深化农村土地制度范文1
实施乡村振兴战略必须对农村土地制度进行改革,虽然《土地管理法》实施以来一直提农村土地使用制度改革，但是收效甚微，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出了：“系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点，加快土地管理法修改，完善农村土地利用管理政策体系。”农村土地制度改革既是有效破解“三农”问题的前提,也是深入实施乡村振兴战略的关键。本文通过作者多年从事农村土地管理工作经验，从农村土地利用及管理的现实情况入手，分析现行土地管理政策与实际脱节的原因，提出新形势下如何通过加强管理促进乡村振兴。
一、农村土地利用及管理中存在的问题
农村土地利用和管理中存在的问题主要是由于政策、法律的变更相应的手段和措施没能跟上，加上人们固有的思维模式和陈旧的观念，已经农村生产经营模式的改变造成的，主要体现在以下几个方面：
1、城乡规划严重滞后和土地利用总体规划随意调整
《城乡规划法》颁布前各地的规划主要是城市规划以及乡镇政府所在地规划，城乡规划法实施以后各地对规划的范围仍未改变，各级人民政府对城乡规划的编制和管理经费预算也是少的可怜，按照法律规定应与之相衔接的土地利用总体规划无论在编制过程还是修改调整都是土地行政主管部门闭门造车的结果，而且现行的土地利用总体规划将大量的未利用地规划为限制建设区。
2、多年以来农村集体土地任意征收
虽1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第十条三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”至今为止所有的法律、法规的征收的前提均是“国家为了公共利益的需要”，在现实工作中根本不考虑“公共利益是指涉及国家安全和广大社会公众福祉的利益[1]”，而是随意扩大范围致使大量的集体土地被征收，特别是上个世纪九十年代中期大规划的乡镇企业转制使得大量集体建设用地被征收。
3、集体经济组织管理权逐渐弱化
“三级所有、队为基础”的管理模式除在少数乡村保留了取代队的村民组之外，多数村民组的管理权逐步为村集体所取代，而乡镇集体经济组织也是名存实亡，乡镇集体经济组织资产管理、使用、受益、处置权归集为乡镇政府，集体经济收入演变成乡镇财政收入。
4、农村集体经济组织成员身份缺乏可操作的认定标准[2]
一般情况下农村集体经济组织成员是指所覆盖区域农村户口的人员，但是由于上个世纪九十年代初城市近郊等经济发达区域增加人口为了解决“征地代劳”问题外来人口大量的流入，近些年个别生活较为富裕的农民为了能缴纳养老保险和子女升学将户口迁入城镇，以及国家关于农村党组织和村民委员会选举政策，加上各级政府出台的一些支持进城农民返乡、大中专毕业生和复原转业军人回乡的政策性文件，这些参与农村经济建设和集体资产管理的人员是否具有农村集体经济组织成员身份争议颇大。
5、农村村民建房实际情况
农村村民建房和城市人口买房没有多大区别，无房户、拥挤户一般情况下没钱建新房，只能逐步改善条件，经济条件好的农户也随着条件的变化不断地出建新房、卖旧房，但是由于《土地管理法》第六十二条四款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”在实际的工作中真要是严格按照法律的规定来做的话农村村庄的变化就不会越来越大，也无从谈到经济的发展，所以各地普遍采取了一些变通的手法来处理此类事情。
6、各项普查、调查工作漏洞
城镇地籍调查、林业资源普查、集体建设用地调查和农村承包经营权确权等基础性工作都是对外招标后由社会中介机构承担，在不动产登记工作不指定中介机构前提下，拥有各项调查数据成果的中介机构将获得更多的利益，加上个部门之间资源不互通、成果不共享，社会中介机构借机获取利益严重的损害了集体经济组织及其广大成员的利益。
7、不动产登记未能全覆盖
而且不动产登记机构整合只是表面上的整合，一个窗口对外，对内仍是各自为政，国土资源部和住房城乡建设部2017年9月下发《关于房屋交易与不动产登记衔接有关问题的通知》明确了房屋登记资料的移交时间，也做到了，但是土地登记的资料并未移交，而且部分市登记中心和市辖区登记分中心管辖权划分尚未划定，房地产交易业务并未按照规定期限办完的普遍存在，权力寻租留了空间。
8、卫片核查对违法的定性和确认十分混乱
规划执法坚持没有规划审批文件就是违法，土地执法认为没有用地手续就是违法，哪怕是设施农用地只要没备案就可以算作违法，根本不考虑当地风土人情和具体情况，国土资源系统的卫片执法检查和地籍变更调查更是严重脱钩，地籍部门不管实际情况直接将农用地变更建设用地，行政执法部门对违法定性、处置与上级机关检查验收不一致现象大量存在；而且行政机关之间没有配合和协作，重复工作浪费了大量的人力、物力，没能做到高效、便捷、文明执法。
9、政策文件没能有效的落实
近年来国家下发的鼓励进城农民工和高校毕业生、复员退役军人返乡支持农业政策，以及支持乡村旅游、发展休闲农业、制定乡村振兴规划等文件，各地政府只是转发文件，虽要求都是要求相关部门制定具体、有效的措施，但是既没有跟踪反馈结果、也没有出台新的文件和实施意见。
10、设施农业政策过于教条
农业设施不动产登记、抵押未能全面铺开，一直以来对于农业设施的权属是禁止转让的，严重的损害了广大农业生产者的合法权益，北方的蔬菜大棚和果树的看护房、规模化养殖禽舍还要是按照原国土资源部下发文件要求建造临时性设施明显是不可能的，因为那样根本起不到看护作用，因为看护房不仅要具备居住、储存农机具和生产资料、还要具备简单的加工、分拣等功能。
二、形成土地管理政策和实际工作脱节的主要原因
农村土地管理政策制定和实际工作的脱节主要原因是制定政策的人根本不了解农村、农业的实际情况，而且对于不同的地区农村、农业生产生活环境和条件是不同的，是不能制定统一的标准的，各级行政机关领导和工作人员固有的思维模式更是乡村振兴的阻碍。
1、决策前缺乏严肃认真的调查研究
各项政策性文件的起草人多属于学者，前往各地基层去调研接触的都是领导事先安排好的人，座谈也是讲好话、说套话，由于得到的数据并不真实，所以做出的结论、制定的政策也就脱离了实际，虽说目前法律的修改在政府网站公开征求了意见，但是真正能上网回复意见的很少是农民，即便有一些农村工作者和了解农村现状的人提出的意见往往也会被专家、学者所忽视，因为提出的意见没有可操作性，无法形成法律的约束力。
2、管理部门之间的要求差异过大
土地利用规划和城市规划部门各自不同的成熟程度以及对于规划不同的选用标准造成了目前“两规”在很多方面不协调的局面[3],两个部门在规划的编制和修改过程中未能相互协调造成了两规矛盾，使得土地征收和供应过程中出现断缺现象，土地执法、规划执法和城市综合执法之间本就存在执法冲突，由于两规之间不协调加上部门缺乏有效的沟通和配合，致使各执法部门在履行职责时各自为政。
3、集体土地和国有土地政策差异过大
现实社会对土地的价值观促成了大量集体土地被征收，主要是因为土地征收“同地同价”政策并未真正落实，也就是说国家依法征收农民集体组织所有的土地所给予集体组织和农民的补偿价格与国家依法出让国有土地使用权的出让价格相同[4]没能实现，正是由于在房屋、土地征收过程中补偿标准因国有和集体差异过大，而且集体土地在抵押贷款方面一直受到诸多限制，加上地方政府在土地征收后可以获得出让收益，使得大量的集体土地在不具备“公共利益”条件下被征收。
