宪政制度范文1
论文摘要：在当代中国宪政现代化的历史上，“五四宪法”无疑具有特殊重要的地位。从法制现代化的分析视角出发，反思“五四宪法”与当代中国宪政制度现代化之间的内在联结关系，分析“五四宪法”得以产生的社会基础，可以概括出“五四宪法”的伟大制度创新及其对当代中国社会主义宪政制度建设的伟大里程碑意义；客观分析出“五四宪法”所存在的制度缺陷及其对当代中国宪政现代化的影响；进而探讨“五四宪法”对于当代中国社会主义宪政国家建设和宪政制度现代化所具有的时代价值。 论文关键词： 五四宪法；社会主义宪政；宪政制度现代化 一、问题的提出 54年前，中华人民共和国建国后的第五年，新中国第一部正式宪法诞生了。这是一部在中国宪政史上具有特殊意义的宪法。它确乎开创了中国宪政制度现代化的一个新的时代，创设了中国宪法文化理念和制度的一种全新的模式范型，成为中国宪法史上不可逾越的界碑，成为现行宪法的母本，具有划时代的意义；同时，它又是一部没有得到有效实施，后来几乎成为一堆废纸的悲剧性的宪法。对于宪法史学家来说，它的悲剧性命运几乎使人不愿或不忍触碰这块心灵的“痛区”。这部宪法史称“五四宪法”。 但是，这是我们不得不认真对待的一部宪法。这不仅是共和国历史上第一部正式宪法，更是在21世纪中国走向社会主义法治国家，实现社会主义宪政的历史进程中，无法回避，必须认真反思和深入研究的宪法。因此，今天，我们纪念“五四宪法”并不是为发“思古之幽情”，不是为纪念而纪念，写几句赞美的词句，唱几句颂扬的赞歌，尽管“五四宪法”确实担当得起这些赞美和颂扬，因为毕竟她是共和国宪法史上在现行宪法之前“写得最好的一部宪法”，是“中国宪法的基石”；{1}而是要深入研究“五四宪法”内涵的现代宪法精神，揭示“五四宪法”得以产生的社会文化条件，评估“五四宪法”在中国宪政制度现代化中的历史地位和意义，思考“五四宪法”给我们留下了哪些宝贵财富，以及它对于21世纪中国宪政制度现代化的时代价值。{2}{3}因此，本文将理性反思的焦点对准“五四宪法”在中国宪政制度现代化历史上的地位，它的社会文化基础，它的悲剧性命运与中国政治法律文化的功能缺陷之间的内在联结关系，以及“五四宪法”对于当代中国宪政制度现代化的时代价值和意义，以就教于学界同仁。 二、“五四宪法”的社会文化基础 1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》，为新中国政权的构造、新中国法制的初创奠定了根本法基础，拉开了中国第三次法律革命的序幕。《共同纲领》在建国之初的五年时间里起到了临时宪法的作用，为实现全国解放、恢复国民经济、维护社会秩序的稳定、保障新生的人民民主政权和人民的基本权利，取得“抗美援朝”的胜利提供了根本的宪法保障，成为全国人民思想和行为的基本准则和统一基础。正如有学者所指出的：“可以说，共同纲领自产生起到1954年宪法产生止，一直是指导我国进行新民主主义建设的总的纲领性文件，起到了临时宪法的作用。共同纲领所确立的各项新民主主义的国家制度和社会制度在实际中都得到了很好的尊重并加以有效运行。……共同纲领在建国初期所起到的治国安邦的基础作用，对新中国的法制建设产生了巨大的影响，为新中国的宪政建设创设了一个良好的开端。”{4}（P32—33） 但是，建国初期的中国是一个社会剧烈变迁的时代。在新中国的最初几年时间里，中国社会发生了深刻的变化，旧中国的基本社会结构已经逐步解构，而新的社会秩序的基本形态初步形成。对此，刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中总结了新中国建立五年来社会和国家生活所发生的五个方面的深刻变化：第一，我们已经结束了在外国帝国主义统治下的殖民地和附属国的地位，成为一个真正的国家；第二，我国已经结束了年代久远的封建主义的统治；第三，我国已经结束了长期的混乱局面，实现了国内和平，造成了我国全部大陆空前统一的局面；第四，我国已经在极广泛的范围内结束了人民无权的状况，发扬了高度的民主主义，全国广大人民群众已经深切地体验到，人民代表大会是管理自己国家的最好的政治组织形式；第五，由于解放后的人民在劳动战线上表现出惊人的热情和创造能力，加上苏联的援助，我国已经在很短的时间内，恢复了被帝国主义和国 民党反动派所破坏了的国民经济，开始了社会主义建设和社会主义改造的事业。{5}（P140—141）显然，《共同纲领》已经在诸多方面不能适应新的社会结构的要求，它与中国共产党人所追求的社会主义理想之间的深刻矛盾也已经使其在实施五年以后完成了自己的历史使命。这构成了“五四宪法”得以制定的最深刻的社会文化基础。 第一，经济结构的变迁。中华人民共和国成立以前，中国的国民经济几乎已经瘫痪，经济结构严重二元对立。一方面是中心城市高度发达的商品经济，另一方面在广大农村自然经济仍然占据着主导地位。国家的经济命脉掌握在外国财团、官僚资本、买办资本和封建地主阶级手中，广大人民群众生活十分艰难。由于长期战争的破坏、庞大的军费开支和市场投机行为猖獗，国力十分贫弱，人民生活于水深火热之中。对于新生的共和国来说，面临着三项最基本的经济任务，一是医治战争创伤、恢复国民经济；二是没收官僚资本和外国资本，建立强大的国营经济，将国家的经济命脉掌握在人民手中，为国民经济的社会主义改造提供坚实的物质基础和经济条件；三是在农村实行土地改革，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，推动农村生产方式的变革，解放农村生产力，以推动新民主主义经济的发展，切实保障国家的、合作社的、工人和农民的、小资产阶级和民族资产阶级的合法的财产和利益，推动国家的工业化进程。为此，党和国家采取了一系列切实有效的措施，推动了建国初期国家和社会经济结构的变革。在恢复国民经济方面，在1949年7月至1950年2月期间，采取果断措施，打击市场上的投机势力，平抑了四次物价大涨之风，保证了市场物资供应，稳定物价，打赢了经济战线的第一仗，稳定了社会经济秩序，为国民经济的健康发展奠定了基础。在没收官僚资本方面，“解放前，四大家族的官僚资本，占旧中国资本主义经济的80％，占全国工业资本的2／3左右，占全国工矿、交通运输固定资产的80％。新中国成立前夕，更主要的是新中国成立之后，人民政府没收了以前在国家经济生活中占统治地位的全部官僚资本企业，包括大银行、几乎全部铁路、绝大部分黑色冶金企业和其他重大工业部门的大部分企业，以及轻工业的某些重要企业。由于没收了官僚资本，使社会主义国营经济壮大起来。1949年国营经济在全国大型工业总产值中所占比重为41.3％，国营经济在全国五种经济成分中居于领先地位，是对国民经济进行社会主义改造的物质基础。”{4}（P27）在土地改革方面和农村社会变革方面，1950年6月，中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，政务院7月15日颁布了《农民协会组织通则》、7月20日颁布了《人民法庭组织通则》、8月20日颁布了《政务院关于划分农村阶级成份的决定》等法律、法规，没收地主的土地、耕畜、农具、多余的房屋和农具等生产资料，分给贫苦农民，调动了广大农民的生产积极性，极大地解放了农村生产力，使党和政府的政策在农村中得到了大力推进和贯彻执行，增强了党和政府在农村社会的意识形态渗透能力、社会控制能力和资源动员能力。1952年底，土地改革运动基本完成。随着土地改革的完成，农村的社会生产关系和阶级结构都发生了深刻的变化。 第二，新的政治结构建构的客观需要和法律条件的具备。《共同纲领》是建国的根本法，它一方面建立了我国建国初期的新民主主义的政权体系，奠定了新民主主义政治结构的基础；另一方面，又指出了新的政治权力结构的未来方向。随着建国初期各项任务的完成，《共同纲领》初步建构的政治架构已经逐渐不能适应新的政治发展的要求。这主要表现为以下几个方面：一是政权的性质。《纲领》所建立的政权是“包括工人阶级、农民阶级、革命军人、知识分子、小资产阶级，民族资产阶级、少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表”的统一战线的新民主主义的政权，是“实行以工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民”的民主专政的“新民主主义即人民民主主义的国家”。而中国共产党人追求的目标是要建立“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”，目标和现实之间有相当大的差距；二是政权的合法性问题。中国人民政治协商会议作为一个由共产党、各民主党派、各人民团体等多种政治力量进行政治协商的统一战线组织，在普选的人民代表大会产生之前代行国家权力机关的职权是可以的，但它毕竟缺乏经过人民普选的广泛的民主基础和合法性基础，代行国家权力机关的职权时间不能太长。斯大林在1952年10月28日对由刘少奇带队参加苏共的中共代表团指出：“你们不制定 宪法，不进行选举，敌人可以用两种方式向工农群众宣传反对你们：一是说你们的政府不是人民选举的；二是说你们国家没有宪法。”不管斯大林建议中国制定宪法的其他观点是否正确，但是他的关于政权合法性问题的这两点意见是有道理的；三是随着建国初期各项任务的完成，《纲领》所规定的建立我国人民代表大会制度的条件日益成熟。《纲领》第12条明确规定：“中华人民共和国的政权属于人民，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选的方式产生之，各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”随着我国建国初期社会秩序的恢复，国民经济的恢复和土地改革、镇压反革命、“三反五反”等运动的结束，实行普选、建立全国人民代表大会和地方各级人民代表大会、建立各级地方人民政府的条件基本具备，特别是1953年2月11日，中央人民政府委员会的22次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，为实现全民普选、建立全国人民代表大会和地方各级人民代表大会奠定了坚实的法律基础。而人民代表大会制度的建立就必然需要一部新的宪法具体规定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的职权和职责等。 第三，意识形态的社会主义化。1919年“五四运动”以后，中国革命就进入了新民主主义革命阶段。新民主主义革命所要建立的目标是建立新民主主义社会，而新民主主义的发展方向必然是导向社会主义。建国初期，根据《共同纲领》，我们所建立的就是一个新民主主义的国家。但随着我国建国初期各项任务的完成，很快党和国家就宣布进入从新民主主义社会向社会主义社会的过渡时期，意识形态的社会主义化日益明显。毛泽东早在1952年下半年就开始提出中国共产党在过渡时期的总路线，1953年6月15日在中共中央政治局会议上作了比较完整的表述，8月正式写到周恩来在1953年夏季全国财经工作会议的结论中。1953年12月毛泽东在《关于党在过渡时期的总路线》一文中作了最后的确定的表述：“从中华人民共和国成立，到社会主义改造基本完成，这是一个过渡时期。党在这个时期的总路线和总任务是，要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。”“党在过渡时期的总路线的实质，就是使生产资料的社会主义所有制成为我国国家和社会的唯一经济基础。”{6}（P704—705）由于对过渡时期的总体界定，宪法也就成了在本质上是社会主义类型的宪法，不过不是一部完全的社会主义宪法。因此，刘少奇作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中，明确指出：“我们制定宪法是以事实为根据的。我们所根据的事实是什么呢？这就是我国人民已经在反对帝国主义、反对封建主义和反对官僚资本主义的长期革命斗争中取得了彻底胜利的事实，就是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家已经巩固地建立起来的事实，就是我国已经建立起社会主义经济的强有力的领导地位、开始有系统地进行社会主义改造、正在一步一步地过渡到社会主义社会去的事实。”{5}（P133）由此，我们可以清楚地看到，《共同纲领》所规定的“新民主主义的人民民主政权”的性质已经不能适应新的意识形态变化的要求，甚至新民主主义阶段不是一个独立的历史阶段，而属于向社会主义过渡时期的一个部分，国家正在快速迈向社会主义社会。 第四，社会结构的变化。经过建国以后短短的几年时间，我国的社会结构发生了深刻的变化，这种变化在经济领域主要表现为所有制结构发生了质的飞跃，国家通过对帝国主义在华资本和官僚资本的没收，建立了强大的国营经济。国营经济作为社会主义的经济成分，成为国民经济的强大基础；通过土地改革，农民获得了土地，极大地调动了广大农民的积极性，农村阶级成分的划分，根本上改变了农村的社会阶级结构和资源配置方式；通过镇压反革命和“三反”、“五反”运动，不同社会阶层的社会地位发生了根本性的变革，原来受剥削和受压迫的工人和农民成了社会的主人，而地主阶级、资本家成为革命和改造的对象。从而传统的社会结构和人际关系的基本格局得以彻底改变，党和国家的基层政权具有了很强的社会动员和社会控制能力，传统中国的社会动员和社会控制体系土崩瓦解，失去了其基本控制和支配社会资源的能力。 三、“五四宪法”的制度创新及其缺憾 从19 53年1月13日中央人民政府委员会决定成立以毛泽东为主席，朱德、宋庆龄等33名委员组成的宪法起草委员会，着手起草宪法草案，历经宪法起草小组和宪法起草委员会1年零8个多月的艰辛努力，经过历时三个月的全民讨论，中华人民共和国历史上第一部正式宪法，终于于1954年9月20日获得了中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议的通过。“五四宪法”是我国民主宪政史上的一个伟大创举，是我国第一部社会主义性质的宪法，在《共同纲领》的基础上，它第一次以正式宪法的形式确立了中华人民共和国的社会主义性质，建立了以人民代表大会制度为核心的政权体系，确立了我国国家机关运行和国家权力行使的基本原则，宣布了“中华人民共和国的一切权力属于人民”，规定了公民的基本权利和自由。关于第一届全国人大的召开和“五四宪法”颁行的意义，公丕祥教授主编的《当代中国的法律革命》中写道：“1954年9月，第一次全国人民代表大会第一次会议在北京召开。这次会议的召开，结束了全国政协代行全国人民代表大会职权的局面，结束了中央人民政府委员会行使最高国家立法权、行政权、司法权等最高权力的局面。在这一时期，以《中华人民共和国宪法》为代表的一批法律的出台，确立了我国社会主义的新型的宪政制度和法律架构，标志着人民民主政治走向新的阶段，我国社会主义法制道路新的起点。”{7}（P125）显然，“五四宪法”的颁行标志着我国宪政制度现代化进入了一个新的时期，实现了中国宪政制度现代化的一次重大历史性飞跃，是近代以来中国第二次法律革命的标志，在中国宪政制度现代化的历史进程中具有里程碑的意义。 关于“五四宪法”的特点，毛泽东概括为两条：“一条是总结了经验，一条是结合了原则性和灵活性。”关于第一条，毛泽东指出：“它总结了无产阶级领导的反对帝国主义、反对封建主义、反对官僚资本主义的人民革命的经验，总结了最近几年社会改革、经济建设、文化建设和政府工作的经验”；总结了从清朝末年以来关于宪法问题的经验：“主要是总结了我国革命经验和建设经验，同时也是本国经验和国际经验的结合”，“我们是以自己的经验为主，也参考了苏联和各国人民民主国家宪法中好的东西。”关于第二条，毛泽东认为，“五四宪法”的原则基本上是两个：“民主原则和社会主义原则。我们的民主不是资产阶级的民主，而是人民民主，这就是无产阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政。人民民主的原则贯串在我们整个宪法中。另一个是社会主义原则。我国现在就有社会主义。宪法中规定，一定要完成社会主义改造，实现国家的社会主义工业化。这是原则性。要实行社会主义原则，是不是在全国范围内一天早晨一切都实行社会主义呢？这样形式上很革命，但是缺乏灵活性，就行不通，就会遭到反对，就会失败。因此，一是办不到的事，必须允许逐步去办。”“社会主义全民所有制是原则，要达到这个原则就要结合灵活性。灵活性是国家资本主义，并且形式不是一种，而是‘各种’，实现不是一天，而是‘逐步’。这就灵活了。”{6}（P707—710）而韩大元教授根据“五四宪法”文本的精神意蕴和宪法的制定及讨论过程，将它的特点概括为原则性与灵活性的统一、本国经验和国际经验的统一、领导智慧和群众智慧的统一、科学性与通俗性的统一四大特点。{4}（P66—72）而在我们看来，“五四宪法”所以是伟大的、具有长久生命力的，乃在于它实现了我国宪法基本理念和国家根本制度的伟大创新，确立了社会主义宪法的基本理念和政权体系。这些宪法理念和制度在共和国50年的宪政历程中，尽管历经沧桑，但经受住了考验，甚至像“文化大革命”这样的历史浩劫都无法撼动。这些社会主义宪法理念和制度的创新主要有下列几个方面： 第一，“五四宪法”以根本法的形式确立了我国政权的社会主义性质，并将建成社会主义作为我国坚定不移的发展目标。宪法序言明确了我国建国初期国家政权和社会的基本性质，指出了建成社会主义是我国发展的必然方向，明确规定：“中华人民共和国的人民民主制度，也就是新民主主义制度，保证我国能够通过和平的道路消灭剥削和贫困，建成繁荣幸福的社会主义社会。”“从中华人民共和国成立到社会主义社会建成，这是一个过渡时期。国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、工业和资本主义工商业的社会主义改造。”对此，刘少奇在《宪法草案的报告》中做了进一步的阐发和说明：“大家知道，我国正处在建设社会主义社会的过渡时期。在我国，这个时期也叫做新民主主义时期，这个时期在经济上的特点，就是既有社会主义，又有资本主义。……社会主义 和资本主义两种相反的生产关系，在一个国家里面互不干涉地平行发展，是不可能的。中国不变成社会主义国家，就要变成资本主义国家，要它不变，就是要事物停止不动，这是绝对不可能的。要变成资本主义国家，我在前面已经说过，此路不通。所以我国只有社会主义这条唯一光明的大道可走，而且不能不走，因为这是我国历史的必然规律。”{5}（P143—144）历史证明，尽管我国后来不久就受到“左倾”思潮的影响，步子走得太急，在短短的几年时间里完成了社会主义的“三大改造”和向社会主义的过渡，提前进入社会主义，给国家的经济建设和社会发展造成了严重的影响和损失，但是，宪法对过渡时期的国家政权性质的规定、所提出的过渡时期总任务、以及当时所确定的过渡时期大概需要15年左右的基本估计是准确的，特别是宪法所确定的我国社会主义的发展方向无疑是正确的，为我国今后社会经济、政治和文化的发展指明了前进的方向。 第二，宪法关于我国的国家性质和政体、国家结构形式和民族区域自治的制度、共产党领导的广泛的人民民主统一战线制度等规定长期为我国所坚持和发展，奠定了我国国家基本制度的基石。宪法第1条明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”第3条规定：“中华人民共和国是统一的多民族国家。各民族一律平等。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏各民族团结的行为。各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”宪法序言明确指出：“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。”此外，宪法还确立了继续巩固和发展与苏联和各人民民主国家的友谊，并“根据平等、互利、互相尊重主权和领土完整的原则同任何国家建立和发展外交关系”的外交原则。这些基本的制度和政策框架构成了国家制度建设的核心，成为正确处理民族关系、中国共产党与各民主阶级和党派之间的关系、外交关系等各个方面的根本法基础，为我国长期坚持并不断完善和发展。 