1国外农村社区管理的典型模式
1．1美国自治型农村社区管理模式
美国是一个有着优良自治传统的国家，乡村自治在整体国家自治体系中占据着重要的地位。村民委员会是美国乡村自治的权力机构，拥有乡村自治、乡村发展的重大决策权，同时还享有一定的立法权限。这种自治性的立法权不受联邦及各州政府的干预，当然，并不由此表明，联邦政府及州政府对村民委员会没有管理权。在美国的很多州，均以宪法或法律的形式对乡村自治制度进行了规范，比如纽约州就专门颁布了《纽约乡村自治法》，该法是纽约州乡村自治制度发展的法律依据，内容涵盖了乡村社会发展的各个方面。美国乡村自治的核心是村民委员会动员与鼓励社区居民积极参与社区事务管理，充分发挥居民自我管理、自我服务的社区自治功能。在村民委员会之下设立具体的村级自治管理机构，包括各种议事机构与执行机构。美国各级政府与农村社区的关系比较松散，政府对农村社区的管理主要体现在两个方面：一是宏观政策指导，二是为农村社区管理制定相应的法律法规。具体而言，宏观的政策指导，就是政府通过各种财政、税收等相关手段与政策来推动一些与农村社区相关的生产、生活项目，由此来带动农村社区经济的发展，同时负责农村社区相关的公益设施建设，满足居民的精神与文化需求。在法律法规制定上，联邦及州政府一般只负责制定乡村自治以及涉农投资、开发、信贷等方面的法律法规，涉及农村社区管理与发展具体事务的法律法规均由村民委员会制定。由此表明，美国的农村社区管理基本上处于一种社区与居民自治的模式，在这种模式下，社区、村民是社区管理的主体，拥有决定社区发展的绝大部分权力，在自治管理过程中，其权力不受联邦及各级政府的干预，村治机构无需对政府负责，只需对社区全体村民负责。政府在管理过程中是起辅助与指导作用，不参与社区事务的直接管理，各级行政权力也无法延伸到农村。美国的这种自治模式给农村社区的发展提供了较大的自由空间，也充分调动了居民参与社区管理的积极性。但这种管理模式，对地方自治的要求比较高，需要各种完善的公共制度来支撑。从长远来看，社区自治模式是农村社区管理的发展趋势。
1．2新加坡行政主控型农村社区管理模式
1965年新加坡建国后，为了消除种族隔阂，实现社会稳定，开始着手发展组屋社区计划。行政主控型社区管理方式就是在组屋计划中形成的。20世纪60年代，新加坡至少超过150万人没有住房，不但如此，快速的人口增长远远超过了新建住房的增长速度，为了解决人口多、住房少的矛盾局面，1960—1980年，新加坡实施了组屋计划，20年间修建了各类公租房6万多套，并专门成立了组屋发展局，充分发挥政府政策的作用，广泛吸收社会各种资源，为组屋建设提供支持，同时政府还通过财政、税收、信贷等措施来帮助居民解决住房问题。新加坡人多地少，为了充分利用空间与节约成本，组屋社区建设多为高层建筑，实行集中居住；社区配套建设也由政府统一规划，各种配套设施较为完善，一般配有学校、图书馆、医院、体育馆等公益场所，在完成了“居者有其所”的目标之后，新加坡继续在此基础上推行组屋社区计划。从1980年之后，新加坡政府主要通过完善组屋社区的公共设施等活动来提升居民的社区认同感。组屋社区计划的推行加快了新加坡城市化建设的进程，农村社区完全被组屋社区所取代。亚洲开发银行显示，到2010年，新加坡的城市化率达到了100％，传统的农村社区已经被历史所淘汰。但这并不说明，新加坡社区管理模式没有意义。总体而言，新加坡的农村社区建设与管理完全是在政府推动下进行的，政府在社区管理中居于主导地位，是一种自上而下的行政推动型，人民协会作为政府体制的一部分，负责执行政府关于社区管理的具体事务。在这种模式下，政府的主导作用是直接而具体的，社区管理带有浓厚的行政色彩，这与新加坡政府体制是一致的。
1．3日本农村的政府与社区互动型管理模式
日本的农村社区是以村落或村落联合体为基本的载体，农村社区不仅是村民共同的生活场所，同时也是执行政府政策、进行村务行政管理的机构。经过长期的发展，日本农村社区管理主体已趋多元化，社区服务设施也比较齐全。从整体上看，日本农村社区管理是由政府、社区自治组织、各类民间社会组织、公民等共同参与的，其中民间力量是社区管理的主要力量。社区自治性组织是以社区全体社会成员为基础而形成的公共性管理组织，包括町村长及其助役、行政委员会、地方公营机构及议会村级事务局，主要行使各种具体的行政事务，在居民日常生活、日常事务、服务、公益建设等领域发挥了重要的作用。日本的这种处于政府与社区互动的混合模式，是在政府与居民的双重主导之下，能够最大限度地发挥政府与居民的积极性，但两者的角色分工不同。政府在社区管理中主要负责社区的发展规划，为社区发展提供技术、政策、经费的支持，政府规划带有较强的政策性，社区与居民无权决定社区发展方向。社区与居民主要负责执行政府的规划与政策，处理社区中的日常事务，在日常事务管理中，社区与居民拥有较大的决定权，政府不会干涉。由此可见，日本这种双重互动模式中社区自治还是有较高的水平，但政府的作用也比较大，两者相辅相成。
23种农村社区管理模式的比较
2．1共同之处