4、土地征收补偿制度不合理、落实不到位
虽《辽宁省实施中华人民共和国土地管理法办法》对征收集体建设用地、宅基地等明确指出了应当给予土地补偿费和相应的安置补助费，但是实际工作中并未得到落实；征收属于高效农业的果蔬大棚仅仅是按照临近耕地计算土地补偿，附着物另算，并未考虑菜地开发、养护的付出；特别是在实施了区片地价以后，制定的区片标准较低，根本不切合实际，特别是近郊农民的利益受到了的损害较大。
5、基础性工作数据不真实
由于各项调查、普查工作均是以招标形式由社会中介机构负责，前期准备、人力物力投入、工作监督、资金拨付、结果验收等诸多环节存在大量人为因素，虽项目通过了验收但真实的结果往往不尽人意，调查数据仍大量保存在中介机构，未能将调查、普查的成果数字化，委托调查的机关只是存放了调查验收的相关资料，这些资料和成果并不能直接应用于实际工作。
6、集体土地所有权、使用权未能依法登记
集体土地所有权发证工作并未真正完成，权属调查结果不敢公开，所有权证书大量存放于国土部门档案室内，城镇地籍调查、乡村集体建设用地确权、农村承包经营权确权等数据未能做到整合，市辖区土地管理部门统一管理，不动产登记未能实施统一登记，致使不动产登记部门管理混乱、职责不清，对于工作衔接不动产管理部门和地方政府没能做到有效的沟通。
7、各行政机关领导的官本位思想严重
各行政机关领导的官本位思想和权力欲望严重，认为民不会、不能、也不敢和官斗，即便行政机关做错了反正有国家赔偿存在，没人会主动承认自己工作的失误，虽然中共中央、国务院要求行政执法重心下移，但是仍然出现了锦州市国土资源执法队伍人员、编制上收和锦州市城市管理监督执法队伍表面下沉的现象。
三、新形势下如何通过加强管理手段助力乡村振兴
中共中央在提出《关于实施乡村振兴战略的意见》之后印发《深化党和国家机构改革方案》，明确了自然资源部主要职责是：“对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施……”，那么改革以后自然资源管理部门不仅要负责建立统一的空间规划管理体系，而且还要负责自然资源开发利用和保护进行监管、以及对空间规划体系的监督实施，虽然有效地解决了管理者“不到位、空间规划重叠等问题”，但是要想实现乡村振兴方略仍有许多问题亟待解决。
1、适时修改《中华人民共和国土地管理法》
结合中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》，以及国务院关于物流业、全域旅游发展等促进经济发展的政策性文件，根据农村集体土地使用制度改革试点成果，在全面征求社会各界意见后，进一步完善集体土地使用和管理的规定，满足农村经济发展的需求。
2、做好调查和规划工作、全面向社会公开
以全国“一张图”为工作底图，结合全国第三次土地调查进一步核实农村土地使用现状，地方人民政府筹措资金按照法定程序编制城市总体规划、镇总体规划、乡规划、村庄规划和土地利用总体规划，自然资源主管部门要及时编制城市、镇控制性详细规划和重要地块修建性详细规划，以及土地利用年度计划，规划和计划批准后应当面向社会公开规划文本、规划说明、批准文书及相关图件，以便查询和质疑。
3、全面开通行政审批、审核、备案网上办事系统
开通行政审批、审核、备案网上办事系统，使网上办事系统与行政审批大厅（中心）同时受理相关业务，全面实施一次性告知，网上受理的采取网上答复，线下受理的也可在网站进行查询，结果可以（加水印）采取直接打印，与线下索取法律文书具有同等法律效力。
4、全面实施涉法、涉访事项公开查询制度
实施信访案件、违法案件、行政确权等涉法、涉访事项从受理、立案、调查、到处理全过程公开制度，案卷内容全部网上公开，以减少人为因素对案件处理的影响，接受社会各界监督。
5、为失地集体经济组织建立特殊的补偿机制
为《土地管理法》实施以来被征收土地的集体经济组织建立特殊的补偿机制，根据各集体经济组织被征收土地总数量、非公益性设施的比例建立补偿基金，资金由中央财政和省级财政负责筹措，以历年来征收的新增建设用地有偿使用费、土地管理费、土地出让收益和相关税收上收的比例分层为限，以县级政府为管理单元，主要用于集体经济组织及其剩余成员的新农村建设补贴（不包括基础设施建设），基础设施建设由市县人民政府负责。
6、规范设施农用地和支持农村、农业各项政策
自然资源部会同农村农业部研究制定规范设施农用地和支持农村、农业各项政策，地方人民政府因地制宜的制定设施农用地具体实施方案，以及对于国家制定的支持农村、农业的各项政策制定相应的落实措施，避免因为没有具体措施使得群众认为国家政令不通。
7、尽快实施不动产统一登记制度
尽快按照《物权法》要求完成不动产统一登记，理顺市不动产登记中心和各分中心关系，全面开展不动产登记信息网上公开查询工作，将农业设施及其他附属设施纳入不动产登记范围，只要涉事人作出“地上附着物未改变”承诺即视为未改变，无需现场调查，可做事后监督，发现承诺内容为虚假信息的及时作出变更，并将其纳入社会联合惩戒的失信责任主体。
8、统一卫片执法检查和地籍变更调查口径
深化农村土地制度范文2
关键词：土地改革；农村经济；改革作用
1农村土地制度改革的推动措施
1.1明确土地产权，完善法律制度
农村土地产权是农民从事农务劳动的根本，相关领域人员应针对产权问题进行明确规定，对产权关系进行合理细化，对产权范围进行严格界定。制定明确的土地产权制度是保障农民生产生活和农村土地改革的基础，有利于推动农村经济发展。法律制度能够保障农民土地权益在经济市场中不受侵害，随着市场经济的发展，我国农村地区的经济发展备受重视。法律部门应严格规范农村经营模式，鼓励开展合法的规模化经营，完善合法有偿制度和农村土地流转体系，做到全覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保障工作，这样不仅能够使土地改革在完整的法律体系下运转，而且还能使农村经济发展得到有效保障[2]。
1.2转移土地承包权
农村土地承包权在农村经济建设中具有重大意义，一是农村土地承包权是农村土地改革中工作的主体，将承包权真正交给农民，能够保障土地的合理使用，着实保证农村经济发展；二是在农村地区的管理工作中，土地承包权在农民手中可以促进集中统一化管理，节约土地改革工作中的经济和人力投入；三是农村土地改革通过土地承包权交还的方式，能够保证农村土地流转有法可依，有章可循，强化了土地管理，优化了农村地区经济的发展前
2农村土地制度改革的经济推动作用
2.1形成生产规模
在新时代背景下，我国正着力实施乡村振兴战略。我国农村发展的实践证明，随着土地制度改革的深入，以土地为基础的多种形式规模经营逐渐增多，呈现区域规模化经营。坚持土地制度改革政策，结合发展情况进行不同程度的改革，巩固和完善农村基本经营制度，不仅使农民通过土地规模经营提高收入，而且解放了农村生产力，使农村经济呈现多元化、全方位发展，对农业农村现代化建设和农村地区经济发展都发挥着积极的推动作用[3]。
2.2规范土地流转形式
随着土地流转面积的增多，农村土地流转形式的弊端也逐渐显露。在当前的农村土地流转中，相关制度与法律规范不够健全，土地制度改革也就显得尤为重要。首先，农村土地制度改革能够规范土地流转形式，促进其他相关产业的发展；其次，土地制度改革减少了农村土地纠纷，稳定农村地区社会治安，有利于农村经济的稳定发展和社会的长治久安。
2.3实现城乡融合发展