第三，在国家基本经济制度方面。宪法第5条至第16条规定了过渡时期我国基本的经济制度和基本经济政策，主要规定了我国的所有制形式为四种所有制并存，宪法第5条明确规定：“中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种：国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制。”第6条至第10条分别规定了我国不同所有制在国家经济体系中的地位、功能和未来发展的方向和命运，确定了国家对不同所有制经济的总体的政策安排和导向。具体表现为国营经济是全民所有制的社会主义经济，是国民经济中的领导力量和国家实现社会主义改造的物质基础。国家保证优先发展国营经济（第6条）；合作社经济是劳动群众集体所有制的社会主义经济，或者劳动群众部分集体所有制的半社会主义经济，其中“劳动群众部分集体所有制是组织个体农民、个体手工业者或者其他个体劳动者走向劳动群众集体所有制的过渡形式。”国家鼓励、指导、帮助合作社经济的发展，并以发展生产合作作为改造个体农业和个体手工业的主要道路（第7条）；国家总体上保护农村和城市个体经济，指导和帮助个体农民和城市手工业者增加生产、改善经营，鼓励他们根据自愿原则组织生产合作、供销合作和信用合作，对富农经济实行限制和逐步消灭的政策（第8、9条）；国家依照法律保护资本家的生产资料所有权和其他资本所有权，对资本主义工商业采取利用、限制改造的政策，逐步以全民所有制代替资本家所有制（第10条）。从而在基本经济制度方面，公开确定了不同所有制形式的不平等性，明确规定了社会主义的发展方向，保证了经济基础向社会主义过渡，具有鲜明的过渡时期特点。此外，宪法还明确规定“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造，使生产力不断提高，以改进人民的物质生活和文化生活，巩固国家的独立和安全。”这实际上也预示了中国未来社会主义将实行计划经济。 第四，宪法要求国家机关和国家机关工作人员应当确立民主价值指向、民主原则和法 制原则等基本价值理念和原则，明确规定：“一切国家机关必须依靠人民群众，经常保持同群众的密切联系，倾听群众的意见，接受群众监督。”“一切国家机关工作人员必须效忠人民民主制度，服从宪法和法律，努力为人民服务。”（第17、18条） 第五，宪法明确规定国家武装力量属于人民，“它的任务是保卫人民革命和国家建设的成果，保卫国家主权、领土完整和安全。”（第20条），从而确立了中国人民解放军的宪法地位、国家性质和对内对外职能。 第六，宪法创设了富有中国特色的、以全国人民代表大会和地方各级人民代表大会为核心的国家机关体系，分别规定了各个国家机关的组成方式、任期、职权、职责、工作的原则等。这一新的国家机关体系是在继承了苏联等社会主义国家的国家机构体系，并结合我国新民主主义政权建设的经验基础上的伟大创新，具有自己的特点。如与苏联1936年宪法相比，苏联是一个联邦制国家，苏联最高苏维埃由联盟苏维埃和民族苏维埃两院组成，而中国是一个多民族统一的单一制国家，全国人民代表大会实行一院制：“五四宪法”设专节规定了国家主席为国家元首，形成了独具特色的国家元首制度；我国的最高国家行政机关是国务院，而苏联是部长会议；我国的地方国家权力机关是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府，而苏联是加盟共和国的最高苏维埃和加盟共和国的部长会议；我国宪法规定最高人民法院对全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作，地方各级人民法院对本级地方人民代表大会负责并报告工作，而苏联没有法院报告工作的制度；我国人民检察院实行垂直领导，实行总检察长对全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作的制度，而苏联没有建立总检察长向最高苏维埃负责并报告工作的制度等。此外，关于国家机关的职权的规定，我国与苏联宪法差异也很大，特别是我国1954年宪法明显增大了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的监督权，实行民族区域自治制度等，体现了鲜明中国特色。[11]因此，尽管我国国家机构体系的规定在整体框架上与苏联等社会主义国家具有相似性，但我国1954年宪法确实吸收了大量的本国经验，具有鲜明的中国特点。[12] 第七，宪法明确规定了公民的基本权利和义务。“五四宪法”第85条至第98条规定了本国公民的基本权利和自由。第99条规定了“中华人民共和国对于任何由于拥护正义事业、参加和平运动、进行科学工作而受到迫害的外国人，给以居留的权利。”第100条至第103条规定了公民的基本义务。这些关于公民基本权利和自由的规定一方面借鉴了前苏联关于公民基本权利和自由的规定，另一方面，也结合了本国的实际情况，进一步发展了共同纲领的规定，使这些公民基本权利和自由更具有具体性、广泛性和现实性。其中公民有获得物质帮助权利、住宅不受侵犯、通信秘密受法律保护、居住和迁徙自由等基本权利和自由的规定在现在看来也是比较先进的，对我国基本人权的保障具有重要的意义和价值。 但是，毋庸讳言，1954年宪法也存在着诸多制度上的不足和缺陷，这些制度缺憾在一定程度上也是宪法未能得到全面有效执行的重要制度性因素之一。 第一，在制宪权主体来看，我们将宪法看成是党和国家政策的法律化，制宪主体是全国人民代表大会，而不是人民，使全国人民代表大会的职权成为“无源之水”，混淆了作为“始原的创造性”权力的制宪权与作为派生的代议制机构的具体行使宪法制定权力之间的关系，使我们长期以来在立宪主体上模糊不清，宪法上不明确。宪法序言第三自然段明确宣告：“中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议，一九五四年九月二十日在首都北京，庄严地通过中华人民共和国宪法。”当时曾经有全国人大代表提出在全国人大的职权中专门规定“有权制定宪法”的建议。但正式颁布的宪法文本中没有规定全国人大制宪权方面的职权。对此，宪法起草委员会法律小组做了如下说明：一是本宪法的制定已在序言第三段庄严宣布；二是斯大林宪法是一个新的宪法，同时就是对1924年宪法的修改。所以，即使为了制定第二个宪法，那只是在社会经济情况发生重大变化时，根据情况的需要来修改现行宪法，这已包括在修改宪法的职权范围内，无须另外再规定制定宪法的职权。从这个说明中可以看出，当时对制宪权的理解是不够全面的，把制宪权与修宪权理解为同一个概念，没有确立制宪权本身独立的价值体系，也没有从理论上说明作为制宪权主体的人民和作为制宪权行使者的全国人民大表大会的关系等。从制宪权的一般逻辑看，全国人民代表大会的职权来源于宪法，而宪法是作为 制宪权主体的人民制定的，全国人大只是按照人民的意志通过宪法，并享有宪法的职权。{8}（P41） 第二，从制宪目的来看，毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》中有几段明确的论述，他指出：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”“我们的这个宪法，是社会主义类型的宪法，但还不是完全的社会主义宪法，它是一个过渡时期的宪法。我们现在要团结全国人民，要团结一切可以团结和应当团结的力量，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。这个宪法就是为了这个目的而写的。”{6}（P710，P712）刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中，明确指出：“在我国实现社会主义工业化和社会主义改造，是一个十分艰巨复杂的任务。必须动员全国人民的力量，发挥广大人民群众的积极性和创造性，在正确的和高度统一的领导之下，克服各种困难，才能实现这样的任务。因此，一方面，我们必须更加发扬民主，扩大我们国家民主制度的规模；另一方面，我们必须建立高度统一的国家领导制度。为了这样的目的，我们也有完全的必要制定一个比共同纲领更为完备的像现在向各位代表提出的这样的宪法。”{5}（P144—145）关于五四宪法的制定目的，我国学者有较多的论述，有的认为，它主要有两个：一是为了巩固革命成果和总结斗争经验；二是保障我国人民能够实现建设社会主义社会的共同愿望。{9}（P90）有的认为，就制宪目的而言，当时的基本目标是以宪法的确认已经取得的经验与成果，并通过宪法的纲领性功能把人们实现社会主义的愿望法定化，赋予其规范的性质。{8}（P57）而在我们看来，从毛泽东、刘少奇、周恩来的论述来看，“五四宪法”的制宪目的主要表现在几个方面：一是总结历史经验；二是建立新的国家机关体系；三是动员群众，扩大民主；四是为实现过渡时期总路线统一思想。这种立法目的，从本质上来说，充分体现了“五四 宪法”在立宪目的上并不是由人民来创制国家机关，对国家权力进行合理的配置，设定国家机关的权力运作范围和限度，防止国家机关及其工作人员的主观任性，对国家权力进行有效的法律控制，而是注重确立国家政权的合法性，以动员群众实现党在过渡时期提出的政治任务。这种立宪目的与现代宪法的基本价值和功能存在明显的指向偏离，也为后来党和国家领导人在一系列问题上的主观任性、“左倾”冒进留下了根本法上的漏洞。 第三，从党与国家的关系的来看，“五四宪法”在序言中两处涉及中国共产党的规定，一是在序言第一段总结中国革命的历史时，写道：“中国人民经过一百多年的英勇奋斗，终于在中国共产党领导下，在一九四九年取得了反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民革命的伟大胜利，因而结束了长时期被压迫、被奴役的历史，建立了人民民主专政的中华人民共和国。”二是在第四段规定：“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成了以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。”但是，宪法并没有对中国共产党对国家的领导和执政的地位，党与国家机关之间的相互关系，党的权力的运作范围及其限度、运作方式等进行明确规定。“从根本上说，这是一种党和国家两种等级系统平行的制度，而在宪法中没有提到的党则是权力的最终所在。”而“在执行中的实际组织形式比宪法的规定更有重要意义。”{10}（P109）由于党和国家机关，特别是与国家权力机关的全国人民代表大会之间关系不明，党和政府、检察机关、审判机关的关系没有明确规范，党政不分、以党代政等以后发生的许多问题也就长期难以得到解决。对此，美国学者吉尔伯特。罗兹曼的分析尽管有不尽准确之处，但却颇有启迪意义：“晚近的国家宪法规定中国政府追随一个政党。”“分析中国宪政主义的一个更好的方法将是考察党的章程，而不是国家的法律。特别是在共产党统治时期，这些党章篇幅很短，不甚具体，热情洋溢，并且经常修改。它们是货真价实的宣言，而不是最高的法律。其主要目的是描述这些章程制定时的革命火焰；但这些火焰飘忽不定。中共章程在通过之后不会生效很长时间。没有一个党代会不写出一部新章程。这种习惯作法本身就对中国现代化时期的政治过程能够轻易地实现稳定，包含着一种强烈 的不信任感，而这种预期又往往变为现实。”“因此，法律在实践中常常被忽视或修改，也就不足为奇了。政府决策出现高度的个人化和随机性，中国不是这方面的第一个国家。履行法定程序的观念是微弱的。”{11}（P406—407） 第四，从宪法的技术和程序性规定来看，“五四宪法”关于高度技术性的宪法制度和程序性规定明显不足，导致宪法“宣言”色彩过浓，可实现性不强。“五四宪法”具有浓郁的“宣言”色彩。这表现在宪法的整体结构上，序言和总纲部分基本上是宣言性规定，公民基本权利和自由的规定也大多是“宣言性”的，缺乏基本的程序性保障机制。因此，尽管从宪法的价值理念和观念层面来说，“五四宪法”确实是中国历史上制定得最好的宪法之一，体现了中国共产党和全国人民建立社会主义的美好理想，保障公民基本权利和自由的价值诉求，但是，由于许多先进的实体性规定缺乏制度保障和程序安排，难以实现；更由于对违反宪法的行为缺乏宪法追究和惩处机制，无法启动宪法程序恢复被违反或破坏的宪法秩序，对党和国家领导人的主观随意性几乎没有宪法约束功能。宪法第二章“国家机构”是“五四宪法”中最具有宪法技术含量的部分，也是最注重法律程序规定的部分，其中有许多规定具有制度性安排和程序性配置的宪法技术性。这些制度性安排奠定了我国国家机构体系建立、运行和发展的根本法的基础，从而也使宪法关于国家机构的规定成为在今后得到了较好的实施。因此，尽管国家机构体系在后来的“文化大革命”中受到了一定的破坏，但国家机构体系的总体框架仍能能够保持相对稳定，并发挥稳定社会秩序、推进经济发展的重要作用。但该章中的许多规定都存在制度和程序性缺陷，这也是一套完整的国家机构体系无力抵御社会动乱的重要因素。举如，宪法第37条规定：“全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者审判。”但宪法既没有直接规定违反本条的法律后果，也没有责成法律规定非经全国人大常委会许可逮捕或审判全国人大代表的法律责任，此外，非经全国人大批准不受逮捕，对全国人大代表进行刑事拘留等其他限制或剥夺人身自由要不要经过特殊法律程序？如果全国人大代表受到了非法逮捕或者审判，如何启动救济程序？由于缺乏宪法的制度性保障，后来从国家主席到许多全国人大代表受到政治迫害都无法启动宪法保障和救济程序。 四、“五四宪法”的悲剧性命运与法律文化功能缺陷 “五四宪法”是中国过渡时期政治文化和法律文化的产物，在50年代中期的社会和法律文化的背景下发挥其特定的作用。它是建国以来我国制定得最好的宪法之一，但也是一部没有得到很好实施，从而具有浓郁悲剧色彩的宪法。从理论上说，“五四宪法”从颁行到被1975年宪法修改和代替，实施期间长达二十一年之久。在此期间，宪法只是在制定后的前两年得到了一定的实施，主要体现于：从1954年到1957年三年时间里，宪法得到了较好的实施，依据宪法制定了一系列法律、法规，初步形成了过渡时期社会主义法制的基本格局；以宪法为基础建立起以人民代表大会制度为核心的新的国家机构、组织体系，国家机构体系在相当长的时期里基本能够正常运行。但是，1957年以后，随着国家政治生活逐渐脱离正常的轨道，宪法也逐渐失去了其功能，基本上成为一纸空文。1957年以后，先后发生了“反右扩大化”，“大跃进”、人民公社化、“文化大革命”等“群众运动”，在多次政治运动中，法律虚无主义泛滥，宪法所确立的社会主义和人民民主的基本原则受到了严重扭曲，人民代表大会制度受到了严重削弱，党和国家机构的正常工作秩序受到了严重干扰，宪法秩序逐渐为各种运动和动乱所代替，宪法规定的公民的基本人权受到严重侵犯。在“文化大革命”中甚至出现了人道主义的灾难，宪法所保障的公民的基本权利和自由被无情践踏，人民代表大会为核心的国家机构体系遭到严重破坏。[13] 反思“五四宪法”未能得到较好实施，并最终成为一纸空文的原因，是一件颇费心力，同时又难度颇大事情。在我们看来，它是“五四宪法”本身的制度性缺陷和20世纪50年代中期以后中国社会的特殊历史文化条件和法律文化功能缺陷综合作用的产物。具体来说主要表现在下列方面： 第一，党内“左倾”思潮逐渐占据主导地位。1956年，随着私有制的社会主义改造基本完成，中国共产党认识到社会主义建设的新的时期已经来到。在党的“八大”政治报告中，刘少奇提出，为了适应社会主义工业化建设的新的形势，目前国家工作中的一个重 要任务，是进一步扩大民主生活，开展反对官僚主义的斗争，加强对国家工作的监督。为了加强对国家的监督，必须加强党对国家机关的领导和监督；必须加强全国人民代表大会和它的常务委员会对中央一级政府机关的监督和地方各级人民代表大会对地方各级政府机关的监督；必须加强各级政府机关的由上而下的监督和由下而上的监督，必须加强人民群众和国家机关中的下级人员对于国家机关的监督。现在，革命的暴风雨时期已经过去，新的生产关系已经建立，完备的法制就是完全必要的了。“为了正常的社会生活和社会生产的利益，必须使全国每一个人都明了并且确信，只要他没有违反法律，他的公民权利就是有保障的，他就不会受到任何机关和任何人的侵犯；如果有人非法地侵犯他，国家必然出来加以干涉。我们的一切国家机关都必须严格地遵守法律，而我们的公安机关、检察机关和法院，必须贯彻执行法制方面的分工负责和互相制约的制度。”{5}（P249，P253）但是，党的“八大”所确定的基本路线和政策并没有得到有效的贯彻。“八大”以后不久，追求纯而又纯的社会主义、“一大二公”、急躁冒进等为主要标志的党内的“左倾”思想就开始抬头，并逐渐占据主导地位，党内的民主制度和民主集中制原则受到破坏，国家经济建设和政治生活逐渐脱离的正常的理性轨道，进而发展到令人无法理解的地步。麦克法夸尔在分析“文化大革命”起源时指出：“1956年发生了两个关键性事件——中国合作化的完成和苏共二十大的召开——它随后引发了一连串的事件，最终显然导致了文化大革命的发生，……。”{12} 第二，“要人治、不要法治”的思潮开始形成和蔓延。建国初期，党和国家领导人还是比较重视法制的，从而使社会主义的法制处于正常发展之中。然而，随着从1957年下半年开始的反右扩大化运动，法律虚无主义开始蔓延，法治受到了党和国家领导人和广大干部的轻视与否定，人治因素不断滋长，并逐渐占据上风，人治取代了法治。1958年8月，毛泽东在北戴河中共中央政治局扩大会议上说：“法律这个东西没有也不行，但我们有我们这一套，还是马青天那一套好，调查研究，就地解决，调解为主。”“大跃进以来都搞生产，大鸣大放大字报，就没有时间犯法了。对付盗窃犯不靠群众不行。不能靠法律治多数人，多数人靠养成习惯。军队靠军法治人治不了人，实际上是1400人的大会（指中央军委扩大会议）治了人，民法、刑法那么多条谁记得了。宪法是我参加制定的，我也记不得。韩非子是讲法治的，后来儒家是讲人治的，我们每个决议案是法，开会也是法……。我们的各种规章制度，大多数，90％是司局搞的，我们基本上不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序，人民代表大会、国务院开会有他们那一套，我们还是靠我们那一套。”刘少奇在会上则明确提出，“到底法治还是人治，看来实际靠人，法律只能作为办事的参考……。”1958年召开的第四届全国司法工作会议在批判司法的右倾错误时指出，“其错误的主要表现就是对法有了迷信，甚至使法成了自己的一个紧箍咒，用法律束缚对敌斗争的手脚。”“要人治，不要法治”思潮的形成，不仅使法制的一些基本原则遭到了批判，并且导致了随后取消法制的一系列后果，法律虚无主义得以泛滥。 第三，对毛泽东的个人崇拜逐渐发展。20世纪50年代后期，随着我国社会主义建设事业顺利发展，各项事业都取得了重要成就，党内对毛泽东的个人崇拜逐渐蔓延，并逐步发展到毛泽东的个人权威实际上凌驾于党和国家的组织之上，他的个人权力不受宪法和法律的限制，也不受党纪和政纪的约束的地步。到文化大革命中，全国对毛泽东的个人崇拜达到了登峰造极的地步。在“文化大革命”期间，一系列重大政治运动和重大决策几乎都是根据毛泽东的指示来做的，几乎不经过中央集体的讨论；即使在中央的最高层次会议上，也没有公开表示对毛泽东的不同意见；如果有人提出不同意见，甚至对毛泽东的意见有疑虑，都会被扣上“右倾”等各种政治“帽子”，受到排挤和批判。如1966年7月29日晚，刘少奇的一段话，典型体现了在“文化大革命”的一系列重大问题上，中央没有认真研究和讨论，对“文化大革命”到底应如何搞，除毛泽东以外，可以说其他的人都不清楚。刘少奇说：“怎样进行无产阶级文化大革命，你们不清楚，不知道，你们问我们，我老实告诉你们，我也不晓得。我想党中央其他许多同志，工作组成员也不晓得。”{13}（P1630）可以这么说，像“文化大革命”这样的空前政治运动，中央委员会集体、中央政治局和政治局常委都没有明确的目标和方向，中央主要领导人都在尽力猜度毛泽东的想法， 以致刘少奇感叹毛泽东的思想发展太快，难以理解，“跟不上”。