摘要：以20世纪70年代的经济危机为背景，智利养老保险制度进行了重大结构性改革，具有明显的市场化导向。那么经过了几十年之后，其改革是否达到预期效果了呢？答案不是完全肯定的，那么造成与期望目标存在差异的原因是什么呢？本文借用福利经济学中的次优理论思想，对改革政策制定过程中的思想进行分析，说明当无法满足公共领域改革的理论条件时，应该注重每一项政策的社会效果，而不再致力于追求完美的外部环境。
关键词：次优理论;养老金改革
1次优理论简述
次优理论是福利经济学中的一个重要理论，最早由萨缪尔森提出，1956年由经济学家李普希(R.G.Lipsey)和兰卡斯特(K.Lancaster)在前人理论的基础上总结归纳出一般次优理论。其含义是假设达到帕累托最优状态需要满足10个条件，如果这些条件至少有一个不能满足，即被破坏掉了，那么，满足剩下9个条件而得到的次优状态，未必比满足剩下9个条件中的一部分(如4个或5个)而得到的次优状态更加接近于10个条件都得到满足的帕累托最优状态。帕累托最优状态被西方经济学界一直认为是一种最理想、最具效率的状态，而这一状态存在于完全竞争市场，这是西方经济学进行理论研究与实行微观经济政策的基础。但是次优理论的提出则向这一基础发起了严峻挑战，即说明，在不能全部符合完全竞争的假设条件的情况下，执行微观经济政策未必能使现实接近理想状态。因此，完全竞争模型不能成为实行微观经济政策的理由。其次，当出现市场失灵的状况时，不能采用零敲碎打的政策来修正，而应该按照一定的福利目标，尽量减少市场失灵的负效应，进而提高效率与福利水平。次优理论的政策含义给我们的启示在于：实行和评价一项微观经济政策，我们不能单单看这项政策是否有助于不完美的市场达到更多满足完全竞争市场的条件，而更多的要关注这项政策的其他效应。次优理论在福利经济学中求次优解的应用还告诉我们：一旦出现对帕累托最优条件的某一个偏离，那么想要求得次优解，其他的条件也需要出现对帕累托最优条件某些程度的偏离，而很难保证不变，否则无法求得最优解。所以在存在一定约束的情况下，次优解的位置往往不在技术的有效位置上。这一结论在古典经济学的领域内是不合适的，因为技术上的有效位置才能说明是有效率的，但是以福利经济学追求福利最大化的情况下，结合次优理论，说明即使在生产性角度来看是不合意的结果，从福利性的角度来看恰恰是合意的。虽然就次优理论本身而言，它是属于福利经济学领域的内容，但是结合其研究的背景、前提假设以及政策含义，可以拓宽其应用范围，这也正是本文笔者想探讨的一些问题。本文将用次优理论思想来分析智利养老保障制度改革效果，对于改革的合理性适用性作出评价。
2智利养老保险改革效果评析
20世纪70年代，经历了几十年的黄金时代之后，西方国家经济再次陷入了滞涨的状态，高通胀与高失业并存，使得社会保障的负担加重，向制度供款的人数越来越少，而制度的给付却在成倍增加。从福利国家之一的英国决定进行养老保险私营化开始，各个国家也开始了速度不同、深度不一的社会保障改革，既有参数性改革，也有结构性改革，其中，智利对其原有的社会保障制度进行了大刀阔斧的改革，并且在当时取得了较好的效果，被许多国家视为学习的榜样。接下来通过两个部分来说明并评价智利养老保障模式改革的效果。
2.1养老保险改革的内容
