新政诉讼法范文1
在我国，旧的行政诉讼法确定的行政诉讼被告的举证责任是相对明确的，但只字未提原告的举证责任，不仅未规定对行政主体作出的具体行政行为以外的其他事项负有举证责任，同时对行政诉讼原告对何种事项负有举证责任也未有规定，尤其是行政诉讼原告是否对行政主体的具体行政行为违法的事实负有举证责任[1]。行政诉讼被告负担行政诉讼的举证责任主要是综合基于原被告双方的举证能力、实际上的法律地位等内容所确定的，但是并不能无限夸张被告的能力，同样，原告在被告的行政权力受限的前提下，完全可以对相应的内容负担举证责任，这样在逻辑上显得更加合理。有关于行政诉讼原告的举证责任在《若干解释》的第27条中有所规定。《若干解释》采用了原告举证责任的表述可以据此作为原告具备举证责任的依据。但是单纯从这个条文是难以确定行政诉讼原告具体的举证责任的。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）中规定行政诉讼原告具有提供证据的权利，它和旧的行政诉讼法一样均未采用原告的举证责任的表述。可见，这三部法律的规定不统一，彼此之间存在矛盾，对行政诉讼原告的举证责任的规定过于模糊化。新修订的行政诉讼法虽然在其第37、38条中都有“原告提供证据”的表述，可以说其是受《若干解释》和《若干规定》影响的结果，但是仍未见“原告负有举证责任”字眼的出现。问题的焦点在于到底原告是负有举证责任，还是原告仅仅享有提供相关证据的权利，还是举证权利统一于举证责任之中在理论上没有形成一致的意见，当然实践的操作就存在诸多的弊端，这样不一致的矛盾规定增加了执行的不可操作性。
二、第三人缺乏举证责任
旧的行政诉讼法未对行政诉讼第三人的举证责任作出任何规定，仅规定了第三人参加诉讼的相关内容。行政诉讼第三人与行政诉讼原告的法律地位很相似。传统的行政诉讼理念只注重对原告权益的关注，淡化了对第三人的注意。行政主体与行政相对人的直接对立掩盖了第三人在这二者之间存在。在平衡行政主体与行政相对人的关系中完全有必要对第三人的相关内容加以规定。关于举证责任并不单纯对应败诉风险，它背后还代表着举证的权利问题。新的行政诉讼法相较以前的规定在有关原告内容的部分增加了第三人与其并列实属进步。但依然没有触及到行政诉讼第三人的举证责任或举证权利的内容，这仍然是行政诉讼面临的一个重要问题。相较于行政诉讼原告的地位，行政诉讼第三人的境地尴尬，对自身权益的保护无助。究其原因，可以归纳为以下几点：一是行政诉讼第三人没有举证的权利，无法直接举证，仅仅附属于原被告之间的诉讼，必然要承担行政诉讼的法律后果，显然这样对行政诉讼第三人来说严重不公平。二是行政诉讼第三人地位的不独立，即使新行政诉讼法增加了许多有关第三人的内容，但是第三人的地位依然是参照行政诉讼原告的，第三人附随原告，对原告的规定深刻地影响着第三人，很多情况下，第三人对于司法活动的进展也是无奈的，只能听天由命，实质上的行政诉讼第三人变得毫无意义。追根究底，原因在于行政诉讼原告与第三人关系的不明确、第三人举证责任及举证权利的缺乏。
三、举证期限相矛盾
《若干解释》第26条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”这一严厉的短暂举证要求是对被告举证期限的限制规定[2（]P507），其中答辩状的内容不仅应包括行政主体作出行政行为事实证据还要包括其法律依据。其实重要的一点是法律明确规定被告提交的证据应当包括法庭质证的证据，但现实中被告是否提交质证的证据是不确定的。而且行政诉讼原告的举证任务往往要在开庭前实现，开庭前就是原告的举证期限。因为被告提交的答辩状是根据原告的诉讼请求而作出的，所以在原告没有提交证据之前被告根本无法提供质证的相关材料，故存在矛盾。归纳来看，主要存在以下两种矛盾。一是质证的期限是否包含在举证期限之内；二是行政诉讼原告与被告的举证期限之间的矛盾。所以，关于行政诉讼当事人举证责任范围的大小以及举证期限的确定都是相对模糊的。
四、行政诉讼举证责任分配制度的完善举措
（一）明确被告的举证责任
纵观行政诉讼的举证责任分配制度，被告负担主要的举证责任，无论是在旧的、新的行政诉讼法还是在其他相关的法律条文中，最大的问题是行政诉讼被告举证责任内容中的“正当理由”的含义不明。所以，法律条文应当对此加以明确规定，不应粗略而又抽象地简单堆砌，最起码要在某些层面上做到具体化，比如不可抗力等作为原因比较好。即使没有在具体的法律条文中加以明确，也要在相关的解释条文中予以明确，这样才能够真正为实践指明方向。法律的条文是理性的，不是随意的、粗略的，更不应当是模糊的、抽象的。法律规范的操作性要强，不仅要有规范的法律框架结构，还应有配套的逻辑解释体系。行政诉讼被告负担主要的举证责任应当是富有逻辑结构的客观存在而不是过于原则的模棱两可的简单规定。所以，在新修订的行政诉讼法第34条中应当进一步明确“无正当理由”的情形，并且要在逻辑上增加相应的法律后果，以此来警醒行政主体。
（二）厘清原告的举证责任
关于行政诉讼原告的举证责任重点归结于原告到底是只享有举证的权利，还是也必须承担相应的举证责任，以及原告的举证权利是否存在原告的举证责任之中。笔者的观点是原告不仅享有举证的权利，而且承担着一定的举证责任，原告的举证权利与举证责任是有联系的，举证责任是相对于行政诉讼活动而言的，举证的权利则是相对于行政诉讼原告的特殊地位而言的。学术界主流的观点支持行政诉讼原告承担部分举证责任。所以既然要确定原告的举证责任，就应该在所有的法律条文中作出原则一致的规定，减少矛盾和歧义，才会使得实践的操作道路更加畅通。一方面，要确定行政诉讼原告具有举证的权利并且承担部分举证责任的原则，要在法律条文中将其予以明确下来。另一方面要明确将人在时的证明责任与行政诉讼原告的举证责任区分开来，划清行政诉讼原告在阶段的证明责任与举证责任的界限。因为人再启动诉讼活动时必须提供相关的证明材料，不仅在行政诉讼，在所有的诉讼活动中都是如此，这种启动并不涉及到实体问题的审查，最多算是形式上的审核，所以二者之间的关系是明确的，不能混为一谈。
（三）增加第三人的举证责任
关于行政诉讼第三人的举证责任，笔者更加倾向于行政诉讼第三人举证权利与举证责任。虽然这样提有仿照行政诉讼原告之嫌，但这也正是二者关系体现。不能将举证权利与举证责任混为一谈，同时也不能割裂这二者之间的关系。笔者建议在相关法律条文中将行政诉讼第三人的举证权利和举证责任加以分别规定，这样不仅能够充分保障行政诉讼第三人的诉讼权利，而且能够使其充分参与到行政诉讼的活动之中，平衡行政诉讼当事人之间的关系，保障行政诉讼活动全面而又充分有序地进行。当然可以进一步明确几种细化的情况，当第三人与原告的利益相同时，二者共同负担举证责任不仅能够更好地实现其诉权，而且可以影响行政诉讼原被告之间的不平等地位；当第三人与被告的利益一致时，在被告未举证的情况下，第三人可以承担辅的举证责任，为相关行政行为的合法性作出证明。于是行政诉讼第三人才真正地以独立的地位和姿态展现风采。纵然如此，当行政诉讼原被告之间力量不对等时，即使有第三人的介入也很难改变这种力量对比状况。所以，可以强化人民法院的功能来保障弱势群体的利益，规定人民法院可以在行政诉讼原告或者第三人举证困难时，提供有效的帮助，促进行政诉讼原告与第三人权利的实现。
（四）合理界定举证期限
新政诉讼法范文2
关键词:行政诉讼;海关执法;规范性文件;海关立法
