1以生态补偿促进科技进步应对牧区资源和生态需求 目前，草地破坏、水土流失、过度放牧现象没有得到根本遏制，草原生态环境“局部改善，总体恶化”的态势没有从根本上改变，难以满足牧民的资源需求和我国环境保护的生态需求。造成人类对草原开发过度的根本原因有：①供需之间的缺口错位。我国近年来因人口压力和生活水平上升而导致对奶类、牛羊肉等畜牧产品的需求激增，与资源供应之间缺口拉大，造成对资源的破坏性开发。2010年全国重点天然草原的牲畜超载率为30％，从六大牧区的情况看：西藏、内蒙古、新疆、青海、四川、甘肃的牲畜超载率分别为38％、23％、33％、25％、37％、36％。全国264个牧区、半牧区县（旗）天然草原的牲畜超载率为44％，其中，牧区牲畜超载率为42％；半牧区牲畜超载率为47％。〔1〕②生态与贫困的恶性循环累积。对于牧区农民来说，由于长期以来缺乏外界强有力的补偿机制支持，牧民不得不以传统的生产方式谋求生存发展之道。由于我国广大的牧区大多是贫困地区，相当一部分居民生活困难，他们往往会为生存而过度放牧，加之生产方式较为传统粗放，对草原破坏很大。而丧失生产能力的草原又遭到牧民的遗弃，而草原的不足又导致更大的贫困，以至于在牧民与草原之间存在恶性循环累积，〔2〕进而影响草原生态系统服务功能，最终必然会侵害到自身和其他区域人们的利益。 由于牧区提供的农业产品和生态产品对我国的经济社会发展贡献重大，并且因生态问题很大程度上是由于牧区、半牧区贫困所引起，合理可行的方式就是进行生态补偿。〔3〕一方面，通过直补给予牧民农户的生态补偿，减少并改进放牧行为；另一方面，通过生态工程积极恢复受损的草原生态。近几年，连续几个中央一号文件都明确提出要“探索建立草原生态补偿机制”。〔4〕 必须看到，牧区生态补偿的长期实现必须有赖于科技进步的支撑，通过科技进步减少人类经济发展对草原资源环境的依赖与破坏，推进自然生态补偿的实现。科技进步是转变经济发展方式，真正实现资源节约型、环境友好型社会的着力点。要增强我国经济发展的后劲，减少对自然资源环境的依赖以至破坏性利用，提高保护牧区生态环境的能力，必须依靠科技进步和创新。传统的牧业生产方式消耗高、浪费大、收益低，通过依托科学技术进步，可以促进牧区生产方式的转化，把生产方式转到节约能源、保护生态环境的轨道上来，优化对牧区资源环境的节约利用，这其实是对牧区生态环境的一种有效自然补偿。 2科学厘定牧区生态补偿体系的构成 2．1牧区生态补偿的主体 2．1．1补偿（支付）主体 ①政府是牧区生态补偿的主要支付主体，这是由于资源环境的外部性、生态建设的特殊性和市场自身的缺陷所决定的，只有资源环境管理者、生态建设组织者———各级政府，能发挥调剂余缺，协调不同利益群体关系，稳定社会秩序的功能；②受益主体。牧区生态环境保护和建设的受益者包括3个层面的受益者：①农业、旅游、国土、水利等多个机构和部门；②若干区域；③相关民众。草原提供的净化空气、保持水土等多项功能使这3个层面的主体成为受益者。应该通过政策引导，实现受益主体支付一定的生态补偿费用。 2．1．2受偿主体 我国的牧区生态补偿自然主体肯定是草原。但由于人类社会的经济关系，导致自然主体带上了产权的烙印。草原生态的保护者、在牧区从事农业生产的农牧民等都是牧区生态补偿的受偿主体。 2．2牧区生态补偿的主要形式 2．2．1草原生态补偿基金 草原作为维护生态平衡、防止极端生态灾害的重要屏障，其生态功能和作用受到国家和社会的广泛关注，草原生态补偿成为必然选择。从2011年起，中央财政每年安排资金134亿元，在8个主要牧区省（区）全面建立草原生态保护奖励机制，这标志着我国草原生态补偿机制已基本建立。〔5〕在中央财政的支持下，各地结合自身实际进行相应的草原生态补偿安排。如内蒙古2011～2015年，对阶段性禁牧区的牧民，按每亩草场每年5元的标准给予补偿，每年每人的补偿金额不低于3000元，最高不超过5000元。〔6〕 2．2．2草原植被恢复费 在现有的制度安排中，草原植被恢复费是典型的“谁开发谁治理”生态补偿机制，是加强草原资源和牧区生态环境保护的一项重要措施。2007年，甘肃省率先在国内设立了草原植被恢复费收费项目；〔7〕内蒙古、青海、云南等地也相继开始实施草原植被恢复费收费项目。2010年4月，财政部和国家发展改革委联合印发了《关于同意收取草原植被恢复费有关问题的通知》（财综〔2010〕29号），随后6月《关于草原植被恢复费收费标准及有关问题的通知》（发改价格〔2010〕1235号）。