协作性公共管理范文1
一、协作性公共管理的理论叙事
追溯区域协调发展理论渊源，罗伯特•阿格拉诺夫和迈克尔•麦圭尔认为协作性管理理论演变脉络主要有三种：古典的管理范式协作机制、网络管理和美国“合作的联邦主义”。但综合国内外学者的研究成果，笔者认为可从反思传统公共行政的基础上，结合地方政府治理理论系谱尤其是整体性治理的协调观，并上升到网络管理的高度来探讨协作性公共管理的理论演变脉络。
（一）反思传统公共行政
古典的管理范式协作机制建立在通过等级制度、一系列严格的命令以及分散的组织实体内部的管理来进行的协调之上（Manadell1988）。阿格拉诺夫和麦圭尔指出，协作性的公共管理处在从传统官僚体制的概念到后官僚体制的范式转变的前沿，传统官僚体制强调对工作的金字塔型的控制以及使工作最大限度地专业化，而在后官僚体制范式中，建立在市场式的训诫之上的新的交易形式取代了外部的监督。[2]巴顿引用州际协议实践经验来反思传统公共行政，他指出，州际协议在很大程度上摆脱了科层控制，它提供一种州政府间的“权力共享”（sharedpower）的途径。[3]新公共管理运动要求政府和公共机构将公民当作客户来积极回应，要求公共服务机构具有效率和效能。但埃瑞•维戈达（EranVigoda）质疑这种回应性忽视将公民看作伙伴关系并开展有效协作。
因为回应是对公民需要的被动、单向的反应，而协作则代表一种更为积极的、两方或多方的双向参与活动。协作代表着一种价值观，每一位参与者都不是纯粹的仆人或主人，而是公共事务舞台上的参与者。[4]当前流行的新公共服务机制构建，越来越注重解决除效率、效能外的社会福利和公共物品的公平配置等主流民主行政价值，越来越注重由政府组织、非政府组织、第三部门以及公民组成的各种不同参与者之间的社会协作。协作性公共管理战略的提出，正是顺应新公共服务理论的发展趋势，对“科层制”和“回应性”等传统公共行政理念的挑战和超越。
（二）整体性治理的协作观
在20世纪90年代中后期，为应对政府治理上出现的“碎片化治理”（fragmen-tationofgovernance）困境，西方主要国家掀起整体政府（wholeofgovernment）改革运动,旨在通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益。[5]在整体治理理念中，协作置于非常重要的位置。希克斯曾于2004年将整体性治理分为协调、整合和相互渗入（increasingclosenessandmutualinvolvement）三个阶段：协调阶段指向于政策议题纳入考虑、政策对话、联合性政策规划与制定；整合阶段则注重联合性执行，并构建无缝隙规划（fullyseamlessprogrammes）；相互渗入阶段通过深入合作，逐渐走向策略联盟、同盟或合并。[6]从希克斯的整体性治理阶段观可见，在整体性治理过程中协调处于非常核心的位置，事实上整合阶段也以协调为主，即“实际行政或执行时的协调”。笔者认为，希克斯的整合性治理中的协调观，和阿格拉诺夫和麦圭尔认为美国“合作的联邦主义”作为协作性公共管理的理论来源的观点是相符合的。阿格拉诺夫和麦圭尔甚至认为，美国“合作的联邦主义”及随后在20世纪30年代出现的政府间关系与管理，在联邦矩阵内运行，可能是最持久的协作性问题解决模型。[7]因此，协作性公共管理和整体性治理中的协调实则内容差异并不大，作为整体性治理中的根本治理机制和深层协作内核，是实现“碎片化治理”的重要解决之道，更是实现政府治理工作逐步走向整合和策略联盟的重要路径。
（三）网络化治理与政府协作
作为政府治理系谱创新模式和整体政府的大范畴之一，网络化治理（Govern-mentbyNetwork）被斯蒂芬•戈德史密斯、威廉•D.埃格斯认为是公共部门管理的最新形态，他们指出，网络化治理象征着世界上改变公共部门形态的第三方政府、协同政府、数字化革命和公民选择等四种有影响的发展趋势正在合流，将第三方政府高水平的公私合作特性与协同政府充沛的网络管理能力结合起来，然后再利用技术将网络连接在一起，并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。[8]周志忍认为，“网络化治理”和“跨部门协作”（Cross-agencyCollaboration）同属于整体性政府的大概念之内，而合作的“跨界性”是整体政府的核心特征之一，跨界又有多种表现形式：同级政府之间、上下级政府之间、不同政策领域之间、公共部门和私人部门之间。[9]
尽管存在整体性治理或网络化治理孰为最新理论的不同见解，但笔者认为，就地方政府协作性公共管理而言，网络化治理更有利于突出地方政府的深层次协作形态，因为在数字化信息时代，网络化治理更多地表现在公共行政机构借助于网络平台开展公共服务。整体性政府的提出，是理论和形式上更加形象和完备，但在实质和内容上则需要网络化治理来涵盖和实施，而无论是整体性政府或网络化治理，其公共政策的制定、执行或监督环节，无一不涉及到协作性公共管理。因此，笔者认为协作是公共管理的魂，是突破传统公共行政桎梏，打造整体政府实现公共服务网络化的灵魂。
二、协作性公共管理的主要内容“协作性管理”
指横向与纵向协作活动的相互重叠活动的统称，公共政策制定与行政的横向环境，包括由非政府组织、私营机构和区域地方政府所掌握的地区间的资源；在纵向管理中，城市政府在州和联邦政府的政策与管制框架内运作，同时有权使用可以利用的资源。[10]
根据西方学者的观点，协作性公共管理主要内容如下：
（一）协作结构类型。政府、非政府组织和私人构成的协作性关系构成，是中外学者研究协作性管理的重点。Agranoff认为有四种协作结构：信息网络、发展型网络、向外拓展型网络和行动网络。[11]奥兰•扬在世界公共事务治理体制中区分为四类协作体制：管理体制、程序体制、项目体制和开发体制。[12]阿格拉诺夫和麦圭尔认为协作性管理类型主要有：Cityville（基于辖区的管理）、NothingHill（节制的）、Vertville（自上而下的）、BargainCity（接受捐赠的）、Centerville（保守的管理）以及Richburb（满足管理）等。[13]这六种类型的本质是强调地方与来自不同政府（部门）等多种组织共同采取战略行动。对基于辖区的城市来说，“多重裂缝”的机制是改善治理的一个机会，而不是对政治过程复杂性的一种简单描绘。[14]
（二）协作性管理活动。协作性管理活动所涉及的面比较广，西方学者对此有不同的见解。Kicker和Koppenjan将协作性公共管理理解为三个活动关系：干预现有的关系、重构关系以及通过建立共识和共同解决问题来深化合作的条件。[15]Agranoff和McGuire提出取代传统公共行政中POSCORD协作性公共管理的四个阶段：即激活（activation）、定位（framing）、动员（mobilizing）、综合（syn-thesizing）。[16]阿格拉诺夫和麦圭尔主要关注城市中组织间链条的范围和复杂性，从纵向链条、横向链条、合伙人和活动间的链条三种层面指出，纵向事务的管理主要是关于例行的、日常的基础问题的解决（Agranoff,1986,1-2）；考察横向的协作性管理的是多维度的（ProvanandMil-ward,1995）；许多城市与合伙人战略性地接触，在协作链条的构成上存在显著的差异。[17]
（三）政府协作政策。由于认识、权力和资源碎片导致的公共治理危机，相伴而来的是政策制定与碎片化。针对信息封闭和政策制定与执行“山头现象”等政策碎片化情况，麦斯•普朗克学派认为政策网络是协调的理想制度框架。该学派认为，政策环境是一个复杂的、动态的、分化的环境，科层的协调已经失灵。在政策网络中，公、私行动者形成网络来交换彼此互赖的资源，以现实共同的利益。[18]网络作为协作结构最紧密的协作组织形式，协作政策制定和执行必然成为协作性公共管理研究的重要内容。阿格拉诺夫和麦圭尔从运行特征的角度来描述协作政策工具：直接供应、规劝，命令、补助和内生工具，并通过计算推断，内生工具使用与协作相关，规劝工具使用（在更低的程度上，命令）与低度协作相关。他们指出，对所有的纵向和横向的活动类型来说，城市所采取的规劝工具越多，协作水平就越低。[19]