而林彪、江青、康生等野心家和阴谋家正是利用了人们对毛泽东的个人崇拜，投其所好，毛泽东愿意听什么就说什么，毛泽东愿意看什么就做什么，大搞对毛泽东的个人崇拜，捞取他们个人及其小集团的政治资本，排除和打击异己。因而从理论上说，在“文化大革命”期间，除了毛泽东一人以外，任何人都可能受到怀疑和批判。 第四，用“群众运动”的政治运动方式领导国家的经济建设。“群众运动”是党在革命战争时期动员群众，发动群众进行反帝反封建的重要斗争方式。历史证明，这种方式对于开展人民战争和疾风暴雨式的阶级斗争是行之有效的，对于中国革命的胜利曾经发生过重要的作用。但是，随着新的政权逐步稳固以后，在党和国家的中心工作转向经济建设时期，这种阶级斗争的方式已经不适应社会主义长期和平建设的要求。但是，“五四宪法”颁行以后，由于党和国家未能及时实现党的工作中心的根本性转变，党的执政方式和治国方式也未能及时实现从运用以“群众运动”为主激发人民群众的工作热情、动员群众的方式向确立新的法律秩序、依法执政和法治理方式的转变。相反，频繁发动和开展大规模的群众运动，而不是依靠宪法和法律来领导全国的经济建设，甚至将经济建设、人民民主与社会主义法治对立起来。这充分暴露了党和国家在理解民主和法治的关系、社会主义经济建设规律等方面的偏颇，暴露了党和国家在经济建设上的急功近利、浮躁盲动和简单化。结果是，从根本上损害了社会主义新的宪法和法律制度的尊严，破坏了业已建立的新的社会主义的法律制度和宪政秩序，给经济建设也造成了严重的损害。 五、“五四宪法”对当代中国宪政制度现代化的时代价值 如前所述，“五四宪法”作为我国历史上第一部社会主义性质的正式宪法，作为新中国的第一部正式宪法，在中国宪政制度现代化的历史上具有十分重要的地位，他开创了中国宪政制度现代化的一个新的时代，创造了中国宪政制度现代化的社会主义模式，已经成为中国宪政制度现代化历史不可逾越的历史界碑。但是，如何科学评估和理性把握“五四宪法”对于当代中国现代化的时代价值？这是在建设社会主义法治国家，实现社会主义宪政国家的过程中必须认真思考的问题。 在我们看来，“五四宪法”开创了当代中国社会主义宪政运动的新的模式，确立了新中国政权的社会主义和人民民主性质，明确了党和国家执掌和运作国家政权的基本价值理念和基本价值取向；创立了我国公民的基本权利体系，确证了现代公民的主体性地位；奠定了当代中国以人民代表大会制度为根本政治制度和国家政权体系的根本法制度框架，创造了我国国家机关运行和发展的基本原则和基本制度，许多具体制度体现了人类宪政文明的先进理念和共同规律，实现了我国宪政运动现代化的质的飞跃，其中诸多的原创性成果的核心部分是当代中国宪政运动过程中必须长期坚持和不断发展的。从这个意义来说，当代中国的宪政制度现代化应当以“五四宪法”作为出发点和历史基地，我国现行宪法的基本框架、核心理念、基本原则、基本制度、许多具体制度都是由“五四宪法”奠定的。这些成果是“五四宪法”对我国宪政制度乃至人类当代宪政制度现代化所取得的伟大成就和重大贡献，界定了我国宪政制度现代化的发展的基本方向，必须长期坚持和不断发展、完善。 如前所述，“五四宪法”尽管创造了许多人类历史上前所未有的好的制度，开创了我国宪政制度现代化的一个新的时代，但作为我国第一部社会主义性质的宪法，“五四宪法”未能得到有效贯彻实施的原因之一，在于这部宪法也存在一些重要制度性缺憾。这给我们当代中国宪政现代化有重要历史启迪和借鉴意义，具有重要的时代价值。 首先，在我们看来，宪法作为国民全体意志的直接体现，作为主权者的国民全体创造国家、构造国家机构体系、界定国家与公民之关系、配置国家权力、规范国家权力运行机制的根本法，乃是一种保障公民基本人权，安排权力结构和建构权力制约体系的法律技术构造，具有高度的政治技术和法律技术含量。一部好的能够在现实生活中得到普遍有效实施的宪法必须要建构起较为完备的国家权力制衡机制、公民权利宪法保障和规制机制，而这需要通过宪法程序和宪法技术的精巧设计方能达致。加强宪法程序制度和宪法技术研究，进一步完善我国宪法程序制度，提高我国宪法的技术含量和技术水平，这是我国未来宪政制度现代化必须着力加以解决的问题。 其次，宪法的制度设计应当体现公民基本权利保障和国家权力制衡的内在规律，明确每一个机 关的职责和职权，而力戒在制度设计的过程中“因人设岗”、职责和职权不对应等“人为因素”对制度安排和权力配置的干扰，对此，“五四宪法”中的一些制度安排给我们以深刻的启迪。 再次，宪法是高度抽象的根本法，具有久远而普遍的最高权威。宪法规范应当具有高度抽象性、内涵的丰富性和能容纳长期社会变迁的高度弹性，只有这样才能确保宪法的稳定和历久弥新。只有为宪法的实施过程留下较为宽广的解释的空间，宪法才能经得起历史变迁的考验，具有长久不变的权威。而“五四宪法”用大量的篇幅规定国家在一定历史时期的任务、具体的经济、政治、文化制度甚至政策，已经内在地决定了其不可能具有长期的稳定性。实践证明，“五四宪法”得以长期保留、继承和不断完善的内容恰恰是那些关于公民的基本权利和义务、国家基本政治制度和体制、基本社会结构安排和国家基本国策的方面，那些规定特定时期具体经济制度、政治体制和文化制度的内容则历经多次变迁和修改。 最后，宪法作为国家的根本法，具有最高的法律权威。但是宪法的神圣权威不是自发实现的，更不是上天赐予的，它需要全国人民的内心遵从和自觉维护，需要国家机关，特别是最高领导者的自觉服从，更需要一个坚强有力、富有权威的宪法保障机关的坚决斗争和悉心保护。一个没有强有力的宪法审查和保障机关的宪法，没有完备的宪法权威的维护机制的宪法不可能是富有权威的宪法。长期以来，我国宪法之所以没有获得最高的法律权威，没有完全获得应有的最高法律效力，没有得到社会的普遍的尊敬和服从，重要的制度性原因之一乃是我们还没有建立起一个公正高效、富有权威、具有神圣性和不可挑战性的宪法保卫机构。 “五四宪法”诞生于公元1954年，作为中国宪政制度现代化历史上的一块丰碑，它傲立于中国当代宪法的发展历程中已经五十四个年头。它在沉默，因为它的存在本身就是我们民族的财富，就铭记着我们这个东方古国在走向宪政之路上的智慧与情感、成功与缺憾。它指明了中国宪政制度现代化的方向，也告诉我们走向宪政的道路是如此的曲直和坎坷。它给我们无限的忧思和遐想。（来源：法制与社会发展 ） 注释： 毛泽东在中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议的开幕词中明确指出：《共同纲领》“是我们国家现时的根本大法”。参见《人民日报》，1950年6月15日。 1952年6月，刘少奇在全国政协会议开幕式上明确指出，《共同纲领》包括了共产党的全部最低纲领，“共产党的当前政策，就是要全部实现自己的最低纲领”。参见《刘少奇选集》（上卷），人民出版社1985年版，第434页。毛泽东更为明确地指出了《共同纲领》是当时党和国家政策的基础，是教育改造资本家的思想基础。1952年9月，毛泽东在审阅黄炎培《三反五反运动结束以后怎样发挥毛主席对民建方针指示的精神》的讲稿时，特地把讲稿中的“用工人阶级思想教育改造资本家”改为“用爱国主义的思想，共同纲领的思想教育资本家”，并在给黄炎培的信中写道：资产阶级作为“一个阶级，在现阶段，我们应当责成他们接受工人阶级的领导，亦即接受共同纲领，而不宜过此限度”，“超过这个限度，而要求资产阶级接受工人阶级的思想，或者说，不许资产阶级想剥削赚钱的事情，只想社会主义，不想资本主义，那是不可能的，也是不应该的。”参见《毛泽东书信选集》，中央文献出版社2003年版，第441—443页。 《共同纲领》第3条明确规定：“中华人民共和国必须取缔帝国主义在中国的一切特权，没收官僚资本归人民所有，有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民土地所有制，保护国家的公共财产和合作社的财产，保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产，发展新民主主义的人民经济，稳步地变农业国为工业国。” 对我国的土地改革运动，《剑桥中华人民共和国史》是这样评价的：“在1950年6月，中央颁布了土地改革法以指导这项工作。新的法律和刘少奇就这个法律作的报告，反映了毛泽东关于当前情况不同于北方战争时期的土改和维持‘富农经济’政策的观点，它们为这个规划明确地提出了合理的经济内容。这样，土地改革的主要作用是济贫的观点被否定，而‘解放农村生产力’和‘为工业化铺平道路’的观点受到重视。此外，土地法对这一点充满信心，即可以用来在和平时期的条件下能够不费力地战胜地主的反抗，并且坚持政治秩序是贯彻此法的先决条件。”参见（美）麦克法夸尔、（美）费正清：《剑桥中华人民共和国史（1949—1 965年）》，中国社会科学出版社1990年版，第86—87页。 关于斯大林建议中国制定宪法的情况，请参见师哲：《在历史巨人身边》，转引自俞荣根：《艰难的开拓——毛泽东的法思想与法实践》，广西师范大学出版社1997年版，第196—197页。 周恩来在1953年1月指出：“既然要召开全国人民代表大会，选举政府，共同纲领就不能再作为国家的根本法律了。当初共同纲领之所以成为临时宪法是因为政治协商会议全体会议执行了全国人民代表大会的职权。”参见《关于制定中华人民共和国第一部宪法的文献选载》，《当代中国史研究》1997年第1期。 关于新民主主义的社会，毛泽东在1940年1月发表的《新民主主义论》有全面的论述，他指出，新民主主义社会是一个具有新民主主义政治、经济和文化的全新的社会，是“无产阶级领导下的，一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国，这就是新民主主义的共和国”。参见《毛泽东著作选读》（上册），人民出版社1986年版，第362页。 “我们的这个宪法，是社会主义类型的宪法，但还不是完全的社会主义的宪法，它是一个过渡时期的宪法。我们现在要团结全国人民，要团结一切可以团结的力量，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。这个宪法就是为这个目的而写的。”参见《毛泽东著作选读》（下册），人民出版社1986年版，第712页。 关于土地改革中国社会结构和社会秩序所带来的影响，《剑桥中华人民共和国史》作了这样的评析：“当新政策越来越明显地把负担从穷人转到富人身上时，就产生了对新秩序的支持。”“作为一项经济改革方案，土地改革成功地把43％的中国耕地重新分配给约60％的村人口。贫农大大增加了他们的财产，但是实际上中农获益最大，因为他们最初具有更有力的地位。土地改革对总的农业生产力的贡献究竟有多大，这个问题仍可以争论。总之，这个运动的主要成就是政治上的。旧的社会精英被剥夺了经济财产，其中有的人被杀，作为一个阶级，他们已经受到羞辱。决定性的事实是，旧秩序已经证明毫无力量，农民现存可以满怀信心地支持新制度。氏族、宗庙和秘密会社等旧的村组织已被新的组织代替，承担了它们的教育、调解和阶级职能。从贫农和中农队伍中产生了新的村干部精英，这些贫农和中农的眼界已被中共的有阶级的观点扩展了。”参见（美）麦克法夸尔、（美）费正清：《剑桥中华人民共和国史（1949—1965年）》，中国社会科学出版社1990年版，第88—89页。 “这三个运动的总的结果是使这些成分就范。这表现在几个方面；对情节最严重的人的直接惩罚，在加上施加的强大心理压力，破坏了有关集团的自信心。此外，这些压力摧毁了现存的社会关系格局；关系——即基于家族、同窗和同事纽带的个人关系——再也不能保证提反对国家要求的保护了。与此有关的是，党成功地在其他人的眼里贬低了这些集团，这些人历来对它们唯命是从。这样，以前接受其雇主的家长作风的小企业工人，这时开始采取官方的阶级斗争态度了。”参见（美）麦克法夸尔、（美）费正清：《剑桥中华人民共和国史（1949—1965年）》，中国社会科学出版社1990年版，第92页。 [11]我国“54宪法”与苏联1936年宪法对照表，参见韩大元编著：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2011年版，第716—736页。 [12]麦克法夸尔和费正清对“五四宪法”做了这样的评价：1954年宪法“代替了1949年所做的临时安排。严格地说，这不是一部永久性的宪法；它的目的是满足社会主义过渡时期的需要。但由于这个时期的长期性，人们预料它会延续很多年。宪法明确地维护与过去的延续性：”这个宪法以1949年的中国人民政治协商会议共同纲领为基础，又是共同纲领的发展。‘除了共同纲领中的统一战线立场外，宪法与1949年中央人民政府组织法制定的机构安排在结构上有某些相似点。但那些安排相对地说是不够的，所以宪法制定了远为明确的国家结构。这些重大变化反映了1949年大局未定的形势和进行计划发展的新时期之问的差别。1949年许诺的，理论上是最高国家权力机构的人民代表大会制度，这时正式建立了。“”具有更大政治意义的是，在最初几年出现的从军事统治向文官统治的转变正规化了。例如，根据组织法，以人民革命军事委员会为形式的军界原来与政务院平级，直接归中央人民政府委员会领导。但这时，国防部成立，置于新的内阁国务院之下，与其他34个部和委员会平级。“参见 （美）麦克法夸尔、（美）费正清：《剑桥中华人民共和国史（1949—1965年）》，中国社会科学出版社1990年版，第106页。 [13]韩太元教授将“五四宪法”的实施分为三个历史阶段，第一阶段（1954—1956年），宪法实施主要表现为：以宪法为基础建立国家政权体系，以宪法为基础建立统一的法律体系，宪法实施推动了我国宪法学研究的发展，宪法在社会生活中基本得到尊重，在宪法实施过程中，经济发展较快；第二阶段（1957—1965年），由于党在指导思想上的“左”倾错误越来越严重，连续开展了反右斗争、大跃进
宪政制度范文2
一、行政诉讼制度与法治政府
1、法治的第一层涵义是指法律的统治。也即政府和人民均按照既定的法律规则行事，当发生冲突时，是法律的权威而不是政府的权威大于一切。相对于人治来说，法治确实是一大历史进步。首先，政府和人民都要服从于一套可知的、明确的和稳定的行为规则。这意味着政府不再享有人治状态下那种专断、任意的权力；而人民也只需依规则行事，就可以预测到自己的法律后果，从而比以前较大限度地保留了个人权利和自由。其次，政府和人民发生冲突时，是诉诸法律手段和平解决。这意味着人类已放弃将人治状态下那种暴力镇压、武力反抗和复仇作为解决矛盾的常态手段。它标志着人类已告别野蛮和愚昧，正走向文明和理性。由以上分析可以看出，法治的第一层涵义大致相当于我国历史上“法制”（有法可依、有法必依、执法必严、违法必究）的涵义。而由于它并未触及法治的价值层面，故而它只能算是形式意义上的法治，或者说是最低层次上的法治。
而严格地讲，即便是这最低层次上的法治，也只是到行政诉讼法颁行后，才开始在中国落实。因为该法破天荒头一次承认，政府和个人在法律面前地位完全平等（《中华人民共和国行政诉讼法》第7条），并同样受宪法和法律的约束；也是破天荒头一次允许个人诉诸法律程序来反抗政府（《中华人民共和国行政诉讼法》第2条）。而这些在此之前都是不可想象的。
2、法治的第二层涵义意味着限制政府权力。今天，人们时常把政府的一切行为只须具有形式合法性的要求误作法治，当然法治也完全以形式合法性为前提，但仅此并不能包括法治的全部意义。如果一项法律赋予政府以按其意志行事的无限权力，那么在这个意义上讲，政府的所有行动在形式上就都是合法的，但是这一定不是法治原则下的合法。2我国也一直遵循“民主的政府权力不受限制，它也不会侵犯个人权利与自由”的荒谬观点。诚然，把“民主的政府权力”和“限制”这个字眼联系起来，首先人们在感情上都是难以接受的，但是现实是来不得半点感情的。实际上限制并不一定是削弱，它们也能够加强。因为“单单为了使我们不致堕下泥坑和悬崖而作的规范，就不应被称为限制。”3中国行政诉讼制度作为中国宪政制度的重要组成部分，第一次明确提出政府必须“依法行使行政职权”（《中华人民共和国行政诉讼法》第1条），从而正式在法律上确立起“有限政府”原则，也即政府的权力不是无限的，它必须接受宪法和法律的限制。这也就意味着以前种种“民主政府权力无限”的荒谬主张被彻底打破。由于行政诉讼制度是由一套直接指向政府的、明确的、程序性的，并有法律后果的行为规则构成，且由司法权保障实施，所以它起到了限制政府权力的作用，或者说在第二个层次上实现着法治。而这一点正是现代法治的核心，也正是宪政的核心。
3、法治的第三个层次要求司法独立。而这一层涵义是从前两层涵义中自然引申而来的。因为如果司法机关不独立于行政机关，那么当行政机关违宪或违法行使权力侵犯个人自由时，司法机关便只会一味地偏袒行政机关，甚至都不敢受理案件。这时法治的前两层理想都会落空，所以说司法独立是法治的必含之意。由于在行政诉讼中，法院要直接面对强大的行政权，所以行政诉讼法不仅像刑事、民事诉讼法那样在形式上确认了“司法权独立于行政权”（《中华人民共和国行政诉讼法》第3条），而且还第一次赋予法院针对行政机关的强制取证、证据保全、缺席审判、停止执行行政行为、撤消甚至改变原错误的行政行为以及强制执行裁判等权力。而行诉讼机制中所要求的行政机关服从司法机关正是司法独立的引申要求，也是实现法治的保障和实现宪政的保障。
4、法治的第四层同时也是最高层涵义要求保障人权和自由以及尊重人的价值和尊严。自由是宪政的终极关怀，也是法治的最高理想。只有在自由主义时代，法治才被有意识地加以发展，并且是自由主义时代最伟大的成就之一，它不仅是自由的保障，而且也是自由在法律上的体现。4限制政府权力的目的就是保障人权和自由，这是现代法治的最高层涵义，也是行政诉讼制度的宪政价值定位。
二、行政诉讼制度与人权保障
尽管中国政府早在1991年就用政府法律文件的形式，5打破了建国几十年来对人权领域的长期禁锢，但是至今我们还未完全澄清许多人权基本理论问题。对于人权的种种误解多起因于中西文化的差异。6首先，在西方文化中，人权是只是因为他（她）是“人”就可以享有的权利，所以人权首先具有普适性。至于一个人基于才能、身份等外在属性而享有的一些权利不属于人权。而在中国文化中，我们倾向于将人首先视为家庭、社会的一分子，而由于不同社会之间的巨大差异，所以我们会自然得出人权首先不具有普适性的结论。其次，在西方权利观中，人权作为权利首先是一种合乎道德的正当要求（即“正当性”），而不是来源于恩赐；而我们的权利观倾向于首先将权利视为利益，而不去深究其道德性，从而得出权利是来源于国家授予的表面化结论。再次，在西方权利观中，人权乃至全部权利的核心都是用以保护个人对抗以政府为代表的多数人社会的，换句话来说，人权是保护少数派来反抗多数人压迫的；而在我们的权利观中，权利则是指向他人，而绝不可能是直接指向多数人社会或其代表-政府的。因为在我们的传统观念中，政府是权利的源泉和保护神，而绝不可能是权利的最大潜在威胁。
笔者认为，行政诉讼制度的出台意味着我们已在一定程度上接受了西方的权利观，即人权是少数人对抗多数人侵害的盾牌，而对人权的最大威胁恰恰是来自于多数人政府，所以有必要对多数人权力进行限制。如果说个人自由是政府活动的禁界，那么个人人权则是阻挡其擅自越界的一柄利剑。行政诉讼制度对政府权力的限制，是对人权的保障，也是对宪政的实现。
1、对财产权的平等保障。物质财富的高度丰富是人类迈向终极自由的共产主义社会不可或缺的物质基础。社会主义新中国本该更好地为公民享受充分的人权创造物质条件，为人类迈向终极自由的共产主义奠定物质基础，但遗憾的是长期以来，由于理论上的错误认识，我们将消灭资本主义私有制简单的等同于消灭个人财产，盲目追求“一大二公”。表现在法律上就是宪法只规定“公共财产神圣不可侵犯”，而不精确界定其范围。起因于中国“政企分开”的行政诉讼制度第一次借助司法权平等地保护个人财产权和公共财产权免受政府公共权力的侵犯（《中华人民共和国行政诉讼法》第1条和第11条），因此它对中国的人权保障和宪政实施具有突破性作用。“保护公民、法人和其它组织的合法权益”的规定表明公共财产已失去了往日那件“公共权力”外衣，而一举降为与个人财产地位完全平等的“财产权”-一种在“法律面前人人平等”原则支配下受司法权平等保护的私权利。这是“政企分开”的硕果。它满足了市场经济条件下要求政府权力退出市场，所有参加市场交易的主体独立、自主、平等、公正地展开竞争，并平等地接受法律保护。而对财产权的平等保护本身就是对人权的平等保障。