智利新制度的建立改变了原有由国家、企业、个人三方负担的养老金缴费模式，改为完全积累制，即由个人自己负责缴费，并委托合格的基金管理公司对养老金进行投资运营。此举减少了政府的财政负担和企业的负担，同时增强了企业的竞争力。新制度体现了以下特点：完全个人责任、资本市场运营、私营化管理。这些特点确实提高了制度效率，降低行政管理成本，提高了基金的收益。但是不能忽视的是，新制度对于市场的依赖。完全个人责任已经不具有任何互济性，甚至可以说，它已经不具备丝毫公共物品的特征；其次，资本市场运营，基金面临的风险加大，当资本市场发育不完全或遭受经济周期影响时，基金可能会面临贬值的风险，最终可能会损害投保人利益。关于资本市场运营，养老金和资本市场的关系从理论上来讲是双向的，但是本文在这里只讨论资本市场对养老金的影响，原因在于虽然养老金投入资本市场本身会使资本市场更加完善，但是，若是事先没有一个发育较好的资本市场，养老金不会，也不能以完善资本市场的目的进入市场运营。所以我们来简要看看改革时智利的资本市场情况。养老金进入资本市场运行需要一个能提供多样化金融工具的市场。从1974年起，军政府开始建设不受政府控制的自由资本市场，军政府1974年颁布法令允许成立私人金融公司；1975年实行银行私有化，并采取利率自由化的一系列措施，智利迅速形成了一个开放的资本金融市场。但是过快的改革造成的一个后果是，在面对经济周期波动时，该制度显得异常脆弱。
2.2养老保险改革效果
完全积累制及养老金的市场运营的效果可以说既有积极的一面，也有消极的一面。该制度下积极的一面体现在减轻政府负担，促进企业竞争力，基金投资收益增加。但消极的一面则反映在制度覆盖面降低，养老保险收费过高，老年贫困等问题。新制度的覆盖面并未像制度设计时想象的那样扩大，反而呈现下降趋势。资料显示：在1986年，智利有个体劳动者100多万人，而其中按时缴纳的个体劳动者仅有4.8万人，覆盖率仅为4.8%。到1999年，智利的个体劳动者数量增至了153万人，而其中按时缴纳保险费用的仅为6.3万人，覆盖率降为4.1%。并且新制度造成的不平等现象严峻，基尼系数自1987年以来一直维持在0.5～0.6的水平居高不下。由于私营的养老金管理机构为了吸引更多的客户，进行了许多推销活动，增加了成本；投保人因为对具体的投资运作过程缺乏了解，频繁更换养老金管理公司，也导致了成本的增加。最重要的一点是，由于经济周期的影响，以及制度覆盖面的问题，造成了许多群体，诸如自雇佣人员、低收入人员等，在退休后陷入了老年贫困中，这使得养老保障制度的合法性危机直接受到了冲击。
3养老金投资的经济数据分析
前面的内容说明了，在受经济学、管理学思想的影响下，尤其是新自由主义经济学的影响，智利对原有的养老保障制度进行了结构性改革，近乎重塑了一个以完全积累制为财务基础的养老保险制度。该制度很明显的体现了引入竞争的思想，甚至在一定程度上是将养老保险直接投入了市场领域。但引入竞争提高效率，并不意味着要通过私营机构的市场化运作来实现，引入竞争的方法有很多，只是智利引用了私营机构市场化运作的方式。我们不禁要问：交由私营机构进行市场化运作，这种引入竞争的方式是否是最好的方式呢？换句话说，经由这种方式进行养老金运作能不能符合养老保障制度的基本要求呢？所以接下来，本文将在本节对智利养老金投资的收益、风险的经济数据进行描述与分析。智利养老金在1994—2008年这15年间，其实际投资收益率的均值为5.26%，同期生物回报率为3.1%，说明完全积累制及市场化运营的收益的确高于原制度收益。但是，这是没有考虑管理成本时的数据，当考虑到管理成本时，效果就会大打折扣。1982年新制度启动时，行业佣金平均占缴费工资的比重为4.8%，至2004年逐渐下降到2.4%，2010年维持在2.67%，占养老金缴费总额的21%。一项研究表明，到2004年底账户管理费用累计占养老资产的比重为23.82%，意味着将近1/5的养老资产会被管理佣金耗掉。养老金投资风险受到多种因素影响，大致包括宏观经济状况、资本市场发达情况、投资组合与策略选择、市场监管等因素影响。数据显示，智利采用新制度的实际投资收益率标准差与变异系数分别为0.098和1.863，均高于生物回报率的标准差0.028和变异系数0.903，这说明养老金的市场化运营面临的风险更大，VaR分析的结论也和此一致(此处从略)。