三、协作性公共管理的博弈均衡分析
在协作过程框架中，纵横两向的协作都伴随着各方利益的博弈，非合作博弈与合作博弈都有表现。综合文献资料，笔者将协作性公共管理的博弈均衡过程归结为三个阶段：首先经过谈判阶段，包括正式的讨价还价和非正式的意见交流。讨价还价实则是一种非合作博弈，在各参与方讨价还价过程中，由于存在非信息对称问题，讨价还价往往是一种动态博弈过程，直至达到协作性契约。[20]第二阶段是协作机制建设，成本分摊是这一阶段的重要考量因素。奥利佛•威廉姆斯认为，由于契约具有不完整性，通过交易成本一体化能达到完全契约产生的结果，即降低成本和产权分配导致效率。[21]科斯定理Ⅲ指出，当交易费用大于零时，产权的清晰界定将有助于降低人们在交易过程中的成本，改进效率。因此交易成本的降低还需要通过产权结构调整来进行。第三阶段是资源配置阶段，主要考量收益分摊。在合作博弈中集体理性的实现以个体理性的满足为条件。[22]因此，政府协作问题是如何在不违背个性理性的条件实现集体理性，即通过均衡的分配方案，实现集体的利益最大化。
四、结论与展望
通过总结中西方学者对协作性公共管理的观点，笔者有三点体会：
一是公共行政学者对公共行政最新范式的探讨从未停止过。新公共服务理论的提出，一度被国内比较多学者认为是对新公共管理的扬弃。但治理理论尤其是整体性治理的出现，被认为是融合公共服务理论的更高层次。尽管孰为最新范式未有定论，但整体性治理提出的协同政府等理念确实是公共行政的发展趋式。
二是协作性公共管理并不介入最新的公共行政范式之争，而是贯穿于公共行政和治理理论等理论范式发展过程中的整体环节。无论是传统公共行政和新公共服务，还是整体治理理论，都无法离开协作链条的衔接。
三是政策博弈视角是研究协作性公共管理的有效方法。协作性公共管理的研究涉及府际关系尤其是合作关系，研究对象包括政府组织、非政府组织、企业和公民等关系编织而成的社会公共网络，各类网络关系的利益出发点并不一致，利益的差别必然导致不同利益主体的行为差异，需要相应的制度进行协调和规制。
协作性公共管理范文2
[关键词]协作性公共管理 区域公共管理 美国州际协议
[中图分类号]C93-05 [文献标识码]A [文章编号]1000―7326(2009)05―0050―05
在美国，州际协议(Interstate compacts)是由两个或两个以上州之间协商达成，并经国会同意的法律协议，缔约州受协议条款和《联邦宪法》“契约”条款拘束，就像商业交易中双方或者多方当事人受契约约束一样。这是一种最有法律约束力的州际合作机制，它使州与州可依宪治原则，通过政府间契约基础而非科层权威把他们自己联合起来形成自主性的区域公共管理关系社群，构建州际区域公共协作性公共管理的制度框架，从而在一种一致性、有序的、可预见的区域环境中促进资源、技术和信息实现跨州整合、流动与共享，共同运用这些资源、技术和信息，满足州际区域交易方面的各种欲望，促进州际区域协作秩序的发展。作为一种最古老的州际合作形式，州际协议的历史和美国自身的历史一样悠久。州际协议最早起源于北美殖民地时代英属殖民地间边界和土地争端治理中的“协议”程序，经由邦联时代的初步发展，到1787年美国《联邦宪法》的颁布，则标志着州际协议进入了正式化与永久化发展阶段。至今，州际协议已有几百年的发展历史。
一、州际协议的宪治框架：美国《联邦宪法》“协议”条款
(一)美国殖民地时代的“协议”程序：州际协议的原型
在美国殖民地时代，广泛存在的英国女王特许状使得各殖民地的边界不断变更，从而有关殖民地边界和土地产权的争端也不可避免。当时英国女王已经授权英国枢密院(The Privy Council)解决了北美殖民地间的许多边界争端和土地产权冲突。具体程序是：由殖民地先向英国女王，然后由英国皇家调查委员会(Royal Commission)审理这些争端案件。当皇家调查委员会作出判决时，争端各方可以向英国枢密院上诉。显然，这种争端治理机制类似于今天的法庭诉讼(Litigation)。但在当时，英国政府和殖民地总督凭借行政命令，还规定了解决边界问题的另一种方式，这就是美国殖民时代著名的“协议”程序(The Compact Process)，它可能是美国州际协议的原型。通过“协议”程序，各殖民地的代表(这些代表一般称呼为“委员”)可以坐在一起通过谈判和协商，签订边界协议。有时候，英国枢密院派专门的委员到北美殖民地现场监督和促使争端各方达成协议。这些协议必须得到英国枢密院和英国女王的批准后才能发生法律效力――因为女王的批准将合法化殖民地间通过谈判达成的各种边界协议。英国女王通过颁发特许状(Charter)许可和批准这些协议。当这些协议获得了女王批准后，签订协议的各殖民地必须严格执行，并且英国枢密院和女王在殖民地的王室总督会监督这些协议的实施。如果殖民地间通过谈判和协商的方式，也就是缔结协议不能解决这些争端和冲突问题时，则可以通过英国枢密院向英国女王上诉，之后通常交由英国皇家调查委员会对这些争端案件进行调查，并将调查和审理结果移交女王，由女王作最后裁决。实际上，这种方式带有诉讼特性。
因为诉讼增加了英国女王和皇家调查委员会调解这些殖民地间冲突的负担和诉讼成本。法庭诉讼被证明不是解决殖民地边界争端和州际问题的一种理想手段。“协议程序”在当时是一种能为各方所认可的治理机制。通过设计“协议程序”，北美殖民地人民获得了更多的自治权，他们能够真正自主治理他们之间的争端与冲突。这与当时殖民地人们所进行的各种为争取自治展开的自发性斗争是分不开的，也创造了一种和平解决北美殖民地间边界争端的传统。从这个意义上看，殖民地边界与土地产权争端治理的协议程序的产生也具有一定的自发性制度变迁的内涵。虽然这些殖民地在解决当地问题的方法和手段存在差异，但到1700年，一种普遍的边界争端自治制度实践模式已经形成。
上述解决殖民地之间争端和冲突的两种机制在北美独立革命以前已经有100年的历史。其中，协议主要被用来通过确定殖民地间的管辖边界，合理界定和保护殖民地间的边界和土地产权。殖民地间协议(Inter-eolonial agreements)在当时是相当普遍的，经各殖民地总督签署并经女王批准后，协议将对签订争端各方都具有法律约束力。即使后来美国建国和《联邦宪法》实施以后，这些边界协议继续有效。
“协议”程序在北美殖民地时代是一种非常有意义的政治发明，它以英国女王法令形式体现出了北美殖民地之间通过相互订立圣约和“把我们自己联合在一起”的协作治理方式，为后来美国“国父们”(The Founders)学习和创新这种争端与冲突治理制度、规则与模式提供了有价值的参考，进而也有助于设计《邦联条例》和《联邦宪法》中有关协调州际关系的制度安排。到美国建国后，对持续地解决殖民地间边界争端的方法的要求最终导致了“州际协议”最早在《邦联条例》中体现，并随后在美国《联邦宪法》中被继承和被正式制度化了。
(二)美国《联邦宪法》“协议”条款：州际协议的宪治框架
美国建国初期，原有的殖民地和新独立的州不断发生边界争端。随着州际关系紧张和州际合作变得十分重要。这使得从国家宪法制度的高度设计大家可信赖的、相当规律的协调州际关系的制度安排显得非常重要。《邦联条例》(The Articles of Confederation)是由深深意识到州际争端与冲突和熟悉调节这些争端与冲突的政治家们制定的(Frankfurter and Landis 1925，685-758)。加上从17世纪初期至18世纪中后期，英属北美殖民地已经通过协议(Agreements)程序来解决殖民地间的各种争端，这种政治经验，使美国国父们充分意识到双边和多边州际协议可以用来解决州与州之间的争端和通过合作行动来解决跨边界的问题。1776年8月20日，大陆会议最后审议通过的《邦联条例》中对有关协议的条款作出如下规定：没有合众国国会的同意，任何州不能与任何国王、君主或国家缔结任何联盟、协议、同盟或条约。……没有合众国国会的同意，两个或更多州不能在他们之间缔结任何条约、联盟或同盟，并且具体指出签订该协议的目的以及持续的期间。从该条款可以看出，《邦联条例》的起草者们非常含蓄而精巧地使殖民地时代的“协议”程序(The Compact Process)最早在《邦联条例》中得到了具体体现，后来被明确写进1787年美国《联邦宪法》。从某种意义上讲，北美殖民地时代的“协议”程序和邦联时代的州际协议经验，直接影响了独立后美国《联邦宪法》“协议”条款(The Compact Clause)的出