人权要求对财产权予以平等地保障，而实际上，个人财产权不仅可能受到来自私法领域另一平等主体的侵害，而且更有可能受到来自公法领域公共权力的侵害。由于公共权力是以合法暴力为后盾的，因此它对个人财产权所造成的威胁往往是个人所无力抗拒的。从很大程度上讲，这种威胁远远大于任何来自私法领域的侵害。故而宪政主义一直致力于将公共权力限制在人民同意的范围以内，严防其侵害到人民保留的个人财产权。
2、对生命权、平等权及自由的保障。马克思指出：“任何人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在。”7个人是产生人权要求的源泉，个人生命的消亡就意味着人权主体的消灭。因此个人首先关注的人权必然是个人生命安全，可以说生命权是人权的起点。行政诉讼制度对生命权的保障集中体现在《中华人民共和国国家赔偿法》第3条第3、4和5款，以及第15条第4和5款的规定之中。而其宪政意义在于，一方面，通过该法的赔偿程序使个人获得救济；另一方面，政府得为其侵犯个人生命权的行为负法律责任。
如果说行政诉讼制度对财产权的保障直接促进了社会主义市场经济的发展，那么平等和自由就是发展起来的市场经济的结果。反映在法律上就是《中华人民共和国行政诉讼法》第11条对人身自由和经济自由的大量保障性条款。而其宪政意义在于这些个人自由是直接指向政府的，而不是像以前那些法律仅保障私人之间的平等和自由，并且这些“指向”是以司法权为后盾，以国家赔偿为保障的。这正如马克思所说：“自由就在于把国家由一个站在社会之上的机关变成完全服从这个社会的机关；而且就在今天，各种国家形式比较自由或比较不自由，也取决于这些国家形式把‘国家的自由’限制到什么程度。”8
3、对社会经济权利的保障。社会经济权利（或社会权利）即通过国家对整个社会的积极介入来保障所有社会成员的社会或经济生活权利，它包括劳动权（或劳动保障权）、物质帮助权（或生存权）、休息权、受教育权等多项权利。它是随着全球工人抵抗运动的高涨而首次被写入德国《魏玛宪法》的。二战后，随着人类的觉醒，对人权的普遍尊重被提上了议事日程，于是公民的社会经济权利也作为人权的一个新领域，被以不同形式写进了战后各国宪法。对公民社会经济权利的保障体现在我国行政诉讼制度中，就是《中华人民共和国行政诉讼法》第11条第6款关于“认为行政机关没有依法发给怃恤金的”受案范围规定。公民的社会经济权利就意味着国家的义务（职责），它说明了国家不再是“自由放任”的，这正是其宪政意义之所在。
三、行政诉讼制度与宪政文化发展。
宪政文化属于法律文化的一支，因此要理解宪政文化，就得先弄清什么是法律文化。当今西方学者对法律文化的理解纷繁复杂，但总体来说比较偏重观念形态。如，美国学者L.S.温伯格和J.W.温伯格认为，它包括：“人们对法律、法律机构和法律判决的制作者，诸如律师、法官和警察等人的知识、价值观念、态度和信仰。”我国学者代表性观点认为它包括：“法律意识形态以及与法律意识形态相适应的法律规范、法律制度及法律组织机构和法律设施等的总和。”10故而笔者认为，宪政文化就是指人们的宪政观念、宪政思想等意识形态以及与之相适应的宪政规范、宪政制度和宪政组织机构等的总和。其中宪政观念是指人们关于宪政的知识，对宪政的态度、评价以及由文化传统积淀而成的宪政心理等等。宪政思想则是指宪法学家、政治家们关于宪法及宪政的系统的理论观点和学说。而宪政规范是指宪法和法律中有关宪政的法律规范。宪政制度和宪政组织机构是指依法产生用以实施宪政的政治、法律制度以及与之相适应的各种政治机构和设施的总和。
宪政文化是商品经济高度发达的产物。商品经济的发展导致以国家权力为本位的政治体制向以公民权利为本位的政治体制转变，也导致身份社会向契约社会转变。商品经济是宪政文化得以产生的土壤，中国行政诉讼制度建立于经济改革10年后便是明证。它的建立给中国带来了一场静静的宪政文化革命。
首先，行政诉讼制度促使人们形成宪政观念。对老百姓来说，通过行政诉讼法将个人利益上升为法权，并授予个人对抗政府侵害的诉权，使个人第一次意识到自己还有独立于国家的利益和权利，而国家则必须对此承担义务。行政诉讼教会人们把自己当人看，即培养他们的权利意识、独立主体意识，摆脱几千年来遗留下来的等级依附奴才心理。而对政府官员来说，被告席上的滋味使其恼怒但也促使其觉醒：原来政府也得守法，官员个人的行为并不等于政府的行为。这培养了他们的守法意识和容忍合法反对者的观念。总而言之，行政诉讼虽然个案教化功能微弱，但它作为一种文化，其影响则是深远的、革命性的。
其次，行政诉讼制度促进了宪政思想的发展。翻一翻资料便会发现，长期以来我国学者一直对西方的诸如“三权分立”、“以权制权”等宪政思想持以批判为主的态度。而随着中国行政诉讼制度将个人利益和公共利益平等化为法权，并确立了司法权制约行政权的诉讼机制，学者们的态度逐渐发生了戏剧性的变化。大量西方宪政译著的出版，“依法治国”在党的正式文件及国家宪法中的提出，以及学者们对中国宪政的反思……当然这一切不能全部归功于行政诉讼，但至少它作为一个全新的机制，令学者们不得不反思。
最后，行政诉讼制度促进了宪政规范和宪政制度的发展。行政诉讼法首先促成了行政诉讼及其配套制度的完善。1989年出台《中华人民共和国行政诉讼法》后不得不制定与之配套的《中华人民共和国国家赔偿法》，然后是《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》……可以说，一部《中华人民共和国行政诉讼法》推动了行政诉讼制度，乃至整个行政法律制度的发展。
此外，行政诉讼制度也为违宪审查制度奠定了基础。我国长期奉行的是“议行合一”原则，不承认司法权制约行政权，更无法容忍司法权对立法权的“干涉”，所以我国的法院在行政诉讼中无权对法律进行违宪审查。然而“保护宪法赋予的权利不受民主立法机关的侵犯是法院行使其权力以保护个人权利不受民主的攻击的中心问题。”11因为尽管立法权形式上比行政权民主，但作为一种异化于人民权力的国家权力，如果不对其加以限制，它也同样可能侵犯少数派的权利和自由。实际上违宪审查制度才是西方司法审查制度的核心。在我国目前的行政诉讼中，尽管法院还不能直接审查政府的抽象行政行为，但行政诉讼开创的这种“以权制权”的审查模式，至少在观念上为中国违宪审查制度的早日出台奠定了基础。
综上所述，笔者认为行政诉讼制度的建立，的确是中国宪政史上的一块里程碑。因为它第一次试图借鉴西方的司法审查制度来实现宪政，而实际上它通过对法治政府、人权保障和宪政文化发展三方面的促进，也的确体现出其它宪政价值和意义。
注释：
1/2（英）弗里德利希。冯。哈耶克：《自由秩序原理》，生活。读书。新知三联书店，1997年版，第235页，第260页。
3/11[美]埃尔斯特，[挪]斯莱格斯塔德编：《宪政与民主》，生活。读书。新知三联书店1997年版，第253页，第284页。
4[英]弗雷德里希。奥古斯特。哈耶克：《通向奴役之路》，中国社会科学出版社1997年，第82页。
5参国务院新闻办公室：《中国人权状况白皮书》，中央文献出版社1991年版。
6参[美]路易斯。享金：《当代中国的人权观念：一种比较考察》，载夏勇编：《公法》第1卷，法律出版社1999年版。
7\8《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版，第24页，第20页。
宪政制度范文3
管 华
内容摘要：政党制度素来属于政治学研究的范畴，宪法学者涉猎不多。笔者认为，由于政党制度在保障人权和限制政府权利方面的重要作用以及我国宪政建设的特殊性都决定了必须将政党制度纳入宪法学的研究范围。文章最后讨论了研究政党制度应注意的几个问题。
关 键 词：政党制度 宪法学 中国共产党
一、我国宪法学界对政党制度研究的现状
政党、政党制度素来属于政治学研究的范畴，宪法学界对它们的关注不多，因而在研究深度和研究广度上都极其有限。 ①体现在宪法学教材上主要表现为以下特点：第一，许多教材，包括2000年以后出版的一些教材，并没有将政党制度的内容纳入宪法学的学科体系； ②第二，即使一些教材将政党制度作为一个专题列于宪法学教材的体系，它们对政党与宪政建设之间的关系的论述也较为单薄，尤其是其中的"我国的政党制度"部分，几乎是政治学教材的翻版。③
在一些比较宪法和外国宪法的专著中，有关政党制度的比较研究也主要集中于对外国政党和政党制度的介绍性论述，深入的探讨政党与宪政建设之间关系的学术成果并不多。当然，应当承认，在一门学科的起步阶段，对国外的有关制度进行介绍，对于增加知识积累，扩大视野是非常必要的，但是，一味地引进介绍国外的东西，"食洋不化"，拿不出我们自己的于我国的宪政建设有益的学术成果，同样也是不能满足我国宪政建设的需要的。在当前研究政党制度的论文中，多是政治学学者撰写的或是从政治学角度进行论证的，利用法学理论进行研究的并不多，虽然近段时间依法治党、依法执政等问题渐成讨论的热点，法学界的学者也多有参与，但，这种讨论也刚刚开始。
二、对政党制度进行宪法学研究的必要性
第一，加强对政党制度的宪法学研究是由法学自身的任务和宪法学的基本矛盾决定的。马克思曾经指出，"法典就是人民自由的圣经". ④以法律和法律现象作为研究对象的法学，⑤其最根本的目的和最深切的关怀无外乎人权的保障。根据西方学者的观点，对人们自由的最大威胁就是专横的、不受制约的权力，为了保障人权，限制政府的权力，人们才制定宪法，为政府权力的运行设定轨道。公民权利与国家权力之间的矛盾被认为是宪法学的基本矛盾，有学者甚至认为它是"宪法学的全部内容"，⑥ 而政党与政党制度实际上是保障人权和限制政府权力的关键。
一般认为，政党是政府与人民之间的桥梁，而政党制度是指关于政党组织、政党活动及政党参与行使国家权力的方式的一系列制度的总和。 ⑦政党制度对于人权的保护和国家权力的限制起着不可替代的重要作用。首先，在强大的政府权力面前，个人的力量往往是弱小的、无力的，个人只有通过行使结社权，组成政治组织，才有可能对国家政策的制定产生影响，主动的保护自己的权益；其次，现代社会，政党政治的运行为民意的制度化反映提供了渠道。人们可以通过支持那些主张有利于自己利益的政策的政党来使自己的意志融入到国家意志之中，通过反对那些持不利于自己利益观点的国家公职人员或代议机关成员的候选人上台来使自己的利益得到保护；最后，存在于国家政权机关之中或之外的强大的反对党，往往迫使执政党在制定政策时不得不综合考虑，权衡各方面的利益，这在客观上也有利于公民权利的保障。
既然法学是权利之学，尤其宪法学是专门研究国家权力与公民权利这一对矛盾关系的学问，而政党制度在实现公民权利与制约政府权力两方面的作用均不可替代，那么，无疑政党制度应该成为宪法学研究的重要内容。
第二，加强政党制度的宪法学研究也是由我国建设社会主义宪政，实现法治化的特殊性所决定的。由于基本国情、历史传统的不同，中国走的是一条政府推进型的宪政化、法治化道路。中国之所以选择这种变法道路，一方面是由于70年代末中国人第二次"睁开眼睛看世界"时所产生的危机感，正是这种外部压力和挑战，促使中国政府决心推动现代化进程，走上了一条以经济赶超为核心的国家现代化道路，同时也走上了一条以政府为主要推动力量的法律变革道路。另一方面，国内政治经济体制僵化造成的经济社会发展迟缓与矛盾显化，同样也是至关重要的甚至是更根本的原因。十年动乱，使权力过分集中、政府对社会的管制过多过死和法制不健全、公民基本权利受忽视等诸多问题凸现出来。人民呼唤民主和法治，以避免"文革"灾难再次发生。正是中国现实面临外部压力挑战与国内体制出现危机并力图克服这种危机两者结合在一起，共同构成了中国走政府推进型法治道路的初始动因。
既然我国的法治化进程是政府推进型的，国家对社会的控制力量还很强大，法治与宪政的实现在很大程度上还取决于政府的推动，而中国共产党是我国的领导党和执政党，那么党的路线、方针、政策对于我国的法治建设、宪政建设的成败无疑就起着决定性的作用。因此，研究我国宪政建设就不能不研究执政党的行为与宪政建设的关系问题。尤其是在党的十六大以后，中共中央作出了要将依法执政作为我党执政方式转变的方向的重要决策，对依法执政理论的研究就成为摆在我们面前的重要而紧迫的课题。所谓依法执政是指中国共产党不是在国家政权机关之外也不是在国家政权机关之上而是进入到国家政权之中，根据国家宪法和法律，行使国家权力。 ⑧依法执政意味着不再存在凌驾于国家和社会之上的法外的权力，一切权力都来源于法律，而现代法律的精神又是以保障人权为目的的，那么可以毫不夸张的说，依法执政的实现就是法治的实现，也是我国宪政建设的重要一步，对于我国的宪政建设必将起到巨大的促进作用。因此，从这个意义上讲，我们也应加强对执政党行为的宪法学研究。
三、研究政党制度应注意的问题
第一，不但要勇于学习西方的法治理论与宪政理论，同时也要看清西方嘈嘈切切的诸多玄妙理论所产生的社会、历史背景，对西方理论的"隐藏话语"进行探究，而不能生搬硬套地用于中国的现实。正如有学者指出的，美国政治学家达尔的民主理论不过是美国式民主的自画像罢了， ⑨西方的理论之所以在现实中行得通，是由其政治、经济、文化、社会的现实决定的，用他们的理论来裁剪中国的现实，显然无异于刻舟求剑，缘木求鱼。当然，一种文化的承受者要对产生于另一种文化传统中的理论所赖以生存的政治、经济、思想、文化背景进行考量，无疑比"搬运"式的引进要困难得多，然而，只有弄清楚了西方先进理论产生的背景，才能真正弄清宪政发展的规律，才有可能将我们的正确认识运用于实践。 ⑩另外，我们在学习西方的经验时，也不能只以某一国为样版，拘泥于一国的经验，同时要看到这种经验在其他国家尤其是发展中国家实践的效果，只有以所有这些发达国家的经验以及发展中国家效仿的结果为借鉴，才能真正有利于我们自己的宪政建设。
第二，我们在对政党制度进行宪法学研究的时候，必须带有很强的问题意识，研究中国的真问题。在政治生活中，我国当前最大的现实是中国共产党在国家、社会生活中处于领导地位，并将长期处于执政地位，那么，我们的任务就是要研究如何在坚持共产党领导的条件下，实现宪政。事实上，在迅速实现现代化的发展中国家，如何实现宪政，是西方学者无法告诉我们答案的。有学者指出，在人治向法治的过渡中，西方法治理论中缺少相应的指导。如何从人治状态过渡到法治状态，是我国法学研究所面临的问题。 ⑾同样，如何在中国特色的共产党领导的多党合作制的框架下实现宪政，也是宪法学者所面临的共同课题。
第三，在研究过程中，我们还必须注意我们的研究是为谁服务的，即要从维护祖国统一、民族团结、社会安定、经济发展的高度思考问题。当代中国的马克思主义者认为，解决中国一切问题的关键在党；而西方学者在对发展中国家的现代化进程进行分析后，也得出结论说，处于现代化之中的政治体系，其稳定性取决于政党力量， ⑿而稳定是一切社会发展的前提，因此，我们进行研究的立足点必须建立在如何加强和改善党的领导这一基础之上，研究党如何依法领导，依法执政。
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管华，武汉大学法学院2001级宪法学与行政法学硕士。
①周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第334页。
②如魏定仁、甘超英、付思明等著的《宪法学》（北京大学出版社2001年版）、莫江平主编的《中国宪法学》（法律出版社2001年版）、张世信主编的《宪法学》（复旦大学出版社2002年版）、刘茂林著：《宪法学》（中国人民公安大学出版社、人民法院出版社2003年版）都没有有关政党制度的专题讨论。
③率先将政党制度与宪法、宪政的关系纳入宪法学学科体系的教材是周叶中主编的《宪法学》（高等教育出版社、北京大学出版社2000年版），随后有一些教材跟进，如胡肖华、肖北庚主编：《宪法学》（湖南人民出版社、湖南大学出版社2001年版）、齐小力、王守田、程华等著的《宪法学》（工商出版社2002年版）等。
④《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第71页。
⑤关于法学的研究对象，学界存在一定争论，我们这里采用法学的研究对象是法与法律现象的说法。参见李龙主编：《法理学》，人民法院出版社、中国社会科学出版社2003年版，第4页。 刘惊海：《公民权利与国家权力》，《吉林大学学报》1990年第6期。
⑥张庆福主编：《宪法学基本理论》（上），社会科学文献出版社1999年版，第460页。
⑦参见张晓燕：《依法执政——中国共产党执政方式的历史性跨越》，载《中国党政干部论坛》2001年第9期。
⑧Michael Mann，The sources of Social Power，Vol.Ⅱ：The Rise of Classes and Nation-States， 1760-1914， Cambridge University Press， 1993， p.46.还可参见顾昕：《以社会制约权力——达尔的多元主义民主理论与公民社会》，载[美]达尔著：《民主理论的前言》（译者后记），三联书店1999年版，顾昕等译，第224-225页。
⑨应当承认，我国学者素来是比较注重对西方学说产生的背景进行研究的，李强先生的《宪政自由主义与国家建构》（载王焱编辑：《宪政主义与现代国家》，三联书店2003年版）一文，就是这种探索的较新范例。但，这类的研究仍很不够，需要进一步深入。
宪政制度范文4
关 键 词：政党制度 宪法学 中国共产党
一、我国宪法学界对政党制度研究的现状
政党、政党制度素来属于政治学研究的范畴，宪法学界对它们的关注不多，因而在研究深度和研究广度上都极其有限。 ①体现在宪法学教材上主要表现为以下特点：第一，许多教材，包括2000年以后出版的一些教材，并没有将政党制度的内容纳入宪法学的学科体系； ②第二，即使一些教材将政党制度作为一个专题列于宪法学教材的体系，它们对政党与宪政建设之间的关系的论述也较为单薄，尤其是其中的"我国的政党制度"部分，几乎是政治学教材的翻版。③
在一些比较宪法和外国宪法的专著中，有关政党制度的比较研究也主要集中于对外国政党和政党制度的介绍性论述，深入的探讨政党与宪政建设之间关系的学术成果并不多。当然，应当承认，在一门学科的起步阶段，对国外的有关制度进行介绍，对于增加知识积累，扩大视野是非常必要的，但是，一味地引进介绍国外的东西，"食洋不化"，拿不出我们自己的于我国的宪政建设有益的学术成果，同样也是不能满足我国宪政建设的需要的。在当前研究政党制度的论文中，多是政治学学者撰写的或是从政治学角度进行论证的，利用法学理论进行研究的并不多，虽然近段时间依法治党、依法执政等问题渐成讨论的热点，法学界的学者也多有参与，但，这种讨论也刚刚开始。Www.133229.Com
二、对政党制度进行宪法学研究的必要性
第一，加强对政党制度的宪法学研究是由法学自身的任务和宪法学的基本矛盾决定的。马克思曾经指出，"法典就是人民自由的圣经". ④以法律和法律现象作为研究对象的法学，⑤其最根本的目的和最深切的关怀无外乎人权的保障。根据西方学者的观点，对人们自由的最大威胁就是专横的、不受制约的权力，为了保障人权，限制政府的权力，人们才制定宪法，为政府权力的运行设定轨道。公民权利与国家权力之间的矛盾被认为是宪法学的基本矛盾，有学者甚至认为它是"宪法学的全部内容"，⑥ 而政党与政党制度实际上是保障人权和限制政府权力的关键。
一般认为，政党是政府与人民之间的桥梁，而政党制度是指关于政党组织、政党活动及政党参与行使国家权力的方式的一系列制度的总和。 ⑦政党制度对于人权的保护和国家权力的限制起着不可替代的重要作用。首先，在强大的政府权力面前，个人的力量往往是弱小的、无力的，个人只有通过行使结社权，组成政治组织，才有可能对国家政策的制定产生影响，主动的保护自己的权益；其次，现代社会，政党政治的运行为民意的制度化反映提供了渠道。人们可以通过支持那些主张有利于自己利益的政策的政党来使自己的意志融入到国家意志之中，通过反对那些持不利于自己利益观点的国家公职人员或代议机关成员的候选人上台来使自己的利益得到保护；最后，存在于国家政权机关之中或之外的强大的反对党，往往迫使执政党在制定政策时不得不综合考虑，权衡各方面的利益，这在客观上也有利于公民权利的保障。
