内容提要
行政文化是公共行政的核心要素，是引领公共行政走向现代化的重要载体。随着国家治理现代化的逐步推进，我国公共行政过程中“超越式”政绩文化、“潜规则”文化等现象严重影响国家治理效率与效能，削弱法制政府公信力，腐蚀执政党的合法性根基，亟需优化政治生态，构建新型行政文化。因此，在国家治理体系现代化的价值引领下，当代行政文化建设必须实现多层面的转型，这种转型的成功不但依托于法治权威，更依赖于公共行政中官员行政伦理的养成。新常态下行政文化建设的建构，必须依赖于三个路径:公职人员个体层面的官员行政美德日常养成、公共决策政府层面的政绩公平观重构、国家治理法治思维内生体系的建构。
关键词
新常态；行政文化建设；反思；重构
近年来，随着公共行政责任与使命的变迁，行政文化在内涵和外延上有了一定程度的衍生。简言之，行政文化是指公共行政机构及其成员共同遵守的一套公共价值理念与制度规范，主要包含行政精神文化、行政制度文化、行政行为文化的结构体系，是政治生态系统的重要组成部分。行政文化贯穿整个公共行政活动过程，其理念外显于公共行政的制度规约与公职人员履职美德中，隐含于行政人员的价值取向与职业行为中，对国家政治生态建设具有潜移默化的影响。行政文化不但深刻地影响着行政机构功能的发挥，影响着党和政府的公信力，而且深刻影响社会公众对国家的认同。行政文化构建逻辑起点始于人的改变，继而进行制度设计，形成公共行政者的法律思维，使之成为行政人员内心尊崇的伦理性纲领。新常态下，我国亟需改善行政作风、净化行政风气，行政文化建设的重要性日益凸显。因此，反思中国传统行政文化，重构现代思维的行政文化对今后国家治理具有极其强烈的现实价值。
一、关于行政文化的研究进展
行政文化是最早发端于西方公共行政学，历经多次公共管理变迁而形成的一种文化模式。国外学者从“文化与行为”“行政伦理”“全球化、治理与行政文化”“行政文化与公民社会建构”“诠释行政文化”等方面对行政文化及其价值进行了界定与方法建构。①现代化进程中发达国家掀起新公共管理运动的高潮，注重公共行政文化的研究，尤其对公共权力进行了制度上的规约，形成了发达国家效率与公平并举的行政文化。国内比较系统研究行政文化是在改革开放初期，学术著作中最早涉及“行政文化”“国家安全行政文化”的概念。①随着我国行政体制改革的进一步深化，国内学者从多个视角对行政文化进行了诠释。一是对“行政文化的概念”进行多层面的界定;②二是阐释行政文化对“公共行政的影响”;③三是分析“评介传统行政文化”的优势与弊端;④四是提出行政文化建设的“多重举措”。⑤从以上国内外研究状况看，关于行政文化研究呈现理论上的“行政的文化特性”和实践中的“行政组织及其成员的行为方式”的多维视角。通过梳理文献可以看出，行政文化的研究是基于全球治理现代化背景下，对政府、公职人员关于制度、理念方面进行的扩展。有些研究已经走出表层性文化的描述，走进公共行政生活并触及国家政治生活最为核心的权力与权利层。另外，行政文化的产生具有历史实践性，“发展中国家在现代国家的建构和发展过程中，人们开始追问未能成功学习先进国家行政制度的缘由，并将现代化等遭遇挫折或失败的原因归结为是由于本国(即发展中国家)自身的历史或传统等文化因素所造成的。”⑥新型行政文化的建立离不开传统行政文化的滋养，但更应审慎甄别传统行政文化的负作用。中国传统行政文化产生于当时代的政治、经济和文化之中，形成了适应于当时的行政价值取向，有其存在的合理性。但随着民主社会的推进，传统行政文化中的部分主张已不适应国家治理现代化的需要。传统行政文化奉行的仁政、民本思想，是基于维护当时统治阶级的秩序稳定而建构的，而非真正意义上的民本;传统行政文化提倡的加强道德修养思想，部分思想是基于人治而非法治;传统行政文化强调权力至上和等级制度，是基于政权世袭，而非制度建构。传统行政文化中的差序格局、等级制，皇权权术文化的继承性，传统文化奉行的中庸之道等都对构建新型行政文化带来消极的影响。对于中国而言要在新常态下，建设有限政府、廉洁政府，理应实现行政文化的转型。在公共行政过程中无论政府还是公职人员，都会产生文化与角色冲突，角色的偏好必然影响服务效能。因此，建构新常态的行政文化能够规避行政角色偏离的风险，提高行政效能具有较强的实际价值。
