非行政许可审批范文1
近日，云南省政府决定全面取消省级非行政许可审批项目，共取消省级行政审批项目96项和20项子项，涉及省发改委、财政、人社等31个部门。
按照云南省政府近日下发的《关于进一步精简行政审批项目的决定》中的《云南省人民政府决定精简省级行政审批项目目录》，此次共取消96项省级行政审批项目和20项子项。其中，因法律、地方性法规修改取消的省级行政审批项目有5项;对应国务院决定取消的省级行政审批项目有3项;取消后调整监管方式的省级行政审批项目有5项;按照国发〔2014〕16号文件取消的省级非行政许可审批项目共有83项和20个子项。（2月8日《昆明日报》）
云南省区域创新能力不断提升
记者从近日召开的全省科技工作会议上获悉，去年以来，云南省以实施新一轮建设创新型云南行动计划为核心，以深化科技体制改革为主线，努力实施六大工程，为云南科技进步提供了有力支撑。在中国科技发展战略研究小组编制的《中国区域创新能力报告2014》中，云南省区域创新能力综合排名持续上升，从2013年的27位上升为第23位。（2月8日《云南日报》）
今年云南将有9条高速路通车
去年云南高速路总里程达到3255公里，并顺利完成了高速路服务区的改造目标，今年云南还将有9条高速路通车。今年云南将继续全力推进高速公路建设。加快推进曲靖至宣威、昆明绕城东南段、蒙自至文山至砚山、香格里拉至丽江等23个在建项目建设，确保麻柳湾至昭通、昭通至会泽、功山至待补、龙陵至瑞丽、宣威至普立、西桥至石林、黄土坡至马金铺、呈贡至澄江、瑞丽至陇川9条高速公路年内建成通车，新增高速公路里程611公里，年末总里程达4000公里。此外，还将加快推进小勐养至磨憨、保山至泸水、玉溪至临沧、丽江至华坪、小铺至乌龙、江底至召夸、沾益至会泽等项目前期工作，力争年内开工建设。确保完成投资420亿元，实现在建高速公路里程达1800公里。（2月6日云南网）
云南省奖励不裁员、少裁员企业
近日，云南省人社厅等部委联合下发《关于失业保险支持企业稳定岗位有关问题的通知》，通知中明确，从今年起到2020年，对采取有效措施不裁员、少裁员，稳定就业岗位的企业，由失业保险基金给予稳定岗位补贴。失业保险支持企业稳定岗位政策的实施，在增强失业保险制度预防失业、促进就业功能方面取得了突破，对于促进就业稳定和社会稳定具有重要意义。（2月7日《云南信息报》）
云南司法体制改革初步方案出台
日前，记者从云南省高级人民法院获悉，目前云南法院司法体制改革试点准备工作已经基本就绪，初步摸清了人、财、物、债、案底数，并向最高法院上报了专题报告。结合云南省情，确定昆明、普洱两个中院及辖区西山、寻甸、思茅、景谷四个基层法院为司法体制改革试点法院，并拟定了《云南省法院司法体制改革试点工作实施方案》及19项配套制度。完善司法人员分类管理制度，根据辖区经济社会发展、人口数量和案件数量等因素，以全省法院现有中央政法编制总数为测算基数，确定3-5年过渡期后全省法院法官、司法辅助人员、司法行政人员员额比例控制在39%、46%、15%左右。（2月8日《昆明日报》）
云南省地税落实税收优惠118.2亿元
2014年全省地税系统落实扶持小微企业发展等多项优惠政策，地方税收优惠达118.2亿元，较好地发挥了税收对全省转方式、调结构、惠民生的促进作用。
2014年，省地税局认真落实扶持小微企业发展、支持西部发展、优化产业结构、推动科技创新、保障和改善民生等优惠政策，通过重点督察、跟踪督导、优化纳税服务方式想方设法抓好落实。2014年改善民生方面减免57.96亿元;鼓励高新技术方面减免7971万元（含研发费用加计扣除）;促进小微企业发展方面减免14亿元;支持企业转制升级方面减免9055万元;支持节能环保方面减免1亿多元;促进区域发展方面减免10亿多元;支持文化教育体育方面减免8220万元;支持金融资本市场方面减免3.72亿元;支持三农方面减免5亿多元;支持其他各项事业方面减免23.8亿元。（2月9日《云南日报》）
2014年云南省外贸进出口1819.8亿元 同比增长16.2%
统计显示，2014年云南省外贸进出口1819.8亿元，同比增长16.2%。去年12月，全省外贸额235.3亿元，创月度贸易新高，其中出口186.4亿元，同比下降13.6%，环比增长58.5%;进口48.9亿元，同比下降53.1%，环比增长5.6%。
2014年，云南省一般贸易进出口1112.4亿元，同比增长26.6%，占全省外贸额的61.1%。边境小额贸易进出口219.7亿元，增长6.1%。全省加工贸易进出口296.7亿元，增长7.2%;海关特殊监管贸易方式进出口178.3亿元，增长1.4%。两类保税贸易占比为26.1%。全省与东盟贸易额879.3亿元，同比增长30.5%，占全省外贸额的48.3%，其中与缅甸、越南、老挝贸易额分别增长67.4%、16.5%和30.7%，上述3国成为全省与东盟国家经贸往来的前3大贸易伙伴。（2月9日《云南日报》）
非行政许可审批范文2
（河南师范大学 法学院，河南 新乡 453000）
摘 要：我国的行政审批制度改革实质上是在发展市场经济的前提下政府的自我转型，转型过程中行政审批面临的困境有：法律和现实的交锋——非行政许可审批概念的存在；政府与市场之间力量的较量——政府的越位、缺位和错位；政府和社会之间的纠结——第三部门的窘境等。对此，本文认为，应借鉴日本和美国行政审批制度改革的经验，在《行政许可法》的基础上取消非行政许可审批；在服务型政府之下审视当代政府和市场经济的关系；积极培育政府和市场之间的“润滑剂”——第三部门（中介组织和行业协会），逐步建立起政府依法监管、行业协会依法自律、中介机构依法执业的配套体制。
关 键 词：服务型政府；行政审批制度；非行政许可审批；中介组织
中图分类号：D922．112 文献标识码：A 文章编号：1007－8207（2015）10－0096－07
收稿日期：2015－06－16
作者简介：李伟敏（1980—），女，河南新乡人，河南师范大学法学院讲师，研究方向为宪法学、行政法学。