重塑城乡关系，走城乡融合发展之路是实施乡村振兴战略的重要举措，深入农村土地制度改革可以推动城乡融合发展、促进城乡一体化。农村土地制度改革不仅可以使农民灵活管理土地、更好地利用土地资源来增加多渠道收入，实现农业农村的多元化全方位发展，而且能够改善农村经济水平，促进农村地区经济发展，有效地减少城乡经济差距，有利于乡村振兴战略的贯彻落实。
2.4合理分配社会资源
在当前的农村，不少农民选择打零工、做小生意等多种形式来增加经济来源、扩大收入，导致农村土地闲置，无人耕作，十分不利于农村经济的发展。土地制度改革能够使土地资源得到充分利用，有效地解决土地不能按照比例分配的问题。不仅能够增加农村生产力，提高土地利用率，从长远发展来看能促进农村建设和农村经济的提升。
2.5实现社会长治久安
随着我国惠农政策的全面普及，农村经济已经得到了增长，但是农村的生产方式和生产技术相对落后，不能从根本上解决经济发展水平落后的问题。贯彻落实农村土地制度改革是实现社会主义强国的必然要求，只有深入实施土地制度改革，才能走城乡融合发展道路，实现城市乡村经济一体化发展，维护社会公平正义，实现农村经济快速稳定发展和社会的长治久安。
深化农村土地制度范文3
1 农村土地资本化成为激活城乡市场要素的关键
农村贫困的主要原因是农村土地所有权的划分不明或者缺失，农民很多的固定资产，比如，房屋、土地等并不能像城市的房屋一样增值，也不能用来贷款，很多来到城市打工的农民工会将农村原有的房屋像商品一样变卖来获取收益。此外，因为土地的缺失会引发更加激烈的矛盾，诱发更多的农民群体性事件的发生，极大阻碍到和谐新农村的构建。“用农村的土地，规划城市的梦”，却将农民排除在利益主体之外，这对社会进步与市场经济的发展非常不利，只能加剧社会矛盾。农村土地使用权成为一种资本形式，其价值要由市场确认。农村土地资本化就是一场农村产权制度的变革，通过构建规范的土地产权制度能够将农村土地变为市场化商品，使农村土地资本化，这样一来就使土地价值增加，逐渐产生农民拿着“金饭碗”过着贫困的日子，改革使农民原有的财富变成了市场化的资本。很多地区都使用地票方式使土地变得市场化，例如，每亩土地12万元的地票价格就能使农民获得的补偿增多好几倍。这样使农民实现增收，实现了农村未来发展目标。还有一些城市实施“还权赋能”的农村产权制改革，实质上就是对农村市场经济体制的完善与变革[1]。
2 当前农村土地资本化存在的主要问题
2.1 农村土地产权制度改革受配套设施与资金制约严重
自改革开放以来，我国农业土地产权制度经过了推进式的改革，改革有利有弊，在面对冲刺阶段的农村土地产权问题，很多人对法律、制度提出了质疑，在相关法律法规还不够完善的情况下就推进农村土地资本化无疑会产生很多社会矛盾。但如果不推进农村土地资本化也会使农民失去更多利益。
2.2 农村土地产权制度缺失使资本化进程受到阻碍
农村土地制度的核心是农村土地产权制度，如果缺少土地制度的约束与管理将使农业经济发展受到制约。我国农村土地制度的深化改革越具体，难度就越大。实际上，我国现行的农村土地产权制度依然存在很多不足。比如，农村土地产权主体划分不明，农民的主人公地位不明晰，并且缺少积极生产的主动性；其次是法律法规在制定上存在很多不足，造成农业用地出现分割与频繁转让，对规模化经济发展非常不利[2]。土地产权的基础是土地所有权，包含的内容有土地使用权、土地收益以及土地处置权等，产权制的最终目的是让农民优惠，使农民获得完整的产权，推进产权制改革成为实施农村土地产权资本化首要解决的问题。
2.3 与地方政策、法律不协调
农村广泛存在的地方性政策是《农村土地承包法》，但是，农村土地资本化却与这一政策相违背。比如，本村户口的农户迁出要撤回其土地承包权，将土地补给新的农户；这一法规还规定了每个农户都拥有自己的住宅用地，但是，一户多宅的情况依然广泛存在，很多农户占用了大量公用土地建房；根据现行的房产土地政策，外来城市住户没有在本村买房的权利，本村房产仅供本村集体组织内的转让、买卖，这使城乡一体化进程受到制约，更不利于农村经济可持续发展[3]。
3 加快推进农村土地资本化的建议
3.1 充分借鉴发达国家土地产权制度经验，完善我国农村产权制度
在美国，农业土地是可以随意买卖的，每一个农户都享受自由的土地制度，政府没有权利随意拆迁或者征用，更不能限制其交易与出租，法律对土体有保护权，使用权、收益权、所有权上是相互独立的。借鉴发达国家的土地产权制度中给予农民完整的物权。在取得了合法权利以后，就可以平等进行交易、买卖，代表农民具有了土地的完整物权，还能使农民对自己的土地更加珍惜。土地交易能够使土地资源得到高效配置与使用，需要做到三不得：不得使农村集体经济性质改变；不得将土地用途改变；不得使农民利益受损[4]。农民在自愿转让或者买卖土地的基础上，能够将土地以流转方式承包给中介组织，在农业基本用途不变的情况下中介组织再以身份对土地转租，进而实现土地有序、规范流转，带动农村产业化发展。
3.2 善于总结各地区土地权确认经验，使土地资本化进程得以推进
“农村集体建设用地能够转让、出租或者抵押，进而建立起统一、开放、有序的土地市场”依据上述规定，推进农村土地改革就显得至关重要，尤其是住宅用地，需要提供给农户具备法律效力的宅基证书或者凭证。比如，《土地登记办法》、《土地权属争议调查处理办法》、《中华人民共和国物权法》等。比如，某市紧紧围绕“归属清晰、权责明确、流转顺畅”的基本制度对全市农村土地与房屋产权进行确认，使承包地、宅基地等集体建设权归属更加明确[5]。我国当前正在积极进行农村集体土地确认工作，据国土资源部审计通报，截止到去年5月底，全国农村集体土地所有权确认登记发证率为68%，集体建设用地使用权确认登记发证率为74%，宅基地所有权确认登记发证率高达82%。
3.3 对相关法律进行完善，确保农村产权制度改革得以深入开展
当前的农村土地制度依然是城乡一体化进程的阻碍，因为农村土地不值钱，农民在土地流转以后获得的补偿非常有限，由此，出现了农民持有土地不放，却仅能维持基本生活。但是在征地利益驱使下，当前的制度依然不能使农民的合法权益得到保障。建立城乡统一用户的市场，是实现农村集体建设用地与国有用地价格等同的基本条件。要想对土地相关的法律制定并完善使农民土地产权制度建立得到保护，就要对所有权有深入的认识，集体所有权包含农民在内的成员土地使用权，能够将以集体名义侵犯农户土地权益的行为消除。党的十七大会议提出要对农村宅基地制度不断完善，对宅基地管理不断强化，使农户宅基地物权得以真正保障。土地作为一个生产要素，更是一个资本要素。农村土地资本化会成为增强农业经济发展的内在动力，使农村土地使用权变得资本化就是实现了现代化农业发展与进步，比如，大力发展旅游观光农业、休闲农业等使农户效益增加，实现农村传统文化的繁荣发展[6]。
深化农村土地制度范文4
论文关键词：农村；社会转型；新农村建设．
引言
解决三农问题、统筹城乡发展，推进新农村建设，已成为全党工作的重中之重。党的十七届三中全会对中国新农村建设和农村改革发展的历史方位做出了准确的判断，并指出中国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时期，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。面对新农村建设的复杂系统工程，其中亟待解决的问题是如何推进农村各项制度改革。