既然法学是权利之学，尤其宪法学是专门研究国家权力与公民权利这一对矛盾关系的学问，而政党制度在实现公民权利与制约政府权力两方面的作用均不可替代，那么，无疑政党制度应该成为宪法学研究的重要内容。
第二，加强政党制度的宪法学研究也是由我国建设社会主义宪政，实现法治化的特殊性所决定的。由于基本国情、历史传统的不同，中国走的是一条政府推进型的宪政化、法治化道路。中国之所以选择这种变法道路，一方面是由于70年代末中国人第二次"睁开眼睛看世界"时所产生的危机感，正是这种外部压力和挑战，促使中国政府决心推动现代化进程，走上了一条以经济赶超为核心的国家现代化道路，同时也走上了一条以政府为主要推动力量的法律变革道路。另一方面，国内政治经济体制僵化造成的经济社会发展迟缓与矛盾显化，同样也是至关重要的甚至是更根本的原因。十年动乱，使权力过分集中、政府对社会的管制过多过死和法制不健全、公民基本权利受忽视等诸多问题凸现出来。人民呼唤民主和法治，以避免"文革"灾难再次发生。正是中国现实面临外部压力挑战与国内体制出现危机并力图克服这种危机两者结合在一起，共同构成了中国走政府推进型法治道路的初始动因。
既然我国的法治化进程是政府推进型的，国家对社会的控制力量还很强大，法治与宪政的实现在很大程度上还取决于政府的推动，而中国共产党是我国的领导党和执政党，那么党的路线、方针、政策对于我国的法治建设、宪政建设的成败无疑就起着决定性的作用。因此，研究我国宪政建设就不能不研究执政党的行为与宪政建设的关系问题。尤其是在党的十六大以后，中共中央作出了要将依法执政作为我党执政方式转变的方向的重要决策，对依法执政理论的研究就成为摆在我们面前的重要而紧迫的课题。所谓依法执政是指中国共产党不是在国家政权机关之外也不是在国家政权机关之上而是进入到国家政权之中，根据国家宪法和法律，行使国家权力。 ⑧依法执政意味着不再存在凌驾于国家和社会之上的法外的权力，一切权力都来源于法律，而现代法律的精神又是以保障人权为目的的，那么可以毫不夸张的说，依法执政的实现就是法治的实现，也是我国宪政建设的重要一步，对于我国的宪政建设必将起到巨大的促进作用。因此，从这个意义上讲，我们也应加强对执政党行为的宪法学研究。
三、研究政党制度应注意的问题
第一，不但要勇于学习西方的法治理论与宪政理论，同时也要看清西方嘈嘈切切的诸多玄妙理论所产生的社会、历史背景，对西方理论的"隐藏话语"进行探究，而不能生搬硬套地用于中国的现实。正如有学者指出的，美国政治学家达尔的民主理论不过是美国式民主的自画像罢了， ⑨西方的理论之所以在现实中行得通，是由其政治、经济、文化、社会的现实决定的，用他们的理论来裁剪中国的现实，显然无异于刻舟求剑，缘木求鱼。当然，一种文化的承受者要对产生于另一种文化传统中的理论所赖以生存的政治、经济、思想、文化背景进行考量，无疑比"搬运"式的引进要困难得多，然而，只有弄清楚了西方先进理论产生的背景，才能真正弄清宪政发展的规律，才有可能将我们的正确认识运用于实践。 ⑩另外，我们在学习西方的经验时，也不能只以某一国为样版，拘泥于一国的经验，同时要看到这种经验在其他国家尤其是发展中国家实践的效果，只有以所有这些发达国家的经验以及发展中国家效仿的结果为借鉴，才能真正有利于我们自己的宪政建设。
第二，我们在对政党制度进行宪法学研究的时候，必须带有很强的问题意识，研究中国的真问题。在政治生活中，我国当前最大的现实是中国共产党在国家、社会生活中处于领导地位，并将长期处于执政地位，那么，我们的任务就是要研究如何在坚持共产党领导的条件下，实现宪政。事实上，在迅速实现现代化的发展中国家，如何实现宪政，是西方学者无法告诉我们答案的。有学者指出，在人治向法治的过渡中，西方法治理论中缺少相应的指导。如何从人治状态过渡到法治状态，是我国法学研究所面临的问题。 ⑾同样，如何在中国特色的共产党领导的多党合作制的框架下实现宪政，也是宪法学者所面临的共同课题。
第三，在研究过程中，我们还必须注意我们的研究是为谁服务的，即要从维护祖国统一、民族团结、社会安定、经济发展的高度思考问题。当代中国的马克思主义者认为，解决中国一切问题的关键在党；而西方学者在对发展中国家的现代化进程进行分析后，也得出结论说，处于现代化之中的政治体系，其稳定性取决于政党力量， ⑿而稳定是一切社会发展的前提，因此，我们进行研究的立足点必须建立在如何加强和改善党的领导这一基础之上，研究党如何依法领导，依法执政。
注释：
①周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第334页。
②如魏定仁、甘超英、付思明等著的《宪法学》（北京大学出版社2001年版）、莫江平主编的《中国宪法学》（法律出版社2001年版）、张世信主编的《宪法学》（复旦大学出版社2002年版）、刘茂林著：《宪法学》（中国人民公安大学出版社、人民法院出版社2003年版）都没有有关政党制度的专题讨论。
③率先将政党制度与宪法、宪政的关系纳入宪法学学科体系的教材是周叶中主编的《宪法学》（高等教育出版社、北京大学出版社2000年版），随后有一些教材跟进，如胡肖华、肖北庚主编：《宪法学》（湖南人民出版社、湖南大学出版社2001年版）、齐小力、王守田、程华等著的《宪法学》（工商出版社2002年版）等。
④《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第71页。
⑤关于法学的研究对象，学界存在一定争论，我们这里采用法学的研究对象是法与法律现象的说法。参见李龙主编：《法理学》，人民法院出版社、中国社会科学出版社2003年版，第4页。 刘惊海：《公民权利与国家权力》，《吉林大学学报》1990年第6期。
⑥张庆福主编：《宪法学基本理论》（上），社会科学文献出版社1999年版，第460页。
⑦参见张晓燕：《依法执政——中国共产党执政方式的历史性跨越》，载《中国党政干部论坛》2001年第9期。
⑧michael mann，the sources of social power，vol.ⅱ：the rise of classes and nation-states， 1760-1914， cambridge university press， 1993， p.46.还可参见顾昕：《以社会制约权力——达尔的多元主义民主理论与公民社会》，载[美]达尔著：《民主理论的前言》（译者后记），三联书店1999年版，顾昕等译，第224-225页。
⑨应当承认，我国学者素来是比较注重对西方学说产生的背景进行研究的，李强先生的《宪政自由主义与国家建构》（载王焱编辑：《宪政主义与现代国家》，三联书店2003年版）一文，就是这种探索的较新范例。但，这类的研究仍很不够，需要进一步深入。
宪政制度范文5
2003年《凤凰周刊》关于“北京上访村”的报道，引起了我们对“上访”这一政治生态现象的关注1。在与被称为“上访村民”的上访群众的接触中，在深深地被他们的生存境态的困厄和背后故事的辛酸所震撼的同时，我们将眼光投向了“信访”这一制度内申诉救济渠道的历史、现状和可以发展的未来——
一、概念和理论综述
为了更好地进行课题研究，在课题开始阶段对本课题涉及到的一些重大问题说明如下：
(一) 概念与历史沿革
1．基本概念
信访。新华字典里是如此解释信访的：其“是用写信的方法向党政领导机关反映或申诉冤屈。也指亲自到领导机关了解和反映情况或申诉冤屈。”根据1995年10月28日国务院的《信访条例》，信访是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门（或称各级行政机关）反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。
上访。与信访的定义相比，上访更具通俗语言的意义，即指“群众到上级领导机关反映情况或申诉冤屈请求解决问题”，是一个带有行动意向的词汇。
信访人。在《信访条例》中，信访人是指采用书信、电话、走访等形式向各级行政机关反映情况，提出意见、建议和要求的公民、法人和其他组织。
信访制度。信访制度是关于信访活动行为规则的总称。信访制度可归于“公共行政”的范畴，因为就最广的意义而言，“公共行政”不仅包括立法、司法，而且包括受到法律规范制约和授权等限定的政府的活动。信访表现在行政领域，是现代国家为公民提供的补救措施，公民通过获得司法行政中的补救，以保护其利益2。
信访工作。信访工作实际上是实现政治需要的一种手段，都为经济基础、国家政权和社会制度服务，通过国家机器去协调去规范各种社会关系，以期达到维护社会秩序、社会稳定和让人们过上安居乐业的社会生活的目的。
2．信访制度的历史沿革
新中国成立后，政务院1951年6月7日颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》一般被视为信访制度正式确立的起点。
信访制度是中国共产党成为执政党之后，创造的一种特殊的人权救济方式，该制度的演变经历了三个阶段：一是1951年6月至1979年1月的大众动员型信访。这一阶段的信访受到政治运动的制约，每逢政治运动一开始，来信来访猛增，其内容主要是揭发他人的问题；到运动后期及运动结束后相当一段时间里，反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多。二是1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访。在这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置，信访的人数之多，解决问题之多，都是史无前例的，主要内容是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。三是1982年2月至今的安定团结型信访。随着国家在1982年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济3。
信访在我国政治制度架构中一直是沟通国家机关与人民群众的制度性渠道，起着平衡社会与国家间信息和回应交换的功能。尤其在社会大变革和制度大转型过程中，其能否有效地运行直接影响到国家与社会能否在矛盾与冲突中重建信任关系，从而在确保社会稳定的基础上，及时有效地解决关系到人民群众利益的各类问题，提高政府能力与合法性，推动制度的成功转型。
(二) 理论价值及现实背景
信访制度的存在在国家政治生活中有着重要意义。根据设计初衷，信访部门及其机构开展的相关工作，无论是对党政机关的纪律检查、工作监督，还是对民意反映、社会稳定的位次保障，都发挥着相当重要的作用。
信访部门通常是民意最为集中的地方，信访问题是社会问题的窗口，是观察所在单位和领导存在问题的镜子。一切解决社会问题、做群众工作的党政机关，群团组织，公检法机关，经济管理部门，可以说如果离开了信访问题将无法工作，无法正常运行，更谈不到依靠群众，从群众中来，从实践中来和调查研究。信访工作在国家政治生活中发挥了重要的作用，在纪检监察、反腐败、党风政风建设、社会问题调查、了解民情民意、保持社会稳定方面甚至发挥了无可替代的作用。据统计，仅自1993年1月至1995年3月，全国纪检监察机关共受理群众信访举报310多万件次，获得重要案件线索12．8万多件；在各级纪检监察机关立案查处的违纪违法案件中，有83．8％是由群众信访举报提供的线索。与此同时，各级信访举报工作部门通过监督催办和直接查办，查处信访举报案件近50万件3。
信访部门因为其作用的特殊，往往扮演了“社会安全阀”的角色，发挥了民意的“出口”的作用。它往往是各苦主在选择游行、抗议等示威性活动前所采取的最后的措施，而且在事实实践中，各信访部门往往在政府部门中披上“独立设置的行政机构”、“领导直接过问”的色彩，因之被民众目为在各种尝试均告失败的情况下最后一道可以尝试的、且成功率也不低的“制度内措施”。所以一方面各种民意纷涌至信访部门，如果信访工作行之有效，可以收到排解民愤，在制度内就把许多可能引发更严重后果的社会问题解决了；另一方面通过对大量的信访案件的调查统计可以很直接地了解到现时的民意的焦点，以及党政机关应该重点解决的社会问题。如，在对“上访村”的初调查中，我们发现城市拆迁所引发的行政侵权和经济违法案件在众多上访问题中相当突出，这在一定意义上反映了时下在全国各地存在的典型社会问题。通过了解它，适时出台相关措施、法规和行政管理办法可以起到“预警”的作用。正因为信访部门的重要功能，因此无论是政府部门还是公民群众，都给与了高度期望。
但是，在现实中，信访制度未极大充分地发挥其设计之初所寄予的重要功用，民意疏导作用乏力，反而在现实政治生活中面临着不断的冲击和挑战。“上访洪峰”的问题近期变得愈发突出。在2003年中，虽然有“非典”疫情，但是非典过后，外地群体访增势迅猛，数量同比大副上升，七、八两个月，国家信访局等中央信访部门，共接待外地进京群体访533批，11878人次，比去年同期457批，9235人次分别上升17%和29%，共发生外地群体访进京后直接到天安门，中南海等重点地区聚集上访76批，1357人次，比去年同期22批，441人次分别上升了245%和208%。更为极端的事例是，外地上访个人到天安门、中南海地区采取自焚、自杀、下跪喊冤、冲闯新华门、警戒线等极端行为制造影响情况异常突出，七、八两个月发生外地上访人到天安门地区、中南海周边极端事件发生43起，59人次，比去年同期25起，38人次，分别上升72%和55%5。
在“上访洪峰”局面的背后，凸显了信访部门在实际工作中存在功能发挥乏力和大量信访案件得不到及时妥善解决的问题。“民意淤塞”在现实政治生活中也因此变得并非不可能。信访问题是一定范围的矛盾已经激化的信号。一旦信访失败，或者信访之途堵塞，民意将淤积，得不到必要途径宣泄。其社会影响将相当的严重。在对“上访村”的初调查中，我们了解到其中大多数上访者有着多年上访的经历，而且上访的结果往往难以达到令人满意的结果，主管部门处理方式得不到上访者认同，除此之外，更经常常出现的情况是，即使得到了最高人民法院的信访接待处的受理（批了“路条”），但在下面执行的时候就是解决不了，上访者往往滞留其间而求告无门。众多案件滞留信访部门，民意民情“拥堵”其中，信访部门的工作实际效果不容乐观，“民意淤塞”现象比较严重。
(三) 研究工具：宪政、法制、以及代议制民主
依照我国宪法，“中华人民共和国的一切权力属于人民”；人民行使国家权力的机关是通过民主选举产生的国家和地方各级人民代表大会；人民享有“依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的权利。此即说明：1．表达意见和愿望是社会公民的基本民主权利；2．公民有对国家事务享有监督权利；3．根据“一切权利属于人民”的“主权在民”的宪政思想，公民自身权益在收到挑战甚至侵害的时候，国家有倾听意见和提供救济的义务和责任。信访制度的设计初衷和现实功用在一定程度上也正是基于这样的国家机制的。
从1954年宪法起，我国的权利机制就形成了有别于西方宪政体制的议行合一的代议制民主机制。国家的权利属于全体公民，代表公民行使权力的是人民代表。公民和代表之间就通过这种“委托—”方式来实现全体公民参与政治、参与国家政治生活。代议制是宪政机制的自然结果，代表的产生基于宪政运作当中的基本矛盾：宪政要求公民有参与权，但实际上所有人的参政能力是不相等的。要想解决这一矛盾，就要允许人们自由地选择自己的代表，于是逐渐产生了一些代议人6。
公民表达意见的权利在宪法中得到确认并要求制度建设中要加以保障。在代议制民主的调价下，通过“委托—”关系，公民表达意见和愿望自然必须寻求作为自己通过选举产生的利益代表。但是，在现实生活中，公民在表达意见时选择的方式是上访，寻求的仍然是党政关及其工作人员，既不是通过法制国家的诉讼程序，也不通过代议制民主下的人民代表的相关程序，而更多的是将问题纳入行政范畴。司法和代表功能的弱化或虚置，是“上访洪峰”的产生原因，也因此决定了信访部门是无法解决所遇到的所有上访案例，决定了“民意淤塞”产生有其必然的体制原因。
从法制建设和我国代议制民主建设的视角，既可以考察出我国现行信访制度困境产生的原因，最终，我国的民意表达机制和救济渠道的建设和完善，也都要落实到法制建设和人民代表制度建设中来。
二、综述我国信访制度所面临的制度困境
（一）我国目前信访活动的类型和特点
简单概括，我国目前的信访活动大致可以分为三种类型：参与类信访；求决类信访；诉讼类信访。
参与类信访主要是指对各级人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项。这类信访的出现，是改革开放以来中国公民获得经济自由后开始关注社会生活和城市建设发展的结果，也与中国公民有了更多的权利意识与言论民主分不开。
求决类信访在目前各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大。大到动拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区水电煤的维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾，都会找政府信访部门，以求解决。求决类信访确实是一定时期政府工作的“晴雨表”，如当城市建设中动拆迁矛盾激烈时，动拆迁方面的求决类信访就会大幅度上升。国有企业转制过程类中，大量的社保、下岗及失业方面的信访也在提醒政府应注意到社会成员对于改革所能承受的限度，以及建立与完善社会保障机制之迫切。
诉讼类信访是目前中国最叹为观止的奇特信访类型，没完没了的大量申诉案件是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。颇有中国特色的是，一些案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人就开始信访，要求人大或者党政机关监督法院公正司法。这种状况一方面显示了中国司法权威及法院公信力存在的危机，另一方面信访人的各种心态也十分耐人寻味——他们往往寄希望于某一领导的批示以加重在其案件中胜诉的砝码7。
与公民的民主权利相关，参与类信访代表公民的参与政治、监督公共权力的基本权利，而求决类信访和诉讼类信访说明公民在通过制度内的各种渠道申诉、寻求救济以维护自身权益。在现实政治生活中，信访的后两者类型显较前者大量，反映的问题也更尖锐、引人注目。
（二）我国目前信访活动的制度困境
现行的信访制度虽然是中国公民权利救济的重要渠道，但这项制度的设计及其运作中存在的缺陷也是导致信访量居高不下、愈演愈烈的重要原因之一。
困境一：信访机构错位、越位的现象屡见不鲜
从信访的内容来看，有相当一部分信访是向国家机关提出的具有建设性的建议、批评和意见，对于推进国家机关依法行政起到了积极的作用。通过信访这种非法治化的方式，政府的行政权力不断受到制约，政府执政的水平不断受到检验，司法体制中的种种矛盾不断得以凸显，最终推进中国法治化的进程。另一方面，相当部分的信访事项在合法合理的原则下，通过信访工作人员耐心析致的疏导和协调工作得到解决，也能实现一定的社会稳定的目标。
但是同样也存在信访事项的处理运用的是法治以外的方式的问题，或强压，或妥协，或哄骗等，成了许多基层信访工作人员不得已而为之的无奈选择。
面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，信访部门在解决信访事项的过程中处于两难的境地。在这种工作状况下，信访机构错位、越位的现象屡见不鲜。
预期的社会稳定的目标非但没有实现，反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中。因为一些领导直接过问通过非正常的行政手段而解决问题的个别案例的示范效应，一部分上访人员发生了目标对象的扭曲，将希望过分地寄托在领导亲临上；而且同时上访人员也了解政府希望稳定，因此大量的群访、极端上访的事件层出不穷。大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”带来了极大的负效应。
困境二：信访体制松散 职责划分不清