〔8〕 2．2．3草原生态工程 我国近年来大力推动了针对牧区自然主体、以生态工程形式出现的牧区纵向生态补偿。主要有2002年底开始实施的退牧还草工程、2001年配合“京津风沙源治理工程”已加以实施的风沙源草原治理工程、2006年国务院批准西南岩溶地区草地植被恢复试点工程项目计划，此外，2007年列入经国务院同意的《全国草原保护建设利用总体规划》包括草业良种工程、草原防灾减灾工程、草原自然保护区建设工程、游牧民人草畜三配套工程、农区草地开发利用工程、牧区水利工程。必须看到，现有牧区生态补偿的实施过程中还存在一些问题：一是补偿金与区域微观主体并没有很好结合。补偿受益者与需要补偿者相脱节，补助的钱粮不能及时到位，政策难以持续施行。生态治理项目责权对应的主体不一致的现象影响政策的执行。〔9〕二是补偿金标准较低且单一，没有体现差异性。在当前的实际执行状况中，生态补偿补偿量较低，且项目仍然偏少。全国各退耕地区经济发展水平各不相同，群众对补偿的期望也不尽相同，并且随着时间的推移而不断变化，现有牧区生态补偿难以满足实际需要。#p#分页标题#e# 2．3牧区生态补偿的科学核算 牧区生态补偿的定量是建立在牧区生态系统服务功能价值评估体系基础之上的。牧区生态效益主要包括两方面：一是直接经济价值，包括草料、草地、药材等产品价值；二是间接经济价值，包括净化环境、涵养水源、保育土壤、防风固沙、固碳释氧、保护生物多样性、旅游游憩等价值，一般来说，牧区的间接经济价值是生态效益的主体。 2．3．1牧区直接经济价值评估 方法有收益法、市场价倒算法、成本法等。以直接计算牧区产品———草料的生产效益为例，可以按照公式进行计算：Vt＝G×T×（P－C）式中Vt为生产草料的效益值；G为草原年净生长量；T为草料生产的平均出草率；P为草料的单位销售价；C为草料的单位生产成本。牧区草地价值评估方法主要有成本地价评估法、土地收益地价评估法、市场资料比较法等。在进行价值评估时，草地和草料一样都应考虑资金的时间价值，选用适当利率或投资收益率将预期收益折现，如收益现值法、期望收益法、年金资本法等。对药用植物、食用菌类等资源可按当地市场价格估算其收益。〔10〕 2．3．2牧区间接经济价值评估 牧区间接经济价值并不是直接的物质化产品，在进行价值评估时不能直接测定其价值，因此通常用达到同等效益的其它工程所消耗的费用来代替，或用生态效益间接带来的效果来衡量。由于目前的草原生态系统服务价值评估体系多样，评估方法有别，评估公式不统一，评估结果之间差异较大，常用的有市场价值法、机会成本法、影子工程法、条件价值法、旅行费用法等。建议主管牧区生产的农业部颁发相关的行业标准。譬如，国家林业局就在2008年实施了林业行业标准《森林生态系统服务功能评估规范》（LYT1721－2008）。〔11〕 3牧区生态补偿体系的优化 3．1强化牧区生态补偿科学管理 3．1．1事先做好规划 牧区生态补偿是一个系统工程，涉及到经济、政策、技术、社会和当地农民的生产、生活诸多方面，需要农业、林业、国土、环保、财政、税务等部门的共同协调配合。牧区生态补偿遇到的问题，首先是需要解决当地农牧民的生存问题。因此，决不是简单依靠行政命令能够解决的，需要因地制宜地有计划有步骤地进行。各地应该按照牧区生态补偿的不同类别，制定出切实可行的牧区生态补偿规划，明确任务，工作进程，确保牧区生态补偿的顺利进行。在做好规划的过程中，针对生态工程建设，特别要注意草种、畜种的选择都必须因地制宜。 3．1．2差异化实施补偿 由于牧区生态差异明显，具体情况不一，导致在实施补偿过程中不应“一刀切”，要按生态区位和社会功能合理布局补偿范围，〔12〕如大江大河源头、生态脆弱区和重要生态功能区，拥有重要的生态位置，应该优先考虑这些地方牧区的生态补偿。〔13〕要按区域稀缺程度和需求程度进行差异化补偿。按需求的缓急程度考虑，可以优先考虑补偿牧区群众反映突出、严重影响生产生活和需要实行抢救性保护的区域，如自然保护区。〔14〕还要按还草的面积和质量有所区别。 3．1．3下放补偿金的支配权 “补偿金”是对牧区草原所有者的一种补偿，是对其付出和产生投资效益的确认。因此，牧区生态补偿金的支配使用应尊重补偿对象的意愿，由其自行支配，国家不做具体规定。