基金项目：本文系2014年河南省教育厅人文项目“新时期服务型政府理念下的行政审批制度改革”的阶段性成果，项目编号：2014－QN－017。
目前，我国的行政审批制度改革研究仅处于探索阶段，其着眼点主要为审批事项的精简，由于缺乏指导理念，多数研究仅限于审批制度的某一个方面，没有形成一套完整的适合于中国行政审批制度改革的理论体系。这种改革方式并没有触及我国行政审批制度的症结，不能彻底解决我国行政审批制度存在的问题。十八届三中全会提出：“加快转变政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”［1］这说明行政审批制度改革的成效是与政府职能的转变密不可分的。
一、服务型政府建设的重要渠道——
行政审批制度改革
改革开放以来，为了满足社会公共需要，我国政府不断进行着创新性的变革——法治政府、诚信政府、透明政府、服务型政府，特别是十七大报告中明确提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的改革目标，十八大报告进一步提出深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。这表明，今后政府转型和改革的目标之一是建设服务型政府。
“政府行使权力的目的，不再主要是为了管制，而是为公众提供更好的服务。按照现代公共管理的理念，政府不是凌驾于社会之上的官僚机构，从某种意义上讲，更像是负有责任的‘企业家’，公民则是其‘顾客’。这里的‘企业家’并非生意人，而是不断提高公共资源配置效率的人。服务型政府将以市场即公众需求为导向，因为只有顾客驱动的政府，才能提供满足人们合理、合法需求的公共服务。”［2］卢梭在《社会契约论》中也对政府与公民的关系作了这样的描述：国家的权力直接或间接地来源于公民的授权，因此国家的主人是公民，政府则是仆人，政府的职责就在于为人民服务，实现公共利益的最大化，将自己定位为服务型政府。
“服务型政府要求政府必须优化工作流程、使用现代先进的管理手段和方法，本着方便、快捷、高效、亲切的原则为民服务，让民众在接受服务的同时，有享受服务的主人意识。”［3］行政审批作为政府对社会进行管理的重要手段，直接关系着国家的安全、社会秩序的稳定及公民、法人和其他组织权益的维护。政府从“全能型”转变为“服务型”，行政审批制度也必然要转变为与服务型政府相适应的新型政府治理方式。可以说，我国行政审批制度改革的实质是政府在发展市场经济前提下的自我转型。
行政审批制度改革的原则是划清国家与社会、政府与市场、政府与公民之间的关系，即国家逐渐将部分权力还于社会、政府要尊重市场运行的价值规律、政府权力与公民权利之间的均衡。过去在计划经济体制下，国家主要通过政府指令和强制的行政手段进行社会管理。“传统管制型政府的理念停留在‘官本位、政府本位、权力本位’的基础上，政府利用公共权力主要是维护统治秩序和对社会实施管制，公众和社会的主导性和自主空间很少。”［4］在全能型政府状态下，由于过于强调管制的功能，忽视了社会服务的职能，使得行政审批被大量地运用到行政管理的各个角落，各种审批名目繁多，审批程序不透明，导致行政效率低下。当前在市场经济体制下，政府必须重新定位并调整政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的关系。服务型政府就是以提供高效的公共服务为主要特征的，这也是行政审批制度改革的方向，两者不约而契合。
二、服务型政府建设过程中我国行政
审批制度改革面临的困境
自2001年9月成立国务院行政审批制度改革工作领导小组以来，我国的行政审批制度进行了一次广泛而深入的改革，特别是《行政许可法》的颁布及实施，使政府职能逐渐得以转变，时至今日，国务院已分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69．3％。［5］目前，我国大多数的省、市、县政府都成立了行政服务大厅，集中进行行政审批，以提高行政审批的效率。但应看到，我国行政审批制度改革过程中还存在一些亟待解决的问题。
（一）法律和现实的交锋——非行政许可审批的存在
在依法治国的大环境下，服务型政府首先应该是法治政府。就行政审批制度改革而言，应以依法行政、程序正当等原则为其保驾护航，但非行政许可审批的存在却与法治政府理念有所冲突。《行政许可法》第三条第二款规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”国务院办公厅2004年8月的国办发［2004］62号文《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批事项的通知》附件明确列举了“211项”予以保留的非行政许可审批事项。①非行政许可审批的概念由此而产生。通知中并没有对“非行政许可审批”的概念作出严格界定，而是用概括性的语言划定其范围，“这些项目，主要是政府内部管理事项，不属于行政许可。”［6］由于非行政审批事项的存在，导致的最大风险在于大量的行政审批不受《行政许可法》的调整，在行政许可的主体、设定权限、程序、监管等方面都游离于《行政许可法》之外，成为了“法外空间”。例如：“在我国教育领域，增设专业、扩大招生名额、更改校名等都要审批，此举扼杀了民间力量参与办学、发展教育的积极性；在卫生领域，行政机关一般通过严格的药价审批来实现对药品的限价，但忽视了对廉价药品生产商的补贴扶持，这势必导致廉价药品无利可图而被迫停产，最终造成老百姓买药难，买廉价常见药更难的局面。”［7］因此，我国历经六轮行政审批制度改革，依然没有走出精简、膨胀、再精简的局面。
（二）政府与市场的较量——政府的越位、缺位和错位