二、培育官员行政美德与职业精神，构建服务型行政文化
公职作为一种职业有其根本的道德诉求与制度规约，即个体行政美德与职业精神的养成机制，这是构建新型行政文化必要的底线和核心层。公共行政本质上是公职人员公共服务的过程，官员本身不具有权威，权威生成依存于公民让渡的公共权力之中。从当前政治生态的整治中，我们发现少数官员，忘记了行政服务的本位性，把公共权力化为个人“权威”，当成了为自己服务的“权威”。因此，行政文化建设的基本点是对全体公职人员、官员进行道德培育与职业精神重塑。公职人员行政伦理是建立在公民美德之上的高层次美德，公职人员作为履行政府职能的强大队伍，必须加强职业核心伦理的培育，强化公共利益的行政职能。
1．强化公职人员公民美德的培育
行政文化建设的本质是国家共同体对公民美德的普遍提升。公职人员应是公民美德与行政美德的复合体，然后才能成就其职业精神。官员美德的养成要从培育最基本的公民美德开始，一个没有公民美德的官员，一定不是称职的公职人员。第一，公职人员首先的身份是一名公民，应具有普遍的美德，包括勇敢、奉献、审慎和爱国主义等几个方面，这是公民自觉服务于国家公共利益从而实现公民自由、共和、自治理想的品性和能力。古代哲学家亚里士多德认为，公民须具有两种美德，第一种是基本美德，即勇气、节制、羞耻感、诚信、正义、守法和虔诚等美德。政府公共行政在很大程度上是公职人员德性行政的结果，公职人员应将公共行政伦理内涵在普通公民的角色之中，而且需要以其更加积极的公民身份，担当责任、超越权力腐败，成为公民典范。第二，公职人员在拥有了普通公民所具有的第一层次美德后，必须拥有第二层次的美德，如慷慨、高尚志向、荣誉心、关心共好等，才具备公职人员的能力结构。而第三层次则是政治家必须具备的美德:睿见、谨慎和务实的判断与智慧。公职人员只有具备了公民的基本美德和品质，才能做好本职工作，在利益面前端正态度，正确对待利益的得与失，理性对待晋升的快与慢。道德是一种生活方式，美德是一种共同体成员对共同善追求中的不可或缺的品质。只有那些具有最高层次美德的公民，才能被推举担任最有权威的公职。行政文化建设是对全社会公民美德的诉求，是让所有公民承当国家治理的责任，并成为有德性的美好公民，更是对公职人员服务能力提升的一种诉求。
2．注重公职人员行政美德的养成
行政文化建设的核心是国家共同体对公职人员行政美德的进一步养成。优良的行政文化对于整个公共行政过程具有正向的价值导向功能，对培育良好的政治生态、优化行政氛围、培育行政美德具有重要的支撑作用。基于公共行政的复杂任务，德性对于公共行政人员来说是一种必备的品质，他们需要多层次的行政美德支撑职业能力，诸如理性、公平心、审慎、尊重法律、公民风范、独立等。第一，必须关注行政伦理在公共行政人员德性培养与训练的价值。公共官员需要复杂的道德资源来行使其公职中的自由裁量权，政体的责任、个人的责任和审慎明智是影响自由裁量公正的三要素，是关乎行政过程中行政美德达成的关键。第二，公职人员有义务成为公共利益的管理者。公共行政实践与公共决策是一项系统工程，即使手握大权的官员也要服从公共决策大局，具备整体观念以及社会伦理。因为公共行政中的大量问题是关于公民利益的，领导者必须拥有奉献品质才能完成日常行政的琐碎事务。第三，政府公共行政的过程是道德实践的过程，公共行政内在利益的实现需要拥有美德或有德性的公共行政人员抵御社会制度机构的腐蚀力，需要美德、正义、勇敢与诚实的行政美德。行政文化建设的实质是对公职人员履职能力的剖析与检验，而其中重点检验的是公务人员这一群体在行政过程中的效率与忠诚，倡导的是公职人员行政责任与应然角色的顺利达成。
3．提升公职人员职业精神的履行能力