台。
《联邦宪法》第1条10款这样规定：“任何州不得缔结条约、同盟或联盟；……任何州，未经国会同意，不得与其他州或外国缔结协议”。《联邦宪法》“协议”条款在立宪选择层次上赋予州享有缔结州际协议的有限选择权，为州与州之间在集体选择层次上建构州际协作关系秩序提供了一种激励与约束共存的制度化结构，体现了联邦性与国家性、授权激励与限权约束、分权与制衡、自治与共治等双重原则的有机结合。之所以这样设计《联邦宪法》“协议”条款，一方面，基于授权激励的考虑。州际竞争与合作是联邦制的内在产物。调和这种竞争，促进州际协作对于联邦制的有效治理是非常重要的。州际协议已被证明是解决州际争端和加强州际合作的一种重要机制。因此，从国家宪法的高度，在立宪选择层次上设计这种促进州际协作的法律制度框架，有助于强化这种州际协议的基础，也借此激励各州组织州际协作行动的信心。另一方面，基于限权约束的考虑。为了阻止各州之间进行合谋或者颠覆合众国，从而造成对合众国的政治安全和下级政府间有效竞争的破坏，进而削弱联邦的政治平衡的可能性，因此，州际协议必须得到国会批准才具法律效力。授予国会对州际协议的批准权，即，一项州际协议只有得到国会的同意才能生效，借此可以约束州际协作的滥用。宪法规定国会同意的基本目的在于确保没有任何州际协议能够反对国会的立场。很显然，这表明国会对能够限制州际商务的州际协议具有最后决定权。当一项州际协议将增加各州的政治权力机关或者损害联邦政府的至高权威时，即影响到联邦政治权力结构的平衡时，得到国会的同意是非常必要的。这实质上体现了契约主义(联邦性)与国家主义(国家性)的双重倾向，贯彻了分权与制衡的政治原则――以联邦权力制约州权力，预防州权滥用，确保州际协议不会侵占联邦的政治特权，从而维护了国家的根本利益。
二、州际协议的类型和功能
(一)州际协议的基本类型
赖特提出了四种类型的政府间政策：边界或管辖型政策；分配型和发展型政策；规制型政策；再分配型政策。作为一种政府间关系形式，州际协议具有政府间的政策内容和特点，所以笔者根据赖特对政府间政策内容的分类，将州际协议分为四种类型：州际边界协议(Interstate boundary or iurisdiction-al compacts)；州际分配或发展协议(Interstate distributive or developmental compacts)；州际规制协议(Interstate regulatory compacts)；州际再分配协议(Interstate redistributive compacts)。目前，这些类型的州际协议共有300多份，涵盖的领域包括边界、重大基础设施建设、流域水资源管理、环境污染共同防治、区域经济发展、大都市区治理、共同资源开发和突发事件应急管理等。
1、州际边界协议。州际边界协议主要是用来界定或重新划分州与州之间的边界或行政管辖区范围，解决州际边界争端的一种重要手段。在北美殖民地时代和美国建国初期，协议通常用来调解殖民地之间、州与州之间的边界争端和冲突。一旦经过各成员州批准并得到国会的同意。州际边界协议就永久地确定了成员州之间的边界。从现有州际协议的成员构成来看，边界协议主要用来界定两个州之间的边界和管辖范围。即双边州际边界协议。美国建国以来最早的州际边界协议是1780年宾西法尼亚与弗吉尼亚缔结的边界协议。而弗吉尼亚与肯塔基在1789年缔结的边界协议是美国《联邦宪法》颁布实施以来的第一份州际协议。20世纪八九十年代以来，新签订的州际边界协议主要有北卡罗莱纳与南卡罗莱纳边界协议(1981年)，新罕布什尔与缅因边界协议(1985年)，加利福尼亚与内华达州际水资源管辖协议(1987年)，南达科他与内布拉斯加边界协议(1990年)，弗吉尼亚与西弗吉尼亚边界协议(1998年)，密苏里与内布拉斯加边界协议(1999年)，乔治亚与南卡罗莱纳边界协议(1999年)，奥克拉马与得克萨斯边界协议(2000年)。
2、州际分配或发展协议。州际分配或发展协议的主要特点是，政策所产生的利益分配给两个或两个以上成员州的居民或具体的行政管辖区，而政策的成本是分散化的。这意味着，双边州际分配或发展协议(bi-state distributive or developmental compacts)倾向于促使具有明显的利益获得者的政策和政治条件。目前主要的州际分配或发展协议有《纽约新泽西港务局协议》(1921年)，《科罗拉多河协议》(1922年)，《特拉华河流域协议》(1961年)，《华盛顿大都市区交通管理局协议》(1966年)，《五大湖流域协议》(1968年)，《南部区域发展政策协议》(1973年)，《州际固体垃圾处理协议》(1982年)，《中西部客运铁路协议》(2000年)和《五大湖－圣・劳伦斯河流域水资源协议》(2005年)等。
3、州际规制协议。州际规制协议政策的成本集中由所针对的目标群体承担，而政策的利益是分散化的。州际规制协议有时由寻求阻止国会立法干预涉及州际问题的州政府的规制权力的经济利益集团所推动。目前，美国州际规制协议涵盖的政策领域主要有污染控制、公共安全、营业执照、个人从业资格许可、交通车辆运载、自然资源开采、保险、治安等。如《波托马克河协议》(马里兰和弗吉尼亚，1958年)，《新英格兰州警察协议》(康涅狄格、缅因、马萨诸塞、新罕布什尔、佛蒙特和罗德岛，1934年)，《新英格兰州际水污染控制协议》(康涅狄格、缅因、马萨诸塞、新罕布什尔、罗德岛和佛蒙特，1947年)，《驾驶执照协议》(1958年)，《交通工具安全协议》(1958年)，《华盛顿大都市区交通规制协议》(马里兰、弗吉尼亚和哥伦比亚特区，1960年)，《教育从业人员资质州际协议》(1968年)，《州际环境协议》(纽约、新泽西和康涅狄格，2000年)，《州际护士许可证协议》(2000年)，《州际保险品规制协议》(2003年)。但有些州际协议名为规制，实际上并没有赋予协议以强制和规制的权力效力，如《州际采矿协议》(1971年)。
4、州际再分配协议。州际再分配协议所涵盖的政策领域包括福利、医疗健康、公共援助、教育、社区公共事务等。州际再分配协议主要有《西部区域高等教育协议》(1953年)，《州际收养与医疗互助协议》(1984年)，《州际地震应急管理协议》(1989年)，《五大湖地区森林防火协议》(密歇根、威斯康星和明尼苏达，1989年)，《中西部区域高等教育协议》(伊利诺、堪萨斯、密歇根、明尼苏达、密苏里、内布拉斯加和俄亥俄、威斯康星等8个州，1991年)，《州际应急管理互助协议》(1996年，49个成员州，加利福尼亚州除外)。
(二)州际协议的主要功能
1、构建跨州统一法律制度框架，促进了州际协作行动的制度化。在美国联邦治理体制环境下，各州按照《联邦宪法》“协议”条款确立的宪治原则，通过谈判和协商，自愿签订州际协议，构建以治理跨
州共同问题或推动共同政策议程为目标的跨州协作性公共管理的基本法律制度框架。这是真正意义上的州际区域法制协作，是相互独立的政治管辖区政府主体就他们所面临的共同问题的合作立法，是建构州际协作秩序的基本形式。这种州际区域法制协作的主要目的是相互独立的政治管辖区对他们所面临的共同问题采取立法协作行动，形成州际协作的理念和程序，设计一致的行为规则，创造州际协作秩序运行的法制基础，实现跨州区域法制一体化，推动州际协作性公共管理行动的制度化与规范化。通过州际协议所建构起来的跨州区域法制协作框架，为州际协作行动创造了激励和约束的结构，减少了由跨州市场交易、分工发展和资源流动所带来的交易成本，一定程度上解决了各州所面临的由于国家的发展与领土的扩大和工业化、市场化、城市化所带来的跨州区域公共问题，创造了州际协作行动的法制基础。