在计划经济时代，政府就是一个“大管家”，通过行政审批、行政命令、行政指令等行政管理手段将国家的政治、经济、文化等事务完全囊括在自己手中，形成了“大国家小社会”的格局，社会的自主性和积极性受到很大的压制。由于长期受计划经济体制的影响，我国政府还不能完全摆脱全能型政府的影子，还没有完全从微观的经济事务中脱身。虽然市场经济这只“无形的手”已经充分调动了市场主体的主动性和积极性，各类市场主体参与经济事物的热情极具高涨，但它同时也造成了政府和市场的双重膨胀，出现了政府的越位、缺位及错位。以发展地方经济为例，地方政府会抛出各种优惠的条件吸引具有垄断性质的国有大中型企业到当地投资，在发展经济至上原则的指引下，地方政府的行为就可能违背市场经济的价值规律，在企业的行政审批方面就必然会出现随意性甚至违法性。因为这种行政审批与当地经济的发展特别是地方官员的政绩有着千丝万缕的联系；另外，垄断企业自身也会为了自身利益的最大化，对市场价格进行操纵，尤其是在和公众生活密切相关的水、电、气等价格方面，行政审批就很难有所作为。根据十八大报告和十八届三中全会公报，未来中国在相当长时期将坚持“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，“巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”。［8］这样的经济结构及传统管制思维的存在，依然会让相关的行政机关以行政审批的方式对具有垄断性质的国有企业进行管制。
（三）第三部门的尴尬
《行政许可法》第十三条第三项规定：行业组织或中介机构能够自律管理的，行政机关可以不设定许可。这条规定主要涉及到国家和社会的关系，涉及到政府和社会在公共事务管理方面的分工。国家（政府）要逐步让权给社会，尊重社会中介组织或行业组织的自治（中介组织或行业机构等广义上被称为第三部门）。行政许可法的这一规定显然有利于政府的转型及市民社会的培育。但由于我国第三部门的成长缓慢且对国家行政机关严重依赖，这直接影响了政府让权给社会的速度，形成了自己享有行使自治权但还需要向行政机关“请示”的尴尬局面。同时，“因为政府长期的思维定势所导致的不愿还权于社会，政府或者担心社会自治的发展会动摇执政根基，或者不愿意放弃附着在政府干预身上的利益，或者忧虑社会组织缺乏自治能力。”［9］但让权给社会是国家发展的一个趋势，因此，我国相关的行政机关就选择了一个折中的方式：既放权但又操控着第三部门。这导致了我国的政府和第三部门之间有着“割不断，理还乱”的密切关系，第三部门被戏称为“二政府”或“红顶中介”。“在中国，很少有人把行业协会当回事。政府把它当作附庸，企业认为它毫无用处，就连行业协会自己也不敢高看自己。”［10］因此有些中介机构的身份就很多样化，既有着政府的影子，也有着市场主体的身份，第三部门的独立性和公正性很难保障。
（四）行政审批监管不力
一是在现行的行政审批体制中，国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室只对现存的审批项目进行了清理，缺乏对新增审批项目的审查；只对现存行政审批项目的数量加以关注，加以精简，但是对现存审批项目被精简后的“变身”缺乏监管。二是对行政审批机关的行为拘束和责任追究比较笼统，在行政审批过程中一旦出现了问题，或者找不到相应的负责人，或者只是简单地追究部门领导的责任。三是对已经审批项目对象的活动缺乏相应的监督制度，导致审批项目的对象在经营活动中容易出现侵害公民合法权益甚至违法的现象。
三、美日行政审批制度改革的
历史发展及启示
从20世纪70年代开始，西方发达国家开始了轰轰烈烈的行政审批制度改革运动，美国至今进行了5次改革，日本进行了9次改革，是行政审批制度改革较成功的国家。
（一）美日行政审批制度改革的历史发展
⒈美国行政审批制度改革的历史发展。美国行政审批制度改革的目的是为了完善市场经济，改革也是在市场经济的环境下展开的。其改革经历了两个阶段：管制审批过滥和放松管制审批。美国对经济的管制始于19世纪末，一直持续到20世纪70年代末。这一阶段美国设立的各种行政机构，束缚了企业的发展，对经济的发展造成了很大的影响。进入20世纪80年代，面对公众要求放松管制的呼声，福特总统任职期间采取了一系列的措施来放松管制，发展经济。首先是通过立法的方式为放松管制提供法律保障，什么事项需要管制，什么样的事项不需要管制，法律均有明确的规定。“在金融证券领域制定了《证券交易修正法》取消股票委托手续费管制；《放松存款金融机关管制和通货管制法》取消存在利率管制，放松筹措资金幅度的限制，允许储蓄协会多种经营。从内部政策上规范审批事项与行为的同时，以市场机制代替政府管制是改革审批制度的外力”。［11］通过改革，行政审批项目大幅度减少，行政审批程序进一步透明简化，政府职能发生转变，市场经济得以完善。美国政府推崇市场经济，政府不再过多地参与到经济发展当中，政府的职能只是对经济进行引导和调节，而其采取的激励性管制措施有效地增加了市场的活力，为企业的发展提供了条件。
⒉日本行政审批制度的历史发展。二战后的日本经济处于停滞状态，为了发展本国的经济，日本政府必须进行调控加大管制力度。20世纪60年代，日本对经济和公民个人行为的管制达到了高峰。当时日本的行政审批机构众多，审批范围越来越大，市场竞争受到严格限制，这种情况一直持续到20世纪80年代。长期的经济管制造成日本的经济处于封闭状态。为了促进经济的发展，日本决定进行行政审批制度改革，村山内阁公布了涉及领域广泛的“管制放松三年计划”，对1228项管制进行放松；桥本内阁在此基础上又追加569项，这样，到了1999年，日本决定实施管制放松的项目已达1797项。［12］“放松政府管制使市场上出现了很多新的企业和行业，在很大程度缓解了日本的就业压力，增加了国民的就业机会。放松政府管制也缓解了日本与其他国家的经贸摩擦，在解决国内外价格差过大和延缓国内产业空洞化进程等问题上发挥了积极的作用。”［13］
（二）美日行政审批制度改革历程的启示
⒈要正确处理政府与市场的关系。从美国和日本的行政审批制度改革历程看，两个国家都经历了从加强管制到放松管制的过程，其最终目的在于促进本国经济的发展。我国在行政审批制度改革中也应正确处理政府与市场的关系，防止政府过多地干预市场。