在依法治国已成为全社会共识、党和国家全面推进依法治国的新形势下，司法体制改革也在有条不紊地推进。党的十八届三中全会与四中全会提出依法治国的改革蓝图，就司法体制改革提出了改革思路，最高法院也以解决司法行政化、地方化为突破口开展了改革试点。2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议审议通过新《行政诉讼法》，对旧《行政诉讼法》做了重大修改，迈出了行政诉讼体制改革的重要步伐。这次修改，正逢党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称四中全会《决定》)。可以说，新《行政诉讼法》将三中全会和四中全会提出的一些司法体制改革思路落到实处。由于司法对行政的审查和监督功能，行政诉讼体制改革必然会深深地影响和触动政府和行政机关的治理模式、依法行政的进程。在这一背景下，海关应积极应对新《行政诉讼法》所带来的种种新变化，主动作为，以此来进一步推动自身的改革与发展，不断深化和完善自身的法治建设。本文从海关规范性文件制定的角度，来思考海关立法应如何应对新形势下行政诉讼体制改革所带来的冲击和挑战，从而不断完善海关立法工作推升海关立法的法治化水平。本文所探讨的立法，是指广义上的立法概念，包括了海关总署制定规范性文件的行为，《中华人民共和国海关立法工作管理规定》把规范性文件的制定工作纳入到海关的立法工作当中。①笔者认为，新《行政诉讼法》的颁布实施，正是海关进一步清理规范性文件制定的良好契机，由此推动海关立法的法治化，从而促进海关执法的法治化进程。
一、新《行政诉讼法》扩大了被审查行政行为的范围
(一)新《行政诉讼法》将被审查的“具体行政行为”修改为“行政行为”
原《行政诉讼法》将行政行为区分为具体行政行为和抽象行政行为，②将具有准立法性质的抽象行政行为排除在审查对象和受案范围之外，规定行政诉讼的审查对象只限定为行政主体针对特定对象做出的单方、具有外部法律效果的特定行为———具体行政行为。如原《行政诉讼法》第二条规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提讼。接着其第十一条对可提讼的具体行政行为的范围予以列举，第十二条对行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令排除在行政诉讼审查范围之外。但是，在执法和司法实践中，由于具体和抽象两个概念的内涵以及划分标准的模糊和不确定性，导致行政机关相当一部分的行政行为没有被纳入法院司法审查的范围，许多本应受理的行政诉讼案件被法院拒之大门之外。尤其是当行政机关的行政行为以红头文件的形式出现时，往往难以被纳入到司法审查的范围。③新《行政诉讼法》全文将“具体行政行为”修改为“行政行为”，为在司法实践中进一步扩大法院对行政诉讼的受案范围奠定了基础。行政诉讼受案范围的扩张，进一步加强了法院对行政机关实施行政行为的监督和审查力度，更好地保障了行政相对人的合法权益，从根源上比较圆满地解决原《行政诉讼法》受案范围过窄的问题。④
(二)新《行政诉讼法》规定了对规范性文件附带审查模式
新《行政诉讼法》第53条规定:公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提讼时，可一并请求对该规范性文件进行审查。新《行政诉讼法》赋予了法院对行政机关制定的具有准立法性质的规范性文件的审查权，是一项非常重要的公法制度设计，现实意义重大。该项制度改变了以往政府“红头文件”不可诉的现象，对于保障公民权利，监督和规范行政机关规范性文件的制定，具有非常重要的意义。当然，这里的规范性文件是将规章排除在外的。目前的制度框架下，法院对规章不具有审查权，但是对规章在行政诉讼中是参照适用，主要的依据还是法律、行政法规、地方性法规。但这丝毫不影响规范性文件附带审查模式的重大意义。现实中，行政机关往往以规范性文件为依据做出大量的行政行为，如果不首先解决规范性文件的效力问题，则无法判定据此所做出行政行为的效力。该制度赋予法院直接审查规章层级以下行政机关规范性文件的权力，对于解决“文件打架”现象，遏制行政机关滥用规范性文件制定权进行执法，依法对案件做出合法裁判，促进依法行政具有重要意义。
二、海关规范性文件制发中存在的法律问题
在海关抽象行政行为中，海关公告是典型的制定规范性文件行为，海关规范性文件往往以公告的形式。海关公告作为海关执法的重要依据，在执法实践中起到了良好的规范海关执法的作用。近年来，海关系统为贯彻落实国务院关于加快行政审批制度改革、深化简政放权和优化海关监管服务的精神，清理了一批不符合改革要求、与执法实践相脱节、不符合上位法规定等规范性文件，⑤对进一步规范执法、推动海关立法的法治化奠定了良好的基础。但笔者认为，在海关的执法当中，仍然有部分应该予以清理而未得到及时有效清理的规范性文件还在继续生效执行。这类规范性文件存在的问题，主要是合法性即法律效力问题，海关依据这类规范性文件开展执法存在越权执法问题。在执法实践中海关依据这些规范性文件做出的行政行为，其合法性不断遭到相对人的质疑，并不时引发行政诉讼，如海关总署《关于打击非法进口“红油”的公告》(以下简称《公告》)就是典型的例子。《公告》第二条规定:“海关、公安、工商行政管理部门在执法活动中查获的红油(包括红油与其它成品油勾兑的混合成品油，下同)，凡查实是走私的，一律交由海关按国家有关规定依法惩处;对无法查清进口来源的，由查获部门予以没收，不得罚款放行。”近年来，笔者曾作为隶属海关人出庭参加了几起行政诉讼案件的应诉工作，该几起行政诉讼案件就是针对海关依据《公告》做出没收红油的行为而提起的。审理过程中，法庭刻意回避讨论该公告的法律效力问题，认为《公告》在没废止之前是合法的。在依据合法的情况下，庭审的焦点主要集中在海关作出行政处罚行为的程序是否合法。虽然一审、二审法院都判决海关胜诉，驳回了当事人的诉讼请求。但客观上来讲，该公告存在诸多法律效力瑕疵，或者说根本并不具备作为海关行政处罚依据的法律效力，却仍然在海关的执法当中得以实施，这当中蕴含着巨大的执法风险和诉讼风险。我们对《公告》的层级和法律效力进行简单的分析，就会发现其中的问题所在:1.《公告》的制定依据没有法律效力。《公告》是依据《国务院办公厅关于严格查禁非法进口“红油”的紧急通知》(明电［1999］13号)规定做出的，而明电［1999］13号只是内部的通知，并不具有对外的法律效力，不属于国务院制定的对外发生法律效力的行政法规、决定的范畴。因此，明电［1999］13号文并不能作为海关总署制定《公告》的法律依据。正如《海关总署关于转发〈国务院办公厅关于严格查禁非法进口“红油”的紧急通知〉通知》(署办调［1999］281号)中所要求的:对海关在执法活动查获的无法查清进口来源的“红油”，可直接引用《公告》第二条的规定予以没收。如果明电［1999］13号文具有对外的法律效力的话，海关在执法中直接援引其规定就可以了，又何须另外制定《公告》呢?2.《公告》不是行政法规。《行政法规制定程序条例》第十条规定:“行政法规由国务院组织起草。”第二十六条规定:“行政法规草案由国务院常务会议审议或者由国务院审批。”第二十七条规定:“国务院法制机构根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改形成修改稿，报请总理签署国务院令公布施行。”《立法法》第六十一条规定，行政法规由总理签署国务院令公布。显而易见，《公告》的起草、制定和公布，都不符合上述条件和要求，《公告》不属于行政法规。3.《公告》不是行政规章。《规章制定程序条例》第二十九条规定:“规章草案修改稿报请本部门首长签署命令予以公布。”第三十条规定:“公布规章的命令应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、部门首长署名以及公布日期。”《立法法》七十五条、七十六条规定，部门规章应当经部务会议或委员会会议决定，并由部门首长签署命令予以公布。从上面规定可以看出，《公告》的制定和公布并不符合规章的制定和公布程序，不属于行政规章。通过上述分析我们知道，《公告》不是行政法规、也不是行政规章，只是海关制定的规范性文件，那么《公告》能否作为海关行政处罚的依据呢?