[摘要]海员教育培训国际化是中国在国际上树立海员教育中国品牌、推进中国海员市场供给侧改革的有效路径。文章通过对新时代海员教育培训国际化政策制度的分析，探讨现行政策对海员教育培训国际化进程的制约，提出相关政策调整的原则及具体措施，以期推进中国海员教育培训国际化进程。
[关键词]海员教育培训；国际化；政策制约
海员教育培训国际化是贯彻落实报告提出的“海陆统筹，加快建设海洋强国、交通强国；深化供给侧结构性改革，推动形成全面开放新格局”的要求，是建设海洋强国、推进“一带一路”国际合作，实现我国海员教育培训由“大”变“强”的战略转型目标的具体措施，将有助于提升海员教育培训员质量，打造一支满足国家战略需要、适应我国航运可持续发展、具有国际竞争力的中国海员队伍；同时，也有助于推动形成新时代海员教育和海员市场开放新格局，在海员教育国际化合作中实现多方共赢。本文通过对我国海员教育培训国际化过程中若干问题的分析，探讨现行政策对海员教育培训国际化进程的制约因素，提出相关建议，以期推进我国海员教育培训国际化进程，实现航海教育国际化的可持续发展。
一、新时代我国海员教育培训国际化现状
进入新时代，我国海员市场供给侧矛盾突出，航海类院校生源质量下降、数量减少，毕业生考证、上船意愿人数比例降低，海员注册人数、持证人数以及外派人数结构失衡，在船海员提升慢，高端海员流失严重，支持级、管理级海员市场人才紧缺，航运企业海员培养、管理成本攀升。同时，航运产业的全球化,决定了为其提供人才保障的海员教育培训必须国际化,即通过与国际间的合作,实现海员教育培训标准、培训对象、培养模式、培养目标的国际适任性。海员市场急需一场供给侧结构性改革，一方面通过加强航海院校内部建设，提升航海人才培养质量，打造一支适应我国航运发展、满足国家战略需要、具有国际竞争力的中国海员队伍；另一方面鼓励我国海员教育培训机构通过“走出去、引进来”进行国际航海人才培养，为中国海员市场培育充足人力资源，为航运企业节约人力成本、提高效益，树立世界航海教育培训中国品牌。党的十八大、以来，我国先后提出“一带一路”倡议及海洋强国战略、交通强国战略，国务院也先后出台关于促进海运业健康发展的若干意见，交通运输部会同有关部门陆续出台关于进一步提高航海教育质量的若干意见、关于加快发展现代交通运输职业教育的若干意见、中国船员发展规划（2016—2020年）等一系列具有针对性、指导性的政策性文件，成为推动培养国际化海运人才、鼓励航海培训机构走出去的总指引，国内各层次航海教育培训机构也纷纷响应，积极开展国际化办学活动。但在具体推进过程中，由于受到我国交通运输主管部门关于船员教育培训、考试发证、就业等方面管理制度的制约，以及教育、劳动、公安、外交等相关部门管理制度的限制，外籍海员从培训到就业的政策渠道无法打通，境内招收留学生和境外开展合作办学的国际化培训模式难以形成规模效应，直接制约中国航海院校走出去的规模、效率和效益，海员教育培训国际化面临困境。
二、新时代我国海员教育培训国际化存在的问题
（一）配套制度或具体措施与政策衔接错位
十八大以来，国家陆续出台关于进一步提高航海教育质量的若干意见、关于加快发展现代交通运输职业教育的若干意见等政策文件，肯定了航海教育国际化是全面提升我国海员教育质量的手段和途径之一。但遗憾的是，在上述政策性文件出台后，针对国家层面或各部委层面的政策文件，并未见配套制度或执行措施。在海员教育培训以及就业市场方面，我国在船员条例、船舶登记条例、船员适任考试和发证规则及实施办法等法规规章的立法上，从船员注册、申领证书到在中国市场就业，全面限制外籍船员进入。如2017年修订的《中华人民共和国海船船员适任考试和发证规则》以及实施办法、2016年修订的《中华人民共和国海员外派管理规定》、2014年修订的《中华人民共和国船舶登记条例》以及我国现行的其他关于外国人在华就业的法律法规等政策仍然在不同程度上限制了外籍海员培训、考试与就业。航海院校在境内外培训外籍学员，无论与国家政策怎样契合，仍然无法在培训结束后帮助学员申领中国证书、在中国市场就业。