⒉积极培育民间组织。美国和日本在加强管制的同时造成了政府的过度膨胀，妨碍了经济的发展。两国都认识到政府集权及膨胀的危险性，因而积极采取各种改革措施来分化权力，通过法律授权或行政委托的方式逐步让权于社会，如美国的行业协会及商会的中介组织就行使了一部分行政审批职能。而我国的中介组织还不够成熟，相关一部分还是从政府中分离出来的，因此在我国积极培育中介组织意义重大。
⒊政府行政审批制度的法制化趋势。美国政府通过颁布一系列法律在天然气、公路及铁路运输、消费品等方面实现了政府行为与市场调节的结合；日本在行政审批制度中更是严格地按照现有生效的法律法规进行行政审批。两国都以立法的方式对审批的事项、设定及程序进行了严格规范。而目前我国在行政审批领域还存在大量的游离于法外的非行政许可审批，对此，也应通过立法及法律解释的方式使行政审批完全纳入法制化轨道。
⒋规范和健全审批监督制度。无论是美国还是日本都非常重视行政审批监督制度，不仅重视事前监督也重视事后监督，不仅重视外部监督也重视内部监督。这对我国都有很好的借鉴意义。
四、解决我国行政审批制度改革
困境的对策建议
（一）取消非行政许可审批
非行政许可审批的存在与依法行政是相违背的，对此理论界存在两种观点：一是“统一立法”，通过制定行政法规的方式将事实存在的、大量的非行政许可审批纳入法治的范畴；二是“分类治理”，通过对非行政许可审批进行分类，清理没有必要存在的非行政许可审批，有必要继续存在的则纳入《行政许可法》的调整范畴，最终取消非行政许可审批。两种观点最大的不同在于对现存的非行政许可审批事项的看法不同。笔者赞同第二种观点，通过分类的方式逐渐减少并最终取消非行政许可审批的概念，使行政许可和行政审批的概念在理论及实践中得到有机的统一，扩大《行政许可法》调整的对象，将部分非行政审批事项纳入内部审批范畴，没有必要存在的审批事项要彻底取消，在行政许可领域不允许出现法外空间。
在我国，非行政许可审批的产生和发展不是孤立的行政现象，而是诸多要素共同作用的结果，是在行政审批制度改革和许可制度不断完善进程中的一个聚焦点，其本质背后折射出的是政府与市场、经济与社会的关系。［14］虽然非行政许可审批的存在在我国不具有正当性，但其大量存在却是不争的事实。所以，在解决思路确定的前提下还需要具体设计清理的步骤。理论界要详细研究非行政审批事项存在的现实原因、非行政审批与行政许可的关系、非行政许可审批事项的科学分类、分类整理、分类对待，最终取消非行政审批许可。
（二）积极发展及规范中介组织
一是积极培育和发展中介组织和行业协会。市场经济下，政府应该以市场为导向进行权力分化，将政府承担的某些社会职能放权给社会，发挥中介组织的作用，使中介机构成为市场和政府之间的“润滑剂”。应放宽中介机构的市场准入机制，按照市场竞争原则，让市场主体对中介机构自主选择。逐步建立起政府依法监管、行业协会依法自律、中介机构依法执业的配套体制。二是规范涉及行政审批服务的中介组织。集中清理规范与行政机关职能相关的、与经济发展相关的中介服务组织，清理“红顶中介”。清理中介组织也要注重放管结合的原则，加强对中介组织的事中事后各环节的监管，消除中介机构身上政府的影子，隔断两者之间或明或暗的关系。审批部门所属事业单位、主管的社会组织及其举办的企业，不得开展与本部门行政审批相关的中介服务，需要开展的应转企改制或与主管部门脱钩。［15］因为《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》只是行政规范性文件，位阶较低，因此，建议制定《中介组织管理条例》等行政法规，提高对中介组织的产生、设立、监管及收费的监管。
（三）政府职能的转变
实现政府职能的转变是行政审批制度改革的关键一环，政府职能转变在于处理好政府与市场的关系。我国的行政审批制度要顺应经济发展的趋势，政府规制与行政审批都是市场经济的调节器，改革行政审批制度必须对本国的市场经济状况和政府规制状况有清楚的认识，对市场经济调节不到的地方进行弥补和管制，最终促进市场经济健康有序的发展。政府职能转型的同时，行政审批机构工作人员理念也需要转变。目前，少数行政机关工作人员并没有认识到行政权力直接或间接地来自于公民权利，行政权应服务于公民权，而是把行政审批当成是自身手中的权利，缺乏最基本的服务意识，导致“门难进、人难找、脸难看、事难办”“不给好处不办事，给了好处乱办事”等现象的发生。因此，在行政审批制度改革过程中，行政机关工作人员需要转变执政理念，培养服务意识。
伴随着全能型政府向服务型政府的转型，行政审批制度的改革也应均衡把握市场与政府、社会与政府及公民与政府之间的关系，从而形成法治国家、法治政府和法治社会三位一体的局面。
参考文献
［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［Z］．中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过，2013－11－12．
［2］陈广胜．走向善治［M］．浙江大学出版社，2007．127．
［3］［4］论服务型政府建设［EB／OL］．求是理论网，2011－07－13．
［5］行政审批制度改革取得新成果 负责人答记者问［EB／OL］．人民网，2013－08－23．
［6］国务院办公厅．国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批事项的通知（国办发［2004］62号文）［Z］．
［7］王亦君．对行政审批改革的进一步思考［N］．中国青年报，2013－06－06．
［8］坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［R］；中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报［R］．
［9］沈岿．解困行政审批改革的新路径［J］．法学研究，2014，（02）．