制度创新是新农村建设的关键。农村经济发展与农村经济制度创新和变迁有着密切的关系。回顾农村经济制度变迁路径，可以清楚地发现二者之间的关系。20世纪50年代初随着农村土地改革的完成，建立了耕者有其田的农村经济制度和土地产权制度，新制度的确立使农村生产者成为真正的生产主体和利益主体，潜伏在社会中的生产力被激发了出来，农民作为经济主体和利益主体在新的制度安排下极大地推动了农村生产力的发展。当新制度刚刚展现出其较好的制度效率时，新一轮的制度变迁因国家工业化目标的需要而随之发生，农村合作化、集体化生产的制度安排被确立，集体化制度安排在与其相配套的社会主义意识形态的作用下，在最初生产者同样以经济主体和利益主体所具有的积极性加入到团队生产中去，但是，由于集体化生产下一方面由于缺乏有效监督，更主要的是利益分配缺乏激励机制，导致了农村生产的低效率。与此同时，以二元户籍制度为中心的城乡分割的二元制度把农民限制在农村和土地上，更使得农村劳动力过密化使用，在土地产出受地力限制不可能无限提高的情况下，过密化劳动力的投入进一步降低了队生产效率，也降低了队生产成员的经济福利。
家庭联产责任制是对集体化制度安排的创新，它通过科学处理国家、集体和生产者的利益分配制度而确立了有效的利益激励机制，又一次调动了农村经济主体生产的热情，推动了农村经济的发展。这一制度创新是在国家计划体制没有根本改变下进行的，当市场经济体制没有完全建立起来之前，农民在没有外在经济机会和比较利益选择的情况下，对土地的专注投入的确提高了生产力和土地产出，但这种产出的提高是相对于计划体制下的土地产出而言的。相对于计划体制长期的低效率和产出，家庭联产承包责任制的优势一下子就显示出了。但是，在二元经济制度下，农民被束缚在土地上难以有效释放出来，这种制度所包含的潜力在长期运行过程中逐渐释放完毕，使得当市场化改革进程加快，市场经济体制建立后，农村经济主体在市场经济体制中很难完全从家庭联产承包责任制的制度安排中获得与城市经济主体大致平均的利益，城乡收入差距由此逐年拉开并呈扩大趋势。
因此，在市场经济体制条件下，深化农村经济体制改革，改革二元经济制度，使农民能以和其他的市场主体和经济主体相对等的身份参与市场经济活动，是建设社会主义新农村的关键。建设社会主义新农村必然内在要求变革二元经济制度，实现制度创新。新农村必须要有相应的制度创新和制度变革作为制度支撑和制度保障。为此，本文拟围绕农地制度改革、二元制度改革、非正式制度创新及生产方式创新等方面探讨社会主义新农村建设。
一、农地产权制度改革：新农村建设的利益保障制度
土地是农村最基本的生产资料，但当前的农村土地制度，产权界定模糊，一方面抑制了农民投资的积极性，另一方面也难以有效保障农民的土地权益。因此，推进社会主义新农村建设，首先就要构建有利于农村经济法制和保障难民土地权益的土地产权制度。
家庭承包制改革，在实践中形成了农村土地集体所有和农民家庭承包使用的多重产权制度。农村土地产权制度安排多重存在形态，为各级政府通过集体组织侵犯农民土地权益设置了制度空间。在如何保护农民土地权益问题上，有些学者提出土地私有化模式或国有化模式，应当说，这两种模式都认识到了界定土地产权主体的重要性，但是，由于这种制度变迁从目前来看并不具有可行性；有些学者主张通过完善集体土地承包制来界定集体组织和承包家庭之间的权利关系，虽然，表面上看来不无道理，但是，却没有从根本上解决集体和农户之间的多重产权结构，从而也就达不到制度改革所预计的目标。从立法方面来看，尽管《农村土地承包法》和新修订的《土地管理法》都从法律上对农民的权利作了规定，但是它并没有解决土地产权主体多元化和模糊化的既有产权主体结构。只要继续保留农村土地产权制度结构上多重主体构造，“农民长期而有效的土地使用权”的政策目标就很难实现。
为此，就构建一种土地产权制度，赋予农民家庭作为独立的土地产权主体地位，而国家(包括地方政府)和村委会在农村土地产权关系上，则是作为管理者而不是产权主体行使职能，避免了国家和村委会既是管理者又是产权主体而发生角色错位。至于集体经济组织，由于法律界定的模糊性在现实中难以作为农村土地产权主体。而农民家庭作为农村最基本的生产单位和组织，成为农村土地产权主体则是顺理成章的制度安排。这样，就可以从根本上解决多重产权主体并存而导致权利界定不清的局面。当我们明确地找到产权主体时，产权的界定自然也就明确了，产权排他性行使也就得以实现。为了保障农民的土地权益，需要确立农民家庭土地产权制度。
首先，农民家庭土地产权制度是在家庭土地承包责任制的基础上，以农民家庭为单位构建的独立的人格化的产权主体，把承包土地的产权完整地赋予农民家庭，使农民家庭拥有包括土地所有权、占有权、使用权、处置权和收益权在内的完整的产权束的农村土地产权制度。
其次，在农民家庭土地产权制度下，农民家庭是唯一合法的土地产权主体，国家和村民委员会则作为农村土地管理者发挥作用。农民按照利益最大化对土地资源进行合理有效地配置和利用，国家和村委员会作为管理者主要负责因公共利益、经济发展和城市化建设需要而对农村土地进行统一规划。农民家庭作为独立的产权主体，有利于土地产权在彼此平等的市场主体之间交易和流转，提高土地的利用效率。从目前来看，随着农村产业结构的调整，农民非农就业的增加，农村土地开始出现转包、转租、代耕等各种自发的土地流转形式，但是，由于土地产权主体地位不明确，这种流转处于一种无序和得不到有效保护的状态。在农民家庭土地产权制度下，土地产权流转因为产权主体的明确化将会变得更加规范、稳定和有效。
二、二元制度转型：新农村建设的制度前提
如果说，农村土地制度的构建是确保农民的土地权益和经济利益的制度保障的话，那么，改革二元制度则是为保障农民的经济权利提供制度前提。计划体制下形成的城乡分割的、以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元社会保障制度等二元经济制度，已成为当前新农村建设、农村经济社会发展制度性障碍。
20世纪50年代中后期中国开始实行一种严格的城乡分割的二元户籍管理制度。这种户籍制度严格限制农村人口向城市流动，形成了城乡分割的二元户籍管理制度，人的身份被划分为农业户口和非农业户口、农村户口和城市户口。从那时起，农村人口被严格限制自由迁徙，长期被束缚在农村及土地上，并且成了一种身份制度而沿袭至今。同时，农村劳动力作为一种生产要素长期被限制在农村，不能自由流动，直到20世纪90年代以后才开始有所松动，但是户籍制度仍然是制约人口自由迁徙的制度安排。
二元户籍制度不仅仅是人口管理制度，更主要的是隐藏在户籍制度背后的经济利益关系。经过五十多年的发展演变，二元户籍制度逐渐完备并形成一种制度惯性和利益关系而难以触动。在这种制度安排下，导致了一个国家内部，农村户口与城市户口的公民具有完全不同的经济权利和政治权利。它们目前主要表现在以二元户籍制度为核心而形成的二元就业制度、二元社会保障制度。
二元户籍制度决定了农民的就业等经济活动是二元的。二元就业制度安排是伴随二元户籍制度而衍生的。它把城镇就业和农村就业从制度上进行分割，农村人口只能在农村安排就业，从事农业生产。由于现行的就业制度安排没有把农民就业纳入正式就业制度之内，不管是在农村从事农业生产还是进城务工，都不是国家正式职工。因此，政府或国家不需对农民的非农就业承担和城市职工一样的各种义务(如失业保险、养老保险、工伤保险等)。二元就业制度设计的歧视性，使农民在社会主义市场经济中的处境极其艰难。而从国家现代化进程来看，二元就业制度和户籍制度共同作用的后果是把农业和工业化分开，把农村及农村人口和城市化进程分开，农民的身份被固化和职业化。