《行政处罚法》第三条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”《行政处罚法》第十条规定:“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。”第十二条规定:“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。”根据上面的规定我们可以得出以下结论:一是行政处罚的依据只能是法律、法规或规章;二是行政法规有权设定没收的行政处罚种类，规章只能设定警告和罚款的行政处罚种类;三是如果法律、行政法规设定了某一项“没收”的行政处罚种类，规章才可以在法律、行政法规规定的给予没收行政处罚的行为、种类和幅度的范围内下作出具体规定。既然《公告》不是行政法规、也不属于行政规章，其只是海关制定的规范性文件，那么《公告》便无权设定“没收”红油这一行政处罚种类，也无权设定行政处罚，不能作为海关实施行政处罚的依据。因此，即使海关总署认可《公告》并将其上升为部门规章的层次，但由于其不具有设定“没收”红油的行政处罚权限，也不能作为海关行政处罚的依据。因为根据《行政处罚法》的规定，规章只有设定一定数额以下罚款和警告的行政处罚权力。同时，也没有相应的法律、行政法规对运输、储存、买卖、使用“红油”以及“红油”与其它成品油勾兑的混合成品油的行为设定“没收”的行政处罚种类，规章便无权作出具体规定。目前在执法实践中，对运输、储存、买卖、使用“红油”以及“红油”与其它成品油勾兑的混合成品油的行为，海关往往适用《公告》进行查处，这当中的执法风险和诉讼风险可想而知。再如，《海关总署、发展改革委、公安部、商务部、工商总局、国务院法制办关于严格查禁非法运输、储存、买卖成品油的通知》(署厅发［2003］389号)(以下简称《通知》)。《通知》第三条规定:“任何单位和个人在内海、领海、界河、界湖和海关附近沿海沿边规定地区运输、储存、买卖成品油无合法、齐全手续的，由海关、公安(边防)、工商行政管理部门依照本通知的规定，对无合法、齐全手续的成品油依法予以没收，不得罚款放行。”该《通知》同样存在上述《公告》的问题，既不是行政法规，又不属于行政规章，却设定了“没收”这样的行政处罚种类。近年来，某隶属海关依据该《通知》查处的数宗没收成品油的行政处罚案件，当事人就其中的没收行政处罚行为提起了行政诉讼。一审法院判决海关胜诉，当事人不服判决向省高级人民法院上诉。该省高院维持了一审判决驳回了当事人的诉讼请求。但是在该省高院发给海关的《司法建议书》中，明确指出了该《通知》设定行政处罚存在合法性的问题:该《通知》不能视为行政法规，无权设定没收的行政处罚种类;其次，该《通知》亦不属于行政规章，只是规范性文件，更无权设定行政处罚。《司法建议书》认为《通知》中有关没收的行政处罚规定涉嫌构成无权设定，被诉的海关行政处罚决定适用法律错误。新《行政诉讼法》实施之后，法院便拥有了对规范性文件的审查权力，同时也是一种义务。如果当事人在诉讼中对规范性文件的效力提出了质疑并要求法院予以审查，则法院有义务和责任对规范性文件的效力作出判断。而且新一轮的司法改革更加强调法院独立办案，不受地方政府和行政机关的干涉，党的十八届四中全会更是提出要完善确保依法独立公正行使审判权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。2015年2月27日，中央全面深化改革领导小组审议通过了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度》，中办国办印发了该规定并于2015年3月18日起施行。在全面推进依法治国这样一种背景和趋势下，法院还会像以前一样继续支持海关类似的执法吗?如果不及时转变执法理念、主动改变以往的习惯性思维和做法，海关类似的立法和执法必将为此付出高昂的代价。
三、积极转变执法理念推动海关立法法治化
在全面推进依法治国的新形势下，在新《行政诉讼法》正式实施的大背景下，海关系统应以此为契机和突破口，紧紧围绕全面深化改革，注重从法律制度层面加强顶层设计和源头治理，大力推进海关立法的法治化进程，从源头上切实规范海关的执法行为。法治海关建设的首要目标就是法规体系健全完备:以《海关法》为核心的法律规范体系有效管用、内容协调，涵盖海关各个领域，各项工作有法可依、有章可循。⑥海关自身的立法工作主要包括规章和规范性文件的立、改、废等工作。规章由于要经过严格的立法程序并向国务院法制办报备，相对来讲，整体的立法质量较高。但是海关规范性整体的立法质量如何，有没有形成一套科学完善的涵盖立、改、废各方面内容的工作机制和程序，值得我们思考。
(一)坚持法治理念开展规范性文件的立法工作，从源头规范海关的执法
海关要积极转变执法理念和职能实现方式，切实贯彻落实好党的十、十八届三中、四中全会关于“法治”建设的精神，深入推进依法行政，加快建设法治海关，把“法治是治国理政基本方式”的理念落到实处。海关规范性文件的制定要反映经济社会发展要求，体现依法行政理念和海关执法实际，符合国际惯例的要求，真正做到按规律办事，从源头上解决海关管理和执法依据的合理、合法性问题。
(二)坚持及时清理规范性文件，促进海关依法行政
海关应进一步加大对类似《公告》之类的规范性文件的清理力度。一是将其废止，从源头上把好执法关，规范海关的执法;二是如果执法中确有必要继续保留规范性文件的内容，应通过海关立法将其上升为总署规章的层次，或通过修改规章将其内容纳入到规章当中来，从而提升海关执法的法律层次;三是如果执法当中确有必要保留而海关层面无权进行规范，海关应加强与国务院法制办的沟通，提请国务院将规范性文件的内容纳入行政法规的调整范畴，从而推动海关立法的法治化进程，使海关执法和执法依据经得起法院的司法审查。例如，对《公告》、《通知》这类海关规范性文件而言，当务之急应该是先将它们予以废止，使其不再成为海关执法的依据，从源头上消除执法的隐患，切实做到依法行政。由于《公告》、《通知》中设定没收的行政处罚种类已超出了海关规章的权限，通过海关自身的立法将其内容进行规范并不可行。为了有效打击走私“红油”、成品油等违法活动而确有必要继续保留其规定的，应对措施只能是海关积极提请国务院，将《公告》、《通知》中的内容制定为行政法规，或者在今后修改《海关行政处罚实施条例》时将其内容纳入其中。如此，海关的执法才符合依法行政要求，才能在实践中有效防范执法风险和诉讼风险，才能经得起司法审查的考验。
(三)坚持科学民主立法，不断提高海关规范性文件的质量
在当前整个社会民主法治意识、政治参与意识、权利义务意识普遍增强的环境下，海关规范性文件的制定应体现科学化、民主化的理念，坚持民主立法、开门立法，扩大公众参与力度，积极拓展行政相对人、行业协会以及社会公众参与立法途径，广泛听取各方意见，不断提升海关规范性文件的科学性、实效性和合法性。海关立法应充分保障行政相对人享有的宪法、法律上的权利，坚持法律面前人人平等，把规范海关权力和保障公民权利作为法治海关建设的目标。
(四)坚持立、改、废并举，形成完备的执法规范体系
要对海关现行的规范性文件进行整体的评估，研究分析法律规范和制度的合法性和有效性，坚持立、改、废并举，形成完备的有效的海关执法规范体系。《海关总署关于修改部分规章的决定》(第218号)，⑦正是这种理念的体现。通过法律的修改、废止来避免法律的滞后、与上位法相抵触以及与执法实践相脱节等突出问题。通过立、改、废，构建起体系完备、内容协调、执法有效的海关法律法规体系，打牢海关依法行政的根基。
(五)坚持与改革进程相同步，使海关的立法积极适应时代的要求