［10］康晓光．行业协会何去何从［J］．中国改革，2001，（04）．
［11］（美）戴维·奥斯本等．摒弃官僚制：政府再造的五项战略［M］．中国人民出版社，2002．
［12］莽景石．日本市场复归中的政府规制［J］．日本学刊，2000，（06）．
［13］孟颖．论日本政府管制改革及其影［D］．对外经贸大学，2004．
［14］张海玲．法治的有限政府理论下改革行政审批制度的对策［J］．辽宁行政学院学报，2007，（08）．
非行政许可审批范文3
一、继续清理行政审批项目
行政审批事项的清理工作是整个行政审批制度改革的基础性工作。要按照合法、合理、效能、责任、监督的原则和该取消必须取消、该调整必须调整的要求，对我区行政审批事项进行再清理。凡是没有法律、行政法规、地方性法规、省政府规章、国务院决定作为依据的行政许可项目，没有法律、行政法规、地方性法规、规章依据的非行政许可审批项目，一律取消；作出改变管理方式等其他调整的，要及时调整到位。凡是上级已经明令取消的，要停止审批并取消。区政府法制办公室负责行政许可和非行政许可审批事项的清理审查并编制保留的目录。目录主要包括事项名称、设立依据、实施机关等，经区政府批准后向社会公布执行。同时，依据其编制企业登记前置行政许可目录。今后，凡不在保留目录内的，任何部门和单位不得擅自增设审批项目。在清理行政许可和非行政许可审批事项时，要与区政府有关部门搞好衔接。要加强对重点行业和领域审批服务力度，编制基建项目审批流程示意图、外商投资审批流程示意图，为企业提供便利。
二、提高行政审批项目集中办理程度
在行政审批项目清理的基础上，区行政服务中心负责对进驻行政服务中心单位的事项进行再理顺，确定新进厅办理的行政审批事项目录，经区政府批准后向社会公布。要结合机构改革，积极推进我区行政审批事项“两集中、两到位”，切实加大职能整合力度，推动各部门和单位的行政许可职能向行政许可科室集中，部门和单位行政许可科室整建制向行政服务中心集中，推动各部门各单位进驻项目落实到位，行政许可科室授权到位，从体制和机制上解决当前行政审批服务工作中存在的项目进驻不到位、前后方配合不到位、科室之间相互掣肘以及窗口有职无权、“前店后厂”等问题。对确实不能进入行政服务中心的行政审批事项和年检项目要统一使用网上行政审批系统并纳入行政审批电子监察。
三、大力推进网上行政审批和行政审批电子监察系统建设
以提高行政效率、方便人民群众、降低社会成本、强化效能监督为目标，充分运用现代信息网络技术，开发、运用网上行政审批系统和行政审批电子监察系统，实现行政审批全过程的网上办理、实时监督，提高行政审批效率和服务质量，以服务手段的突破带动整体工作。区行政服务中心要做好行政审批事项名称、条件、程序、时限、收费的“五统一”工作，为启用网上行政审批和行政审批电子监察系统做好准备。网上行政审批和行政审批电子监察系统要在年底前启用。
四、加强对中介服务的规范和管理
各有关职能部门要对与行政审批事项相关联，由中介机构实行检测、检验、评估、论证的经营项目进行排查梳理，对收费混乱、群众反映强烈的垄断性中介服务项目，要研究出台办法，实行严格管理。区行政服务中心要配合市行政审批中心完善制度，加强对与行政审批相关联的中介机构的监督管理，规范其行政行为，除法律、法规有特别规定的外，行政机关不得指定或变相指定中介机构为当事人提供服务，不得将中介机构出具的书面文件作为审批前置条件；要广泛收集与行政审批相关联的中介机构信息并及时向社会公开，杜绝暗箱操作。
五、明确区级行政许可和非行政许可审批事项清理的工作进度
第一阶段，今年10月15日前区政府有关部门要完成本部门负责的行政许可和非行政许可审批事项的清理工作，按统一格式要求列出拟保留项目目录和企业登记前置的项目及收费项目，报区政府法制办公室审核确认，其中收费项目由区物价部门审核。第二阶段，按照区政府公布的行政许可和非行政许可审批事项目录，有关部门要编制申请、受理、审查、决定、听证、发证、变更、延续以及特别规定程序等流程，报区行政服务中心审核。整个流程时间要在各自现有承诺时限的基础上至少缩减30%。11月底前区级行政许可和非行政许可审批事项清理工作全部完成。
六、加强组织领导
深化行政审批制度改革涵盖了行政审批事项清理、行政服务中心建设、项目集中办理、网络建设等诸多方面，涉及部门多，实施难度大，必须配合联动，整体推进。区里成立深化行政审批制度改革工作联席会议制度，联席会议由区监察局、人事局(编办)、法制办、财政局、物价局、行政服务中心负责人组成。联席会议负责落实国务院、省、市行政审批制度改革各项工作部署，指导和协调全区行政审批制度改革工作；督促区政府各部门做好行政审批事项的清理和集中办理工作；研究与行政审批制度改革有关的其他事宜。
非行政许可审批范文4
一、多措并举，做好准备
一是注重学习借鉴，努力拓宽工作思路。为解决工作经验少、工作程序不明确的问题，烟台市编办加强对内对外交流，广泛学习各方经验，确保尽快理清工作思路，迅速进入工作状态。一方面，加强与市政府法制办、政务服务中心管理办等部门、单位的座谈交流，认真学习以往行政审批事项清理规范工作经验，全面理清工作流程与审核标准。另一方面，将省内部分先进地市作为学习重点，通过现场考察座谈，广泛学习借鉴，进一步丰富了工作思路，明确了清理规范工作的目标任务。
二是注重横纵对照，全面摸清审批事项底数。一方面，将区域规模、经济发展特点、产业结构相似的省内城市作为参照对象，逐一对照行政审批项目，详细查找行政审批事项个数、名称、类别、实施单位等内容的差别。另一方面，根据各部门、单位提报的行政审批事项以及法律法规依据，与市级原有的行政审批目录进行逐一核对，梳理摸清了行政审批事项变动的数量、项目及设立依据。
三是注重标准依据，精心研究制定清理规范意见。将法律法规文件作为清理规范行政审批事项的唯一标准，通过查找法律法规条款，逐一审核了各部门、单位提报的现有行政审批事项法律法规依据，并在法律法规标准范畴内，研究提出了烟台市取消、下放、调整、承接行政审批事项的初步意见，确保做到有法可依、有据可循。