与二元户籍制度和二元就业制度一样，中国城乡社会社会保障制度也是二元分割的。在国家所提供的正规社会保障制度缺位的情况下，农村社会保障制度的选择只能另寻出路。这替代性社会保障制度模式选择就是以土地制度为核心、以农民家庭和村集体为基础的农村社会保障体系。
一般来说，社会保障制度是国家为了保障社会稳定和经济发展而依法建立的，由国家和社会向公民提供一定的物质帮助或使其达到某种生活质量的制度，是为了保证社会成员基本生活需要而制定的一种制度。社会保障包括社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置等内容，其中社会保险f包括养老、医疗、失业、工伤和生育五个方面)是社会保障的核心。从国际通行做法来看，社会保障的对象包括全体国民。社会保障在制度设计上对一国内所有公民是平等的，其目的在于保证居民的基本生活需要。但在二元户籍制度和二元就业制度决定了中国社会保障制度也是二元的。农村居民被排斥在国家正规社会保障体系之外，不能与城市居民享有同等的获得社会保障的权利。这种二元保障体系的结构是：城镇居民享受着国家提供的相对较为完善、水平较高的社会保障服务；而农村的广大农民在这方面的情形恰好相反，主要依靠传统的家庭保障和土地保障。
因此，按照城乡统筹发展的要求，从根本上改革城乡分割的二元经济制度是推进社会主义新农村建设的前提。
首先，建立农村社会保障体系，逐步弱化土地的保障功能。目前，由于国家在农村的社会保障缺位，土地扮演着农村社会保障的功能，使土地资源难以资产化和有效利用。国家应当逐步增加公共财政在农村的投入，在农村逐步建立广覆盖的包括农村最低生活保障制度、养老保险和医疗保险制度、失地农民生活保障制度等社会保障体系，缓解农民的后顾之忧。
其次，改革户籍制度和就业制度，给予农民以国民身份待遇。现行城乡分割的户籍制度和就业制度把农民束缚在土地上，农村剩余劳动力难以从农村有效释放出来，导致农地关系矛盾尖锐化。因此，改革二元户籍制度和就业制度，使农村劳动力能够自由迁徙、就业，与城市居民享有平等的就业权利和机会，是经济体制改革的当务之急，也是当前新农村建设的重点和难点。
三、生产方式转型：新农村建设的基础
完善农村土地产权制度，推进农村二元经济体制改革，是为农民经济权益和农村生产力的提供制度保证。按照新制度经济学流行的观点，有效的制度安排是经济增长的关键。社会主义新农村建设，农村生产力的发展，亟须实现农村生产方式的转型。生产方式的转型是新农村建设的基础。按照马克思主义政治经济学的基本原理，物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活的过程。生产方式及其变革，是推动生产力发展与生产关系变革的决定力量。
现行的家庭联产承包责任制，是对传统生产方式的回归，它没有改变小农经济的性质和生产方式。虽然在改革初期，在商品化、市场化、社会化生产方式尚未形成时，通过对家庭个体的经济激励，在一定程度上促进了农村生产力的发展，农业产量有了较大幅度的提高。但是，随着生产力的进一步发展，商品化、市场化、社会化生产方式日益成熟，市场经济作为资源配置的基础性作用在农村经济发展中的作用进步加强，分散生产的以小农经济为特征的家庭联产承包责任制的缺陷和弊端也就逐渐的突显出来。(1)抵御自然风险的能力降低。改革后农村集体经济组织基本解散，农田水利建设和维护也日趋荒废，而对于分散的单个农户来说，工程巨大的农田水利建设，对其既没有积极性，也无力进行。农业生产和农民抵御自然风险的能力变得异常的脆弱。(2)抵御市场风险的能力不强，缺乏市场竞争力。在家庭联产承包责任制下，生产单位是分散的单个农户。在现代市场经济中，单个的农户已无法有效地组织生产经营活动，参与市场竞争。
因为，单个的农户资金有限，没有大规模生产实力，难以有效地开发或利用现代农业科技，难以有效地组织农产品的生产、仓储、运输和销售，从而难以有效地参与市场竞争，而只能局限于温饱状态下的小农经济。(3)贫富两极分化加剧。市场经济条件下，小农经济的自发发展必然导致农村的两极分化。由于农民家庭拥有的主客观资源禀赋的差异性，在自发的激烈的市场竞争面前，贫富差距会拉大，在失去集体经济组织的统筹安排下，甚至会出现严重的两极分化。
显丽易见，建设社会主义新农村，促进农村生产力的发展，必然要求转变分散的小农经济生产方式，走向联合生产或合作生产道路。
早在20世纪50年代初，毛泽东就指出，为了避免小农经济自发发展必然导致农村严重的两极分化，为了满足了社会主义工业化对原料、资金和市场的大规模需求，唯一途径，就是把农民组织起来，引导他们走社会主义集体化道路。毛泽东指出：“全国大多数农民，为了摆脱贫穷，改善生活，为了抵御灾荒，只有联合起来，向社会主义人道前进，才能达到目的。”国家通过对农业进行社会主义改造，广大农民走上了合作化、集体化道路。它体现了农业现代化、农村社会化与国家工业化和现代化的一般要求和内在关系，奠定了新农村建设和统筹城乡发展理论基础，指明了三农问题的根本出路与方向。
随着社会主义市场经济体制日益完善，农业现代化技术日益被推广和应用，分工与合作13益深化和密切，农户个体经营已越来越不适应现代化生产的要求。从农村改革实践来看，一家一户的分散生产方式解决温饱问题有余，但要实现农村现代化和全面建设小康社会的更高层次的要求，需要进一步转变农村分散生产的经营方式。南街村、华西村发展的直接证明与小岗村发展现实的间接证明：农户个体经营可以解决农村居民的温饱需求，解决不了更高层面的富裕需求，因此，农民整体要增收走向产业联合是大势所趋。
四、非正式制度转型：新农村建设的关键
影响新农村建设和农村经济发展的制度性因素中，除了产权制度、二元制度、生产方式等之外，还包括存在于农民之中的风俗习惯、文化价值、伦理规范、道德观念等。而按照新制度经济学的观点，前者属于正式制度安排，后者属于非正式制度安排。在一定的条件下，非正式制度对农村经济发展和新农村建设的影响甚至是起关键的作用。
按照马克思主义的观点，人们的社会存在决定人们的意识。但是，一定区域内的人们在长期演进中形成的独具体系的风俗习惯、文化价值、伦理规范、道德观念等思想意识，又会反过来影响人们的决策和选择，从而影响着社会的进步。
从各个国家、地区经济转型和体制改革来看，新的正式制度的移植、模仿和学习比较容易，但是，要从根本改变深深植根于人们内心深处的传统观念、风俗习惯，则并非易事。这也就是为什么在转型过程中，采取同样正式制度的两个不同社会(或国家)，其经济绩效却完全不同。除了其他因素的影响之外，非正式制度的影响也是至关重要的。一般而言，正式制度的引进、复制或移植是相对容易的，但是正式制度的实施则需要非正式制度的配合。非正式制度，是一个社会在其漫长的历史演进中自发形成的被社会成员共同认可的、不成文的行为规范。它一般包括风俗习惯、文化价值、伦理规范、道德观念等。通过历史积淀而形成的传统文化价值观念体系已深深地浸润在人们的内心深处，在其自身的实施和发展过程中存在着难以自纠的“路径依赖”。正是由于本土非正式制度的惰性难以在短期内改变，新借鉴引进的正式制度和原有的非正式制度势必产生冲突，其结果使得借鉴引进的制度可能既无法实施也难以奏效。
正是在这个意义上，国内学者们比较一致的看法是，推进新农村建设，促进农村现代化，首先要改变农民的传统观念、改变封闭小农社会下不利于经济社会发展的规范与习俗。只有当作为非正式制度的传统价值观念体系朝着与正式制度转型一致的方向转变时，正式制度的引进、创新及其实施，才能有效地进行。
既然如此，如何才能有效实现在新农村建设中非正式制度的转型?