通过这种直接兑付，可以使草原生态保护者因保护的优劣、农牧民因草地的多寡而生态补偿受益有分别，进一步体现了“谁保护，谁受益”的原则，从而有利于自觉主动地发展草业以至投入相关的草原环保产业，保护草原资源，这是比任何措施都有力的措施。〔15〕 3．1．4加强牧区生态补偿中期控制和事后监督 牧区生态补偿涉及多个领域，在执行过程中难免会出现与原有规划不符或者执行不力、中饱私囊等情况，必须由相关负责部门制定好实施、检查、验收等具体标准和办法，强化和规范实施的管理。特别要强化对牧区生态补偿农户的满意度调查，加强实施进程的检查监督和实绩考核，进行中期和事后的检查、核查和稽查，确保牧区生态补偿合法合理有效地进行。 3．2积极推动牧区生态补偿的区域实践 牧区生态补偿不能仅靠中央政府的投入推动，更需要全国各省区结合自身区情，实施有区域特色的牧区生态补偿。由于各地的社会经济发展水平不同，不同草原的种植、抚育、管理的成本不同，国家对牧区生态补偿的政策设计宜粗不宜细。对于不同类型的草原执行的补偿标准可在法律法规的指导下，以地方法规、地方规章或规范化文件因地制宜地加以具体实施。〔16〕 3．3拓宽牧区生态补偿基金来源渠道 3．3．1加强牧区生态补偿税收 总体来看，现有牧区生态补偿的税费仍比较低，且范围有限，主要针对牧区的鲜草等物质产品的开发利用者，对于草原生态系统提供的更多服务功能效益的受益者（开发者、破坏者）还没有涉及，可以课征生态补偿税（费），运用财政手段及其衍生的政策工具，有效解决草原牧区生态补偿不足问题。草原生态补偿税的征收范围主要是农业企业、水利电力企业、旅游部门等，建立草原生态补偿专项，提高生态补偿标准，扩大补偿范围，实现牧区生态补偿的全面到位。〔17〕 3．3．2建立横向区际生态补偿渠道 草原生态效益要从生态效益的受益者中得到补偿。草原生态效益是牧区经营的无形产品，消费其无形产品也应该先付出货币代价。牧区往往分布在生态脆弱区和生态功能区，这些区域往往经济比较落后，财政支付能力较弱。而草原生态系统服务功能的受益者主要是平原地区、浅丘地区、江河中下游和沿海地区，这些区域的经济发展水平好，居民生活水平高。草原资源承载区和受益区的利益是直接对称的关系，可由相对发达的区域、生态受益明显的地区、周边发达城市对牧区的财政转移支付，支持牧区生态保护，协调区域发展、促进民族团结和社会稳定。#p#分页标题#e# 3．3．3形成多元筹资渠道 牧区现有生态补偿就补偿资金来源而言，大多属于纵向区际生态补偿，对包括市场主体、公益组织、普通民众等多种补偿筹资途径仍未深入开展，应积极形成多元市场和社会筹资渠道，如发行生态、社会捐赠、碳排放权交易等。 3．4夯实牧区生态补偿的科技支撑 科技进步有利于提高牧区生产效率，改变传统生产模式。以畜牧业为例，在牧区生产中以科技进步促进区域内农牧民素质的提高，培养新一代知识型农牧民；以科技创新提升牧区农业机械化和设备装备水平，改变畜牧业传统种养殖方式，以节约型生产方式提高农产品产出；以适用科技强化畜牧业的区域化特征，牧区不同的区域有不同的自然生态条件，可以通过用先进仪器设备来进行探测分析，以及对数据信息进行综合、分析，〔18〕掌握适于本区域畜牧业发展的生态环境特点，可以扩宽区域畜牧业生产的边际条件，构建不同经济区域具有比较优势的畜牧业区域结构；以先进技术形成绿色畜牧业产品链，大力发展适销对路、市场需求大的绿色食品和有机食品；以科技进步推进区域畜牧业产业化经营，积极推广“龙头企业－基地－农户－市场”的畜牧业产业化模式，发展畜牧业产品深度加工，培育生态型支柱畜牧产业和主导畜牧产品，提升畜牧业中的产品加工、储藏、运销等方面的技术水平，实现生产、加工和营销的专业化、规模化、一体化和网络化；以科技提升牧农的能源使用方式，利用好水能、太阳能、风能等能源；以科技创新增强牧区节约资源、保护环境和生态建设。〔19〕 牧区生态补偿的实施也有利于加强对技术的导向，推动资源节约型、环境友好型技术的跨越发展。牧区生态补偿的初衷即是保护生态环境，统筹人与自然、区际之间的协调发展。一是可以直接吸收补偿方的智力支持，吸收技术、人才和先进的管理理念，提高牧区的技术水平；二是可以加大对牧区生态绿色技术的投入力度。在区域经济中，科技进步本身是一种生产过程。有投入才可能有产出，有支持才可能有实效。牧区在分配生态补偿金时，可以有所侧重地投入一部分到生态绿色技术的改进、研发与利用中，立足市场主体做好引导，集中力量，大力协同，重点攻关，力求突破。