四是注重沟通协调，广泛征求各层级意见。初步意见形成后，市编办着力加大沟通协调力度，自下而上征求各方建议，对清理规范意见进行了进一步的细化完善。首先，认真听取各部门、单位业务科室的意见建议，对于理由充分、依据合理的，尽快予以采纳完善；对于理由牵强、依据模糊的，则严把关口、坚持原则，并耐心细致做好解释工作，努力争取相关部门、单位的理解支持。其次，组织召开了烟台市行政审批制度改革工作联席会议，会同各成员单位的分管领导集中审议了清理规范意见，对个别存有异议的行政审批事项进行了讨论研究，最终达成一致。再次，按程序向市编委有关领导进行了专题汇报，征求其对清理规范行政审批事项的意见建议，并对清理规范意见进行调整完善。
二、严格条件，精细操作
一是明确标准，调整出去一批。依法重新明确行政许可和非行政许可审批事项的纳入标准，将不属于市级审批权限的初审事项剥离，将事后备案事项调整为行政备案，将部分资质认定调整为行政确认。如：将“申报咨询资质延续初审”等市级仅承担初审权限的项目，不再列入行政审批目录；将“病残儿医学鉴定审批”等项目，列为行政确认类别。
二是相近事项，适当归并一批。对于部分分解过细、类别相近的行政审批事项，适当予以合并。比如：将“枪支运输许可”、“民用枪支配购许可”、“枪支弹药携运许可证”、“民用枪支持枪证许可”等四项行政审批事项，合并为“枪支、弹药运输、携运、配购及持枪许可”项目。
三是积极放权，取消下放一批。按照口径统一、权责一致的原则，对国家和省要求取消的项目，坚决予以取消；对省内其他市取消的项目，原则上予以取消；对法律法规明确由市县政府或县级以上政府承办的事项，尽可能地下放到县级。比如：参照省里做法，取消了“民办学校聘任校长核准”等项目；对“燃气经营者改动市政燃气设施批准”等原有市直部门代管的行政审批项目，下放给市辖区审批。
四是上下衔接，承接一批。积极承接好国务院、省政府取消和下放的行政审批事项，以及工商质监管理体制调整后新增的行政审批事项。按照这一原则，市级承接了“企业工商登记”等审批事项25项。
五是找准依据，规范正名一批。通过与其他地市对照，对于部分审批事项相同、名称不完全一致的行政审批项目，进行了规范更名。比如：将原有的“驾驶证核发”更名为“驾驶机动车许可”。
三、以点促面，深入推进
一是强化监督检查。会同市政府督查室、市监察局等部门，加大对行政审批事项落实情况的督查力度，确保承接、取消、下放的行政审批事项落实到位。积极协调有关部门，加强对食品安全、环境保护、安全生产等行政审批行为的后续监管，逐步建立功能完善、防控严密、执行高效的监管体系。研究制定行政审批事项监督检查的部门联动机制，进一步夯实行政审批事项监管的制度基础。
二是严格行政审批目录管理。加强行政审批目录的动态化管理，按照省编办制定的行政审批目录，对市级行政审批目录进行适时调整。坚持将行政审批目录作为开展行政审批工作的唯一标准，严禁各部门、单位在目录以外私自设立审批事项。根据行政审批目录，调整行政审批事项的设定依据、受理方式、审批时限等一系列内容，并主动向社会公开，切实增强公众的知情权和监督权。
三是进一步清理行政审批事项。一方面，根据国务院下发的《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》（国发[2014]16号）的部署要求，摸清非行政许可事项底数，认真做好非行政许可审批事项的清理工作，争取明年上半年，将非行政许可审批项目清理调整完毕。另一方面，加强调研论证，积极取消和下放一批含金量高、涉及面广的行政审批事项，进一步激发经济社会发展活力。
四是探索建立权力清单制度。加强对权力清单制度的研究论证，全面梳理各级各部门的管理职责和工作权限，抓紧制定工作方案，明确工作任务和时限，争取今年建立起全面详实、无缝覆盖的权力清单制度，确保政府权力在阳光下运行。
五是优化审批程序。将深化行政审批制度改革作为践行群众路线的重要内容，会同有关部门、单位，积极推进基本建设项目流程再造、多证联办、一表制、商事登记改革、容缺审批等制度，进一步减少审批环节、缩短审批时限、提高审批效率，使企业和群众切实感受到改革带来的新变化。
非行政许可审批范文5
关键词：政府投资项目；审批行为；法律属性
随着我国城镇化进程的加速推进，因征地拆迁而引发的矛盾和纠纷普遍增多。这一现象在主管政府投资的各级发展改革部门感受尤为明显，大量遭遇房屋拆迁的民众由于拆迁补偿诉求得不到满足，在专业维权律师的指导下，通过信息公开从发展改革部门获取建设项目批复文件，再从批复文件中搜寻程序和实体上存在的“瑕疵”，进而通过行政复议和诉讼要求复议机关和人民法院确认建设项目批复文件违法或者直接撤销项目批文，按照“审批是因，拆迁是果”的认识逻辑否定当地政府的拆迁行为。这也是近年来政府投资管理行政争议高发的社会根源所在。矛盾和纠纷的化解离不开法律原则的科学把握和法律规则的正确运用，但是由于我国投资立法相对滞后，导致此类案件在司法实践中存在诸多争议和困惑。在此，笔者结合一起具体案例阐析政府投资项+++目审批行为的法律属性以及此类案件涉及的有关法律适用问题。
一、政府投资项目审批行政争议案件的基本案由。以一起典型案件为例，原告某市某区居民杨某等三人，在该区某地拥有合法宅基地及房屋，2013年12月3日，原告上述房屋被政府部门强制拆迁。2015年2月11日，原告通过申请信息公开获得某市发展和改革委员会（以下简称市发展改革委）作出的《关于某市新区北区（一期）对外道路工程×××可行性研究报告的批复》（以下简称《批复》），原告遂向省发展和改革委员会（以下简称省发展改革委）提起行政复议，省发展改革委于2015年5月27日作出行政复议决定，维持了某市发展改革委作出的《批复》。原告以某市发展改革委作出的《批复》和省发展改革委作出的行政复议决定违法（没有说明具体违法事实和理由）且侵害其合法权益为由，将两级发展改革委共同到人民法院，请求法院依法确认被告某市发展改革委作出的《批复》和省发展改革委作出的《行政复议决定书》违法并予以撤销。