《信访条例》第六条的规定，“县级以上各级人民政府及其所属部门按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构（以下简称信访工作机构）或者人员，负责具体受理、办理信访事项。”由于没有具体规定所设信访工作机构的名称、工作程序、职责归口等事项。我国信访机构数量庞杂、名称繁多、效率低下。
从中央到地方，各级党委、人大、政府、立法机关、司法机关以及政府相关职能部门，均设有信访工作机构。有叫信访局、信访办的，有叫信访工作局、信访室的，还有一个党政机关同时有两个信访机构。有些地区甚至在社区居委会也挂牌设立这一机构，叫社区信访接待室。一些相关职能部门内部也设有信访机构，名称也不一样：接待处、接访处、设诉中心、举报室等。
虽然信访部门众多，但并未形成统一协调机制。党政机关的信访机构与政府相关职能部门的信访机构之间职能交错，缺乏内在的沟通和协调、信息不共享，信访资源被大量浪费闲置。有时对一些信访案件常出现多重受理或相互推诿的现象。信访干部形象指出，信访办是“什么都管，什么都管不了；什么都不能不管，什么也都可以不管。”8
困境三：从信访人的心态来看，几乎所有的信访人的潜意识里都有一种挥之不去的清官情结，即便是面对法院已经判决生效的裁判文书，信访人仍意欲通过信访渠道来改变其败诉的现状。
从源远流长的中国历史来看，这种信访的制度结构及运作方式，有着与之相适应的国家体制、文化和民众心理的背景。从封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿告状等场景中，都能找到信访活动的许多痕迹。
困境四：党政及人大信访部门在处理涉及不服法院裁判的诉讼类信访时，将各级人民法院作为这类诉讼信访的责任归属单位，也存在严重的社会负面效应。对诉讼类信访的行政化处理模式，导致许多诉讼类信访多年申诉不止。此外，在社会稳定的统一目标下，所有的法院在重大节庆和会议期间花费大量的人力、财力做诉讼类信访老户的稳定工作，在政府、社会和民众的眼里，法院已经成了相对信访人而言的另一方当事人，与政府部门或其他社会组织并没有什么不同，结果导致司法裁判的权威大为削弱9。
制度困境的产生必有其深刻的体制原因。一个本应发挥重大作用的机制发生了功能的无力，问题出在哪里？是制度设计原来的弊端造成这一制度的“先天不足”呢？还是这一设计完美的制度又掉进了行政机构“组织病”的怪圈，或是原有功能削弱、或是程序不当造成的非效率？
三、初探：在制度设计之初，是否就存在 “民意不畅”的隐患
1995年10月28日国务院令第185号《信 访 条 例》，根据此条例，各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门都制定了本部门的相关信访工作条例。经过分析发现有以下几个重要事实：
1．机构和规模
信访机构遍及基层。在《信访条例》中，各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门，都属于信访受理部门，都应及时受理各地群众不同层次的信访申诉问题。各级党委、人大、政府、立法机关、司法机关以及政府相关职能部门都能建立专项解决民情民意的信访机构。所以至少从规模和覆盖面而言，信访机构完全涉及了公民权益的方方面面。
2．信访受理原则
《信访条例》规定信访受理原则是“分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合”。
因此，在受理方式上，规定信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的有关行政机关或者其上一级行政机关提出。即限制越级上访。
就此至少说明：1．信访讲求归口办理，要求专业解决，例如土地管理局信访部门专项解决土地管理纠纷，如当下各地都十分突出的城市拆迁问题；卫生局信访部门可专业协调有关医疗卫生方面案例。2．信访同时讲求程序，限制越级上访，同时让位于司法程序。《信访条例》第十、十九条规定：“信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的有关行政机关或者其上一级行政机关提出。” “信访人未依照本条例第十条的规定而直接到上级行政机关走访的，信访工作机构应当告知其依照本条例第十条的规定提出；上级行政机关认为有必要直接受理的，可以直接受理。”
3．时间限定与效率
通过对答复信访者的时间限定方面，《信访条例》同样要求各级行政部门在受理过程中讲求高效的及时受理和反馈。
《信访条例》第三十、三十一、三十二条分别规定：“各级行政机关直接办理的信访事项应当在30日内办理完毕，并视情况将办理结果答复信访人；情况复杂的，时限可以适当延长。”“各级行政机关对交办的信访事项，应当自收到之日起90日内办结，并将办理结果报告交办机关；不能按期办结的，应当向交办机关说明情况。”“交办机关认为对交办的信访事项处理不当的，可以要求办理机关重新处理。”“有关行政机关对转办的信访事项，应当自收到之日起90日内办结，并可以视情况向转办机关回复办理结果。”
4．分工与协调
《信访条例》在涉及政、法、人大部门分工的问题，也有交互合作的规定。第九、十六条规定：“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。”“信访人提出属于本条例第九条规定的信访事项的，信访工作机构应当根据情况告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。对已经或者应当通过诉讼、行政复议、仲裁解决的信访事项，信访工作机构应当告知信访人依照有关法律、行政法规的规定办理。”
信访部门在体系间严格区分，行政权力部应越级，妨碍司法或者消解司法的作用，在一定程度上，行政部门的信访部门的处理程序要先考虑是否转入司法渠道，让位于司法程序。
当然，这样一份行政部门的信访条例也反映出其存在的一些漏洞。在《信访条例》中，并没有很明确地以规章条文的形式提出 各级信访部门的职能，以及与之相匹配的解决问题的各项权力。信访部门在一级行政机关里属于哪个职能部门？它应该有怎样的隶属关系？它实际肩负的具体职能是怎样？与之相应，应该赋予怎样的权力？
因此将有可能出现这样的两种可能：1．信访机构在一些领域可能突破秘书性质的工作机构的定位，在可能出现的信访工作模式看，不具有行政权力的信访机构将有时权力无限且不受制约，其工作的触角往往延伸到社会生活的各个领域，有时甚至替代行使了国家机关的一部分职能，而以领导批示为信访督办的依据带有人治色彩。2．走向另一个极端：“传达室”和“邮局”式的归口转处，只能导致多数信访群体对国家和政府产生更大的失望与不满。
但是，综合来看，大的层面上，这样一份在许多方面有着严格规定的信访条例还是有着相当的适应性和现实操作的合理性的。至少在规模上和相关程序要求、原则上，自国务院以下，各部门如果严格按照规章制度高效、依法办事，将不至于将大量的上访案件积压累计，民意淤塞。
转贴于 四、再论：矛盾双方——信访机构和上访者以及其所处的社会环境
与现实的窘境相比，很显然制度本身的能量并没有得到真正的释放。因此，将眼光从制度本身来出来，投向社会现实。“信访洪峰”这一社会现实的矛盾双方主体：信访群众和信访机构。而在分析双方行为的同时，我们也不能脱离信访这一政治现象所处的社会环境所造就的政治生态。
（一）社会环境：民主缺位，结构性压力造成上访部门重荷
直接选举、间接选举、媒体形成舆论、信访，是民主社会表达民意的四种重要方式，但是在中国现实国情下，前三种方式，或是条件不成熟、正处在于建设中，或是尚未取得大范围的民众的信任，在中国现实国情中作用发挥得并不是很充分。因此，所有的民意表达的压力都交给了上访部门。这实际上是将除上访部门之外的其它所有行政部门所造成的民意问题，都交给了实际并不掌握能够解决所有问题的权力的上访部门。因此，“大流量、窄口径”的民意表达渠道，自然造成了民意的表达不畅，淤塞的出现也是在意料之中。
（二）上访群众：盲目以及法制意识薄弱和其它的一些心理因素，造成上访工作的难度和艰巨
上访，在中国民间具有悠久历史。可谓是一种最传统、最贴近市民社会的民意诉求机制，是市民社会维护正义的最后一道防线。事实证明，上访既是公民参政议政的特殊通道，也是弱势群体维权的有效法宝。上访是民怨的释放通道、民情的反馈渠道，也是民意“用脚投票”的表达机制。
从封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿告状等场景中，都能找到上访活动的许多痕迹。从上访人的心态来看，几乎所有的上访人的潜意识里都有一种挥之不去的清官情结，即便是面对法院已经判决生效的裁判文书，上访人仍意欲通过上访渠道来改变其败诉的现状。
但无数的案例已经向我们证明，上访制度之所以不能得到充分的发挥，也和上访群众盲目的行为有关。越级上访、无端上访甚至无理取闹的例子屡见不鲜。这也从一个侧面凸现了群众薄弱的法律意识，他们上访，只是想用一种“鸣冤诉苦”的方式来达到自己的目的。不仅影响了正常的群众上访，也给上访部门带来了诸多的不便。
为什么如此多的民众不惜一切来寻求和求助于上访这一途径呢？
大多数群众认为：上访实际上就是“鸣冤诉苦”，包含了申诉、控告、检举以及批评建议等法律权利。它既可以反映民意，也可以调解矛盾，还可以裁判纠纷，几乎无所不及，无所不能。因而，它的功能不是单一的，而是综合的，或者从反面讲，它是模糊不清的。人们受了委屈，遭了冤苦，自然而然想到这个向所有人开放的机构。
上访在很多人的眼里已经成为最后一根“救命稻草”。上访所能纠正的错误、所能带来的戏剧性变化，通常具有强烈的轰动效应和强大的榜样力量。因此，虽然人们为此需要付出大量的财力、人力和物力，并且受到重视、得到的解决的概率也不高，但是人们还是执着于此，争取一线希望。于是乎，上访似乎成为人们追求正义的最后武器。但实际上，由于上访者很多，有关部门不可能一一处理，只能依据严重程度择其一二，于是，人们几乎就是在比试“谁更惨”——最惨的人才能受到领导的重视，才能受到正义的眷顾。因而，这不是依靠规则来解决所有的问题，而是依赖更高的权力来解决个别的问题。结果，在一些人争取到正义时，大多数人仍在苦苦寻求10。
（三）信访部门：程序不当，非效率的工作模式也在一定程度上造成民意表达的不畅
信访制度不能充分发挥其固有的功能，还与信访部门处理程序不当以及非效率的工作方式有关，其具体可以表现为如下几个方面：
就现行信访机构在机构设置和处理程序本身来说，其问题在于：
第一，上访机构庞大而分散，立法机关、司法机关、政府以及政府的各个部门大多都设有上访机构，但整个系统缺乏统一协调的机制，甚至缺乏统一的计算机联网，上访者一个问题可能同时找几个机构，得到的答复和解决方案可能不一样，甚至相互矛盾；
第二，因为上访机构分散，每个机构的工作人员即非常有限，有的几个人，有的十几个人，面对大量的上访案件，不要说件件亲自处理，就是件件亲自过问处理结果在很多时候都是不可能的；
第三，上访机构没有独立处理问题的权限，一般实体问题(甚至某些程序问题)的解决均需请示行政首长；
第四，法律对上访案件的处理没有严格的程序规范，有的上访机构对同一案件反复批转下级机关或其他有关部门处理，上访人即没完没了的反复上访；
第五，法律对上访案件的处理大多没有规定严格的实体标准，而行政首长对个案的批示、处理有时又太过随意。
转贴于 五、反思：从信访与法制建设精神的冲突说开去
（一）信访制度其存在的合法性思考
信访制度所暴露的问题越来越多，其所引发的思考也越来越多。一开始对现行信访制度功能的改善方面的各种制度建议，慢慢走向对这种信访工作开展对社会民主和公民利益保障的利弊得失分析，在法制建设的时代大背景下，这种反思更是走向了对信访制度其合法性和必要性的思考！
在学界的讨论中和在现实的行政实践中，我们可以发现，面对中国目前的信访制度的困境，有主张加强信访制度权威，更大限度地给予信访制度以解决实际问题、排解民意的权力的主张；同时，关于信访制度是否违背法制建设精神的辩论也此起彼伏，越来越引人注目。
1. 一种声音：权威加强的隐忧
见诸报端，我们发现各地各级地方政府部门在加强信访制度建设方面有颇多建树。许多地方形成了具有鲜明地方特色的信访工作模式。
上世纪90年代末，福建漳州市委组织部创建了一个“部长夜谈”制度，也即，每月15日下午4点到晚上11点，由组织部长坐镇，接待来访来电。由于组织部门的特殊地位，一时间访者如云，颇有轰动效应。
2003年，贵阳市建立“人大信访法律咨询日”制度，每周一次约请“一府两院”有关负责人、人大代表、法律工作者共同参与接待来访，时称“贵阳模式”。
2004年1月，浙江《浙江省信访条例》，规定信访人有权获知信访结果、重大疑难信访事项可以组织听证、工作人员在信访工作中推诿、拖延的要追究责任。
2004年2月，广东建立信访督查专员制度，规定信访督查专员从省直机关新任的副厅级领导干部当中产生，然后分期分批派到省信访局工作，专职处理来信来访，着重协调处理重大信访案件。各专员工作期满之后将接受组织考核，考核结果将记入本人档案，作为奖惩、任用依据。
2004年，四川省将问责制引入信访制度，对于信访工作人员的种种懈怠和不作为，以及对信访人的打击报复等行为，有关部门将给予处罚。
2004年6月，中共北京市委正式发文，规定任何单位及个人不得以任何借口阻拦、压制信访人依法检举、控告。对那些拒不受理或无理由久拖不决信访事项的责任人员将视情况给予通报批评、纪律处分直至追究其刑事责任。
2004年安徽制定《省直机关新任副厅级领导干部担任省信访专员暂行办法》，规定省委、省人大、省政府、省政协工作部门和省纪委及法院、检察院等单位新任副厅级领导干部，都要分批分期到省信访局担任信访专员，任期一般为4个月。
2004年8月，辽宁省盘锦市检察院出台了《盘锦市人民检察院方便人民群众控告申诉的若干规定》，规定，对可能越级上访或者在本地区具有较大影响的集体上访案件，检查机关要邀请当事人及其相关人士进行听证，并在7日内移办，3个月内办结，还要书面答复控告申诉人。此外，《规定》要求检查机关，对不属于其管辖的案件，也应当受理，并在7日内移交有主管权限的机关处理，同时将移送理由、部门与时间书面通知控告申诉人；对于农民上访群体和“涉农”案件，检察人员负有告知、引导与明确解答的责任，不得推诿。11
这些措施虽然只是局部地区、个别部门（尽管都是省市重要部门面目出现），不能绝对说明信访制度在整个中国行政和检察体系中得到了切实的权威加强或功能强化。但是，从中我们也可以略窥到这样一个动态，在个别地域和部门，出于某种原因——往往更多是因为领导者重视——信访工作及其制度在不断地得到重视和加强，反映社情民意、解决社会突出问题方面的作用越来越大。
这种现象，对于为数甚巨的上访者而言无疑是一件好事，但是对于在此之外更为广大的人民群众来说，这样的国家制度安排，却未必是一件同样让人欢欣鼓舞的事情。
最让人关注的问题在于，这种权威的加强所带来的对法律地位的冲击。
如前分析，三类信访活动：参与类信访；求决类信访；诉讼类信访。其中“诉讼类信访是目前中国最叹为观止的奇特信访类型，没完没了的大量申诉案件是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。甚至一些案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人就开始信访，要求人大或者党政机关监督法院公正司法。”
在法治社会，只有司法机关才能为公民提供真正有效的救济。法在调节利益关系，也即在缓解利益与正义的矛盾中，具有极为重要作用，是处理这种矛盾的一个重要手段12。法在调节各种利益关系的形式是多种多样的，从消极方面讲，包括对受损害方提供补救，对损害他人利益方实施制裁，等等13。而信访制度，在法理上探究，其法律地位仍很模糊。
但是信访制度的存在很大程度上冲击了法律的地位，由此所引发出来的个别案例（特别是为媒体所广泛追捧的因个别领导人过问而上访成功案例）所带来的示范效应，在极大地消解法律出台时人民对法律效用的预期和实际执行过程中对法律真正解决实际问题的有效性的信任，从而从另一方面加强了对信访的依赖，而这种依赖所带来的一系列的行为，结果是使信访更加处于一个与法律权威相对抗的地位，造成进一步对法律不信任的恶性循环。
就信访制度的自身发展和建设而言，一方面，因为其在法理学上的地位模糊（或者说其权力来源想的是不那么合法），其自身被赋予的权限就具有很大的政策弹性，其地位和职能因为这种不确定性而难以定位，发展很难有一个明确的导向；另一方面，随着因人民的依赖而使信访制度被寄予的期望值越来越大，信访制度只能选择要么“不作为”令上访者失望，要么“有作为”但是因为这种“有作为”而使这种期望值越来越大，而这种“有作为”势必会在无形中超越了法律，超越了程序。结果，它不但削弱了我们在法治之路上的种种努力，而且也使自身负担日重，难以为继。
造成法律和信访制度同时陷于尴尬境地的大致原因有：1．司法困难，寻求法律援助的成本过高。这既包括复议、诉讼门槛过高，限制过严造成的物质的损耗，人民群众打不起官司，更包括程序繁琐所带来的成本。2．信访本身所带有的与现存体制的“适应性”：a. 信访功能具有综合性，包含了申诉、控告、检举以及批评建议等法律权利。它既可以反映民意，也可以调解矛盾，还可以裁判纠纷，几乎无所不及，无所不能。因而，它的功能不是单一的，而是综合的，或者从反面讲，它是模糊不清的。人们受了委屈，遭了冤苦，自然而然想到这个向所有人开放的机构。b.信访无须烦琐的程序。所有的国家机关在处理问题时，都会有一定的规章，都需要走一定的程序。此外，更为重要的是，这样的规章和程序，在人们投入大量时间和精力的情况下，未必能保证产生预料结果。相比之下，信访可以方便地将人们的问题直接送达相关领导，并可能得到问题的解决14。c.最为诱人的是，信访案件中个别事例强烈刺激上访人员将希望寄托在能解决所有疑难困境的领导、高层上，驱动着大量人员盲目地投入到信访洪流中。
本质上说，信访不但契合于权力体制，而且符合我们重实质正义而轻程序正义的传统15。从以上各地的信访制度建设模式中可以发现，大多数在加强权威方面入手，在以上分析成立的前提下，学者对这种权威的加强所带来的对法律、规则、程序正义的忽视，抱有深深的担忧。
2. 另一种声音：信访制度与法治目标相悖吗？信访是人治的表现吗？信访冲击了司法制度吗？
给予以上问题以否定回答的学者的立场是强调在现存的制度条件下，应该加强信访制度作为替代性救济渠道的功能，其理论出发点更多是强调中西方国情不同所带来的法制建设的差异性。
1) 上访作为公民向政府表达自己意见的一种方式，是宪法赋予人民的基本民主权利。
西方法制建设，从宪政的思想和理论出发，认为在人民在代议制条件下将权力让渡给政府后，人民对政府权力的控制一般有两种方式：1、以权力制约权力，即通过各项分权制度建设，将国家权力一分为几，互相制约，以达到政治平衡。2、以权利制约权力，即人民保留各种表达自己意见的权利，向政府施加民意压力。或通过和平的质询、罢免程序限制政府权力，即“用手投票”；或通过暴力革命推翻现行政权的“用枪投票”；或以迁徙离开逃避保证的“用脚投票”。
在宪政体制范围内，人民保留有游行、示威、请愿、集会等诸多权利，但是如果不是通过对政府的罢免程序，政府对人民的意见并没有回答的义务16。
我国的议行合一的人民代表大会制度有别于西方宪政体制，在宪法里可以找到上访作为公民基本民主权利的依据。依照我国宪法，“中华人民共和国的一切权力属于人民”；人民行使国家权力的机关是通过民主选举产生的国家和地方各级人民代表大会；人民享有“依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的权利。为了保证这种权利在实际政治生活中落到实处，一方面在宪法第二章“公民的基本权利和义务”规定了公民可以通过行使选举权、罢免权参与到政治生活，同时对政府事务可以通过行使“对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”来表达自己的意见；另一方面，与公民的民主权利相对应，国家机关负有“经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”、“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理”的责任。通过这两方面的制度安排，我国的法律体制试图营造出公民可以在制度内表达自己意见的正常渠道，而向国家机关表达意见就是其中一项重要权利，而上访可以被认为是这种权利的某种极端的形式。由此可见，信访可以从宪法中找到其合法性依据，上访作为公民的民主权利是被宪法所确认并加以保障的。