行政文化建设的宗旨是国家共同体对公职人员职业履行能力的提升。在其位，谋其事，尽其责。公职人员作为政府公共职能的履行者，必须兼具公民美德与行政美德，其履职能力是职业精神实现的根本要素。公职角色应是行政过程与政治过程的统一，但在实践层面，往往二者被割裂。行政过程是公共权力实现的过程，官员更为注重其实然角色;政治过程履行公共职业精神，注重公共服务能力的提升。第一，诉求服务的职业精神。做好本职工作是公职人员最基本的行政素质，与权限大小无关。公职人员的核心职业伦理是关注公共利益的实现以及公共服务质量，注重公共行政内在利益的实现。建立制度化的功绩制原则，有利于使公职人员从政治忠诚偏好过渡到业绩偏好，不断提升公共政策服务能力、公共行政管理的能力、向公众提供公共产品的能力。第二，诉求廉洁自律的职业精神。现实中一些公职人员从个人私利上盘算进步，为个人升迁增加筹码、积累资本，滥用人民赋予的权力，制造政绩泡沫，在社会上造成很坏的影响。“作为‘官文化’或官僚文化、组织文化的具体表征所体现的组织中个体之间关系类型的强调‘平等主义’的社会关系，以及表现为‘相互性’文化倾向的官僚群体‘集体’共有的价值观念，就是当前凸显的‘官’的‘生活方式的总体’”。①这些也正是维系和支撑固有的覆盖社会文化等的“特权”行政文化形态得以生存延续的基本文化内核或文化基础。公职人员的职业精神应体现在清正廉洁，其外在保障是科学的监控机制，应充分发挥政府行政系统的监控职能，突出道德教育和法律制度监控相结合。完善政府伦理法、政府官员及雇员的行政伦理行为准则等，使公职人员的清正廉洁职业精神有法制保障。第三，诉求向善好施的职业精神。向善好施是当代公职人员的较高层次的道德趋向，是职业精神的基本内核。公共行政精神的基本道德责任是友善好施的爱国主义，对于公职人员而言，公共行政的精神不仅意味着积极回应公共服务诉求，而且内涵一种对有效管理公共组织的深厚持久的道德承诺。这种向善好施的职业精神不仅体现了公民美德与行政美德的有力契合，更实现了公职人员对社会、国家、个体责任的高度统一。
三、强化行政的内生性法治思维，构建法治型行政文化
法治思维是行政文化建设的出发点和落脚点。历史实践证明，任何公共行政必须是法治底线下的过程。政府作为公共行政机构，有其基本的法治思维、制度支撑与运作机理。那些脱离法治轨道的治理模式和解决问题的方式，历经证明都是错误的、不可持续的，由此付出的公信力代价也是极大的。这些年来，官场的“塌方式”腐败，高官家族腐败等无一例外都在上演着人治的风险话剧。为此，国家、政府、社会、个人等都为人情式的治理方式付出惨重的代价，党和政府的公信力一度遭到质疑，公民诸多正当权益被腐败分子霸占，政治生态持续恶化。因此，行政文化建设的根本在于培育政治生态的法治氛围。新常态下行政文化建设的唯一出路就是树立法治思维，一切公共行政唯在法治的轨道上运行，清洁、健康的行政文化氛围方能形成。
1．法治思维是当代行政文化建设的灵魂
依法治国是新常态下对国家治理提出的总原则，优化政治生态必须依托法治型行政文化的推动。指出:“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。”①同时他还指出:“各级行政机关必须依法履行职责，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权，”②这透视出未来行政文化建设的基本指导原则。长期以来，少部分官员非法行政行为极度恶化了政治生态环境，它如同雾霾效应，污染了官场，毁掉部分公职人员。官场人治的氛围对政治生态有惯性损害，正常的行政伦理应使少数公职人员的腐败行为受到清算，因为它损害了绝大多数公职人员的职业荣誉;反常的行政伦理观却认为，绝大多数人的腐败行为是正常的，少数公职人员的清廉行为是非正常的。这种不符合伦理的行政文化，导致了多省触目惊心的“塌方式”腐败，官场一度成为政治生态恶化的重灾区。在国家治理现代化进程中，“行政机关尤其要注意在公众视野中履行自己好的法律职责，保持好自己的守法形象。这并不是作样子的问题，而是要使法律成为机关文化的根本规约力量，成为判断是非美丑的根本标准，成为每个成员自觉自愿的行为模式。”③行政机关必须是法律法规的真正践行者，在行政文化建设中履行“领头羊”职能。法治型行政文化的张扬能够激发公共行政机构和行政人员在法律的边界内履行职能，做到“法定职责必须为、法无授权不可为”，明确界定行政机关和行政人员该干什么、不该干什么，制定责任清单是当代中国行政文化建设的根本指导原则。