即便得出智利新制度采取的养老金市场化运营收益较大，但风险同样很大的结论，也不能说养老金私营化改革就是失败的，因为这里还有一个重要因素——资本市场发育情况——对投资运营效果的影响。智利的自由资本市场与老牌资本主义国家相比显然是不完善的，所以造成养老金面临更大市场风险的原因可能是资本市场本身发展程度的影响。所以接下来将以英国作为对比，来看看英国养老金市场化运营的收益与风险，分析所采用的指标同上。英国在1991—2010年养老金实际投资收益率的均值为7.38%，同期生物回报率为4.21%，说明市场化运营养老金的收益更大。再来看风险：养老金实际投资收益率的标准差和变异系数分别为0.128和1.728，均高于生物回报率的标准差0.017和变异系数0.392，这说明市场化运营的风险较大。VaR分析得出相同的结论(此处从略)。以上通过分析了在智利和英国两个具有不同水平的资本市场中，养老金市场化运营的收益与风险，得出了相同的结论：即市场化运营的收益较高，但同时面临的风险也较大。故而可以排除资本市场发展程度对收益与风险的影响。那么最后一部分就用次优理论的政策含义来对智利的养老保障改革进行评价。
4次优理论与社会保障改革
正如本文之前所说，竞争机制的引入并不意味着由私营部门运营，但是市场化运营方式的确是引入竞争的一种途径。并且就各国政府的实践来看，一些国家的确运用该途径旨在促进效率，提高质量。那么，实际情况真的会按照预期发展吗？本文第三部分通过分析智利的养老保障制度改革措施，说明了改革的社会效果；第四部分用具体的经济数据分析了新制度的收益与风险，是对改革效果的进一步说明。那么再次简要回顾次优理论的政策含义，并对智利的养老保障改革进行评价。次优理论认为，假设达到帕累托最优状态需要满足10个条件，如果这些条件至少有一个不能满足，即被破坏掉了，那么，满足剩下九个条件而得到的次优状态，未必比满足剩下9个条件中的一部分(如4个或5个)而得到的次优状态更加接近于10个条件都得到满足的帕累托最优状态。与之相类似，政府在制定社会政策时，需要考虑的条件自然也很多，有些是外部条件，有些是内部条件。新公共管理运动大量吸收私营部门成功理念，并将其应用在公共领域。在这里，假定所有的私营部门经验均可以完美适用于公共领域，这就使问题的分析大大简化，可以把公共服务也当成私人物品那样进行条件分析，来对改革效果进行评估。完全竞争市场的假定很多，也很严苛，因为考虑到即便是将某些公共物品交给私营机构提供，也不会是大量私营机构，而只可能是满足条件的个别机构，所以这里舍弃完全竞争市场上“拥有众多卖方数量”的假设，同时也就舍弃了“卖方进入市场不受限制”的假设。结合公共物品对于消费者们的特点，在此仅保留两个假设，即：“提供的商品是同质的”“完全信息”。需要注意，做出这两个假设，等于也就说明了在满足它们的前提下，公共部门引入竞争机制，甚至是通过私营机构运营的方式引入竞争机制来提高效率，这种做法是完全没有问题的，它会实现最大的社会效益。可是事实是这样吗？显然不是。不论是在传统的经济学领域，还是本文所说的养老金市场化运营，实际中的市场都不会是和理论完全契合的。不完全信息就是现实市场中的一个明显缺陷。既然“完全信息”这个假设没法满足，说明通过私营机构运营引进竞争机制的做法是有问题的。根据次优理论的政策含义，它的结果必然不会是理论上的最大社会效益。这个例子是很显然的，智利在进行完全积累制和养老金的市场化运行，最终的社会影响是覆盖面收窄、老年贫困。这些社会成本迫使智利于2008年再次对养老保障制度进行改革，将原有的个人资本化取向的养老保障制度作为更宽泛的养老保障制度的组成部分。新一轮的改革旨在缩小贫富差距，国家重新建立基础养老金，扩大制度覆盖面，体现了政府责任的回归。