（二）输出机制与标准不统一
目前，我国海员教育培训国际化国家层面缺乏清晰政策导向，未建立对接国际上认可的统一规则、标准，也没有最佳实践。各航海教育培训机构的认识和实践并不统一，各自为政，未形成合力。同时，不同层次机构、不同输出模式、不同类型项目，输出资源的内容和范围均不相同。各海员教育培训机构对外籍学员航海教育培训的目标并不一致，培训标准和内容也缺乏统一的规划，培训的效果和质量难以控制和衡量。从长远看，不利于我国航海教育机构在国际航海教育服务和航海人力资源市场竞争力的提升，也不利于我国航海教育自有品牌的确立。
（三）考试发证制度存在海员教育培训国际化瓶颈
能否取得中国船员适任证书是我国海员教育培训国际化进程中的一个焦点问题，这个问题关系到海员教育培训机构能否持久吸引外国学生或学员来华学习培训，实现真正意义的“走出去，请进来”。目前，我国船员条例、海船船员适任考试和发证规则、海事行政许可条件规定等法规、规章对海员申请注册、取得船员服务簿以及申领适任证书均无明确国籍限制。但船员注册条件要求提供居民身份证复印件，海船船员适任考试和发证规则实施办法在申请表中均包含身份证号码一栏，这两项要求条件变相对申请船员注册和申领海员适任证书主体的国籍进行了限制，使国际化培训的外籍人员很难申请中国海员适任证书。虽然立法层面的限制能够通过修法解决，但从实践来看，无论是来我国航海院校学习的外国留学生还是来我国参加短期培训项目的外国船员，考取我国船员适任证书的难度仍然很大。
（四）就业制度制约了海员教育培训国际化开放程度
取得中国船员适任证书并能在中国船员劳动力市场就业，是外籍船员来华参加海员教育培训的重要动因之一。目前，外籍船员经中资培训机构培训后，到中资方便旗船舶就业基本可以实现，但外籍船员在中资五星旗船工作的政策法规仍有诸多限制，是制约我国外籍船员教育培训发展的重要原因。同时，人力资源与社会保障部2017年修订的外国人在中国就业管理规定中，外籍船员即使能够申领到中国船员适任证书或承认签证，若要真正在中国籍船舶就业，需满足如下条件：有明确聘用单位，由单位申领就业许可证书，持Z字签证到劳动部门办理就业证，到公安部门办理居留证。种种条件无疑对外籍船员在中国籍船舶就业增加了阻碍。
三、推进新时代我国海员教育培训国际化的建议
（一）健全完善规章制度，系统构建我国海员教育培训国际化制度规则
在贯彻实施海洋强国、交通强国战略过程中，依托关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见、关于进一步提高航海教育质量的若干意见以及推进共建“一带一路”教育行动等教育、海事政策指引，健全和完善海员教育培训国际化相关规章制度，如完善船员条例、船舶登记条例，修订有关船员的考试发证规则及其实施办法、注册管理办法、培训管理规则、船员服务管理规定以及海员外派管理规定等具体制度，构建外籍船员教育培训、考试发证、证书互认、就业管理等方面的制度框架；确立海员教育培养国际化航运人才的培养目标；对航海教育机构进行分级管理并明确培养外籍学员的资质条件；确立中外航运企业参与航海人才培养全过程的基本制度；确立航海教育与船员适任证书的衔接制度，明确外籍学员的考证资格等。在未来可能出台的船员法中明确外籍船员注册、考证、就业等问题的基本制度，明确海员外派机构的性质、职能以及外派海员的范围，为实现海员教育培训国际化提供保障。
（二）逐步推进建立海员教育培训国际化统一标准
人才培养是航海教育培训和航运可持续发展的核心。海员教育培训国际化本质上也是航海人才培养国际化的过程。海员教育培训国际化的政策制度应当贯穿招生、培训、考试发证、就业等航海人才培养全过程。
1.确认培训资质
加强最佳实践的探索，建立海员教育培训国际化质量管理体系，加强培训机构培训质量的监测和评估，对达到条件的海员教育培训机构颁发国际化办学资质。探索与境外海事培训机构合作，参照英国、巴拿马等国的经验，通过特别授权的方式，对满足我国船员培训管理规则要求的外国海员培训机构的培训结果予以确认，允许其学员参加中国海员适任证书考试，在符合中国法律法规的前提下取得中国适任证书。