近年来，海关推出了一系列重要的改革，如通关一体化、关检合作“三个一”、上海自贸区海关监管服务制度创新等。在这一改革过程中，海关相继出台了一系列的制度规范，要注意法治建设与改革保持同步进行，确保改革始终在法治的框架内进行。在全面深化改革的新时期，对改革方案和改革措施，应加强事前论证和合法性审查，发挥法治对改革全过程的引领、推动和规范作用，妥善处理改革和法治的关系，使海关立法为海关的全面改革、顶层设计打牢法规制度基础。
(六)坚持政策性措施的合法性审查，确保法制统一
新政诉讼法范文3
案情介绍
金达化工有限公司（以下简称金达公司）系石化贸易企业，经营范围包括乙醇、甲醇、苯、甲苯、二甲苯、二氯甲烷、甲醛、液碱（含量>30%）、溶剂油（C4-C12）闭杯闪点≤60%、石脑油、煤焦油、丙烯、液化天然气（工业用）、混合二甲苯、均三甲苯、均四甲苯、混合苯、双氧水（含量<27.5%）、异辛烷、燃料油的销售，并提供物流信息服务。
金达公司2016年8月向上海震华石化能源有限公司购进货物并取得增值税专用发票28份，发票注明货物名称为“混合芳烃”，数量共计6356吨，发票不含税金额共计2774.91万元。同时金达公司与重庆中泰新能源有限公司（以下简称“中泰公司”）签订采购合同，将上述购进货物售出，开具增值税专用发票28份，发票注明货物名称为“混合芳烃（视同石脑油）”，货物数量共计6356吨，发票不含税金额共计2791.39万元。2016年10月，荆州市沙市区国家税务局西区税务分局通过税收预警管理系统发现金达公司存在经营异常情况，认为金达公司对中泰公司所开具增值税专用发票按货物名称需征收消费税，遂于2016年11月11日作出《税务事项通知书》（沙国税西通[2016]43183号），告知金达公司应于2016年11月15日前进行消费税申报。金达公司认为其不是消费税的纳税义务人，于2017年1月16日向荆州市沙市区国家税务局提出行政复议申请，该局审查后认定该复议申请已超过法定的申请期限，于2017年1月20日作出不予受理的决定。金达公司不服，遂诉至荆州市沙市区人民法院。一审法院判决金达公司败诉，金达公司不服上诉至湖北省荆州市中级人民法院，二审法院于2017年11月7日作出判决，维护原判。
本案争议焦点及各方观点
（一）本案争议焦点
金达公司作为非工业生产企业，荆州市沙市区国家税务局西区税务分局对金达公司销售的涉案“混合芳烃”要求纳税申报征收消费税是否具有法律依据。
（二）各方观点
金达公司认为，根据《消费税暂行条例》的规定，消费税的纳税义务人为在中国境内生产、委托加工和进口应税消费品的单位和个人，依据消费税纳税主体和纳税环节的规定，其仅为商品的销售方，不是消费税的纳税义务人，无需进行消费税纳税申报，其销售行为不应缴纳消费税。
税务机关认为，根据47号公告的相关规定，金达公司作为非工业企业，将外购的混合芳烃以视同石脑油对外销售，应当视为应税消费品的生产行为，按规定征收消费税。
法院认为，根据消费税相关法律法规规定，荆州市沙市区国家税务局西区税务分局责令金达公司办理申报事宜并无不当，金达公司在本案中的销售行为应依法申报缴纳消费税。
笔者点评
（一）企业涉税风险高，抗辩难成立
《消费税暂行条例》第一条规定，在我国境内生产、委托加工和进口本条例规定的消费品的单位和个人，以及国务院确定的销售本条例规定的消费品的其他单位和个人，为消費税的纳税人，应当依照本条例缴纳消费税；《消费税暂行条例实施细则》第二条规定，单位是指企业、行政单位、事业单位、军事单位、社会团体及其他单位；个人是指个体工商户及其他个人。本案中，金达公司以消费税的纳税义务人为石油炼化企业，仅对生产环节征收消费税，其仅为商品的销售方，不应成为消费税的纳税义务人为由进行抗辩，认为其不具有申报缴纳消费税义务。
国家税务总局对47号公告的解读第四条规定，发生消费税应税行为的非工业企业为消费税纳税人。47号公告第三条第一款规定，工业企业以外的单位和个人将外购的消费税非应税产品以消费税应税产品对外销售的，视为应税消费品的生产行为，按规定征收消费税。如果贸易企业在购销环节开受发票变名的，需要承担消费税的纳税义务。此项规定实际上是对《消费税暂行条例》第一条规定中“生产行为”的扩大化解释。虽然根据税收法定原则，税法主体的权利义务必须由法律加以规定，征纳双方的权利义务只能以法律规定为依据，以本案来说，消费税的纳税义务人为石油炼化企业，仅对生产环节纳税，石化贸易企业不是法定的消费税纳税人。但根据我国现有税收法律体系，目前有效的消费税、增值税规定尚未立法，仅为国务院制定的条例，实践中多为国家税务总局、财政部历年来颁布的规章、内部规范性文件，在质疑其数量庞杂、法律层级较低时，不应忽视其弥补立法不足、填补税收征管体系漏洞的功能。
虽47号公告存在诸多问题，但是现行有效的国税总局规定，各地税务机关均遵照此执行。本案中，金达公司以其并非为消费税的纳税人进行抗辩，在现行税法规定的范畴内很难得到税务以及司法机关的支持。
（二）企业行为涉及变名销售，适用47号公告
本案中，金达公司的变名销售行为在石化行业内较为普遍，给国家消费税税款造成严重的损失，但实践中很多税务机关、司法机关的办案人员无法准确认识到变名销售的偷税本质，在查处此类案件过程中以“没有真实购销交易”为由追究变票企业虚开增值税专用发票的法律责任，而石化行业变名销售行为真正造成的是国家消费税税款的损失。本案中，税务机关根据47号公告规定，将金达公司该变名销售行为视为应税行为，看似符合国家税务总局规范性文件的规定，实则有违税收法定原则以及税法的实质课税精神。
（三）新行诉法解释施行后，本案所涉规范性文件或将面临司法审查
2018年2月8日正式施行的《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》（法释[2018]1号）（以下简称《行诉法解释》）第一百四十五条至第一百五十一条对人民法院在审理行政案件中规范性文件附带审查规则规定进行了细化，将使税法规范性文件面临司法审查。《消费税暂行条例》规定的消费税纳税义务人为生产、委托加工和进口条例规定的消费品的单位和个人以及国务院确定的其他单位和个人，而47号公告将应税行为进行了扩充解释，对工业企业以外的单位和个人存在将外购的消费税非应税产品以消费税应税产品对外销售的、将外购的消费税低税率应税产品以高税率应税产品对外销售的行为视为应税消费品的生产行为，征收消费税。此规定属于《行诉法解释》第一百四十八条列举的“与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的”情形，由此会被认定为规范性文件不合法。
本案发生的时间为2016年8月，荆州市中级人民法院作出生效判决的日期为2017年11月7日，金达公司以其不是法定纳税人为由进行抗辩并未得到法院的判决支持，但《行诉法解释》施行后，本案中适用的47号公告或将面临司法审查。对税收规范性文件进行司法审查，旨在强化对行政权力的制约和监督，充分保护纳税人诉讼权益。我国在践行依法治税、税收法定的同时，确存在税制立法层次低，部门规范性文件之间也存在大量的矛盾和冲突的情形，《行诉法解释》已公布并即将施行，税务机关在具体处理“变名销售”的涉税案件中应严格遵循“下位法不得与上位法相抵触”、“法不溯及既往”等法律原则，确保税收行政行为合法。涉税企业应充分行使司法救济程序性和实体性权利，积极进行申辩。
2018年1月2日，國家税务总局《关于成品油消费税征收管理有关问题的公告》（国家税务总局公告2018年第1号），要求所有成品油发票均须通过增值税发票管理新系统中成品油发票开具模块开具，正确选择商品和服务税收分类编码。新规将于2018年3月1日起施行，企业应积极学习贯彻国家最新税收政策，严格按照规定使用成品油专用系统取得并开具，做好涉税风险管理。
结语
新政诉讼法范文4
关键词：诉讼时效中断，排除性规定，一事不再理制度