2) 信访制度是公民基本权利的行使和政府部门接受民意的表现，并不可以简单划分为“人治”范畴。
第一、我们要将旧时代的拦轿告状、击鼓鸣冤的“子民”告状与人民掌握国家权利条件下“公民”行使基本民主权利严格的区分开来。两者具有根本性区别。但是，也不否认在实际生活中这种年代久远积淀下来的思想在某种程度上影响着某些上访群众的非理性行为。
第二、信访作为公民的基本权利，可以进一步分为对政府的“批评建议权”和“申诉控告权”。在实际政治生活中，因为对政府的批评建议，往往取决于公民的政治热情、受教育水平、参政议政能力等条件，相对来说中国法制建设的新阶段尚不具备使之十分活跃的因素。而与之相对，公民一旦受到利益损害，就会选择申诉和控告，并不需要主观上的其它更多条件。因此出现批评建议权相对失语与申诉、控告、检举权相对活跃的失衡状况。这种失衡的状况，在相当程度上异化了信访的民主性质和民主功能的定位。但是，我们不应当就此淡化信访的民主功能，将信访视同公民告状的第二渠道17。
第三、将“人治”标签贴于信访制度上并不准确，而且与宪法精神相背。的确，在许多信访成功的案例中，相关领导者的亲自过问发挥了很重要的作用，与此相伴，形成了上访者对信访解决问题方式的不当预期，但是就以此来确认信访是“人治”模式是不准确的。信访是公民的基本民主权利，接受信访是国家机关及其工作人员的义务，这在宪法里都已经得到确认。如果，行政领导在解决问题过程中，是依照国家法律、通过正常程序，这与法制精神相符，是依法行政的表现。
3) 司法上的起诉权、申诉权与信访的申诉、控告与检举权都是保障公民基本利益的权利，信访制度的存在与司法制度并行不悖。
因为信访制度的存在，的确存在大量原本可以通过行政复议或者司法诉讼等途径解决的问题涌入信访渠道的现象，目前中央到地方省、市、县的三级信访统计数据中，属于不服行政处理决定、法院裁判的信访和要求政府解决实际问题的信访，约各占总量的30%至40%左右；属于提出控告、检举的信访，约占总量的20%左右；属于对政府工作提出意见建议的信访，约占总量的10%左右。
但是，这种现象是否属于非正常，是否与司法制度相冲突，这必须从信访功能的分析来考察。在宪法第四十一条规定，公民的信访权由两大权利组成：一是“对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”；二是“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。很显然，在这种划分中，公民的基本民主权利在相对于国家的公权力而言在监督政权、保障民权方面各有侧重，其中，批评建议权，更多地侧重于保障人民当家作主、参政议政权利的功能；而申诉、控告与检举权，则更多地侧重于保障人民的合法权益，起到“权利保障（救济）底线”的功能18。而现实中，信访制度的功能更多的选择落脚在后者。
成本较低的信访制度，因为其功能导向（主要作为救济手段），在很多时候为公民所采用，这与司法的诉讼程序互相补充，共同保障公民的合法权益。所以，研究的重点与政策的走向不应该是如何将信访制度排除在救济手段之外，而是如何处理好两者关系，更为行之有效地使公民的基本民主权利得到完备充分的发挥。
综上，信访权利是为宪法所确认并加以保障的公民基本民主权利，公民上访是行使表达意见的权利，国家机关及其工作人员接受信访是履行宪法所规定的义务，这共同构成了民主的基石，依照法律通过合法的程序，与司法制度一起构筑了公民的救济渠道。因此信访制度建设并不是该不该存在的问题，而是应如何使之完善的问题。
对比以上广泛存在的两种意见，一方面确认了信访制度其存在确有其必要和合法性。在现行的制度条件下，信访救济是公民的一项基本民主权利，是一项替代性纠纷解决方式，应当予以保障。另一方面，信访制度理论上所面临的争议和实际中的制度困境，特别是如何捋顺其与法制建设的相互关系，说明变革信访制度也是推进法制建设的迫切需要。
（二）规范化、法制化道路的新型信访制度建设
关键在于信访立法，将信访制度纳入法制建设的正规轨道上去
信访作为公民的基本民主权利，应该得到切实保障，随着法制建设的不断推进，将这种制度纳入严格的法律轨道，既是法制建设的题中之义，也是处理好信访和司法制度两者关系的现实所需。而将宪法所赋予的公民的这项基本权利通过人大立法的方式规范，这是针对现存各地各级人民政府方式多样的、成果各异的信访模式提出的规范之道，而且只有这样其地位和效力等级才与信访的宪法地位相符。
在制度条件成熟后，出台的专门规范信访制度的法律应该从以下几个方面入手使制度规范化：
1. 规范信访接受主体。在现行的国务院的信访条例中对接受主体的规定是各地各级地方地方政府相关部门。一方面，信访法律应该充分整合资源，改变现在实际中存在的信访部门林立但是却缺乏协调统一机制的混乱和非效率局面。将众多建立在行政部门内部的信访机构整合形成一套完整的体系。另一方面，对信访机构的工作人员要有严格的职责规定。在现存的信访制度中，信访的接受主体往往又是具体落实到每一个相关部门的行政领导人。为了保证民意的切实表达和公民的权利的充分行使，另外从国家机关领导人的人民公仆地位来看，接受信访不仅是一种法律义务，更是一种政治责任。因此，未来的信访法将国家机关领导人作为接受信访的主体加以明确规定，并进一步强化国家机关领导人的信访工作责任，杜绝行政不作为。
2. 规范信访的接受内容，捋清与司法的相互关系。通过对信访接受内容的规范，将信访有可能与司法相冲突的可能性降低。信访制度既然被定位在表达民意和行政救济的地位上，其接受内容就应该重点在于接受公民的批评和建议，同时在法制建设的现阶段，适当发挥救济渠道的功能。但是，应该严格地把申诉和控告案件纳入司法渠道，特别是避免在法律决议尚未出来即开始上访的事件发生，而是将此类案件重新归口到司法渠道，减少对司法的消解作用，树立全社会对法律和司法的信赖，树立司法的裁判权威。
3. 规范信访的问题解决方式。信访解决问题同样应该依照法律精神，按照合法程序进行，属于行政领域可以解决不需要引入司法诉讼程序的案件，应该严格依法行政。从程序和实体两个方面对国家机关的信访工作责任加以具体规范，并且对国家机关解决问题在许多方面给与刚性规定，如受理信访的时限要求和告知义务；办理信访事项的时限要求和书面答复义务；书面答复应当必备的实体内容等。
4. 规范信访工作的类别，将公民的权利得到全面充分的发挥。在现阶段，信访中多申诉求决，而对国家的批评和建议却并不活跃。在国务院信访条例第三十七条基础上，进一步明确规定各级国家机关应当建立信访奖励制度，对人民群众提出的有重要政治、社会、经济价值的意见、建议、批评等，进行表彰和奖励。从而，一方面，对人民群众的智力劳动进行肯定；另一方面，可以鼓励更多的人民群众参政议政，有助于尽快恢复信访功能的平衡。
5. 规范信访主体权利和义务，保证信访秩序。权利与义务是相对应的。公民在行使民主权利的同时，也要遵守相应的法律规定，履行相应的义务。针对当前逐步增多的非正常信访现象，要在立法上旗帜鲜明地加以规范和制止，引导人民群众依照法律规定的途径和形式依法信访，发挥立法对现实生活的引导和规范作用。
（三）最根本的解决途径：改革中国现存的人大信访制度
1．人大信访制度为什么是最合法、最有效的信访制度？
在我国宪法第一章“总纲”第二条即确认“中华人民共和国的一切权力属于人民”。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。因此在人民行使信访这一同样在宪法里得到确认的基本民主权利时，人大自然是最根本的落脚点。
作为人民代表大会的组成人员的人大代表，宪法也要求其“同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”
人民代表大会是国家权力机关，其他的一切国家机关都是由其产生、受其监督、对其负责。这对几乎涉及到政治生活方方面面的信访案件而言，人大这种权力最高性和监督的全面性正适合了这种需要。
因此，人大信访制度自身的特性：宪法所赋予的权力最高性、监督的全面性以及人大代表的民意代表身份都和信访制度本身所需要的权力合法性、监督的有效性、工作人员的代表性直接联系在一起，是最适合的信访机制。
2．人大信访在实际运行中所遇到的制度冲突
在十届全国人大常委会第十一次会议上，吴邦国委员长在关于加强信访工作的指示中明确提出：“要把信访工作当作人大加强监督工作的重要内容，当作宪法规定的国家权力机关的重大责任，予以高度重视。”但是在实践过程中，虽然人大凭借自身合法性的优越性开展工作颇具优势，但是其大多采行党政系统的工作模式，而未形成属于人大自身的工作方式，在实践中仍然面临着党政系统的困境与问题，甚至面临着巨大的制度冲突。
人大信访制度运行中的问题及已有对策的局限在经典的代议制理论中。人民与代表和政府的关系可以概括为：人民通过普选产生出自己的代表，执行自己的意志，并接受自己的监督；代表再代表人民行使选举权，选举出为人民服务的政府；而人民和代表又都有对政府的监督之权。这一理论化成制度并真正按原意运行的两个前提是：人民要具有主动性，人民有条件按照“人民——代表——政府”的这样一种机制来表达自己的意志和利益⑿以及人大代表具有得到完全信息的条件。
但是在实际政治生活中，这两个条件都不同程度的缺失。民众缺乏主动寻求代表表达意见的行为习惯，作为兼职代表的代表个体在工作方式上因此就很难建立起有效的和选民的直接联系。在这种“委托—”的渠道作用被严重弱化的情况下，人大信访往往就不再强调人大代表个体的功能，而是更多侧重人大这一国家机关的接受民意功能，从而人大成为民意表达的直接场所，但这却是建立在代表制被不断削弱、代表个体作用被不断虚置的之前提下，因此为了维持这种运行模式，人大信访的工作模式就越发的偏离代表制设计初衷，而与党政系统的信访模式别无二致！
1) 人大信访机构的设置仍然是采用在行政机关适用的科层化的处理方式。
为了解决“上访洪峰”的困境，地方人大常委会所采用的一个惯常的措施是增加机构和人员，这一方面带来的直接后果就是机构臃肿而分散、人员过剩的组织病，另一方面更为严重的是这种做法跨越了人大代表个体与公民个体直接联系，而把这种联系建立在人大机构与公民个体之间，背离了建立代表制的创建本意。
2) 信访的具体处理方式带有浓重的行政色彩。
各级人大常委会所建立的领导批阅重要信件和定期接访制度、信息报告制度、复信回访制度、催办制度和审查结案制度无不带有浓重的行政色彩。如此而下去的结果是，信访职能的膨胀将导致集体决策的代表机关日益走向行政化和科层化，从而越发背离人民代表大会的工作原则19。
3）为了避免人员冗胀，许多地方人大强固公民与代表之间的直接联系，将处理上访案件交由人大代表反馈，但是这种制度安排首先会面临兼职代表的时间安排是否能到位的问题，特别是当代表的接待日与其本职工作相冲突之时，很难避免代表的缺席。在人大专职信访机构与代表轮流接待双轨并存的情况下，也极易出现二者之间的职能和权力冲突。还有一个问题是，代表所接待的群众并不一定是来自于他较为熟悉并代表的本选区，在接待和办理的过程中因信息的缺乏和业务的生疏也很难真正发挥代表的应有功能，真正运作整个信访流程的仍然是人大原有的信访机构和人员20。
3．人大信访制度的改革出路
我国现行《代表法》规定：“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”，“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，依法组成代表小组，反映群众的意见和要求，协助本级人民政府推行工作”。在现实之中也早已存在公民与代表之间直接联系的萌芽，有的地方的公民已经开始有了遇事找代表的现象，也已经有一些代表在主动为本选区的公民信访提供力所能及的服务。只要我们的人大机关能持续推动这一渠道的建立的话，这一关系是能够不断加强的。
良性代议制按照“人民——代表——政府——人民”这种政治运行的顺序进行运作，公民与代表之间的“委托—”关系的强化，在这种方式条件下，公民表达民意的最理想的方式是直接向自己的代表传达自己的诉求，表达自己的利益。这一制度设计的长远效果在于，使代表制政府能按照制度设计的初衷良性运作；其短期的优势则是可以使分散、无序的利益表达有一个理性的聚合通道，通过公民与代表的个别接触来化解大规模非理性参与所带来的政治震荡21。
但是，由于在条件缺失的实际政治中，我们应该采取更加合理、渐进的过渡性措施。人大的信访机构在收到来信来访时可以不再直接寄发给有关单位和部门，而是有意识地引导或直接将信访件转发给信访人所在选区的代表，由所在选区的代表的来代表信访人处理有关问题，并将结果反馈给信访人。这种做法的目的在于，由人大机关来推动公民与代表之间委托——关系的强化，从而使公民与其代表之间建立起持久而稳固的直接联系，促使公民在今后有诉求时直接将对象指向人大代表，并逐渐在人大系统内部排除体现官民关系的信访制度22。
理想的人大代表信访制建立面临的一大制约条件就是现行的兼职代表制。它使得人大代表个体在履行职责时会遇到时间、精力和个人权威不足的限制。在这种条件下，人大代表在收到来自人大信访机关寄发的信访信件时，选择：1．个体代表能够通过约见政府官员解决的问题，可以运用个体代表的力量来促使问题的解决；2．个体代表在个人无力解决的情况下，可以将问题传输给常委会委员（最好是联系本选区或本代表小组的常委会委员），由常委会委员来出面代表公民约见官员、答复代表或选民；3．遇到重大或普遍性的问题，人大代表还可以通过将问题传输给人大常委会或人民代表大会的方式，由人大会议来解决23。
事实上，从新制度主义的视角来观察我国现行信访制度的重构问题，可以发现，信访作为一项曾长期存在并发挥重要作用的制度安排，其存在有其合理的必然24。而在政治生活的演进过程中，产生了对制度安排的新的需求，此即制度变迁的诱因25。但是，现实的状况是，自信访制度设置以来，无论社会发生了如何重大的变迁，信访的改革始终并未如期提上日程。固化了的制度安排将规定人的选择的维度，以提供具有经济价值的激励或限制的方式诱使社会将原来的非正式制度逐渐提升为正式制度，因此规则逐渐硬化。因此，在现实已然产生了对制度变迁需求的情况下，信访制度如仍固守过去模式而不从根本上适应潮流，就会如戴维森和诺斯在1994年诺贝尔经济学奖颁奖式上所说的一样：“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”，这种因“初始制度”安排所产生的某种“路径依赖”26，将严重阻滞信访本身的功能发挥和发展。当“制度供给不足”和“制度需求”之间的矛盾到了无法规避的情况下，社会变革因此要付出的代价将是巨大的，甚至冲击到社会体系与结构。重构我国的信访制度，就是要在我国的宪政体制条件下，根据人大代表制度自身的优越性，突破人大信访制度所面临的现实冲突，建立起公民与人大代表之间 “委托—”的稳固关系，积极发挥人大代表的监督职责，使社会公民树立一种“有事找代表”的行动习惯，在这种渠道中信息流通更加顺畅，更加完全，从而有力建立公民与公权力之间的信任。
【注释】：
1．《凤凰周刊》2003年第7期，总第119期，香港凤凰周刊有限公司出版
有关“上访村”的概况以及本小组调查详见附录1、2
2．[德]马克斯·韦伯著：《论经济与社会中的法律》， 中国大百科全书出版
1999年9月版 第42—44页
3．应星著：《新中国信访制度的历史》， 《瞭望东方周刊》2003年第4期载。
4．李云清《试论党和国家信访制度的改革》，《北京社会科学》1995年第9期载
5．北京市公安局治安管理总队内部资料： “关于当前外地群众进京上访情况的汇报”，详见附录3
6．秦晖“代议制是宪政机制的自然结果” ，《经济观察报》 2003年3月2日第4期转载
7周梅燕著：《信访“削峰”：不能消解法治权威》，《新民周刊》 2004年07月12日第7期
8．王薇丹《新时期我国信访制度重构探析》
9．周梅燕《信访“削峰”：不能消解法治权威》， 《新民周刊》 2004年07月12日第7期
10、11．钱建强“信访制度：权威加强的隐忧”，《法制日报》2004年2月16日第6707期
12、13．沈宗灵主编《法理学》高等教育出版社1994年7月版 第62、63页
14、15．钱建强“信访制度：权威加强的隐忧”，《法制日报》2004年2月16日第6707期
16．张千帆《西方宪政体系》(上册) 中国政法大学出版社 2000年版353页
17、18．刘永华“信访制度的法治思考”， 《浙江人大》杂志2004年第3期
19、20、21、22、23．何俊志 王伊景“关于人大信访工作改革的几点意见” ，《中国人大新闻》2001年7月12日第7期
24．科斯制度理论的一个特点就是从降低交易费用角度理解制度起源，在我国的信访制度设立初衷，可以明显看出，正是由于信访与现行法律和其它相关救济模式的交易费用相比更为低，因此在新中国成立至今，都具有信访制度存在的社会需求。
25．新制度经济学认为制度需求受制于产品和要素的相对价格、宪法秩序、技术和市场规模等，制度供给受制于现有知识积累、制度设计实施成本、制度存量和宪法秩序及意识形态等因素。
26．初始制度既限定了当期资源、技术与偏好，又使制度变迁产生某种依赖性，即发生路径依赖（Path dependence）。
【参考书目】：
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宪政制度范文6
关键词 人民代表大会制度；宪法；《共同纲领》；民主集中制
中图分类号 DF2 文献标识码 A 文章编号 1007-5801(2009)04-0062-06
中国特色社会主义政治发展道路是中国共产党带领各族人民，经过长期奋斗和实践找到的正确道路。这条道路最鲜明的特点，就是在政治制度上，实行人民代表大会制度。
人民代表大会制度，概括地说，就是在中国共产党的领导下。由人民和人民的代表按照民主集中制的原则，选举组成全国的和地方的国家权力机关体系，即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，并通过选举产生的国家权力机关，组织国家机构，行使人民当家做主的权利，建设社会主义的国家政权的政治制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，它集中体现了我国政治制度的特色，是我国社会主义民主政治的伟大实践，充分有效地保证了党的领导、人民当家做主与依法治国三者的有机统一。
总书记在2004年9月15日发表的《在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上的讲话》，进一步明确地强调了我国人民代表大会制度的重要地位，是指导我国政权建设的纲领性文件。总书记指出，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在我国实行人民代表大会制度。是我们党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造，是近代以来中国社会发展的必然选择，是中国共产党带领全国各族人民长期奋斗的重要成果，反映了全国各族人民的共同利益和共同愿望。
一、人民代表大会制度是中国共产党领导中国人民建设新民主主义政权的必然选择