根据我国现行投资管理体制，投资项目管理（核心是投资项目审批）按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区分不同情况实行核准制和备案制，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小均实行备案制。也就是说，目前行政机关针对投资项目采取审批制、核准制或备案制三种管理方式，这三种方式（表现为三种不同类别的行政行为）的法律性质也有区别，受到法律法规规范和约束的程度也大不相同。审批制针对的是政府投资项目，依旧按照过去的基本建设程序进行管理，按照项目进度依次审批项目建议书、可行性研究报告以及初步设计等。核准制针对的是企业投资建设的重大项目和限制类项目，属于行政许可事项并受《行政许可法》规范。备案制是针对适用核准制以外的其他企业投资项目，管理方式和内容相对比较简化和便捷，约束条件较少。所以，在诸多投资管理类行政复议和诉讼案件中，当事人特别是行政相对人特别注重上述管理方式的认定，将是否适用了法定的投资管理方式作为认定行政机关具体行政行为程序合法性的重要内容，在很多情况下将投资管理方式错误作为判定行政行为违法并要求上级行政机关或司法机关依法撤销具体行政行为的重要事由。
二、政府投资项目审批行为法律属性的判定。从外在的表现形式来看，有人将政府投资项目审批认定为行政许可，但是仔细分析其内在属性并对照《行政许可法》中关于行政许可的界定不难发现，政府投资项目审批并不具备行政许可必备的法定要件。《行政许可法》第2条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。第3条规定：“行政许可的设定和实施，适用本法。有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法”。在实践中，政府投资项目审批是上级行政机关针对下级行政机关的项目建设申请作出的批复，属于行政机关上下级之间的内部审批行为，明显不是《行政许可法》的调整对象。2004年8月2日，国务院办公厅的《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（〔2004〕62号）就明确将政府投资项目审批定性为区别于行政许可行为的“非许可审批事项”。1随着各界对政府投资项目审批行为法律属性认识的变化，2015年5月10日，《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号）又将政府出资的投资项目审批明确为政府内部审批事项，并强调政府内部审批事项不得面向公民、法人和其他社会组织实施审批。
由此可见，政府投资项目审批行为从其法律属性来看并非行政许可行为，不受《行政许可法》的规范和约束，《行政许可法》对于行政许可行为的程序和实体性要求不适用于政府投资项目审批行为。在前文案例中，原告及其律师曾用《行政许可法》中规定的利害关系人告知义务、法定期限规定、听证义务等质疑政府投资项目审批行为的程序合法性，存在明显的法律适用错误。这种错误的认识有时会在一定程度上对法官的思维产生一定的误导，甚或导致错误的认定和裁判，危害不可谓不大。
三、现行政府投资管理法律制度的缺陷及完善。《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号）将政府出资的投资项目审批明确为政府内部审批事项，并强调政府内部审批事项不得面向公民、法人和其他社会组织实施审批。但是，《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）明确提出，实行审批制的政府投资项目，项目审批部门对项目单位报送的项目建议书和可行性研究报告依法进行审批。对比上述两个文件，前者强调政府投资项目审批作为政府内部审批事项不得面向公民、法人和其他社会组织实施，后者却指出政府投资项目依据项目单位申请批复项目建议书和可行性研究报告。按照前者规定，政府内部审批事项作为一种政府内部行政行为，一般不属于行政诉讼受案范围。依据后者规定，政府投资项目审批行为虽然不是法定意义上的行政许可行为，但是从性质上讲仍是具有法律意义的行政行为，行政机关根据项目单位的申请作出的项目审批行为，对外直接影响行政相对人也就是项目单位的权利和义务，应当接受司法审查。可见，上述规定让行政行为当事人不知所措，造成法律适用和司法实践的混乱。尽快对相关文件进行修订，从立法层面对政府投资项目审批行为的属性、依据和程序进行科学界定和规范，实现法律规定的统一是加强投资体制改革和投资管理法治建设的当务之急。解决途径在于通过制定和颁布政府投资基本法实现对政府投资管理的顶层设计和立法规范，现实中将游离于《行政许可法》规范之外的政府投资项目审批行为，先是界定为非许可审批事项，进而又界定为政府内部审批事项，这种花样翻新的概念游戏缘于投资体制改革的推进和落实不到位，《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）明确提出，实行审批制的政府投资项目，项目审批部门对项目单位报送的项目建议书和可行性研究报告依法进行审批。但在实际工作中，各级投资主管部门在审批政府投资项目时却只在“体内循环”，由上级投资主管部门向下级投资主管部门出具批复文件，没有按照规定直接批复给项目单位，将本能“体外运转”的行政程序通过相同层级的文件纳入“体内循环”，损害的是法制的统一，造成认识和操作上的混乱。所以，全面清理现行有关投资管理的规定，颁布统一的政府投资基本法，建立规范一致的政府投资项目审批制度体系，或将政府投资项目审批行为纳入行政许可法的适用范畴，是解决上述一系列矛盾和问题的根本出路。
参考文献：
[1]徐炎泽，建设项目审批法律性质分析[J]，《经济问题》，2016年第3期。
[2].林孝文，论地方政府权力清单的法律属性[J]，《求索》，2015年第8期。