所谓诉讼时效中断是指有法定事由发生时，此前已计算的时效期间全归无效，待中断事由消灭后，时效期间重新计算。《中华人民共和国民法通则》第一百四十条规定：诉讼时效因提起诉讼，当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。关于行政诉讼是否适用时效中断制度，有关法律及司法解释没有对此作出明确规定，但实践中一直存在两种观点：一种观点认为可以适用，主要理由是行政诉讼是从民事诉讼发展而来的诉讼形式，很多行政争议产生于民事争议或与民事争议有密切的关系，有时解决行政争议就成为解决民事争议的前提条件。再者，人民法院在行政诉讼中有时仍然要参照适用民事诉讼的程序及制度，采用民事诉讼规则进行，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第九十七条明确规定：人民法院审理行政案件除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定；另一种观点认为不宜适用，其理由有二：（一）时效中断制度是在《民法通则》中规定的，《民法通则》是部实体法，并非《解释》第九十七条规定可以参照的民事诉讼法。如果连《民法通则》也可参照的话，按照不是法律明令禁止的，就是法律所允许的来认识，那么法院审理行政案件也可参照刑事诉讼法的规定，这种观点无疑是荒谬的。（二）行政诉讼不同于民事诉讼，其自身的特点决定了不宜适用时效中断制度。《中华人民共和国行政诉讼法》及《解释》虽未对此作出明确规定，但有关条款对行政诉讼适用时效中断作了排斥性的规定。笔者认为行政诉讼不宜适用时效中断制度。
一、行政诉讼不同于民事诉讼的特点决定了不适用时效中断制度。
行政诉讼是法院应公民、法人或者其他组织的请求通过审查行政行为合法性的方式，解决特定范围内行政争议的活动。行政诉讼与民事诉讼有诸多不同：（一）诉讼客体与诉讼目的不同。行政诉讼的客体是行政争议，其目的是审查行政行为的合法性，为公民、法人或者其他组织提供法律救济，而民事诉讼的客体是民事争议，目的是解决民事纠纷，保护当事人民事权益的实现。行政行为是行政主体实施的产生法律效力的行为，具有执行性和单方强制性，一经成立即具有推定合法的公定力，非经法定程序，不行任意变更或撤销，对行政相对人具有拘束力。因此既便出现《民法通则》规定诉讼时效中断的法定事由，如行政相对人起诉，诉讼时效期间也不宜重新计算，否则就会影响行政行为的严肃性，使行政行为长期反复处于一种待审状态，得不到实际执行，从而直接影响行政机关的管理职能，从根本上违背了行政诉讼法的立法宗旨—维护行政机关依法行政，也使《行政诉讼法》四十四条规定的诉讼期间不停止具体行政行为的执行失去意义。（二）诉讼主体不同。行政诉讼主体具有恒定性，被告只能是国家行政机关、法律法规规章授权的组织。原告恒定为行政管理相对一方的公民、法人和其他组织。而民事诉讼则不然，当事人的诉讼地位没有恒定性，被告既可以是公民、法人、也可以是行政机关。行政机关在民事诉讼中既可以作原告，也可以作被告。行政诉讼法如果参照《民法通则》的规定适用诉讼期间中断，极易造成行政相对人一方为逃避行政行为的约束，滥用诉权、复议申请权，把行政机关陷入持久被动的应诉工作中去，违背行政诉讼的一事不再理制度。（三）当事人的诉讼权利义务不同。行政诉讼中，当事人双方的权利义务不完全对等，公民、法人或者其他组织享有起诉权，而行政管理一方就没有起诉权也没有反诉权，被告行政机关对行政行为的合法性负有举证责任，而原告不承担此责任。而在民事诉讼中，双方当事人的诉讼权利和承担的义务完全对等。如一方享有起诉权，另一方就享有反诉权，而且当事人都对自己的主张负有举证义务……。当然行政诉讼不同于民事诉讼的特点还有许多，仅这些特点就可决定行政诉讼不宜适用时效中断制度。
二、《行政诉讼法》及《解释》对行政诉讼适用时效中断作出了排除性规定。
《中华人民共和国民法通则》规定了时效中断的三个法定事由：1、起诉；2、当事人一方提出要求；3、当事人一方同意履行义务。《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的有关规定对此作了排除。
（一）行政诉讼时效不因行政相对人提起诉讼而中断。
为使行政效率优先与公民权利保障相互均衡，使行政法律关系得以尽快稳定，《行政诉讼法》第三十九条对行政起诉期间作了原则性规定：公民、法人或其他组织直接向人民法院起诉的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。其期间明显短于《民法通则》规定的一般诉讼时效。同时《解释》第四十四条第一款第（九）项规定：已撤回起诉，无正当理由再行起诉的，应当裁定不予受理。已经受理的，裁定驳回起诉。这也是行政诉讼不同于民事诉讼的一事不再理制度—即人民法院对基于因同一事实和诉讼理由提出相同的诉讼请求，在作出具有法律效力的一次判决或者裁定后，案件即告终止，并不再审理与之相同的诉讼请求的诉讼制度。由于人民法院审理行政案件不适用调解，其结案方式不外乎以判决或裁定方式。对已生效的判决当事人不能重新起诉，这一点民事诉讼和行政诉讼都一样，但对裁定准许撤诉的案件能不能再起诉，行政诉讼对此作了专门限制：不得以同一事实和理由重新起诉（原告不预交诉讼费按自动撤诉处理的除外）。因此《解释》第四十四条就明确对诉讼时效因行政相对人提起诉讼而中断作以排除，即行政相对人认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，对该行政行为的诉权只有一次（起诉人未预交诉讼费的除外），行使之后不得对该行政行为再予起诉。对人民法院的审理结果不服只能上诉或申诉。换而言之随着行政相对人的起诉，便意味着诉讼时效的终结，不会出现时效中断问题。
（二）行政诉讼时效不因行政相对人向行政机关申请复议而中断。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第174条规定：权利人向人民调解委员会或者有关单位提出保护民事权利的请求，从提出请求时起，诉讼时效中断。而行政诉讼则不参照适用此规定。《行政诉讼法》第三十七条规定：法律法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服的再向人民法院提起诉讼的，依照法律法规规定。《解释》第三十三条第一款还规定：法律法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理，这就是我们通常所说的复议前置即行政复议是提起诉讼的必经程序。在此情况下行政相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益的，向有关行政机关申请复议，不发生时效的中断，相反只有启动复议程序，才可依照《行政诉讼法》第三十条第二款规定：申请人不服复议决定，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼，诉讼程序才得以启动，此时的起诉期间少于《行政诉讼法》规定的三个月，只有十五日。如果 参照《民法通则》适用时效的中断制度，从申请复议时起起诉期间开始中断，再重新计算三个月，这就直接违反了行政诉讼法的规定。还有一种复议情况是公民、法人或其他组织不服行政机关的行政决定，可以向作出决定的上级行政机关申请复议，也可以直接向人民法院起诉。如果选择复议，复议决定为终局裁决，不得再向人民法院起诉。如《中华人民共和国出入境管理法》第十五条规定：受公安机关拘留或处罚的人不服的，在接到通知书的之日起十五日内可以向上一级公安机关申诉，也可以向人民法院起诉，如果选择向上一级公安机关申诉，上一级公安机关作出的裁决为终局裁决，不得再向人民法院起诉。此时选择复议行政相对人就丧失了诉权，根本无法启动诉讼程序，诉讼时效问题无从谈起。因此行政诉讼时效不会因行政相对人向行政机关申请复议而中断。