协作性公共管理范文3
关键词 公共管理 协同 整合 转型
随着行政生态模式的变化，尤其是在全球经济一体化的态势下，各种复杂因素和不确定的挑战，迫使传统的政府公共管理模式加以调整和转型，在正视公共管理的困境前提下，需要注入治理理念，用全新的视角，创建以民众需求和问题解决为导向的协同型、整合型公共管理创新模式。思考公共管理改革的方向和趋势，转变碎片化、官僚化的公共管理行政模式，全面建构公共管理的全新战略框架。
一、协同型公共管理背景及理论基础综述
随着公共管理高度复杂化，利益主体呈现出多元化的特征，公共管理牵涉众多部门、区域，这对于公共管理提出了更高的要求。如何实现跨地域、跨部门的治理，是当前改革中需要思考的重大课题。而协同型公共管理的兴起，是对传统官僚行政公共管理模式的反思，是对碎片化新公共管理模式的重组，它以公共需求为主导，通过社会资源的有效整合，实现跨区域、跨部门的公共管理创新模式，它的理论基础和依据主要有以下内容：
（一）资源依托论
这是一种较为成熟的理论，由于政策的制定和执行需要有相互之间的协作与依赖关系的存在，从这个视角下，可以认为任何一个单一的组织都不具有全部的资源，只有在群体组织的相互作用之下，才能输入全部的能量，才能得以顺利运转或提供公共服务。由于政府面临众多复杂的问题，需要运用资源之间的相互依赖性，并维系持久的互动伙伴关系，从而使协同型公共管理得以实现并运作。
（二）交易成本理论
在资源交换与合作的过程中，交易成本的降低是组织的追求目标，在现代公共管理过程中，组织是一个动态、复杂、系统的整体。单纯的市场机制和科层机制已经不能满足公共管理的需要，它需要基于交易成本理论，寻求合适的协同合作伙伴，从而可以减少组织的监测成本、信息成本，防范机会主义对组织公共管理的威胁。
（三）跨部门协同治理理论
政府公共治理将跨部门协同治理视为网络，而公共管理者处于纵横交错的网络核心。因此，对于现代公共治理而言，协作网络是重要的核心内容，在这个网络之中的公共管理需要关注组织间的协同与合作，也意味着第三方政府、协同政府、顾客需求之间的融合，再利用信息技术将网络加以有效的整合，提供给社会公民更多的选择权。
二、当前公共管理面临的困境剖析
（一）显现出与治理体系现代化要求的不一致性
公共管理治理体系的现代化要求是要实现公共治理的法治化、民主化、科学化和制度化，总体来看，我国目前的经济发展稳定和谐，文化也处于大发展、大繁荣的时代，国家治理体系和治理能力也在不断迈进。然而，这与公共管理治理现代化的目标还有较大的差距，这主要表现为：
第一，公共管理的法治化、民主化程度还不高。由于公共管理机制缺乏科学、合理的制度基础，因而显现出刻板性，缺乏适宜的变通，对利益的调节和分配还有欠公平和公正。
第二，公共管理的治理能力还不足。在公共管理的治理主体结构中，主要有政府、社会组织、市场主体、社会公众，显现出治理主体成员的素质和能力欠缺等问题，在治理主体各成员之间，也存在分工不合理、权责模糊的问题。
（二）公共管理技术在实践应用中存在单一性的问题
公共管理技术归属于社会技术领域，它包含众多的技术内容，并与现代管理技术相契合，成为政府的追捧对象，现代公共管理技术中的数字治理技术、智慧决策和政务技术、风险评估技术、绩效治理技术等，都具有前沿性特征和先进性特征，有极强的实用性和可操作性。然而，它在公共管理职能履行的政府治理行为中，存在应用意识上的偏差，将这些先进的、前沿的现代化公共管理技术僵化为“政绩展示手段”、“便利性手段”，而没有从社会民众的意愿和需求出发，没有充分发挥出公共管理的效能，无法实现社会公共利益的最大化治理。由此，也引发了社会民众的质疑，从社会层面传来怀疑的声音，而导致社会信任危机、公共治理危机。
（三）组织文化与价值的偏离，降低了公共管理的效能
公共管理者所处的组织文化和伦理价值体系具有“染缸效应”，这种“染缸效应”会对身处其中的公共管理者产生浸染性影响，如果组织文化和伦理价值发育健康而良好，则身处其中的公共管理者会形成一种自我约束和自我控制能力；如果组织文化和伦理价值发育不良，则身处其中的公共管理者难以形成道德自觉意识，而陷入道德困境。这种组织文化和伦理价值的“染缸效应”，使公共管理权力沦为个体谋求权利的工具，引发社会的异动，降低了公共管理的效能。
（四）由上而下发动的顶层设计在贯彻与落实上的困境
我国正在全面深化改革的关键转型期，顶层设计的重要内容是要全面推行依法治国和构建国家治理现代化体系，在由上而下发动的顶层设计，配套制定了各项改革举措，如“大部制”、行政审批制度改革、完善基层民主制度等。然而，这些由上而下发动的顶层设计在地方政府的贯彻与落实上陷入了困境，由于一些激励性措施缺乏法律性依据和制度性保障，难以得到全面的贯彻落实。同时，社会组织和民众参与公共管理治理的话语体系还没有完全构建，因而较难实现多元治理主体制度化、法治化和协同化，在我国特有的行政生态环境中遭遇了“肠梗阻”的问题。
三、协同型公共管理的转型与组织创新启示
（一）转变公共管理观念，建立公共性和区域性公共管理模式
长期以来，中央分权政策中的“理性经济人”塑造目标，迫使地方政府追求短期效益，打造一些“短平快”的项目和“高税率产业”，而忽视了社会发展及公共利益。这种社会管理和公共服务的“缺位”，亟须加以转变，要用整体治理的全新视野，突破行政区域和部门管辖的局限性，从公共性和区域性的视角，对公共管理服务进行审视，要由部分向整体转变，由破碎化向整合转变，抵消公共管理在行政区内和部门内的抵触和冲突，最大化地减少公共管理服务中的交易成本，达到各个利益主体共同的目标。
（二）创新构建以协同为特征的协同整体型公共管理组织模式
传统的公共行政模式无法解决跨区域的边界问题，而协同型的公共管理创新组织模式则可以针对这个问题，进行整合与协同之下的组织设计或重组。基于这个视角，政府将公共管理的整体组织结构设计作为实现公共管理服务的工具，也即达成各个政府组织之间、各个部门之间的团结协同目标。
这种协同型公共管理组织机构模式是现代横向组织管理和网络化治理的主要模式，它的治理前提是不同组织结构之间的差异化，不同的组织结构有其不同的框架、职能和利益追求。因此，协同型公共管理模式正是符合了整体性治理的主旨和价值理念，实现了替代注重等级、注重程序的官僚政府体制与组织架构。
（三）创新以结果为导向的协同整体公共管理模式的目标
协同型公共管理模式强调的是社会公众的公共利益，它的实现目标是要用最低的成本，提供最好、最为有效的公共管理服务，在协同型公共管理模式下，要努力将复杂而分散的各个层级和机构进行整合，以满足不断提升的公众的需求。
协同型公共管理模式的服务目标，总体来说是要消除不同组织机构、不同部门之间的矛盾，在特定政策的规范之下，实现各组织、各部门之间的合作与交流，从而更好地运用各种资源，为公众提供整体的或“无间隙”的公共管理服务。在这个目标结果中，牵涉到政府、公众、组织等不同层次的整合目标，在协同创新的过程中，就是将所有活动相结合，达到各个层面的有益结果。
（四）创新以整合为核心的协同型公共管理运作机制
在协同型公共管理转型和创新的过程中，它的对立面是碎片化、分散化公共管理模式，在这个协同型公共管理运作机制构建的过程中，它需要的是有效的整合，是基于专业化上的整合，要注重全局战略的统筹眼光，它的整合内涵包括三个方面：一是整合处于不同层次的公共治理过程；二是整合组织的功能内部治理过程；三是整合政府部门与私人部门之间的治理过程。从这三个方面来看，我们不难看到协同型公共管理的信息分享、协同作战的宗旨和运作方式，在这个以整合为核心公共管理协同之下，可以有效地打破组织之间、部门之间的壁垒，形成一种无缝合作的协同体制。