这些给了我们一些启示：在公共领域引入竞争机制固然是没有错的，改革及政策的制定也确实要考虑这一因素。市场化运营确实也是引入竞争机制一条重要的途径，并且许多国家都是这样做的。但是要看到，市场本身的固有缺陷，不仅使私营物品的资源配置出现扭曲，而且还会使借助于其上的公共物品资源也产生扭曲。以次优理论的说法，是由于市场的缺陷，达不到理论上最有配置的所有条件，所以我们尽力去达到更多条件的结果未必比达到更少条件的结果好。政府的责任是多重的，除了提供公共物品和公共服务外，还要制定政策促进市场的完善，这从一定角度来看也可以视政府为某种针对市场本身的公共物品。很明显，这种公共物品很复杂，因为它同时具备着是某一领域的归宿，同时也是另一领域出发点这样的特征。就市场来说，经济学理论主张应尽力使实际中的市场接近完全竞争市场，当存在垄断时，政府应该采取措施打破垄断；当存在外部性时，政府要采取诸如征税和津贴、界定产权等措施消除外部性；当存在信息不对称时，政府应促进信息流通。市场对政府的期待，以及国家发展对经济发展的要求，政府采取种种措施完善市场、释放市场动力。这是政府在纠正市场失灵领域的归宿。正如公共选择理论指出的那样，不能假定同一个人在不同的领域中表现出完全不同的行为，他们是受同样的动机驱使的。本文也认为，正是政府职能的多重交叉，使得其在这一领域的归宿又是其另一责任领域的起点，理论上这两者不能混为一谈，但由于其责任主体都是政府，所以难免会陷入某种“路径依赖”，即政府总是倾向将其在作为市场规则制定者时的思想用来指导其作为市场参与者时的行动。政府在纠正市场失灵时采取的种种措施，被大部分移植到公共领域引入竞争机制的方式选择上，如致力于打破垄断等。这就陷入了次优理论所批判的那种情境。正如良好的市场需要满足多方面条件一样，借助于市场化经营从而引进竞争机制也需要满足多方面的条件，如信息完全、低交易费用的市场、对人员的良好激励等。如果这些条件得不到完全的满足，那么就无法实现最大社会效益。就激励而言，智利的改革旨在引进市场的激励机制用于公共领域，所以就会在改革政策取向上致力于引进这种机制，会采取相关配套措施来达到这一效果。在获取低交易费用的市场上，政策的目的不仅在于弥补市场失灵的领域，而且尽力在促进公共领域进入市场。所有的条件在理论上是完美的，所以政策的制定有意识或无意识在向理论条件靠拢，认为只要达到理论条件，公共领域通过市场化引入竞争机制就会实现最大收益。但是，这些条件是无法全部实现的，比如信息完全。在自由市场中，各行为主体会为了自身利益最大化隐藏部分信息，而且有些是无法消除的。比如保险市场上，投保人和保险人信息不对称，容易发生逆向选择和道德风险而使市场失灵。又或是在一般的私营企业之间，各厂商为了自身利益最大化会隐藏某些信息以防止其他厂商进入该领域降低平均利润，这也使得市场无法达到帕累托最优。信息不完全是客观存在的，当政府作为市场规则制定者时应该防止垄断，促进竞争，所以政府在作为市场参与者时，也会注重防止垄断，因为这本身也是采用市场化运营的要义之一。养老保险由多个机构提供，可以打破政府垄断的局面，可以解决政府垄断时的弊端，但是，打破垄断就要有足够的供给者，当他们之间竞争时，由于信息不完全，使政府对其的监管很困难，难以保证服务提供的质量。根据次优理论，无法判断仅仅是信息不完全的市场效率和既有信息不完全，又有垄断的市场效率哪个更好。也就是说，信息不完全时，政府是否致力于消除养老保障领域的垄断现象，与养老保障制度效率改善并无明显的关系。同样，信息不完全在公共领域也是一个很重要的问题。一方面，公共领域自身的特点决定了信息交流和传递要比私营企业更加困难，信息失真程度也比较大；另一方面，公共组织中的人员激励与市场组织中的人员激励不完全相同，这使得对人员的监控信息更加难以量化与测量。