深化农村土地制度范文5
关键词：农村经济合作组织；农地利用；影响路径；启示
一、农村经济合作组织影响农地利用的路径
现代化大农业的发展必然淘汰小农家庭单枪匹马、分散独立经营的土地利用方式，进一步要求农地的合理高效利用。为了深入响应统筹城乡发展的国家号召，大力深化发展农业经济合作组织成为各地促进农地高效利用的选择。农村经济合作组织作为一种高效率的制度安排，通过引入资金、市场、土地、政策制度、人才技术信息要素，在实现农地资源的优化配置，提高土地利用的效益和可持续性能力等方面发挥着显著作用。
（一）通过引进资金要素促进农地利用
一方面，由于农户单一个体经济规模小、势单力薄，金融机构考虑到自身效益和风险对农村单个农户的金融支持行之谨慎。然而放贷给农村经济合作组织则具有一定规模效益和成本效益，加之组织“捆绑信用”的保障，因此信用机构更乐意向农村经济组织放贷，甚至会以比较低的借贷利息借给组织。另一方面，农村经济合作组织通过政府的财政支持、农村领头人的集资和民间借贷等方式积淀资金。土地高效利用要求科学地按照生产要求与资源环境条件去组织生产。如果缺乏资金，土地资源优势就无法形成生产力，也不能转为经济优势。资金要素集约化可以作为促进农村土地集约利用的途径之一。这进一步说明了资金要素的引入，势必加快农田水利基础设施的建设和良种优苗的引进，农业机械设备亦会增多。这样一来，农地利用的适度集约化、规模化、专业化程度则会提升，农地利用的技术方式和结构也会改善，农地利用经济效益提高、农地资源优势转变成经济优势步伐加快的同时，环境和生态效益也显著提高，对于农地的合理可持续发展有重要的意义。
（二）通过引进市场要素促进农地利用
农村经济合作组织在“生产――加工――销售”方面为农户提供了一条龙服务，特别是在销售方面，农村经济合作组织联合千家万户开拓市场，积极加强与市场的联系。管理者或者领头人会通过产品交易网站、农产品交易市场等渠道积极主动联系客户，把客户吸引到田间，与客户进行产品交易合作。更进一步，具有一定组织化程度的农村经济合作组织可以有效抵御侵蚀农民利益的不合理因素，提高农户在产品市场中的谈判能力和农户市场主体地位。市场开拓和竞争力的提高，可以帮助农户及时把产品以合理价格卖出去，农户利用土地进行生产的积极性大大提高，沉睡的荒地和弃耕地终于被唤醒过来，农地利用率大大提升。
（三）通过引进土地要素促进农地利用
农民“带地入组织”，分散的农地就可以集中起来，农村经济合作组织通过对农户条块分割的土地进行整理成块和初步开垦，接下来就是对这部分土地进行最合理的利用了。如果土地是用来进行农户间的互换，则会使组织的成员得到有利生产，方便生活的好处，土地就时刻与农民“生活”在一起了，农民会更用心的经营利用好土地。如果土地是整租给农业能手、生产专业户或者转包给其他使用者，农地的流转则代表这些规模经营主体对土地的经济评价会更高，他们必然会按照农地的最佳方式去利用，农地在那里会充分体现应有的价值，土地利用必将会更充分更高效。如果是可以“拼地”拿去抵押，则成规模的农地就得到了资金支撑，对土地的附加值增加会起积极作用。总体来看，无论是哪种方式，农民经济合作组织通过吸引农民带地入组织，加快农地的整理，为农地利用向适度规模化、科学化、纵深化发展增加了动力，拓宽了农地利用的内涵。
（四）通过引进制度政策要素促进农地利用
农村经济合作组织作为在农村由农民自发形成、自下而上的制度创新和组织创新，在民间盘活土地流转利用的同时，作为一股强大的组织力量也时刻影响着政府的制度和政策供给，在一定程度上推动着政府农地体制、用地规划布局和农业扶持政策的出台和完善。一方面，作为农民利益的代表，农民经济合作组织可以积极开展与政府机构的对话，反映农民的意愿和利益诉求，也有利于增加成功与政府博弈的筹码，促使政府出台一些有利于农地高效利用的农地制度，使农地利用得到政府自上而下强有力的制度保障。另一方面，农民经济合作组织作为政府和农户的中间桥梁，可以把国家的宏观政策及时有效地送到千家万户。另外，政府会依据区域经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织，制定土地利用规划，这样土地利用得到合理的政策导向和指示，使农地向规范化、科学化的方向发展，提高了农地利用的组织化程度，实现农地的和谐利用。
（五）通过引进人才、技术、和信息要素促进农地利用
一方面，农村土地经济合作组织通过引进土地利用专家、人才和高新技术，可以使得组织内成员利用土地的方式和工具得到改善。通过先进机械设备的研发，农地利用的机械化水平得到提高，设施农业得到进一步推广，农地利用水平会向深度发展，农地利用的规模化效益则更加显著。同时，技术进步作为土地利用持续性的技术因素响应指标，农户可以通过先进技术的更新和应用，综合开发未利用地，有效控制土地污染，改善土地质量，可以在合理的土地利用强度下提高土地的产出效益，土地集约利用的程度得到进一步的提高，加速农地利用的科学化，规范化，促进农地的可持续性利用。另一方面，组织通过加强与市场、政府和中介组织的联系，取得农产品，农地政策等方面的信息，建立一个信息服务平台，则会在减少农民信息成本的同时让农民根据信息及时调整作物生产结构和规模，调整土地利用方向。同时由于农产品极受天气影响，组织的信息服务平台如能及时为农民提供有效、准确的气象信息，相信在减少作物灾毁等方面有很好的效果，这样农民则会更加合理安排自己的生产，积极利用自己的土地。
二、农村经济合作组织深化发展的重要启示
农村经济合作组织为农村土地要素与外部要素的有效对接搭建了良好平台，为农地流转和高效利用注入了一股持久活力，使得农地利用的适度规模化、专业化、规范化和可持续发展成为可能。但从现在广大农村地区土地利用的规模效益低下，农地闲置严重，荒地开垦利用效率低等现状看来，通过深化农村经济合作组织来改变农村有资源缺要素现状，进一步促进农地高效可持续利用确有必要。下面就基于农村经济合作组织影响农地利用的路径的分析对农村经济合作组织提出几点建议。
（一）“内聚外宣”
1.“内聚 ”
要引导社员加深对合作制度和组织章程的理解和认识，提高他们的合作意识和对合作组织的认同感和归属感，提高农民组织化程度和联合度。对内要减少内部消耗，杜绝纯粹利益导向行为，众志成城利用好组织内的土地；对外要作为一个整体，用“同一张嘴”说话，争取土地高效利用的最优外部环境。
2.“外宣 ”
土地的二元制度背景下，使得农地不但具有生产功能而且具有社会保障功能，“小农意识”下绝大多数农民不肯带地进组织，把土地视为“保命田”“养老地”，土地依恋情结严重。基于此，农村经济合作组织则应该加大对组织过去取得辉煌成效和相关章程、政策的宣传力度，帮助农民突破思想和认识局限；亦可通过树立典范奖励先进的方法，吸引农民积极带地入组织，从而帮助其提高土地的利用率。
（二）“优内拓外”
1. “ 优内”
要优化农村经济合作组织的利益分配机制、管理机制和服务机制。要建立科学有效的利益分配机制，减少内部摩擦消耗，提高农民利用土地的积极性和主动性。要对组织内的成员进行有效管理，杜绝短期行为和可能发生土地利用外部不经济的行为，监督并及时纠正农民损毁组织信誉的行为。要保证服务的有效性和及时性，强化组织自助服务和信息咨询的职能，要提高组织内部的服务效率。
2. “拓外”
拓外是指要多渠道挖掘销路好，产品吸纳量大的合适市场。组织的管理者和领头人要走进市场， 同时把信誉高的客户带到地去，向他们推广特色农产品，要与客户建立长期合作关系，积极与商家探讨发展产品品牌的好路子。组织要克服封闭性和排他性，主动组织农民走进市场，共同开拓市场，加深他们对市场运作的了解，从而使生产适应市场配置的要求，及时调整生产结构和方式，提高土地利用的广度和深度。
（三）“引技吸资”
1. “引技 ”
“引技”既包括对专业人才的培育和引进，同时也包括先进技术的引进和研发。一方面，农民的素质直接关系到农业经营主体组织化进程，因此要重视合作社人才培养，提高农民文化水平，可以通过土地利用方面的基本知识和业务培训来增强农民持续利用土地的观念；再者，可以对外引进专业技术人才，让他们在土地利用的最新信息宣讲、技术研发和推广等方面发挥作用。另一方面，当土地投入达到稳定状态时，则需提高土地的投入产出比，这时土地利用技术是关键，我们可以通过增加科研投入来提高，所以农村经济合作组织要加快科研步伐，加快农业机械和设备设施研发项目的资金投入，提高研发的效益，把成果及时应用到土地利用中去。
