TinaBarnes等(2002)［2］也指出项目管理在项目合作中十分重要。因此有效的各方实现共赢的合作需要完备而严谨的项目管理，并保证各环节都能够有效运转。
4.1项目融资
根据统计，中国老年教育等公办服务机构资金缺口较大，给各级政府财政造成较大压力，而且政府机构相比于活跃于市场中的社会资本经验不足，不能够更好地运用市场手段解决资金来源的问题，融资手段不足。因此社会资本加入可以有效解决老年教育机构的资金缺口，原因之一私人企业可以带来自身投资，二是私人企业可以灵活开拓融资方式,根据社会资本与政府的合作方式来创新的选择和规划融资方法。需要注意的是在合作办学项目融资中一定要规范操作，多方签订合同，在合同中明确规定各方的权利与义务，以法律手段来约束合作方的行为，避免不必要的风险。
4.2课程建设
该环节主要涉及老年教育的师资和课程体系的设置。目前老年教育师资队伍呈现的特点是教师的年龄普遍偏大，多是兼职教师，精力和身心投入程度不高，所以教学不够成体系。这就需要政府协调当地大学的加入，提供相应的师资，将老年教育的课程和大学课程相结合，培训出优秀的师资力量。目前我国老年人的文化程度普遍不高，最受欢迎的课程主要是娱乐性和技术性的课程，部分城市高龄老人更偏爱艺术欣赏类课程，但是未来会有更多受较高等教育的而人们进入老龄行列，届时对课程的需求和现在将会大不相同。高校包含的课程多种多样，灵活调整基本可以满足各个文化阶段的老年人的需求，可以为老年教育机构提供合理的学习资源。
4.3财务管理
对于公办民营化的老年教育机构来说，财务管理变得相当重要，在预算、资金管理、财务风险控制等环节都应当注意。如在预算环节，应该对老年教育机构的建设、运营等都进行严谨的预算，并且要根据具体内容和阶段选取合适的预算方法；由于社会资本的加入，教育机构的开办政府出资一般较少，如若管理不当可能会出现资金缺口，因此要做预算范围内做好融资以及保证各个阶段的现金持有量。为防范一旦出现资金链断裂造成的财务危机，应该建立性相对完善的风险防范机制，基于合作关系，政府应该给予社会资本的投资方足够的政策优惠来帮助私营企业解决资金问题。
4.4收益分配
4.4.1产权明晰，杜绝国有资产流失
若要利用三螺旋模式进行校政企合作开办老年教育机构，那么就要明确教育机构的产权归属。由于开办老年教育机构的资金来源加入了社会资本，因此产权归属变得复杂，利用社会资本进行机构的管理时也可能会出现类似“冲突”的问题。代为管理的社会资本方面对机构的信息更为了解，而政府对收入、利润等的监管可能会由于信息不对称出现困难，此时要格外防范国有资产的流失。
4.4.2以利予之，投资回报给到位
老年教育机构具有公益性，不能提供丰厚的投资回报，虽然政府针对民办老年教育机构出台了一系列优惠补贴政策，但是公共产品的本质，收益性相比于其他民营机构较低，社会资本由于得不到较高的回报可能积极性不高，或者做出侵吞国有资产的行为。因此既要严加监管，又要在社会资本获得一定回报率的基础上给予政府补贴，使社会资本得到正面的鼓励。
4.4.3给予学校形式多样的补贴
学校在该三方合作中，主要提供师资、课程资源等，但是不可否认在教育领域，无论是政府还是社会资本，都应该围绕大学这个核心来进行老年教育机构的建设，毕竟主体是教育。机构除了应该支付教师的课酬外，也可以给予校方多样性的补贴，如进行科研项目合作、提供办学的数据资源等。
4.5绩效评价
4.5.1绩效评价方法
根据王浩（2011），涉及到多方合作的项目在斤西瓜绩效评价时可以参考以下方法：基于动机-期望的评价模型（Bonaccorsi和Piccaluga(1994)）[3]；基于平衡计分卡的评价模型(Beatty等，1989)[4]；基于投入—(转换)—产出的评价模型（SimonPhilbin）[5](2008)；基于资源依附和交易成本的评价模型（张万宽(2008)[6]）；基于群落生态学的评价模型（冯庆斌，2006）[7]等。而在政府与社会资本合作的项目模式中，常用VFM评价模型，在本文校政企合作模式中，根据三螺旋模型特征，VFM模型也是较为适用的模型。VFM模型从合作项目的立项到实施模式，再到选择投资者以及在最后的产出评价，十分具体，并且我国的政策环境和模型较为吻合。
4.5.2绩效评价注意事项
在进行绩效评价时，要注意定性定量相结合的方式。虽然大多数评价模型多数倾向于定量评价，但是定性评价和定量分析相辅相成；其次应该坚持结果评价与过程评价并重，仅注重结果的评价不能反映问题出现的环节，重视过程评价才能得到有效反馈，螺旋推进。最后，应该抓住现在，着眼长远。既不能短视只看现时结果，还要注意可持续发展。
5结论
根据国家相关政策导向，终身学习已经成为一种新的形势，建设终身学习型社会离不开最后一环“老年教育”，随着我国老龄化的加剧，越来越多的老年人退休后希望继续发挥自己的余热，实现自身的价值，填补生活的空虚。通过调查与研究学习，本文最终探索出一套校政企合作的三螺旋办学体系，将政府—大学—社会资本三者形成一个相辅相成、互相促进的完整体系。加入社会资本因素的老年教育机构在我国刚刚起步，学校的加入使合作更加灵活便利的同时，也造成了项目管理的复杂性，只有探索出三螺旋型式相辅相成、螺旋上升的可持续发展的合作，才是有效的路径。
作者：吴春晓 单位：福州外语外贸学院