（三）行政诉讼时效不会因当事人一方提出要求而中断。
按照《民法通则》的规定：权利人直接向义务人主张权利的，可以中断时效的进行。在行政诉讼中由于原、被告权利义务不对等，有些权利义务是特定的，因此套在行政诉讼上就是行政机关要求行政相对人履行其行政决定是否发生时效中断问题。不发生，既便行政机关提出要求，行政相对人也必须在唯一的法定期间内提出诉讼。不会出现随着要求的提出而重新计算诉讼时效的问题。比如征收村提留乡统筹费，既使乡镇人民政府提出了行政相对人履行义务的要求，行政相对人也必须在接到征收通知书的三个月内提起诉讼，不会出现从乡镇政府提出要求之日起再重新计算三个月诉讼时效的问题。
（四）、行政诉讼时效也不会因行政相对人同意履行义务而中断。
新政诉讼法范文5
一、行政诉讼中的弱势群体之“弱”
弱势群体是一个相对性很强的概念，从法学角度来看，它是指因自然或社会原因而使权利享有处于不利状态的群体。［1］在具体的行政诉讼法律关系中，根据诉讼参与人的不同情况，同样存在特定的弱势群体需要由行政诉讼法对其进行特殊保护。诉讼能力和诉讼心理是考察行政诉讼中弱势群体的主要维度。
（一）诉讼能力的欠缺行政诉讼中诉讼当事人的诉讼能力表现在对自身诉讼权利的认知、举证和质证水平的高低、对庭审规则的把握等。而弱势群体在这些方面常常处于劣势。首先，弱势群体接受法律通识教育的比重远远低于社会平均水平，在自身合法权益遭受不法侵害时，不擅于通过法律途径进行维权，即使诉诸法律渠道，也因受困于参与意义或认知范围的局限而在诉讼进程中步履维艰，甚至处处碰壁。其次，虽然经济因素已经不是评价弱势群体的唯一标准，但大多数弱势群体仍没有足够的财力支持旷日持久的诉累，斥资聘请知名律师打官司则更是可望而不可即的事。可见缺乏法律专业人士的业务指导和诉讼辅助是导致弱势群体诉讼能力欠缺的重要因素。［2］再者，行政诉讼是“民告官”的诉讼，当事人一方是握有公权力的国家机关，另一方是接受管理的行政相对人，管理者和被管理者的身份差异使得行政相对人在行政诉讼中成为“天然的”弱势群体。在我国当下的执法实践中，弱势群体大多是针对不当的依职权行政行为而寻求司法救济的，而这类行政行为作出的法律依据和证据材料通常都掌握在行政机关手中，信息和资源的不对称进一步削弱了弱势群体的诉讼能力。
（二）诉讼心理的波动弱势群体诉讼的成败得失不仅表现在以金钱和律师为基础的外在诉讼能力上，也表现在诉讼过程中当事人心理素质的高低上。在诉讼双方激烈的角色对立和论辩交锋中，心理波动很容易被对方所利用，从而暴露出自己在诉讼准备中的缺点和不足。弱势群体诉讼心理的波动集中表现在以下两个方面：其一，传统文化心理左右诉讼信心。厌恶诉讼、耻辱诉讼、惧怕诉讼是传统国人普遍具有的文化心理，道德教化是根绝诉讼、息事宁人的天然屏障，［3］弱势群体在这方面表现得尤为突出，社会支持度和公众认同感的薄弱会让他们背上沉重的心理负担，顾虑感较强。尤其在熟人社会的人际关系网中，一点风吹草动便会使个体在一夜之间家喻户晓。因此，一旦庭审败诉的不利后果与注重协商和解的伦理氛围交织在一起时，当事人便会觉得“颜面尽失”，加上弱势群体的社会竞争力本来就相对较低，缠上诉讼的羁绊可能会在工作和生活中失去更多被公平对待的机会。其二，“依赖”和“排斥”的两极悖论。弱势群体在诉讼能力上的欠缺导致他们在行政诉讼中对法官的依赖性较大，希望法官能够扮演“救世主”的角色，替他们查清所有案件事实，还自己实质上的公道。因此，弱势群体在诉讼中往往抱有消极心理，不能积极主动地参与到行政诉讼过程中来。但事实上，法官在行政诉讼中只能担当客观中立的“裁判员”，遵循诉讼程序作出裁判，实现行政诉讼法律关系上的公平正义，囿于行政诉讼判决类型的局限而无法给予弱势群体心理预期中的“公道”。于是，弱势群体很容易从对法官的依赖滑向另一个极端，对法官、法院甚至整个司法救济系统产生怀疑或是逆反心理，进而采取聚众冲击公检法、缠访闹访或者借助媒体舆论造势等非理性方式对法院施加影响。
二、行政诉讼保护理念的更新
基于弱势群体在行政诉讼中诉讼能力的欠缺和诉讼心理的波动，作为弱势群体权益司法救济的重要渠道，行政诉讼应当在坚持“平等保护”的程序正义之下，适当吸纳“倾向保护”和“例外保护”的诉讼旨趣以实现司法救济的实质正义，将“服务民生”与“开放合作”的理念融入到行政诉讼现代化转型之中。
（一）服务民生的理念我国行政法治实现了从秩序行政到给付行政的变迁：在传统的秩序行政模式下，强调弱势群体对社会稳定和公共利益的无条件“服从”，压制了其寻求自身更好地生存和发展的权利，使其在与公权力的博弈中处于“显著弱势”的地位；给付行政的发展则强调政府对民生的关注，提倡公权力积极作为来满足弱势群体在衣食住行等基本需求基础上的教育、医疗、社保、就业等公共福利。作为公法救济的最后一道屏障，行政诉讼必须对给付行政的蓬勃发展做出有力的回应，行政诉讼不应仅仅满足于对弱势群体受损利益的确认和弥补，更要着眼于弱势群体权利意识的觉醒和社会生存能力的提升，即行政诉讼的理念应逐步实现从“弥补损害”到“服务民生”的转换。第一，权利保护范式的转型。行政诉讼法所确立的“事后型权利保护范式”以行政行为的作出和结束为前提，只能等到侵害弱势群体的结果发生以后才能启动诉讼机制，面对正在发生或即将发生的侵害行为无能为力。暂时性权利保护机制如“先予执行”对社会保障类行政案件的审理意义重大，而预防性行政诉讼以事前和事中救济为特征，能够有效对抗威胁性行政行为和事实行为，［4］尤其在新型城镇化和信息多元化的大背景下，土地行政纠纷和信息公开争议屡见不鲜，倘若能够在“事后权利保护”及“暂时性权利保护”之外，建立起“预防性权利保护机制”，无疑能够对弱势群体的利益保护起到积极地推动作用。第二，受案范围的拓展。我国行政诉讼的时代变迁见证了立法时引入“具体行政行为”作为鉴别受案范围标准的不慎，“具体行政行为”这一概念的空洞无物导致各级法院和不同法官见仁见智的解读，无形中限缩了弱势群体寻求诉讼救济的范围。笼统的受案标准加重了“立案难”现象，迫切要求行政诉讼修法要在受案范围的立法模式和审查技术上“做足文章”，学术界和理论界也针对现行“肯定列举＋否定排除”的受案模式提出了诸多改进意见。比如用“公法争议”的表述代替“具体行政行为”，采用“负面清单”方式进行反向列举，运用“法不禁止皆自由”思路放松对受案范围的规制，方便弱势群体更为自主地提起行政诉讼。［5］上述建议和设想都是未来破解行政诉讼“立案难”的有益探索，但就目前法学理论界和司法实务部门难以达成普遍共识的现状来说，对现行话语体系和运作模式进行“改弦更张”颇有难度，因此，充分的过渡与合理的衔接十分必要。①可见，当下最稳妥的办法是进一步针对弱势群体的实际需求将受案范围进行循序渐进的补充，如新法第12条正面增加了四种情形。②笔者赞同章志远教授对民生行政案件受案范围的列举式“关照”，即三类特殊弱势群体需要在受案范围中得到明确补充：一是对农村土地征收、城市房屋拆迁所造成的失地农民和被拆迁户财产权益的保护；二是对城乡居民基本社会保障权益的保护；三是对企业员工特别是大量进城农民工劳动权益的保护。［6］第三，诉讼规则的重构。行政给付诉讼不同于传统的以具体行政行为为中心的撤销诉讼，而是以弱势群体的给付请求权为核心，强调国家对公民所负担的生存照顾之义务，克服撤销诉讼一体主义中单纯监督依法行政的狭隘，将司法审查的视域拓展到财产请求、事实行为、停止作为和预防作为等，成为保护弱势群体公法权益的兜底性诉讼。［7］诉讼规则的重构需要作出以下努力：在审心上，要以给付请求权为主，侧重具体行政行为之外的给付义务，且该损害事实不能在撤销诉讼中一并提起；在举证责任上，公法给付请求权要成为识别举证责任的唯一标准，采用“谁主张，谁举证”的原则，但对于享有给付请求权的原告，在证明标准上要适当放宽，只需提出证据来源和大致内容即可，并且鉴于弱势群体在维权过程中举证艰难、障碍重重的情况，可以考虑增加弱势群体在讨要工资、工伤认定等情形下援用“举证责任倒置”；［8］在判决类型的适用上，驳回诉讼请求和行政给付判决更为普遍，这在修法中已有体现。