2.划定合作区域
加强政策引导和风险提示，在“一带一路”倡议、“中国—东盟海事教育培训发展战略”基础上，结合各国海员教育培训水平，建立我国海员教育培训国际化重点合作区域，如将招生重点向与我国签订双边合作协议的东盟及南亚发展中国家倾斜，对中东欧或者非洲诸国，在加强国家间海事教育政策沟通的同时，逐步开展有限合作。
3.强化培训质量标准
严格按照STCW相关国际公约要求，对标IMO示范课程，在我国海员培训考试大纲基础上，建立海员教育培训国际化培训课程控制标准，对培训过程和结果进行质量监控和评估，提高我国海员教育培训的国际认可度，推动更多的航海院校获得更多国家的学历认可。
4.推进海员培养国际化新模式
通过修改考试发证规则，借鉴国际通行的“三明治”培养模式，规定学校教学与企业实践交叉的方式，探索校企合作共同培养兼具理论与实践能力的应用型人才，解决在校学生实船经验少、动手能力差的问题，以最佳实践探索国际化培养模式新标准。
（三）完善国内海员考试发证等规章制度
纵观我国现行政策法规对海员教育培训国际化的制约，主要集中在考试发证规则对外籍船员的限制。破解这一政策瓶颈，将极大增强我国航海教育在国际社会的吸引力，解决我国航运企业人力资源短缺的问题。鉴于船员条例作为上位法未对我国注册船员的国籍加以限制，应当取消船员注册管理办法中“申请船员注册，应当提交居民身份证复印件及原件”的规定，代之以“提交合法身份证件”即可。考虑到国家利益和国家安全因素，注册办法中可以对外国人申请船员注册设置特殊申请条件进行单独规定。修改海船船员适任考试和发证规则实施办法附件，取消对申请人国籍的限制，取消考试申请表及证书申领表的身份证号码一栏或对外国申请者明确证件申报条件，只要符合考试和发证要求，均应允许申领相应级别中国海员适任证书。
（四）加大海员国际化开放力度
1.扩大就业条件
《中国船员发展规划（2016—2020年）》提出，要“建设开放共赢的船员市场”“扩大我国船员市场对外开放，规范外国籍船员在中国籍船舶上任职的管理”。明确了“十三五”期间我国开放船员劳务市场的原则以及具体措施，即有条件的开放，有限制的允许外国人在五星旗船工作。通过增加证书互认扩大我国船员就业渠道，确认外资外派机构的适用范围等。从事国际航线服务的海员是特殊职业，工作地点基本是在海上，在中国境内登陆的机会相当有限。应借鉴“持有《外国人在中华人民共和国从事海上石油作业工作准证》从事海上石油作业、不需登陆、有特殊技能的外籍劳务人员可以免办就业许可和就业证”的规定，在免办就业许可和就业证的项目中增加一项“持有《中华人民共和国船员适任证书》在中国籍船上从事国际航线运输工作，不需登陆、有特殊技能的外籍劳务人员”。
2.拓展国际合作
除了搭建国内海员教育培训国际化制度框架，还可以通过与“一带一路”沿线国家签署双边或多边的合作办学协议开展国际化合作，实现海员培训国际化目标。加快落实中国—东盟海事教育培训发展战略、中国—缅甸海事培训合作备忘录，在确定协议原则与合作方的权利义务、促进人员交流、学位互认与跨境就业等方面出台具体制度措施，实现合作共赢。
3.逐渐开放外籍船员中国船员市场就业程度
在扩大船员就业市场开放程度的原则下，在中国境内外通过参加中国航海教育培训，取得相应适任证书的外籍船员，应当有如下就业方式选择：与中国船公司签订就业协议在中国籍远洋船舶任职；与中国甲级船员服务机构签订协议在中国籍船舶任职；与中国船公司签订就业协议在中资方便旗船舶任职；与外国船公司签订就业协议在外国籍船舶任职；与中国海员外派服务机构签订协议在外国籍船舶任职。不同方式，开放程度应有所区别。
[参考文献]
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[3]王淑敏，朱成博.“一带一路”战略与中国航海教育立法[J].航海教育研究，2015，（4）.
[4]王艳玲.“一带一路”背景下航海类国际化人才培养探析[J].职业技术，2017，（5）.
作者:周啸 单位:江苏海事局