从纵向的视角来看，以整合为核心的公共管理服务创新重新界定了中央和地方的公共服务职责，赋予了地方政府更多的公共产品、管理公共事务的权限。从横向的视角来看，以整合为核心的公共管理服务创新可以对政府机构的职能进行整合，生成综合性的“一站式”服务体系，避免公共管理服务职能交叉或重叠。
（五）协同型公共管理的参与主体多元化
在整合视角下的协同创新型公共管理模式，既不是科层管理模式，也不是市场治理模式，它强调政府和非政府之间的合作、公共机构与私人机构的合作。这就使协同型公共管理的参与主体显现出多元化的特征，地方政府再也不是唯一的公共服务提供者，不是垄断公共物品供给的垄断者，而要让这些公共管理服务职能形成一种多元的网络形态，吸引各方的力量，实现地方公共管理服务的供给，以满足社会民众多元化的需求。当然，在这个多元化公共管理服务的格局之中， 要注重过程管理和结果控制，政府要融入其他主体的力量，提升公共管理服务的质量和效能。
四、结语
协同型公共管理的治理模式是一种新的、有益的探索模式，它可以基于利益整合的理念主导之下，促成地方利益集团的成长，从而有效地解决横向方面的跨行政区、跨部门的协同合作问题，也为社会公共管理与服务提供了有力的整合资源的支撑，在政府与非政府力量通力合作的条件下，充分其战略协作的功能，从而消除狭隘的部门、层级的传统官僚观念，形成运转协调有序的公共管理治理网络。
（作者单位为河南财政金融学院）
参考文献
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协作性公共管理范文4
[关键词]协作性；政工管理；实施
中图分类号：TF467 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）47-0204-01
一、前言
近几年来，随着组织网络信息技术的深入发展，多层次的跨界相互依赖给管理者带来了巨大的挑战。因此，协作性政工管理也就成为我国在管理学领域不可避开的话题，目前我国虽然在此方面的研究与探讨工作还处于未成熟阶段，但是对该命题的探讨与研究工作已经成为我国在政工管理学领域主要的关注对象。而随着探讨与研究工作的深入，相关学者与政府工作人员在面对协作性管理上提出了异议，认为协作性管理属于西方的产物，并不适应我国社会主义社会的国情，因此本文将对协作性管理在我国实施的必要性进行刍议。
二、协作性管理的实施有利于公共价值的增进
与新管理相比，协作性管理在价值目标与追求上更加注重多元化和一体化的发展方向。二者的区别是，新管理把公民的需求以管理顾客的形式进行，而协作性管理则把公民当作合作伙伴；新管理的基础是以理性的工具组成，协作性管理则以合作理性组成基础；新管理以经济价值为追求目标，而协作性管理则把民主自由、全民参与以及共同协商等公共价值为追求目标。另外，协作性管理还提出了两个基本点的假设问题：一是假设在公共事务上存在着较为复杂的事项，而这一部分的事项在单一组织下是不能得到良好解决的，其一般要求不同的部门与单位联合参与行动；二是在人类的行为与动机上，利他主义是普遍存在的，假设以组织间来进行协作就能创造出更多的价值。因此，从以上两个方面可以得出，协作性管理在实施上，其追求的价值目标是利民的与最大化的。而一个公共价值在衡量标准上，往往是以政府是否能够有效的满足到民众实际且有必要的需求。所以说，协作性的管理在实施上更加的有利于政府与公民建立牢固的合作伙伴关系，从而使共识更加容易的达成，而政府也能有效地处理到公众最需要解决的问题，使公共价值得到进一步的增进。
三、协作性管理的实施有利于政府组织结构的更新
协作性政工管理在政府的组织结构上，其追求的是通过横向和纵向之间的管理工作来加强对各方面事务的协调与合作关系，从而跨越不同组织的边界、把整个社会中所有的治理组织进行联合，最后建立起新型的网络管理组织，而他最终的目标还是要构建出以“公民”为核心部分的无缝隙政府。而通过协作性公共管理建立起来的整体性政府在优势方面主要体现在以下四个方面：一是可以有效的降低政府政策之间出现互相拆台的现象；二是可以在社会资源的利用上更好的整合与运用；三是可以把不同政策与领域所带来的利益相关者进行集合，最后产生最紧密的合作关系来发挥出最大效用；四是在公民的公共服务上提供无缝隙的合作伙伴效用。所以说，协作性政工管理的实施有利于不同部门与单位的跨边界与整合性的合作，从而为公民的服务工作提供了一种不同的功能性组织，其具有的特点是更加的开放、跨界、协作以及整合。
四、协作性政工管理有利于领导能力与方式的转变
协作性政工管理在工作人员的要求上，一般要求其具有谈判与沟通的能力，在管理权力关系与谈判过程、建立与管理信任关系、民主活动技巧、网络设计、通过信任关系管理风险、管理冲突与协作议程等方面可以熟练的运用。其中，在进行协作网络的管理工作中，对利益相关者进行服务时，要更加偏向于和善温柔的领导风格，这就是我们常说到的“催化型”领导。政府相关工作人员在这其中所要求突出的角色，就是催化型领导所明确要求的标准，从而可以加强公民群体之间的合作与协作关系。另外，协作性政工管理在实施后，相关管理者在核心职责的设计上，不再是之前的集中管理人员与项目，而通过各种资源的组织，进而创造出属于公民的公共价值。因而，协作性政工管理在领导能力的提升与管理方式的转变上发挥着不可替代的作用，其能够一定程度的促进政工管理的阳光化。
五、协作性政工管理的实施有利于政府与公民关系的转变
协作性政工管理在实施上，更能代表一种积极向上地、双方或者多方通过双向地渠道参与到相关的活动中。在协作性管理的理念上，每一社会参与者并不是简单的以“仆人”或者“主人”这两种称号进行，而都属于公共管理事务上的主体之一。同时，在协作性的政工管理理念上，所有的社会参与者都要进行相关的劳动工作来产生出所需共享的目标与价值，并对各自独立与自主等方面有所保持的前提下，对相关规则进行共同的制定，从而可以做到共享独特的资源，更好地解决之前所提出单一组织不能够良好解决的相关难题。当然，在以上所有理念的提出上，都需要政府与公民之间关系的转变。
结论：综上所述，协作性政工管理与我国社会主义社会建设工作并不存在差异性，对我国公共价值的递增、政府组织结构的更新、领导能力与方式的转变以及政府与公民关系的转变等方面具有重要的作用，因此希望我国相关研究单位与国家政府部门提供重视力度，不断推进我国社会主义改革与发展工作的深入。
参考文献
[1]斯蒂芬・戈德史密斯等.网络化治理：公共部门的新形态[J]，北京大学出版社，2008.
协作性公共管理范文5
关键词：公共项目；协同；管理机制
Research on Construction of Synergic Management Mechanism for Public Projects
Abstract: According to the characteristics and existing problems of public projects, synergic management in public projects is defined. And on the base of analysing the necessity of implementing synergic management in public projects, a mechanism model for synergic management is constructed, which consists of formation mechanism, realization mechanism and incentive-restricted mechanism. And the three mechanisms’ function modules, action mechanisms and relationships are respectively illustrated in detail.