中国共产党从成立之日起就以实现人民当家做主为己任。以同志为主要代表的中国共产党人，创造性地把马克思主义基本原理同中国具体实际结合起来，在带领人民为三座大山而浴血奋战的同时，对建立新型人民民主政权及其组织形式进行了长期探索和实践。从第一次国内革命战争时期的罢工工人代表大会和农民协会到第二次国内革命战争时期的工农兵代表苏维埃，从抗日战争时期的参议会到解放战争后期和建国初期各地普遍召开的各界人民代表会议，都是我们党为实现人民民主而进行的探索和创造。我们党深刻总结中国近代政治发展的历程和建立新型人民民主政权的实践，得出了一个重要结论，这就是：新民主主义革命胜利后建立的政权，只能是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主；同这一国体相适应的政权组织形式，只能是民主集中制的人民代表大会制度。早在1940年1月，同志在《新民主主义论》中就明确提出，中国“可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府”。1945年4月，同志在《论联合政府》中进一步指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”“只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动”。
我国的人民代表大会制度可以说是在彻底废除政权的“国民大会”制度的基础上建立起来的。政权的“国民大会”可以说是整个政权反动统治的政治基础，是“伪法统”的核心依据所在。在全国解放前夕，当反动政权即将全面崩溃之时，为了达到保持残余势力以便东山再起的阴谋，曾于1949年1月1日发出了元旦求和文告，提出了愿意与共产党进行和平谈判的建议，但必须以保存伪宪法、伪法统和反动军队等项条件，作为和平谈判的基础。为了揭露玩弄和谈骗局、欺骗人民的反革命阴谋，1949年1月14日中共中央主席发表了《关于时局的声明》。在该声明中，同志揭露了提出和谈建议的虚伪性，指出：“这是因为在他的建议中提出了保存伪宪法、伪法统和反动军队等项为全国人民所不能同意的条件，以为和平谈判的基础。这是继续战争的条件，不是和平的条件。”之所以提出保存伪宪法、伪法统，实质上企图保持的法统不致中断，以此继续维持地主、买办官僚资产阶级的反动统治。因此，在《关于时局的声明》中，同志又针锋相对地提出了废除伪宪法、废除伪法统等八项条件，作为和平谈判的基础。这个声明表达了全国人民决心彻底反动统治，将革命进行到底的要求和愿望，粉碎了反动派妄图保留伪宪法、伪法统以维持其统治的阴谋。因此，废除政府的法律，是我国人民革命的一项重要内容。废除反动政权赖以存在的合法性基础伪“国民大会”，是建立以“人民代表大会”为基础的人民民主政权的必要条件。
1949年9月，新中国成立前夕召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》(简称《共同纲领》)。这部具有临时宪法地位的重要文献明确规定。中华人民共和国的国家政权属于人民；人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。
早在《共同纲领》起草时，对于人民政协与人民代表大会之间的相互关系就进行了认真的讨论，听取了各个方面不同的意见。在讨论中。曾经出现过两种想法：第一种，以为等到了人民代表大会召开之后，就不再需要人民政协这样的组织了；第二种，以为由于各党派这样团结一致，推动新民主主义很快的发展，党派的存在就不会很久了。后来大家在讨论中认为这两种想法是不恰当的，因为他们不合于中国革命的发展和建设的需要。普选的全国人民代表大会的召开，固然还需要一个相当时间，就是在普选的全国人民代表大会召开以后。政协会议还将对中央政府的工作起协商、参谋和推动的作用。在新民主主义时代，既然有各阶级的存在，就会有各党派的存在。旧民主国家的统治者是资产阶级，其所属党派必然是相互排挤，争权夺利。新民主主义的各阶级在工人阶级领导下，虽然各阶级的利益和意见仍有不同之处，但是在共同要求上，在主要政策上是能够求得一致的。人民民主统一战线内部的不同要求和矛盾，在反帝反封建残余的斗争前面，是可以而且应该得到调节的。因此，我们今天的人民代表大会制度，实际上是从建国初期人民政协制度发展而来的，并且在继承发展人民政协制度的同时，保持了与人民政协制度的高度协调和统一，人民政协制度在保证我国的人民代表大会制度的顺利建立和有效运作方面发挥了极其重要的作用。人民政协制度不仅奠定了人民代表大会制度的政治基础，而且还通过《共同纲领》，确立了我国人民代表大会制度的基本宪法框
架和制度内涵，为1954年宪法正式确立我国的根本政治制度――人民代表大会制度提供了最可靠和有效的法律保障。
《共同纲领》确立了我国人民代表大会制度的三项最基本的原则，即国家权力属于人民原则、人民代表大会为国家权力机关原则和民主集中制原则。
《共同纲领》第12条规定，中华人民共和国的国家政权属于人民。该规定实质上宣告了新中国为人民的国家，而不是像旧中国那样的实行或者是以党代政。将国家权力建立在人民所有的基础之上，这就保障了中华人民共和国的合法性。
关于人民通过何种组织形式组织国家政权，《共同纲领》第12条明确规定：人民行使国家政权的机关是各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民以普选的方式产生。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。最高国家政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使最高国家政权的机关。
《共同纲领》特别强调了国家政权机关开展工作的民主集中制原则。第15条对这一原则的内涵作了详细的说明，即人民代表大会向人民负责并报告工作。人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的制度。各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。民主集中制原则还适用于处理中央与地方之间的关系。《共同纲领》第16条规定：中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜。
考虑到建国初期的具体情况，《共同纲领》规定，在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定《中华人民共和国中央人民政府组织法》，并付之以行使国家权力的职权。而在普选的全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议得就有关国家的根本大计及其他重要措施。向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。为了保证中国人民政治协商会议的人民性，《共同纲领》第13条规定：中国人民政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式。其组织成分，应包含有工人阶级、农民阶级、革命军人、知识分子、小资产阶级、民族资产阶级、少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表。
此外，《共同纲领》规定：凡人民初解放的地方，应一律实行军事管制，取消反动政权机关，由中央人民政府或前线军政机关委任人员组织军事管制委员会和地方人民政府，领导人民建立革命秩序，镇压反革命活动，并在条件许可时召集各界人民代表会议。在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议临时代行人民代表大会的职权。
为了巩固人民民主革命的成果，《共同纲领》还对废除旧法律、制定新法律作出了明确规定。第17条要求：废除反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律，制立人民司法制度。
对于国家政权机关的工作作风以及履行自身职责的监督，《共同纲领》也作了明确的规定。例如，《共同纲领》第18条规定：中华人民共和国的一切国家机关，必须厉行廉洁的、朴素的、为人民服务的革命工作作风，严惩贪污，禁止浪费，反对脱离人民群众的作风。第19条又规定：在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为。
中华人民共和国的成立，标志着中国政治实现了向人民民主的伟大跨越，开辟了中国历史上从未有过的人民当家做主的新纪元，亿万中国人民真正成为国家、社会和自己命运的主人。1953年，在全国范围内进行了中国历史上第一次规模空前的普选，在此基础上自下而上逐级召开了人民代表大会，从而为全国人民代表大会的成立奠定了法律基础和组织基础。1954年9月15日。第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，标志着人民代表大会制度在全国范围内建立起来。中国人民找到了实现民利的制度载体。这是我们国家政治文明发展史上的一个伟大跨越，是中国共产党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造。这次会议通过的《中华人民共和国宪法》明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民：人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都实行民主集中制。全国人民代表大会的成立和宪法的公布施行，开创了我国人民民主的新纪元。
二、人民代表大会制度的特点
人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，从《共同纲领》到现行宪法，其基本的制度框架和内容都是高度一致的。它的精神实质就是人民当家做主，由人民选举的人民代表组成的各级人民代表大会集中行使国家权力，努力为人民服务。
(一)人民代表大会制度是我国的根本政治制度
我国的政治制度是由各种不同的具体政治制度构成的，主要包括宪法制度、共产党依法执政制度、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、中央行政制度、地方行政制度、军事制度、国家元首制度、干部公务员制度、选举制度、民族区域自治制度、特别行政区制度和基层群众自治制度，等等。这一系列具体的政治制度保证了国家政权有效地运作，维护了社会的稳定和繁荣，为中国特色社会主义奠定了坚实的政治基础，全面地保障和促进了社会主义人权事业健康和有序地发展。其中，我国现行宪法所确立的人民代表大会制度，涵盖了我国政治制度的主要方面和重要内容，是我国社会主义民主政治的集中体现，也是我国社会主义现代化建设事业不断得到健康发展的最可靠的政治基础和制度依据。因此。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，这种根本性表现在：1、它直接全面地反映了我国国家政权的阶级本质。最充分有效地体现了广大人民群众的意愿和利益需求；2、它最有效地保证了人民行使当家做主的民利，最大限度地体现了直接民主与间接民主相结合的社会主义民主原则的基本要求；3、它反映了我国政治生活的全貌，勾画了我国国家制度的基本框架，可以比较好地适应中国共产党作为执政党对国家生活和社会生活实行政治领导的要求，完全符合我国的具体国情；4、它涉及国家政权产生、运行以及巩固的所有环节和方面，能全面反映丰富多彩的国家政权建设的特点，而各种具体制度只能反映我国政治生活的一个侧面。总之，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度。是相对于一般政治制度来说的，人民代表大会制度作为我国政治制度的核心内容，与其他各种政治制度一道，共同奠定了具有中国特色的社会主义民主
政治的制度基础。
(二)民主集中制是人民代表大会制度的组织和活动原则
民主集中制的思想最初由马克思主义创始人针对党的组织建设提出，而明确提出该概念的是列宁。列宁首先在建党理论中提出民主集中制，后来在国家制度建设中也经常提到，大多在针对地方自治、反对和无政府主义时提及。中国共产党的领导人很早就把民主集中制作为政权建设的组织原则。1937年，同志首次系统地论述了民主集中制的意义，我国1954年宪法正式将民主集中制作为国家政权组织的原则。民主集中制原则作为我国政权组织形式的组织原则，具体表现为：1、在人民与人大的关系中，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由人民直接或间接选举产生，对人民负责，受人民监督。2、国家行政机关、审判机关和检察机关由人民代表大会产生，向它负责，并接受它的监督。3、中央和地方的国家机构的职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性的原则。4、人民代表大会本身实行合议制。即人民代表大会在讨论和决定问题时充分发扬民主，实行少数服从多数的原则。但需要注意的是，在处理民主与集中的关系时，不能错误地将“民主基础上的集中”解释为“集中正确意见”，也不能错误地把“集权指导下的民主”演变为“集权民主制”。邓小平同志曾经在《在扩大的中央工作会议上的讲话》一文中指出：“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。”
(三)全国人民代表大会及地方各级人民代表大会是我国的各级国家权力机关
我国现行宪法规定：全国人民代表大会是最高国家权力机关：地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。全国人民代表大会及地方各级人民代表大会作为国家权力机关。是人民代表大会制度的组织基础，是我国政权建设中最重要的国家机构。
1、全国人民代表大会及其常务委员会。
根据现行宪法和立法法的规定：全国人民代表大会由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成。全国人民代表大会每届任期五年。全国人民代表大会行使下列职权：(1)修改宪法；(2)制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；(3)监督宪法实施；(4)选举中华人民共和国主席、副主席，全国人大常委会组成人员，国务院总理，中央军事委员会主席，最高人民法院院长，最高人民检察院检察长等国家机构领导人；(5)审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况以及国家的预算和预算执行情况的报告；(6)改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的法律和决定；(7)批准省、自治区和直辖市的建制，决定特别行政区的设立及其制度；(8)行使决定战争和和平等应当由最高国家权力机关行使的其他职权。
全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关，在全国人大闭会期间，行使最高国家权力，对全国人民代表大会负责并报告工作。全国人民代表大会常务委员会由委员长，副委员长若干人，秘书长，委员若干人组成。全国人民代表大会常务委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。它行使职权到下届全国人民代表大会选出新的常务委员会为止。全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：(1)解释宪法，监督宪法的实施；(2)制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改。但是不得同该法律的基本原则相抵触；解释法律；(3)在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；(4)监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作；(5)撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令：撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；(6)在全国人民代表大会闭会期间，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长，中央军事委员会其他组成人员的人选：任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长；任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长，并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免；(7)决定驻外全权代表的任免；决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除；(8)规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度；规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号；决定特赦；(9)在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；(10)决定全国总动员或者局部动员；决定全国或者个别省、自治区、直辖市的紧急状态以及行使全国人民代表大会授予的其他职权。
2、地方各级人民代表大会及其常务委员会。
根据现行宪法、地方组织法的规定，省、直辖市、自治区、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会，县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。地方各级人民代表大会及常委会每届任期五年。地方各级人民代表大会在本行政区域内。保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告；有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。省、自治区、直辖市，省、自治区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会，有权根据本行政区域政治、经济、文化等特点，制定地方性法规。地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免；在本级人民代表大会闭会期间，罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表。省、自治区、直辖市，省、自治区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，在本级人民代表大会闭会期间，有权根据本行政区域政治、经济、文化等特点，制定地方性法规。
三、人民代表大会制度在我国政权建设中发挥了重要的作用
自1954年宪法正式确认人民代表大会制度55年以来，人民代表大会制度不断得到巩固和完善，在
保障人民行使当家做主的民利、巩固社会主义性质的国家政权等方面显示出强大的生命力和巨大的优越性。
第一，人民代表大会制度保障了人民当家做主。人民通过普遍的民主选举，产生自己的代表，组成各级人民代表大会，各级人民代表大会都对人民负责、受人民监督。有力地保证了全国各族人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，享有宪法和法律规定的广泛的民主、自由和权利。
第二，人民代表大会制度动员了全体人民以国家主人翁的地位投身社会主义建设。人民代表大会制度广泛调动了人民群众建设社会主义的积极性、主动性、创造性，把全国各族人民的力量凝聚起来，在中国共产党领导下，团结一心，艰苦奋斗，有领导、有秩序地朝着国家的发展目标前进。
第三，人民代表大会制度保证了国家机关协调高效运转。人民代表大会作为国家权力机关统一行使国家权力，实行民主集中制，集体行使职权，集体决定问题；国家行政机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对它负责、受它监督，合理分工、协调一致地工作，保证了国家统一有效地组织各项事业。