（二）开放合作的理念合作行政是指为达成国家任务而由行政主体与社会主体在执行任务的具体环节进行配合，协同完成任务。［9］与传统的行政法律关系不同，合作行政在行政主体与行政相对人中间引入第三方，并利用或结合该第三方的资源履行行政任务。［10］而行政诉讼调解则是合作行政在司法救济领域的体现，作为被告的行政主体与作为原告的弱势群体在法院的主持下平等对话，力求消弭争议、达成共识。与此同时，随着行政权力社会化和公共行政民营化的发展，公权力需要以更加开放的姿态面对社会变迁，故司法权不能局限于以往权力制约和封闭对立的传统逻辑，不能单纯服务于对行政权的监督和制约，而要寻求司法与行政的良性互动，合理运用现行民主制度和政治体制的一切资源，服务于弱势群体的公法保护。第一，行政诉讼有限调解。以原告撤诉为单一形式的“行政诉讼协调”具有先天的局限性：一方面，法律法规和司法解释对“行政诉讼协调”法定构成要件的阙如给行政机关留下了太大的自由裁量空间，行政机关可能基于短期利益考虑而无原则地答应原告的无理要求，从而损害社会公共利益；另一方面，行政诉讼协调司法审查的缺位也给法院和行政机关强制协调和诱导协调大开方便之门，以弱势群体为主的原告迫于变相诱导和隐性压力容易妥协，使行政诉讼演变成动员原告撤诉的“息诉”行为，这不仅不能有效地监督行政机关依法行政，而且可能会放纵被告的违法行为，对弱势群体的权益产生持续性危害。［11］笔者认为，在契约精神大行其道的当下，行政诉讼调解理应焕发新的生命力。众所周知，行政的生命在于裁量，行政裁量能够最大限度地发挥政府的积极性、主动性和灵活性，是在形式法治下实现个案正义的最佳途径。［12］而行政诉讼调解便是合作行政下行政裁量在司法领域的适用，近年来关于裁量基准的设定和裁量司法审查的研究也对行政诉讼调解产生了有益的借鉴意义。从新法第60条①来看，它只是对原法第50条和第67条进行了简单的归并处理，唯一的增色是行政机关“行使自由裁量权”的案件可以调解，但并没有彻底打开行政诉讼调解合法性的口子。为了避免“以调代裁”滥用调解，同时又能充分体现出调解在弱势群体行政诉讼中的价值，笔者主张建立类型化的行政诉讼有限调解机制，在保障当事人尤其是弱势群体意思自治的前提下，将非强制性行政行为引起的诉讼也纳入到调解的范畴，与行政赔偿、行政补偿和行政自由裁量共同构成调解的主要范畴。唯有如此，才能减轻弱势群体的诉讼成本和心理负担，使调解结果易于接受，便于执行。第二，行民交叉案件的实质性解决。社会关系的多重性和社会生活的多样性决定了某些行政行为引起的争议，往往伴随着相关的民事争议。由于我国法律法规对行民交叉案件的处理缺乏明确规定，“行民分立”、“先行后民”、“先民后行”、“行庭一统”等主张“风起云涌”，呈现出“百家争鸣”之势。这两类争议依照行政诉讼法和民事诉讼法分别立案、分别审理，不仅浪费司法资源，导致循环诉讼，影响司法效率，而且给弱势群体的救济选择带来一系列障碍。［13］学界大多数学者主张借鉴英、美等国所奉行的行政附带民事诉讼的审判方式，建立“二审合一”的审判模式。①对此，新法第61条作出了回应。②修法的此处变动为行民“二审合一”审理模式的构建和完善开了一个好头，但语言表述中用了两个“可以”，将裁量权授予行政审判庭，实际上还是保持了很大的灵活性。总的来看，行政审判庭应当在开放合作理念的指导下，与民事审判庭、弱势群体、行政主体及利害关系人等各方主体进行充分沟通和精诚合作，通过司法能动主义来实现行民交叉案件的实质性解决，从根本上减轻弱势群体的诉累。
三、行政诉讼制度设计的调整
理念的更新为制度设计指明了方向，制度设计的调整则进一步深化了理念。行政过程论主张全面、动态地考察有关行政的法律现象以及有关行政的动态过程，［14］鉴于司法过程与行政过程都是根据法律作出判断的动态过程，我们有必要运用过程论方法将行政诉讼划分成有机统一的各个阶段，遵循服务为民和开放合作的理念，并结合弱势群体的角色定位和诉讼救济的特殊性，在制度设计的各个环节进行有针对性的局部调整。
（一）诉权启动阶段：扩张原告资格新法第2条是关于原告资格的原则性规定，主旨要件有两个：一是对行政诉讼原告条件采取“主观标准”，只要公民、法人和其他组织“认为”行政主体违法即可，不需要客观侵权事实的证立；二是原告必须与行政行为有直接利害关系，也即“行政相对人”标准。主观要件的确立看似尊重弱势群体的诉权，实则过于原则和概括，不利于司法实践中法院对原告资格的确定。在实际操作中，主观要件常常沦为“鸡肋”，法院为了便于操作和统一尺度而过度依赖“行政相对人”要件，把原告是否与本案有直接利害关系作为条件之一，关注客观侵害事实以及该事实与行政行为之间的因果关系，这种“未立先审”的操作模式导致新法第2条之规定的“精神分裂”，实际上限制了弱势群体诉权的行使。［15］新法第25条第一款采用了“法律上利害关系标准”：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提讼。”该标准的立法确立对弱势群体的诉权保障具有重大的理论和实践意义。其一，根据“行政相对人”标准，弱势群体只能就侵害自身人身权和财产权的行政行为提讼，而“法律上利害关系”标准则意味着只要是法律上的利益，不论是公法利益还是私法利益，不论是人身权、财产权还是其他非法定的权利类型，弱势群体都能基于“利害关系”的原则而寻求司法救济。其二，由于“法律上利害关系”标准与新法第27条行政诉讼第三人的规定相吻合，那么，与行政行为有利害关系的非行政相对人将被纳入原告资格的范畴，这也意味着许多以第三人身份参与诉讼的弱势群体将由“诉讼参加人”跃升为“诉讼当事人”，从而可以更直接地主张自己的权利。
（二）案件审理阶段：引入简易程序自行政诉讼法颁布实施以来，在实践中一直存在“行政争议多，行政诉讼少”的悖论，为什么弱势群体倾向于选择和调解手段解决行政争议而很少寻求司法救济？这恐怕与行政诉讼普通程序的冗长、繁琐和拖沓不无关系。例如，《行政诉讼法》（89版）第6条规定：“人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。”第46条规定：“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。”从以上法律条文不难看出，现行行政诉讼法排斥简易程序。殊不知，就弱势群体的公法救济而言，行政诉讼需要兼顾诉讼公正和诉讼效率。一起行政诉讼对弱者个人来说意义重大，不仅影响着诉讼阶段的切身利益，还有可能决定着未来的人生境遇；而对于行政诉讼被告而言，诉讼并不会干扰行政机关的正常运作。此外，虽然行政诉讼法对各阶段的诉讼时限做了明确规定，但对法院违反审判期限的行为却缺少相应的监督和惩罚措施，导致实践中个别法官打着“正当理由”和“客观需要”的幌子无故延长审理期限，加重了弱势群体的诉讼负担。［16］为此，我们有必要将简易程序引入行政诉讼案件的审理。新法第82条在最高人民法院《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》的基础上提出了具体的制度设计。虽然理论界和实务界对该程序的设计和出台都抱有比较一致的认同感，认为此举对提高诉讼效率，保障弱势群体诉权意义非凡。但需要注意的是，行政诉讼不仅关系着当事人的私人利益，同样关涉公共利益，所以一旦诉讼当事人滥用简易程序选择权，可能会间接损害另一部分弱势群体的公共利益，为此，将简易程序的控制权交由法官掌握较为妥当。一方面，在当事人滥用程序选择权、案件涉及人数众多且影响巨大、当事人主体地位特殊等情形下，法官应当按照新法第84条之规定，将案件转入普通程序审理，以保证诉讼正常进行；另一方面，由于弱势群体普遍存在的诉讼能力薄弱和法律知识阙如，法官应当主动及时地针对程序问题向当事人进行解释和阐明，帮助弱势群体更好地行使诉讼权利。