Keywords: public project, synergy, management mechanism
中图分类号：C29 文献标识码：A
引言
公共项目是国家或地方政府直接或间接向社会公民提供市政、交通、文化、教育、体育、环境等公共服务的建设项目，它是以促进国民经济和社会发展、为公共生活服务、为提高社会科学文化水平和人民素质为目的，着眼于创造社会效益而不是以商业利润为主，进行组织和配置社会资源的项目有机体，其属于社会公共服务系统的范畴。公共项目具有参与方多、规模大、建设周期长、技术复杂等特征，是一个典型的复杂开放系统。随着社会分工的发展、专业化程度和项目复杂化程度的不断提高，信息不对称等因素衍生出一系列公共项目建设管理问题，严重影响了项目管理系统的顺利实施与运行，这就对项目管理方法、管理模式提出了更高的要求。一些学者[1~5]提出在管理过程中融入协同思想，并对协同管理的概念提出自己的看法。综合这些学者的研究观点，提出公共项目协同管理的定义，即综合考虑公共项目特点，基于协同学和项目管理学思想，在公共项目系统处于变革或临界状态下，运用项目管理方法和手段，对项目组织、行为过程、目标等各子系统或要素进行协调整合，促使它们之间相互作用而实现一致性和互补性，产生支配项目系统发展的序参量，并对序参量实施有效管理，使公共项目系统实现自组织并达到一种有序状态，最终实现项目总体目标并使各方利益得到合理分配的系统管理方法。
公共项目管理协同化必要性分析
2.1多目标协同优化的必要性
公共项目建设的成功与否关系着人民生产生活和社会经济的发展。因此公共项目目标体系不仅应包括项目质量、工期、投资等几大基本目标，还应包括与环境的协调、社会贡献、可持续发展等更为宏观长远的目标。也不只是追求工期等单个要素目标的最优，而是追求项目的总体目标和效益，是工期、质量、投资、满足社会公众需要等全方面、多目标的协同优化和有机协调。
2.2组织协同的必要性
公共项目具有复杂性、不确定性和动态性等特点，决定其所要求的管理模式与标准化生产加工等静态工作应该有着很大区别，项目组织之间的关系也必然有很大改变。作为业主和项目管理者，在沟通过程中不仅应强调项目总目标，达到各方目标的一致性，还要兼顾各方利益，使各方都满意。同时，项目建设行业中单个组织的资源已远不能满足复杂的公共项目建设与管理的需求，公共项目的参与方越来越多，迫切需要各方建立起良好的合作关系，对公共项目的全过程进行协同管理，提高项目执行效率，利用现有资源实现项目整体效益最大化。对于争端的解决方式，各项目组织也应改变过去那种以诉讼为主的方式，应更多地注意项目的整体成功，强调合作和沟通的重要性，在此基础上尽量协调解决。
2.3信息协同的必要性
传统的信息沟通方式已远远不能满足日益复杂化的公共项目管理的需要。伴随项目规模的扩大和参与方增多，各种管理界面增多，造成参与方沟通范围和工作量扩大。只有使项目全过程、多目标的各种信息能够在项目管理界面顺畅流通和有效共享，才能保证公共项目总体目标的实现和各项目组织的互利共赢，而这需要借助现代的管理思想和信息技术，建立一个统一的信息平台，把项目信息进行标准化处理，对项目信息进行协同化管理，从而使得各项目组织之间，项目组织各个职能部门和人员之间以及社会公众组织等都能在统一的信息平台上进行沟通交流和信息共享，进而降低项目各参与方的信息交易成本，缓解信息缺失或不对称给公共项目系统目标带来的负面影响。
协同管理机制的构建
若想深入全面地把握和认识公共项目协同管理的内涵与本质，对协同管理机制的研究尤其重要。因为机制一旦形成，它就会内在地作用于公共项目系统本身，按一定的规律影响并支配其发展变化，使其处于一定的运行状态。但是要研究协同管理机制，就必须首先通过构建协同管理机制模型来加以分析说明。
3.1 协同管理机制框架模型
公共项目协同管理包括三大机制，即：形成机制、实现机制和激励约束机制。这三大机制相互作用，实现协同管理效应，促使项目系统有效而顺畅运行，达到协同管理目标。需要说明的是，公共项目协同管理机制是作用于项目建设全过程的，即使项目的投资决策、设计、施工等阶段的协作主体不同，而业主或由其委托的项目管理单位作为协同管理模式下的管理主体，在项目建设全过程中发挥其组织协调作用。协同管理机制框架模型如图1所示。
3.2 协同管理的形成机制
3.2.1 差距评估机制
从公共项目协同管理的概念中可知，协同管理目标是与公共项目总体目标趋于一致的，并且是一个具有阶段性、层次性、分布性等特点的目标体系。差距评估机制是公共项目管理者在项目建设全过程中将项目系统所处环境及进展状况与这样一个目标体系进行比较，确定存在偏差后而采取的行为机制。对公共项目系统而言，项目管理组织不仅要对项目的进度、质量、资金使用等进行评估，还要对人员、材料设备等资源的配备、项目运转能力及其所处环境进行评估。评估的结果决定项目管理者是否选择或是进一步采取协同管理措施。值得强调的是，在评估机制运作过程中，项目管理者要收集相关信息，并进行分析与评价，为识别协同机会打好基础。
3.2.2 利益分配机制
在确认有必要进行协同管理的基础上，如何在公共项目总体目标体系下对各项目组进行利益的合理分配成为关键。项目组织在协同管理作用下达到各自无法单独实现的目标，进而获得更大的利益，是形成协同管理利益机制的核心。假如已经通过评估确认实施协同管理可以达到协同效应，实现项目总体目标，但即使项目系统的总利益增加，而对各项目组织所应得利益未能进行合理分配，就不能形成管理上的协同意愿。因此，协调好各项目组织之间的利益，产生互利共赢的利益机制将促进协同管理的形成与实施，此外也有利于项目系统的稳定和发展。
3.3 协同管理的实现机制
协同管理的形成只能说明公共项目存在协同的可能性以及各方在利益驱动下接受协同管理，而要实现这种管理思想的现实作用，就必须了解协同管理的实现问题。
3.3.1 协同机会识别
协同机会识别就是寻求项目系统中哪些环节或界面存在协同的可能性，这在实施协同管理过程中是非常重要的一步，只有及时准确地识别协同机会，才能围绕协同机会及时制定有效管理措施并予以实施，所采取的措施必须明确其管理目标，统筹兼顾，只有这样才能达到协同管理的效果。协同机会识别机制要把握两个方面：
（1）识别协同机会的条件。公共项目系统处于不稳定状态是协同机会存在的前提条件。协同的目的就在于使公共项目系统在临界状态通过涨落产生序参量，并在其支配下从宏观尺度上使项目系统呈现出特有的有序结构和功能模式，达到项目整体功能和效益最大的效果。因此，对公共项目系统而言，识别协同机会首先要把目光锁定在那些处于变革环境中或不稳定的项目状态，如投资决策、项目设计、招投标等。也就是说，公共项目协同管理主要研究公共项目在处于变革阶段或临界状态时如何通过施加一定的管理而产生主宰项目系统发展的序参量，使项目系统走向有序化而达到协同管理效应之目的。
（2）识别协同机会的方法。协同机会除了认识其条件之外，还必须寻求一定的方法加以识别。根据制约因素理论，公共项目是由许多要素、子系统和环环相扣的不同环节有机构成的系统，其中总有极少数要素、子系统或环节在现有的条件下制约着公共项目系统的发展，成为影响整个项目系统发挥整体功能效应的制约因素或瓶颈环节。[6]从某种意义上说，识别这些制约因素或瓶颈环节的方法就是识别协同机会的方法。在项目管理领域识别方法主要包括横道图、网络计划技术、关键线路、赢得值法等方法。
3.3.2 协同价值预评
协同价值的大小不仅决定是否进行协同管理，还是协同管理追求的目标。通过协同价值预评机制可以预评出协同管理所带来的效应，并能挖掘出协同要素的价值。预评协同价值时仅仅对协同过程中要素的价值进行判断是没有意义的，而对要素实施协同的价值判断才能更好地了解协同要素的价值。[7]协同价值评估就是通过比较由于协同产生的协同价值与协同成本的大小，确定协同的实际价值，即协同产生的价值减去协同带来的成本之后的结果。协同价值应以最大化为原则，只有挖掘出协同要素产生的最大实际协同价值，才是实施协同管理的意义所在。
3.3.3 信息沟通
信息沟通是指为使公共项目各子系统或要素能更好地产生协同并使公共项目协同管理充分发挥协同功能所采取的一切沟通方式。有效的信息沟通是协同管理成功实现的基础。协同机会识别与协同价值预评是通过在项目系统内外进行广泛深入、有效的相互沟通和交流基础上而被项目组织成员或管理主体清晰地理解、认同和接受，并转化为项目组织成员自觉的行为。有效的沟通包括：