2．公共行政法治思维是行政文化建设的逻辑起点
行政文化建设的法治思维，意指公职人员公共行政的逻辑必须遵循按法治要求处理问题、治国理政的思维方式。任何行政机构或个人在公共行政过程中遵循行政思维的合法性、公平正义感、后果责任理性等。培育法治型的行政文化氛围，有利于简化公职人员的行政过程，他们不用再考虑错综复杂的官场关系、人情关系，从而提高行政效率。公职人员具备了法治思维，就会习惯自觉守法，严格执法，解决问题靠法。在这种法治的氛围下，一个人接力另一个人，把优良的法治思维传递给身边的每个人，阳光、透明的行政品质就能形成，良好的行政文化就会扩展到整个政治社会系统中。“当政治文化等上层建筑阻碍着经济基础的发展的时候，对于政治上和文化上的革新就成为主要的和决定的东西了”。①随着时间的推移，那些与法治思维对立的人治思维、特权思维，就会逐步销声匿迹，行政过程就会更加简单、清晰、明了。党的“三严三实”工作开展后，有一些官员发出肺腑之言，“一切按规矩办事，现在工作简单了，效率提高了，终于可以有机会和家人一起吃晚饭了”。这就是良好行政文化的开端，“以前那些有法不依、以言代法、以权压法、徇私枉法的行为之所以发生，就是因为当事人没有法治思维。因此，法治国家、法治政府、法治社会的实现，首先要求一切治国理政的担当者们，普遍确立法治思维。”②因此，法治型行政文化的顺利实施依赖于行政机构及其人员法治思维的养成。
3．公共行政人员法治思维的内生性是行政文化建设的关键
行政文化建设转型的关键在于公职人员法治思维的常态内生性。从本质上讲，行政文化建设的核心受众是政府内部的公职人员。从国内政治生态优化视角看，从反腐败斗争的现实需要出发，行政文化建设的重点在于对公务员进行文化精神塑造，当务之急是要着力于培育公务员和领导干部法治理念，研究公务员良善的行政伦理。公共行政的实现在于人，在于公职人员履职能力优劣。因为任何好的制度都是人执行，规则的走形，即是人的行为模式走形。“行政体系中的成员对行政文化的变迁起着重要的作用。行政人员的行为变异或对行政文化规范的偏离给行政文化变迁提供了可能。”③因此，当代官员法治思维的养成是构建法治型行政文化的核心任务。必须改变以前“重个人权力轻公民权利、重治民轻治官、重管理轻服务等思维误区;必须改变超越法律的特权思想，铲除以言代法、以权压法、违法行政等背离法治精神的各种行为”，④换取行政文化氛围的青山绿水新常态。对于行政主体来说，法治思维是工作思维方式的重大改变。法律规则简单明了、工作依法进行、不再依附于某些潜规则，公职人员的成就感和幸福感就会提升，良好的行政文化氛围则自然形成。
四、践行正义政绩评价机制，构建科学型行政文化
行政文化要形成新常态使之固化为政府或个体的一种行政伦理，就必须有正义的政绩伦理彰显人性的光辉、制度的力量，形成包容性的行政文化。行政行为文化是现代行政文化建设的关键组成部分，体现着决策执行的正义思维与结果公平。新常态下，行政文化建设必须关注政绩的隐性与显性正负结果，关注代际与代内政绩的公平评价标准与实践检验的时间跨度。改革开放30多年的发展经验与教训，凸现了传统政绩评价的局限性与经验型的不足。因此，新常态下的行政文化建设的政绩评价应更加关注政绩的后期评价与代际效应，关注当下与着眼未来的评价体系，以科学的态度建构政绩奖惩机制。
1．当代行政文化的建构必须遵循公共决策正义原则
公共决策须考虑代际、代内公平，考虑生态环境的承受力，任何一项工程都要符合工程伦理和行政伦理。在过去30多年的跨越式发展中，官员追逐政绩是一种普遍现象。今天看来，单一的唯“GDP”的政绩观为整个国家现代化进程带来一定的误区，形成了行政“过度型”政绩文化。因此，关于官员政绩、政府执行力的考核，需要一个稳定的足够长的周期来试验行政者的执政成果。公共行政就是为公共谋发展的过程，不是一两个官员的政绩行政，而是整个区域、国家的决策伦理。目前，经济新常态和政治生态重塑的格局下，行政文化应把公共行政中的问题清单、责任清单、行为清单的边界搞清楚。