（三）判决执行阶段：加强问责监督弱势群体诉讼的“执行难”问题同样十分棘手。《行政诉讼法》（89版）第65条规定了行政机关拒绝履行的应对措施，授权法院采取的执行手段主要包括：划拨罚款和赔偿金；按日处以罚款；提出司法建议和追究刑事责任四种。时至今日，该问题依然没有得到有效解决，诸如法院判决行政机关重新作出行政行为，而行政机关迟迟不作出，或以“新瓶装旧酒”，作出基本相同的行政决定以应付原告；判决返还被行政机关违法扣押或没收的财产，而行政机关以种种理由不予返还；判决行政机关予以赔偿而拖延履行的。凡此种种，让弱势群体手中的胜诉状成为一张白纸，严重损害了司法权威。对此，新法第96条又增加了两种举措：一是将行政机关拒绝履行的情况予以公告；二是拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。学者普遍认为，在如今自媒体发达、网络便捷的信息社会中，“公告方式”在无形中可以聚集社会舆论的压力，督促各方主体及时履行司法裁判的内容，但“拘留”条款可能受制于现实中行政机关的优势地位和体制自信，容易沦为宣示性的表面文章，无法得到贯彻落实。
新政诉讼法范文6
论文摘要：现实中屡屡发生行政机关的行政行为侵犯公共环境利益的情况，环境行政公益诉讼的建立在我国有着必要性和紧迫性。但目前立法规定却与环境行政公益诉讼的要求格格不入，环境行政公益诉讼在原告资格、受案范围、诉讼费用和奖励机制、审查方式、诉讼时效及申诉不停止执行原则等方面对我国行政诉讼法提出了新的挑战。应在改革现有规定的基础上构建新的环境行政公益诉讼制度。 论文关键词：公益诉讼 环境行政公益诉讼 公众环境权 环境行政公益诉讼是指特定当事人认为行政机关的行政行为侵害或威胁到环境公益，依法向人民法院提起行政诉讼，要求行政机关履行法定职责或纠正、制止损害环境公益的行政活动的制度。 诚然，建立环境行政公益诉讼制度在我国有着现实的必要性和紧迫性，但是目前我国相关的行政诉讼法律制度却在有些方面与环境行政公益诉讼的要求格格不入，环境行政公益诉讼在以下方面对我国相关行政诉讼法律制度提出了新的挑战： 一、对行政诉讼原告资格的挑战 我国行政诉讼法有关原告资格共有三方面的立法规定：一是行政诉讼法第二条关于行政诉权的规定，二是第24条关于原告范围的规定，即确定原告的不同情形，三是第37－41条关于起诉、受理条件的规定。[1 ]﹝p502﹞依据上述规定，人们习惯于以行政相对人作为标准来判定原告资格，即受行政行为直接影响的行政相对方。在随后的最高人民法院行政诉讼法司法解释第12条中，又进一步规定了确立原告资格的新标准，即“与具体行政行为有法律上厉害关系的公民法人和其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。” 司法解释的这一规定扩大了原告资格的范围，赋予了诸如相邻权人、公平竞争权人，复议决定中的厉害关系人，治安管理处罚中的受害人，与撤销或变更具体行政行为有法律上厉害关系的人等社会成员的原告资格。其进步意义勿庸置疑，但其却远远不能适应环境行政公益诉讼的要求，因为其最大弊端只在于个体利益的救济，而忽视了公共利益的存在，将公共利益推向司法救济缺失的空白地带。笔者认为，在今日之中国，生态环境问题日趋严重，违法行政普遍存在，民众普遍参与意识较差的大环境下，要在我国引入环境行政公益诉讼制度，就应该改变相应的立法规定。我国可以效仿欧美发达国家，规定只要能够证明环境公益受到行政行为的侵害，任何单位或个人都可以提起行政诉讼，即采用“与自己无法律上的厉害关系”的标准。 二、对行政诉讼受案范围的挑战 我国行政诉讼法关于行政诉讼受案范围的规定，大体上采用三种方式，即列举式、概括式和折中式。行政诉讼法第2条是对受案范围的总体划定，第11条是对行政诉讼受案范围的正面列举，共列举了8种具体行政行为，第12条是对不可诉行政行为的反面排除，将国家行为，抽象行政行为，内部行政行为和由行政机关做最终裁决的行为排除在了行政诉讼之外。除此之外，最高人民法院的行政诉讼法司法解释第1条又增加了5种不属于行政诉讼受案范围的行为，包括公安，国家安全机关依刑事诉讼法授权实施的行为，调解行为和仲裁行为，行政指导行为，重复处理行为和对相对人的权利义务不产生实际影响的行为。[2 ]﹝p469﹞以上关于行政诉讼受案范围的规定总体思路清晰，在司法实践中操作性强，但是其却不利于对公众环境权的保护。在前述的普遍存在的行政机关的行政行为侵害环境公益的情形中，有一类情形就是抽象行政行为侵害环境，抽象行政行为针对不特定的多数人并且可以反复适用的特点决定了当某一行政机关通过做出某一抽象 行政行为而损害到环境公益时，其影响的范围比具体行政行为更深更广，为了保护环境公益，必然要求将抽象行政行为纳入司法审查的范围，而我国相关的行政诉讼法律规定却是将其排除在外的。另外，公众环境权的预防性还要求受案范围应包括尚未实际损害环境公益但却有损害之危险的行政行为。在环境司法实践中贯彻预防为主的原则尤为重要，因为环境一旦被破坏，短时间内想要恢复十分困难，或者要付出更为昂贵的成本，所以必须在行政违法行为造成实际损害之前，将其消除在“萌芽状态”。所以，从立法层面，公众环境权的主体不特定性要求受案范围扩大到危害环境公益的抽象行政行为，公众环境权的预防性要求受案范围应该包括尚未实际损害环境公益但有损害之危险的行政行为。[3 ] 三、对诉讼费用的承担及奖励机制的挑战 我国现行行政诉讼法第七十四条规定：人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。而环境行政公益诉讼是为了公众的利益和长远的利益，由于其公益性的特点，牵涉面广，专业技术性强，由原告来承担举证责任上的花费和败诉的诉讼费用无疑会打击原告提起环境行政公益诉讼的积极性，无异于强迫原告放弃诉讼。但是又不能免收诉讼费用，这样会造成原告滥诉。对此，笔者认为，可以规定让原告交纳部分诉讼费用，经审查属合理合法起诉时，无论胜诉还是败诉，这部分诉讼费用全数退还。但是，如果经审查属故意捏造事实，无礼取闹，诉讼费用不予返还，以达到惩戒得目的。此外，我国现行行政诉讼法尚无对于原告提起诉讼的奖励机制，笔者认为，提起环境行政公益诉讼可能要花费大量的时间、金钱和精力，加之行政机关的优势地位压力，一般民众是不愿提起的，为了鼓励原告敢于同破坏环境的势力做斗争，应在原告胜诉后由国家给予其适当的奖励。这种奖励，可以从对被告的经济制裁中提取。 四、对行政诉讼中“申诉不停止执行”原则的挑战 笔者认为，在环境行政公益诉讼案件中，“申诉不停止执行”原则将受到挑战。环境总是经过长期的自然选择才最终形成的，它的彻底恢复绝不是一年半载的事情，所以环境公益一旦遭到环境执法行为的破坏，往往难以再挽回。因此，在有人提起环境行政公益诉讼之后，为了环境公益，应该让违法的行政行为暂停执行。 五、对诉讼时效的挑战 我国行政诉讼法第三十九条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道做出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。笔者认为，由于公益诉讼是基于保护国家利益、社会公共利益所需的，应该不受诉讼时效的限制，以使侵害国家利益和社会公共利益的不法行政行为在任何时间都能够受到法律的追究。 参考文献 姜明安，行政法与行政诉讼法「M，北京，北京大学出版社，高等教育出版社.2005. 计红，言靖，环境行政公益诉讼制度略论[J]，黄河科技大学学报第6卷第1期.2004.3 韩志红，公益诉讼制度公民参加国家事务管理的新途径 [J].中国律师，1 999