（1）提高信任度。互相信任是协同的前提。那些在理论上看起来具有很好的协同机会和协同价值的协同，如果缺乏信任，往往很难实现。对公共项目系统来说，信任有助于在协同管理目标一致的情况下整合项目系统内部各子系统或要素，促使协同各方意识到协作关系的潜力，实现资源共享，弥补各自的不足，使公共项目系统发挥整体功能效应
（2）建立双向沟通方式。双向沟通能在项目子系统内外产生互动性的信息交流与沟通，便于沟通双方了解协同对象的相关信息。有效的沟通，可以使项目系统内部人际关系和谐，有助于顺利进行协同管理，达到协同管理目标。信息沟通机制对整合项目管理目标和各要素在共同利益的一致性方面具有重要作用，并且利于降低协同成本，为更好地进行协同管理创造条件。
3.3.4 要素整合与配置
要素整合与配置是公共项目系统在协同管理作用下有序化的过程，它是在协同机会识别、协同价值预评及信息沟通基础上，为实施协同管理而对协同要素进行的权衡、选择和协调。整合机制包括对项目系统内部各子系统或要素的协调与配置，如项目的决策、设计、采购、施工等过程之间的衔接和配合，以及资金、材料设备、人员等要素的配置。对项目系统实施整合的实质是最大化地促使项目系统各子系统或要素进行优势互补，缓解或消除影响因素和瓶颈环节对项目进展的制约，进而产生整体功能效应。整合的方式和程度将直接影响协同管理的效应和协同要素所创造的价值。
3.3.5 支配机制
支配机制是指系统在变革或不稳定阶段，其各子系统或要素由于协同作用创造序参量，序参量反过来又支配各个子系统或要素按它的“命令”合作行动；[8]同时，众多子系统或要素对序参量的“伺服”又强化序参量自身，使整个公共项目系统自发地组织起来，从无序状态向有序状态发展，产生新的功能结构。在公共项目系统处于变革阶段时，根据外部环境的变化和项目系统拥有的资源，部分因素通过施加影响，在涨落和非线性相互作用形成的关联放大效应下，形成主宰项目系统有序发展的序参量，从而使整个公共项目系统在序参量的支配下产生整体功能效应。
3.3.6 反馈对比机制
在序参量的支配作用下，项目系统将会从处于变革阶段的无序走向有序，实现整体功能效应，但这种效应是否就是协同管理所追求的协同效应，还必须通过反馈，把管理系统达到的结果与协同管理目标相比较。如果协同管理达到的结果和目标相一致，则说明实现了协同效应。反之，则没有实现协同管理效应，需要重新考虑识别协同机会、预评协同价值、交流沟通以及整合系统要素，产生出新的支配系统发展的序参量，循环往复，最终实现协同管理效应。
3.4 协同管理激励约束机制
激励约束机制作为协同管理机制的重要内容之一，它是在协同管理过程中，为保证协同行为发生并顺利实现协同效应的导向和制约机能。具体包括两个功能模块：
3.4.1 激励导向机制
往往一些项目组织只考虑短期利益，将目标锁定在从项目中实现自身利润最大化，而无视项目系统整体效应，甚至在追求利润最大化过程中损害业主等其他项目组织的利益并影响项目总体目标的实现。激励导向机制应该让各项目组织明确项目总体目标是什么，认识到协同管理的重要性，如项目的成功不仅仅是给各组织带来短期利润，更重要的是能够提升企业的信誉、业绩和地位，提高企业的市场竞争力，这是各项目参与方应该追求的长远利益，也是选择协同管理的内在驱动力。当然，物质奖励等也是促使项目参与方选择协同的重要手段。
3.4.2 约束机制
俗话说“无规矩不成方圆”，所以在协同管理的形成机制和实现机制中也必须建立起相应的约束机制。形成机制中的约束要保证准确评估项目运行状况与理想目标的差距和确认“协同空间范围”。实现机制中的约束要确保协同机会识别和协同价值预评的科学准确，在合同、契约、协议等约束力作用下，加强参与方的相互信任和相互尊重，加强信息沟通，强化要素整合和合理配置，对序参量的选择和管理要严格把关。此外，制定相应的惩罚措施，对那些在协同管理过程中投机取巧、违背协同目标的参与方给予一定的惩罚，以便产生硬性约束，有助于进一步实现协同管理。
3.5 三大机制的关系
协同管理的三大机制相互作用、相互联系、缺一不可。在协同管理机制中，形成机制虽然是一种观念意义上的协同，但它是整个协同管理过程的起点，是实现机制运行的前提条件，离开形成机制，实现机制则成为无本之木。而实现机制正是在形成机制基础上，通过协同机会识别、协同价值预评、信息沟通、要素整合配置以及对达到结果的信息反馈和比对等操作模块，促使产生我们所期望的序参量，在对序参量实施有效管理作用下使整个项目系统向有序方向发展，最终把形成机制中观念意义上的协同变为现实意义上的协同，离开实现机制，形成机制中的协同管理目标如空中楼阁，无法实现。而激励约束机制是以它们二者为载体，并作为实现协同管理目标的重要保障，贯穿于整个协同管理过程之中，发挥着非常重要的作用，保证协同管理过程中所有协同行为的顺利进行。同样，失去激励约束机制，形成机制和实现机制就如脱缰之马，也不能很好的运行。因此，它们三者之间形成了有机整体，为实现协同管理目标共同发挥各自的功能和效应。
结语
目前，公共项目的日益复杂化对公共项目管理提出了更高的要求，而公共项目协同管理还只是一种基于协同学的比较抽象的管理思想，尚处于初步研究阶段，未形成一个独立的、实际的管理体系，它需要通过与现有的项目管理模式相结合才能发挥作用，如在代建制模式下融入协同思想。只是对公共项目协同管理的研究起到抛砖引玉的作用，要具体成为可实施的管理模式和方法，还要针对协同管理思想在项目管理实践中的具体表现形式、协同管理机制模型中各功能模块在实践中的作用形式和方法等方面作进一步研究。
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协作性公共管理范文6
协同治理是一种由政府部门主导, 社会组织、市场主体、公民团体等多种要素协同参与社会事务的公共管理模式。关于协同治理的研究始于20世纪80年代, 作为一门新兴交叉理论, 协同治理的理论基础是自然科学领域的系统协同论和社会科学领域的治理理论。进入21世纪, 随着全球化的日益深化, 公共领域与私人领域的临界点不断缩减, 公共领域所面临的问题呈现复杂化和碎片化趋势, 传统公共管理模式难以适应现代社会和民众需求。协同治理所具有的多元、合作、协调、共享等特点, 已成为西方学界和公共管理部门颇为重视的公共管理模式。
随着社会发展, 公共部门、社会组织以及普通民众对档案的需求日益增加, 但档案管理在我国仍处于政府部门主导的传统管理模式。近年来, 我国学者开始对传统档案公共管理的弊端进行反思, 其中不乏对于西方现代公共管理模式的分析与借鉴。由于社会环境和体制的差异, 我国档案学界在研究过程中较少关注西方公共管理的热点协同治理。为此, 在国家治理现代化的时代背景下, 本文以协同治理为视角, 分析我国档案公共管理模式存在的问题, 结合国外档案管理的经验与启示, 提出进一步改进我国档案公共管理的对策, 以期对我国档案服务优化和发展有所裨益。
二、协同治理视角下档案公共管理模式的优势
在协同治理背景下, 西方国家形成了较为成熟、高效的档案公共管理模式, 较好满足了社会对于档案的多样化需求, 有效推动了档案事业的持续发展。
(一) 多元主体的协同优势
传统档案公共管理的实践过程中, 无论是政府、市场还是社会主导的单一化的管理模式都具有较大局限性, 西方国家尝试通过协同治理来推动档案工作发展, 坚持政府间接管理、社会组织发挥中介和补充职能、合理引导民众需求的方式来实现多元主体的协同参与。譬如, 英国档案管理长期以来坚持多元协同参与, 包括国家档案馆 (政府部门) 、印度事务部图书档案馆 (非政府性公共机构) 、大学、教会、企业及私人档案馆 (社会组织) 等多类档案主体, 通过多方合作不仅实现了对各类档案资源的共享, 还较好地满足了不同主体对档案的多样化需求。[1]再如, 美国国家档案馆在2017年研发铭记一战 (Remembering WWI) 移动应用程序过程中, 通过多种方式吸引社会组织和民众参与一战档案资源的收集, 包括吸纳软件开发人员、社交媒体交互设计人员的专业知识, 参考采纳历史教师、数字人文爱好者、博物馆专家的档案需求等, 进一步提高了档案资源的开发与利用程度。[2]可见, 西方国家通过引入多元主体协同参与档案公共管理过程, 适度缩小了政府档案管理、控制职能, 提高了社会组织及民众的档案参与度。
(二) 资源共享的合作优势