仅仅是这一条件无法满足，就可以说明市场化运作引入竞争的最终效果比不会是最优的。除此之外，诸如某些公共服务因为要进行市场化运作，自然会考虑到成本分析，市场的交易费用就是一个重要因素，在进行成本比较之后，政府政策会致力于降低市场交易成本，这是一个一箭双雕的策略，不仅完善了市场，而且政府在引入市场化的过程中也会因为市场本身的优化而获益。综上，为了引入竞争机制，政府采取了市场化举措，为了该举措切实发挥作用，政府的政策制定都在致力于达到众多理想化条件，比如激励机制、交易成本等方面。但是次优理论告诉我们，这样做，即便满足了除信息完全外的所有条件，结果也不一定比只满足了一个条件，而别的条件都不满足的效果更好。举一个很简单的例子，比如说一个国家拥有一个自由程度较高的市场，那么政策制定就会更加依赖于市场化引入竞争，将公共服务以市场的方式提供。可是由于信息不完全的存在，理想条件无法完全满足，考虑到公共服务本身公共性的特征，市场供给的结果肯定不是最好的。智利的养老金改革就是一个例子，市场化运营的结果是造成了客观上老年贫困的存在。那既然有些理论条件在客观上无法实现，那么该如何改善原有制度存在的诸多弊端呢？次优理论给出了解决思路：当出现市场失灵的状况时，不能采用零敲碎打的政策来修正，而应该按照一定的福利目标，尽量减少市场失灵的负效应，进而提高效率与福利水平。类似的，可以得出公共领域的参考思路：当试图通过市场化引入竞争机制时，不能采用某一项政策或某几项政策试图满足所有理论条件，而应当根据公共物品和公共服务本身的特征，分析社会效益和社会成本，保障人民福利。
5结语
本文根据次优理论的经济政策含义，给出了其对于公共领域通过市场化途径引入竞争机制这一做法的建议，即不能致力于用政策来满足理论条件，认为满足理论条件即能实现目标，而应当根据公共物品和公共服务本身的特征，分析社会效益与社会成本，制定适当政策，保障人民福利。例如本文中所说的智利养老保障制度一样，社会保障这种社会服务是不能由市场来提供的，在部分积累制下尚且需要政府作为责任人承担基本保障的责任，更不必说完全积累制下连基本的保障都需要个人承担。这一政策的社会效益是保证养老金价值，提高了待遇支付水平。但是社会成本是覆盖面缩小，老年贫困增加。固然任何社会政策都有其成本，但是某些社会成本的出现是对制度本身的否定。老年保障本就是为了防止老年贫困，但是相关政策的结果却导致了老年贫困，说明这种做法本身就应该反思。引入竞争机制提高公共领域的效率的理念是正确的。问题在于该引入竞争机制的方式。一方面，市场机制的固有缺陷使其实际效果不尽人意；另一方面，某些公共物品和公共服务不适合由市场提供，政府必须承担起责任，如社会保障。所以该对以私营机构进行市场化运营来引进竞争机制的方式加以细致分析。本文认为在通过市场化引入竞争机制提高公共部门效率时，不能一概而论，应该具体问题具体分析，结合不同公共物品与公共服务特点，确定提高效率的合理方式，若是不加区分的引入市场化竞争，那么可能会引发巨额社会成本，最终使效率更低。本文的不足之处在于，公共领域引入竞争机制模型本身的假设条件很繁杂，对此在进行论述时没有进行细致的说明；其次，次优理论有其自己的理论推理计算过程，但是考虑到本文主要论述的公共领域，所以仅仅借用了次优理论的思想，并未对本文论述领域运用理论方法进行推算说明，在这方面有所欠缺；最后，本文得出了不加区别地通过私营机构市场化运营来在公共领域引入竞争的做法是不恰当的，但是没有讨论在不同公共项目中究竟该用哪种方式引入竞争来提高效率，这也是本文一个不全面的地方。
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作者:陈奕男 单位:黑龙江大学(政府管理学院)