2. “吸资”
农村经济发展最大的基底就是大量的农地，为了促进农地的利用，加快土地优势转变为经济优势的步伐，农村经济合作组织应该加大资金要素的引入力度，多种方式凝聚资金。一方面，为了减少土地利用的中间交易成本，应尽量降低对信贷资金的依赖，而应该要有力吸引扶持资金，特别是把商家、客户的资金吸引回来，让他们先垫付购买技术产品和农业机械的资金，或者通过客户赠送设备的方式帮助农民实现机械化生产。另外，合作组织应该增加自由资金积累，组织帮助农户提高土地产出的小部分增长收益应留作组织发展的基金。另外，农村经济合作组织通过要素引入促进土地利用的同时必然产生正的外部性，农村经济合作组织外的人员应该为其搭便车的机会主义行为买单，农村经济合作组织对他们收取合理费用的做法值得考虑。
参考文献：
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深化农村土地制度范文6
关键词：城市化；留用地；入市流转；权益保障
中图分类号：F127文献标识码：A
一、引言
我国实行土地国家所有和集体所有的土地管理制度，从名义上看两种所有权相互对等，但实际上集体土地所有权其实是一种被虚置和弱化的土地所有权，国家通过征地制度和规划调控公权力，将用途变更引致的土地增值收益牢牢把握在政府手中。但是，在征地制度框架下，国家允许返还被征地单位一定数量的土地作为征地返还地使用，其土地性质为集体所有，用途为工商发展用地（基本为工业和商业办公），年期为无限期，入市流转无需缴纳地价，集体拥有征地返还地的所有权、使用权、收益权、占有权和处分权。留用地的数量以及其产权权利内涵直接决定了在高度城市化地区，快速城市化、工业化背景下，农村集体可以获得的权益以及权益相对应实现的经济利益，是一项最基本的涉及集体土地的产权制度安排。
二、基本概念及内涵扩展
（一）基本概念。征地返还制度是国家早有政策要求、但基本上只在广东省得到重视并普遍执行的制度。早在1993年，在广东省政府出台的《广东省征地管理规定》（粤府［1993］94号）文就明确规定，国土部门在实施征地时，应对被征地单位发展经济和改善生活所需的用地作出统筹安排，一般可按不超过所征用土地面积的10%留出土地。之后，征地返还地的比例被逐步提高。2005年省国土资源厅出台的《关于开展征地改革有关问题的通知》（粤国土资发［2005］51号）将征地返还用地的比例提高到10%～15%；2007年3月，省政府出台的《转发省国土资源厅关于深化征地制度改革意见的通知》（粤府办［2007］29号）再次强调，应按不少于征地面积的10%的标准安排留用地。可见，留用地是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地集体经济组织用于发展生产的建设用地；从广东省的大范围上来讲留用地和征地返还地的内涵是一致的。
（二）内涵扩展。在快速城市化过程中，深圳分别在1993年和2004年市政府通过特区内统征和宝安龙岗两区城市化转地工作，实现了全市域土地的全部国有，成为了全国第一个没有农村建制的城市，但农村集体土地的利用现状、方式和形态都将在很长一段时间内存在，也就是说，土地的二元化特征并没有根本消除，反而因为城市化的不彻底，遗留了大量的城市化征、转地历史遗留问题。基于深圳高度城市化的背景，留用地的内涵因部分土地管理政策设计而有所扩展，但与广东省所规定的留用地的政策初衷一致。首先，深圳市作为广东省政府的管辖城市，执行广东省征地返还地制度，构成留用地的来源之一，但由于受项目征地数量的多少以及土地安置和经济补偿的相互替代作用，征地返还地的比例在深圳各社区的数量分布不均衡；其次，深圳在实现土地所有权转换的过程中，分别出台了《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府［1993］283号）和《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（深府［2004］102号），规定按照一定标准划定非农建设用地给原农村集体经济组织继受单位。具体标准为，截至城市化村建制转变之日的户籍数和人口数，按照100平方米/人划定工商用地；户均100平方米划定居住用地，建筑面积不超过480平方米；户均200平方米划定道路、市政、绿地、文化、卫生、体育活动场所等公共设施用地。居住用地、工商用地和公共设施用地的综合构成留用地的来源之二。但值得注意的是，由于国家对宅基地和农村公共基础设施用地流转的限制，对于原农村集体土地权益的实现基本体现在征地返还地和非农建设用地工商用地两方面。此外，深圳市政府并没有对留用地的土地用途做特殊限制，土地用途从工业和商业用地扩展为工业、商业以及商品房开发。可见，基于深圳快速城市化和全市域土地国有化的背景，深圳的留用地概念内涵被扩展为征地返还用地和非农建设用地，是特定使用权人使用的建设用地。
三、产权经济学分析
（一）产权设定。产权经济学认为完整产权是指资产拥有者对其资产有排他的使用权、收益的独享权以及自由的转让权，完整的产权有利于交易费用的降低以及交易的有效进行。产权残缺是指对一种物品、资产或资源的控制权与收益权相分离的现象。按照一般理解，产权包含所有权、使用权、收益权、转让权等四个方面，其中所有权、使用权和转让权合称为控制权。从经济功能的角度看，产权并不是一般的物质实体，也不完全是法律意义上的权利界定，而是指人们对物的使用所引起的相互认可的行为关系。它用来界定人民在经济活动中如何受益、如何受损，以及他们之间如何进行补偿的规则（科斯等，1994）。
《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）的通知》（粤府办［2009］41号）第二条规定：“留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有”。根据产权经济学的理念以及留用地相关政策规定，留用地作为原农村集体的安置用地，有排他的使用权和收益的独享权，以及自由的转让权，并且随着国家对集体建设用地流转的日益松绑，实现集体土地与国有土地的“同地、同权和同价”，留用地产权的完整性更加得以稳定。因此，对于原农村集体经济组织而言，留用地是一种完整的产权。
（二）产权保障。产权能否有效保障，主要在于产权对应的收益是否归产权主体所有，而权益包含现在的权益和未来的权益。在这里，我们不得不重点探讨土地发展权这一概念。土地发展权是指改变土地现状用途和强度等利用方式，进行建设开发的权利，该权利直接关系到城市化土地开发过程中动态的权利归属和利益分配；发展权是一个定量可转让的财产权，是一项目的性、功利性非常强的制度安排。物质形态改变的同时是土地经济价值的变化（一般为增值），土地发展权既可以用土地利用物质形态变化的具体内容来表示，也可以用土地经济价值的变化量（增值量）来表示，这是土地发展权量的规定性。
留用地的制度安排充分体现了政府原农村集体土地权益的保障。首先，在城市化过程中，政府通过留用地安置、货币补偿以及将原村民纳入城市社会保险范围（包括医疗、养老保险等），全面解决原农村集体接受单位及原村民的长远发展问题。其中，非农建设用地的划定保障了原集体和原村民的生产、生活及发展需求，原农村集体获得了非农建设用地工商用地的使用权、收益权和开发权。由于非农建设用地制度设计的合理性，各社区人均非农建设用地指标分布较为平衡，是一项公平、公正的制度安排，切实保障原农村集体的产权权益。其次，从法律意义上而言，政府完全可以通过经济补偿的方式，依托于征地制度，由政府对一级市场垄断，但政府通过留用地的方式让集体合法合理参与土地一级市场的供给，获得利益，这是对土地产权权益现状的保障。再次，为了保证原农村集体经济组织的长远发展，政府要求必须保留30%的留用地自用后，剩余70%的留用地方可进入土地一级市场，并遵循政府的城市规划、土地利用总体规划和年度土地利用计划（农转用实施计划），在这个过程中，集体作为留用地的所有者，实际上和国家土地所有权处于同等地位。需要特别说明的是，30%的自用留用地使用年期为无限期，集体可以根据政府法定规划编制和实施，改变土地用途、容积率和开发强度，收益归集体所有，事实上，政府为有效保障原农村产权权益，对其留用地的规划也会充分照顾，可见，这种做法充分体现了政府对集体留用地未来权益的保障。
（三）产权实现