档案管理目标在于实现档案工作社会化, 西方国家通过协同治理来增强政府档案部门、社会档案管理组织、私人档案馆以及普通民众间的互动, 档案管理主体共享资源、相互配合, 使档案信息的质量大幅提升, 档案公开的范围不断扩大, 从根本上改变了过去档案保存备查的状态, 提升了档案及档案管理工作的活力。譬如, 加拿大建立国家档案馆与学校、科研机构、教会档案馆的联合管理机制, 通过政府档案机构、半政府档案机构、非政府档案机构间的多元互动、有效协调, 逐年加大对官方和非官方档案资料的收集保管力度, 档案资料内容涵盖社会生活的方方面面, 大大满足了档案用户的查阅需要。[3]丹麦国家档案馆通过外包形式, 不断提升档案收集与管理专业化水平, 提供更加人性化的档案基础设施建设及配套服务, 给档案用户带来较舒适、便利的感官体验。[4]
(三) 分工合作的专业优势
协同的根本要义在于分工与合作, 西方国家十分重视为公众提供专业化的服务, 突出表现在档案公共管理系统内部和档案公共服务的供给层面。譬如, 英国通过加强档案专业分工, 有效打破了不同部门间的界限, 作为政府部门的国家档案馆主要为国家和地区发展、政府建设提供服务, 档案公共管理多具有综合性和指导性, 不具有小众化特征;非政府组织的档案馆一般具有很强的专业性, 主要为资金供给方提供专门性的档案管理服务。这两种档案管理部门在业务上有所互补, 在档案提供方面协同发展, 提升了普通民众和社会团体的档案利用效率, 实现了跨部门的网络化协同与无缝链接, 推动档案公共服务协同化发展。[5]再如, 瑞典档案管理部门高度重视档案工作的专业宣传, 通过形式多样的专业活动吸引民众参与档案工作, 以档案共享日、历史纪念仪式、珍贵馆藏开放日等形式, 引导社会民众广泛参与档案服务和管理, 起到活化档案、提高档案馆知名度、增强社会档案意识的作用, 成为连接档案公共管理部门与社会大众的桥梁纽带。[6]
三、我国传统档案公共管理模式存在的问题
国家治理现代化的大背景下, 传统档案管理模式已很难适应现代社会需要, 值得业界关注与反思。
(一) 档案管理主体的单一化
随着改革开放不断深入, 社会民众对档案的需求日益多元化, 由政府、社会组织、民众协同完成档案公共管理已成为必然趋势。然而, 我国传统档案管理工作仍具有较强的垄断性, 档案部门承担了绝大部分的档案工作, 由于管理主体的单一化, 我国档案资源处于相对垄断的公共管理体制之下, 因而在很长一段时间内, 我国档案工作受到官本位和神秘主义观念的影响, 自我封闭成为常态, 档案工作重心在于资源收集与保管, 对外利用也仅限于体制内部, 这使得社会组织、市场主体、公民团体等各类社会资源无法在档案管理过程中发挥自身知识和技能优势, 档案公共管理部门出现职能集中、机构膨胀、人浮于事的现象, 档案事业发展严重滞后于经济社会的发展需求。
(二) 档案管理模式的碎片化
受传统管理体制影响, 我国传统档案管理模式存在碎片化问题, 不能满足政府以及社会民众的需求。一方面, 我国档案管理的职责分界呈现碎片化状态, 这与我国传统的条块式档案管理体制密切相关, 目前我国承担档案管理的公共部门包括各级综合性档案馆、各部门业务档案馆、党史部门、地方史志部门、各类博物馆等, 虽然各类档案部门均是政府管理机构, 但相互间关系较松散和独立, 各类档案管理部门职责既有重叠又有空缺, 档案管理存在条块分割不清的功能性问题, 这导致各类档案管理部门在档案服务上存在制约与冲突, 部门主义、各自为政现象经常性出现, 严重阻碍了档案公共管理的发展。另一方面, 我国档案资源存在碎片化问题。我国档案资源分散于各类档案管理部门之中, 具有明显的分散性和不连贯性, 基于档案资源共享的协同机制体制以及利用平台尚未建立, 档案资源协同利用效率较低, 间接阻碍了档案资源的共享交流, 不能真正地发挥档案资源的作用和价值。
(三) 档案公共服务的片面化
当前, 社会各方面日益增长的档案文化需求和相对落后的档案公共服务能力之间的矛盾, 是当前我国档案工作的主要矛盾之一。一方面, 档案公共服务理念相对滞后。长期以来, 传统档案管理模式秉持政府本位的思维观念, 公民本位和社会本位的思想尚无法贯穿档案服务始终, 档案部门更关注于收集与保管, 而非开发与利用, 尤其在数字化信息时代, 传统档案的被动服务理念更难以为继, 这使得档案公共管理相对封闭与保守, 严重制约了档案信息资源效能的发挥。另一方面, 档案公共服务效果不佳。传统档案管理部门在发展过程中, 受自身职能垄断性的影响, 档案服务出现排他性特征, 非政府组织、市场主体、公民团体等社会资源很难参与档案公共管理全过程, 这使得档案服务的平等性、透明性、责任性以及有效性都难以保证, 档案的资政效能难以发挥, 档案的利民成果亦难以分享。
三、协同治理视角下完善我国档案公共管理的对策
档案公共管理的最终目的在于将死档案变成活资料, 最大限度地为社会发展提供服务。协同治理强调政府与社会组织的协同合作, 符合当前我国档案公共管理的价值取向。
(一) 拓展多元主体, 增强档案协同能力
善治既是协同治理的价值追求, 亦是我国服务型政府建设的理想目标。在协同治理背景下, 档案公共管理需要引入更多的治理主体, 通过多元协作来推动档案管理系统趋于有序化, 逐渐改变过去政府的单一治理模式, 将社会民众、社会组织、企业等主体引进来, 作为治理主体协同参与档案公共管理。一方面, 基于民众档案需求, 深化档案公共管理部门、非政府组织以及私人档案机构间的协调合作。档案公共管理部门要以民众现实需求为指引, 不断丰富我国档案馆馆藏结构, 变单一档案公共管理主体为多元档案管理主体, 多渠道收集档案资料, 不断优化我国档案馆馆藏结构, 使国家档案馆、学校、科研机构、企业、私人档案馆、博物馆、图书馆在协调合作中优势互补, 全方位提升我国档案的储备能力。另一方面, 基于档案业务流程, 深化政府内部各部门间的协调合作。进一步明确政府内部各部门在档案管理工作上的职责, 突出部级档案馆的综合性和指导性, 建立沟通联系机制, 从根本上解决过去档案管理上的各自为政, 不断实现档案规模化管理。
(二) 积极回应诉求, 提升档案服务能力
档案不仅是历史信息载体, 更是进行各类问题比较分析的依据。在国家治理现代化的大环境下, 我国档案公共管理需要进一步回应经济建设、民生建设、文化繁荣等多方面诉求, 变被动应对为主动服务。首先, 档案公共管理要回应经济发展的诉求, 要收集好、保存好、管理好各类经济建设档案资料, 主动跟进、服务各类经济项目建设, 譬如在国家一带一路经济带建设过程中, 深入挖掘丝绸之路经济带的历史档案资源, 推动经济发展与历史文化建设紧密融合。其次, 档案公共管理要回应民生建设诉求, 提高档案资料的开放程度, 使档案成为群众了解国家政策、各级党委政府决策的重要纽带, 不断加强与群众相关的婚姻、招工、征地、拆迁等档案的管理和开放, 方便群众查档, 使群众的合法权益得到有效维护。再次, 档案公共管理要回应文化繁荣诉求, 充分发挥档案的文化底蕴, 突出档案文化休闲功能, 利用老唱片、老电影构筑内容丰富的文化空间, 使档案馆成为重要的文化休闲场所。
(三) 推进技术革新, 加强档案共享能力
协同治理的本质在于通过协调合作, 消除隔阂和冲突, 实现公共利益最大化。在这种背景下, 我国的档案公共管理要不断推进技术革新, 利用先进的技术优化服务方式, 最大限度地满足各类用户对档案信息的需求。一是推动档案数字化, 建设数字档案馆, 在对现有档案全面整合的基础上, 有计划、有步骤地推动信息档案数字化, 利用现代化的扫描成像、信息录入等技术, 对纸质、胶片、录音、录像档案进行数字化处理, 不断丰富电子档案的馆藏, 方便使用者查阅。二是加强档案工作网络化。档案工作网络化有助于提升档案业务指导的社会化程度, 提高非公组织与公众个人档案业务能力、丰富社会档案资源体系和社会档案利用能力, 为档案实质价值和工具价值的实现奠定坚实的社会基础。[7]三是提升档案政务协同化。推动档案业务流程横向化整合, 通过现代技术, 对不同领域、内容的档案数据库进行整合, 方便档案的查阅;推动档案业务流程纵向化整合, 借助互联网, 实现国家、省、市等公共档案馆的联合, 为公众提供在更大区域范围内的档案服务。
参考文献：
[1][5]李财富.西方发达国家档案服务的实践及启示[J].档案学通讯.2016 (2) :61-64.
[2]Remembering WWI Ipad and Android app[EB/OL].2017-10-18.
[3]马学强、王伟.加拿大公共档案馆社会文化功能分析[J].中国档案.2006 (6) :58-60.