实践证明，近些年有些大型项目的发展思路有些是不科学的，带来的生态灾难和后果也不是几个官员能承担的，它的代价可能是一代人、甚至几代人的共同修复。因此，构建公共决策的行政文化至关重要。在国家治理框架内，一个好的官员会带来行政群体的福祉，助益形成优良的行政文化。一个官员行使权力不是为了个人政绩，而是为了一个基本的服务宗旨，这样他的决策会符合发展规律，不会涸泽而渔。如果绝大部分官员都能有一颗感恩自然之心、感恩民众认同之心，那么他们的大部分工程决策就会符合伦理，有些跨越式的风险可以规避。试想，这样的行政文化在全国大面积地推广学习，而后根植于各级官员的公共行政过程中，这对于整个国家、民族、人民将会是多么幸运的制度设计。
2．当代行政文化建设要建立防范官员“不作为”的风险机制
十八大以来，我们党加快了政治生态的整改步伐，基本形成了风清气正的行政文化。一批官员受到法律的严惩，威慑了一些在任的官员。有些官员为求自保，不作为、尸位素餐，以为不出头、不做事就不会被抓住把柄。一个心中装满正义的官员，不做违法的事情是不属于整治范围内的。“在所有社会结构中，权力是非常重要的一个方面。那些最有权力的人对文化有最大的影响力———社会组织中最盛行的观念作为文化的一部分，通常是对在社会结构中最有权力的人最有利的。”①但是近年来，却形成了一股懒政怠政的行政文化风气。这样的行政文化更是要不得，它会带坏一大批工作人员。工作没有了方向，维持现状，有问题不去积极解决，而是互相扯皮推诿，工作效率低下，长此以往，懒政的行政文化会消解我们党正在努力开创的官场新生态，我们的治理果实很容易就会被懒政风气吞噬。因此，行政文化建设必须向懒政开刀，对一些懒政官员问责，以政风促党风，在全国形成良好的廉洁勤政行政之风。近期，党中央鲜明地对少部分“不作为”官员进行了公开处理，彰显了我党政治吏治的决心与信心。2015年12月，总理在办公厅系统会议上，重点指出要开有效的会、发管用的文，要用新理念新模式新技术提升政府服务水平。这不仅是对行政机构提出的新要求，也是对政策执行落地的督促。
3．当代行政文化建设要树立科学与公平的发展伦理观
新常态下建构行政文化的伦理观，必须解构、超越传统发展主义观。行政文化的转向应该正视改革开放以来积存的新旧问题，更注重政府创新的伦理价值，把人的发展、国家的发展置于生态伦理视域下。必须承认，我们过去的一些发展成就是以牺牲自然资源的代价获得了经济指标的攀高，这种唯“GDP”的发展模式带来的风险与生态利益损耗要花费一代人、甚至几代人的努力修缮。从伦理维度看，“发展主义”的根本性问题是经济性评估缺失社会理性、生态理性的前提性规约，并且简约为狭隘性经济生产活动的效率或政绩竞争力，当代政府创新需要构建更为全面系统的伦理和道德观。新的政绩文化观转向必须遵从个人美德、社会制度和环境正义的伦理规则，真正实现个人美德、社会正义以及环境正义之间的价值共契。“行政价值观念的转变是以社会的转型为前提和基础的，社会的变革促进了人们思想观念的变化，在这种变化中，价值观念进行了重构。这一新的价值观将进一步推动社会进步的意识形态力量，它标志着社会发展的方向。”②如果说今天中国的治理逻辑有了巨大的转变，那就是对现存问题和历史遗留的客观认识与矫正。今天，我们对官员行政的要求、对于制度缺陷的修正、对于政绩观的正确审视与调整，都预示着中国的公共行政文化建设正迈向新时代。
结语
行政文化建设是一个动态、复杂的系统工程。新常态下行政文化建设必须根植于国家治理现代化进程中，合理扬弃以往的经验型、人治型、权威型的传统行政文化，建构科学、民主、法治、服务的新型行政文化。建设新思维的行政文化，需要国家、政府、社会、公民的共同努力。作为公职人员，应该兼具公民美德、行政美德，合乎职业精神;作为官员，应该优化官场政治生态，以法治思维统领国家治理;作为政府，应该调适政绩观的评价体系，以公平正义为前提。行政文化的重构必须逐步剥离人为阻碍行政效率的权力依附，依次剥离依附在官位之上的各种特权、福利制度，才能让公共行政职能纯粹化、行政文化纯洁化。
作者：张述存 单位：山东省社会科学院