1、制度构想。产权权益的实现关键在于权益实现的途径是否合法存在和畅通。近年来，加强农村集体建设用地流转，实现与国有土地的“同地、同权、同价”是农村产权制度改革的主要方向。中央重要文件、重大战略课题研究均提出，要加强农村集体建设用地流转管理，规范集体建设用地入市行为，逐步建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。《中国土地市场研究报告》中也提到要尽快研究出台《农村集体建设用地管理条例》，进一步将集体建设用地使用权细分为集体划拨、出让和出租使用权，构建与国有土地产权外在形式相一致、内在权益相同的、完整的土地产权制度，建立城乡统一的土地市场。虽然从法律层面，集体建设流转并没有被认可，但实际上，中央不仅默认了集体建设用地流转的合理性，而且也在一些成熟的地区进行了有益探索，从2002年开始，国土资源部先后在安徽、江苏和广东等地开展农村建设用地流转试点，为制度的顶层设计打基础。此外，重庆城乡统筹土地制度改革、海南土地制度改革以及深圳等重点城市的土地制度改革内容均涉及到对农村土地权利设置和产权权益内涵的完善，以及集体可以通过招标、拍卖、挂牌以及入股等公开合作的方式流转集体建设用地。
2、地方探索。2005年6月，广东省政府正式颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，明确集体建设用地使用权作价入股（出资），以与他人合作、联营等形式共同兴办企业，视同集体建设用地使用权出让。这意味着，农村集体非农建设用地将视同国有土地，可以合法入市流转。这便打破了“非经政府征地，任何农地不得合法转为非农用途”的传统，代之以一个征地制与农村集体非农建设用地直接入市制并存的新时期，被专家学者们誉为“一项探索性立法，开创了全国的先河”。从广东省出台的关于集体建设用地入市流转的政策来看，实际都是肯定了集体建设用地入市流转的合法性，并鼓励在符合条件的情况下予以流转。
深圳所执行的非农建设用地指标划定从数量和产权定性的角度进一步规范了集体建设用地流转，可以说是快速城市化或者全部国有化地区，对原农村土地产权制度有益的积极探索。留用地土地利用规则是产权得以实现的主要途径。早在2001年《深圳市土地交易市场管理规定》（100号令）就规定原农村集体征地返还地可以采取协议方式出让，为原集体留用地的合作开发和转让奠定了基础；紧接着《关于加强土地市场化管理进一步搞活和规范房地产市场的决定》（深府［2000］94号）第六条第四款规定：“原农村征地时留用的工商发展用地进入市场的，按照建筑面积收取市场地价的10%”。值得注意的是，非农建设用地工商发展用地进入市场的地价标准并没有明确规定，但实际征地返还地和非农建设用地中的工商发展用地，同为原农村集体经济组织的安置用地，其土地权属性质和产权权益基本相同，在实际的执行中，非农工商发展用地合作建房地价收取标准参照征地返还地的地价返还标准执行。
2009年广东省国土厅41号文第十条第二款规定：“留用地使用权出让、转让、出租或作价入股、出资与其他人合作、联营等形式用于经营型项目和工业用地的，应当参照国有土地使用权公开交易的程序和办法，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式进行。”也就是说，留用地可以通过公开出让的方式实现产权权益。
值得说明的是，深圳在留用地入市流转缴纳10%的基准地价标准，主要是用于市政基础设施建设费用。此外，根据国家、省市关于建设用地使用的相关规定，农用地、未利用地转为建设用地的，应当缴纳新增建设用地有偿使用费，占用耕地的，应当缴纳耕地开垦费，即农村集体所有土地转为国有建设用地需要支付一定的成本，而这部分成本在城市化的过程中均由市政府进行了支付。同时，考虑到对城市化后土地增值收益的调节，对深圳所采取的留用地入市流转时缴纳10%的基准地价，政府认为是合理的。
四、存在的问题
（一）留用地与违法建筑相互交织。尽管政府要求在城市化的过程中，尽快落实非农建设用地指标的划定工作，但实际上，仍然存在政府应予安排但尚未安排的留用地，也构成了城市化历史遗留的主要问题之一。究其原因，并非政府历年不予落实，而是社区实际使用土地的数量要远远大于政府合法安排的留用地数量，在土地用途、空间分布上，很难将合法与违法用地进行区分，如何将政府尚未落实的留用地与社区的违法建筑的处理结合起来，是政府面临的难题之一。
（二）留用地土地利用效益低下。“出租经济”是原农村集体经济组织土地利用地的主要方式，是社区经济发展的原生状态。由于缺乏政府的产业政策引导和政策扶持，社区自建工业厂房的容积率普遍小于1，空置率在50%左右，受区位影响租金单价保持在6元～10元/平方米，长期处于政府产权和管理的真空状态。“出租经济”的弊端决定了留用地的利用方式在空间上呈现出无序扩张、低效开发等特征，收益空间极为有限，对原农村集体经济组织资本的原始积累极为不利，也不利于社区的长远发展。
（三）指标分级分配导致收益的不完全获取。根据留用地管理政策，非农建设用地指标按照一定的比例在行政社区和自然村之间进行分配，一般一个行政社区包括若干个自然村，行政村有自己的经济发展公司，自然村有自己的经济合作社，虽然有隶属关系，但经济相对独立。行政社区不拥有集体人口，非农建设用地的收益也不作为股民的分红基金，而是用于社区计划生育、道路建设、绿化环卫、社会治安、幼托养老等社会公益事务等在城市化过程中本该由政府支付的社会公共物品提供。自然村股份合作公司也规定留用地收益的70%用于集体成员的分红。两级利益格局的分化，使得股民（原村民）也没有完全享受到本该完全享受的留用地收益。
（四）公开交易规则的不完善导致寻租空间的产生。留用地通过公开方式入市时，政府将开发商和原农村集体经济组织通过捆绑受让方实现土地的出让，由于没有将受让方从程序上加以规范，因此，可能会隐含政府将土地协议出让给开发商的风险。根据土地市场动态监测数据显示，2010年近1/3的居住用地为原农村留用地合作建房入市流转，10%的基准地价的成本，与深圳日益高涨的居住用地楼面地价形成了较大的差异，为开发商营造了利益寻租空间。
五、规范化管理政策建议
（一）产权界定，明晰权益。对社区合法用地的产权权益进行明细和细化是农村土地产权制度演进的方向，产权明晰是利益得以实现的前提。必须对留用地的使用、收益、占有和处分的权益通过规范性文件予以明确，才能真正得以保障原农村集体经济组织的合法产权权益。
（二）公开交易，规范市场。在公开的土地交易上进行出让，是广东省对留用地使用的明确规定。在公开交易市场上的招拍挂，可以有效地避免在合作开发过程中因捆绑受让方（集体和开发商）而导致对开发商产生的寻租空间。在公开交易前，要求原农村集体经济组织就留用地必须进行初始登记，将原农村集体经济组织作为受让方，签订土地使用权出让合同，确认产权后再入市交易。
（三）明确地价，明晰收益。留用地的入市流转过程涉及两个受让方和两种地价。首先，政府和原农村集体经济组织签订土地使用权出入合同后，要求原农村集体经济组织缴纳10%的基准地价，即政府首先将留用地协议出让给原农村集体经济组织；其次，通过招拍挂选择开发商后，招拍挂收益归原农村集体经济组织所有，通过分离受让方，分别明晰政府、原农村集体经济组织和开发商的权益。
（四）规范管理，深化产权。签订土地使用权出让合同后，按照国有建设用地的管理对留用地进行管理规范，包括合同监管、闲置土地的查处、建筑设计要点以及土地的收回、收购等二级市场交易以及存量土地的二次开发等，严格遵守政府的其他规定，不再享有特殊权益。鼓励原农村集体经济组织在政府的政策引导和扶持下，积极进行实业公司投资，将现代企业管理制度运用到原农村集体经济组织股份合作公司的体制上，通过政策扶持，帮助社区经济发展的转型，从而真正实现与城市融为一体。
六、结论
深圳市执行的原农村集体留用地制度是一项体现了集体土地发展权权益的公平合理的制度安排，虽然在土地利用方式和管理上存在数量多少、空间分布不平衡、利用效益低下以及指标分级分配不公平等问题，但并不影响原农村集体经济组织和原村民享有和发展留用地的权益。近年来，政府积极地对原农村集体留用地的各项权益进行明晰、规范市场建设和深化土地产权权益，更加保障了在城市化过程中原农村集体经济组织的产权权益。
（作者单位：深圳市城市规划发展研究中心）
主要参考文献：
[1]万举.转型中的土地产权冲突与融合.经济科学出版社，2010.