[3].程文浩，国家治理过程的“可视化”如何实现――权力清单制度的内涵、意义和推进策略[J]，《人民论坛・学术前沿》，2014年第9期。
[4]王春业，论地方行政权力清单制度及其法制化[J]，《政法论丛》，2014年第6期。
5].孙洪敏，国家治理现代化的理论框架及其构建[J]，《学习与探索》，2015年第3期。
作者简介：
非行政许可审批范文6
一、措施与成效
（一）强化组织保障，建立联动机制。区委、区政府始终把行政审批制度改革作为政府职能转变的突破口和抓手，切实把转变政府职能、激发市场活力作为深化改革的重要内容。为确保区级行政审批事项清理摸底工作顺利进行，及时召开推行行政权力清单制度和行政审批制度改革工作会议，印发了《槐荫区机构编制委员会办公室关于对区级行政审批事项清理摸底的通知》（济槐编办发〔2014〕58号），成立了区推行行政审批制度工作领导小组，形成了由区编办牵头，区监察局、区法制办、区财政局等成员单位各司其责、协调配合的联审联动机制。抽调精干力量组成了3个审核小组，采取集中审核、责任包干、定期汇总的方法，明确责任目标和时间节点，做到认识统一、机构落实、责任明确、措施到位，为加快推进行政审批事项清理摸底提供了坚强的体制机制保障。
（二）严格审核标准，推进依法行政。把工作中心从“重审批”转向“重管理、重服务”，建立“许可依法规范，监管到位有力”的批管分离体制。一是统一审核标准和尺度，坚持“一把尺子量到底”，将行政审批事项纳入“有法可依”框架内。严格按照行政许可的设定范围、权限、条件、标准、程序等原则进行梳理，防止不合法项目存在；严格对照国务院、省政府、市政府保留的文件，防止新设定项目的遗漏；严格对照市政府取消和调整行政审批项目的决定，防止已下放的项目承接不到位、已取消的项目继续保留；严格对照各部门的上报事项，防止同一项目在不同部门的重复设立。二是推进行政审批流程规范化、标准化建设。对保留的行政审批事项，建立健全受理、承办、批准、办结、告知、投诉等环节规范化操作流程，减少行政审批的主观性、随意性，形成依据充分、科学合理的行政审批事项目录。
（三）优化工作机制，积极稳妥推进。建立四个工作机制：一是建立“三位一体”工作机制。采取分组负责制，把涉及行政审批事项的各部门（单位）分成三组，建立目标责任制度和工作台账制度，月调度、周安排；根据目录编制进度倒排表，严格按照时间节点稳步推进；创建电子档案和相应纸质档案，对日常审核工作实行目标化管理。形成台账、倒排表、档案“三位一体”综合管理工作运行机制。二是建立“两个台账”工作机制。一方面通过收集整理2010年以来省、市公布取消、下放、承接的行政审批文件，特别是济南市政府2012年集中下放的166项管理权限，建立“审批制度改革工作台账”。另一方面通过梳理部门行政审批事项历年变动情况建立“部门行政审批事项台账”。三是采取“纵向对照，横向对比”工作机制。为确保梳理的行政审批事项不缺项、漏项、多项、错项，先后整理出自2010年以来省、市公布取消、下放、承接的行政审批文件21个，区政府审批、处罚文件2个，供各部门（单位）参考，形成了“省市区参照对接、同级区县对比”的工作机制。四是建立“沟通互动”工作机制。强化与各部门（单位）沟通，第一时间与各单位分管领导、责任科室人员建立联系，随时调度工作进度。严格按照内容合法、程序正当的要求，通过与部门（单位）反复研究探讨，最终确定纳入区政府23个部门（单位）的行政审批事项101项（子项125项），其中行政许可88项（子项119项）、非行政许可审批13项（子项6项），与部门报送事项相比精简40%。同时，通过区政府门户网站和区机构编制网站向社会公布，接受社会监督。
二、困难与问题
（一）缺乏统一的认定标准。对于系统内逐级上报的许可事项，下级部门的初审、审核是否作为一项独立的行政许可，存在意见分歧。有些部门将自己审核后上报上级机关审批的许可项目作为本级机关的行政许可项目，而有的就借口自己只是收齐材料上报，没有审批权而不作公布。
（二）一定程度上依赖和受制于部门。审改过程中大都采用部门自查自报，审改小组分组审查，审改办集体会审后提交领导小组讨论确定，再由政府公文的基本步骤。其中最为基础的部门自查自报环节。由于各单位的情况不一，自查自报中遗漏权力、实施依据不明确、许可项目不规范的合并、分项情况突出。这成为各地许可项目数目不平衡的因素之一。审改机构虽然意识到自查环节存在的问题，但是在改动时也不得不尊重单位的意见，而不能越过单位增减权力事项。
（三）缺乏成熟先例。鉴于行政审批制度改革都处在探索之中，缺少政策依据、工作标准和成熟先例，各地在政策理解、认定标准等方面参差不齐，反映到各单位，对于行政许可和非行政许可的把握，对事项名称和子项的设定，对合并、分列事项的标准都不能做到完全统一。
三、对策与建议
（一）规范行政审批，激发市场活力。为巩固行政审批制度改革的阶段性成果，使行政审批制度改革成为持续激发市场活力、优化市场花卉的“长效药”，以机构编制工作新常态为引领，坚持量质并重，以量为基、以质为要、量质互促。对上级下放行政审批事项，要接得住、管得好。对于非行政许可审批事项，除经论证确需调整为内部审批，或依法转为行政许可的以外，其他非行政许可事项一律予以取消。列入区级目录的事项都要简化程序，明确时限，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。
（二）打造“网上政府”，提高行政效率。相关政府部门要抓住实施行政审批事项目录的契机，依托信息网络技术，强化“亮权”、“晒权”方式和研究，深入推进“三化”建设，即：审批事项目录化、审批流程标准化、审批方式信息化。扩大权力行使的透明度和公信度，着力打造“网上政府”，提高政府履职效率。积极推动审批事项“两集中、两到位”，着力打造以“四张清单、一个平台”为主要架构的政府权力运行体系。探索建立网上集中受理和部门分别受理相结合的互联互通和信息共享，努力形成“一楼式办公、一窗式受理、一站式服务、一次性收费、一网式运行”的立体运行模式，进一步提高服务效能。