2．1．1社区管理机构比较健全，权责较为明确
尽管3种模式下农村社区管理主体各不相同，但无论是哪一种模式，参与农村社区管理的都有政府、社区居民、社会组织等不同层次的机构。由于各国经济发展水平、农民居民素质、历史文化传统、政治体制等不同，各个管理主体在农村社区管理中行使权力的幅度不一样，从而造就了管理模式的差异。从整体上观之，政府一般负责农村社区发展的规划与政策指导，只是在不同的模式下，政府的规划与指导的力度不同。社区组织及居民是日常事务的管理者，在不同的模式下这种日常事务管理工作的自治性程度不同。
2．1．2在农村社区发展中非政府性社会组织的作用较为突出
无论是哪种模式，都充分利用了社区现有的人力及组织资源，发挥他们的积极性，让其共同参与社区管理，在这些资源中，非政府组织是较为突出的，一般称之为社会中介组织。在美国，长期形成的自治传统使得社会中介组织非常发达，其在农村社区管理中扮演着居民与政府之间沟通的桥梁，推动社会服务功能的拓展与建设，并实施具体的服务项目，在社会公共管理、公共服务及公益性建设中起到了重要作用。在日本，政府与社区是双向互动的，非政府组织同样承担了政府与社会沟通的任务，特别是将政府的政策与规划传递给社区，同时也承担了一些公共服务职能。在新加坡，虽然社区管理是政府主控型的，但也有一些非政府组织为社区提供服务，同时在执行政府的相关政策。
2．1．3农村社区管理较为法治化与规范化
上述3种管理模式均强调在社区管理中，要根据农村社区发展的实际情况，制定相应的法律法规，来规范社区管理的具体制度，同时在制度执行的过程中，强调法制的统一与公平。在农村社区管理中，确定法律的权威性，提供社区管理的科学性、开放性与高效性。在美国，自治传统由来已久，联邦及州只负责制定自治方面的法律法规，其他的具体涉及村治的法律法规均由社区自行制定，有理事会、村长、村法官来实际执行；在日本，农村社区管理法律法规也很明确，政府与社区各司其职，分工合作，有些涉及村级自身事务的，由村议会来制定；在新加坡，虽然社区管理的法律法规完全由政府制定，但实际执行者还是社区管理者。完善的法律法规保障了农村社区管理的规范化，不同的社区管理机构及管理者行使不同的职权，互相配合，使得社区管理非常规范。
2．2差异之处
2．2．1产生背景
3种农村社区管理模式体现了3种不同的文化传统。作为社区自治型的美国模式，更多体现的是美国浓厚的法治传统与民主意识。美国是联邦制国家，分权与自治是其文化核心，农村社区管理也体现了这样了分权与自治；作为政府与社区互动型的日本模式，社区管理有较强的民主意识，但是也受到了日本历史上长期形成的专制传统的影响，政府的权力在社区管理中占有一席之地；新加坡是典型的国家资本主义发展模式，强调行政权力的垄断与高效，在城市化过程中形成的社区管理模式明显体现了其行政主控型的国家政治文化传统。
2．2．2政府与社区之间的关系
在美国自治型模式中，政府与社区是完全分离的，政府只负责政策指导，不干涉具体事务，日常事务完全是由社区自行处理决定；在日本互动型模式中，政府与社区并不完全分离，政府虽然是指导与规划，但与美国不同，日本的这种指导与规划是负责社区中某些具体事务，能够形成具体的管理状态，可以说政府与社区分工不同；而在新加坡行政主控型模式中，政府与社区是不分离的，紧密结合在一起，社区完全在政府的领导管理下工作。
2．2．3社区管理主体
在新加坡行政主控型模式中，社区管理的主体主要是政府各部门及其相应的管理机构，社区组织只是执行者；在美国的社区自治型模式中，社区管理的主体是社区及其自治机构，其负责社区管理各种事务，政府不干预；而日本互动型模式中，社区与政府各部门各司其职，分工负责。
2．2．4社区管理主体的功能定位
在新加坡行政主控型模式中，政府的角色是进行直接管理，具体负责社区的各项建设；而社区组织也完全纳入到政府的体制中，是政府体制的一部分；居民并不主动参与社区管理事务。在美国的社区自治型模式中，政府的角色是进行宏观的指导或是用税收、财政、法律手段进行间接调节；社区组织是独立的社区管理主体，不受其他主体的干预；而居民也是主动、积极参加社区事务管理。在日本互动型模式中，政府的功能是指导与支持，承担一部分具体职能；社区组织也承担部分行政管理与社区服务职能；而居民也较为主动参与部分社区管理事务。
2．2．5表现形式
在新加坡行政主控型模式中，社区管理完全是一种行政管理，是国家行政体制中的一部分；在日本互动型模式中，社区管理是在政府的监督与指导之下的一种半自治型管理方式；在美国自治型模式中，社区管理完全是自治管理。
2．2．6运行机制及后果
在新加坡行政主控型模式中，其运行机制完全是行政主导，所产生的就是大政府、小社会的结果；在美国社区自治型模式中，其运行机制是由社会组织主导的，市场化运作，所产生的后果是小政府、大社会；而日本互动型模式运行机制是由政府与社区共同主导的，各司其职，其后果就是朝着自治方向发展。
2．3简单评价
3种模式各有所长，各自适应了本国的历史传统、政治体系与社会经济发展水平。美国的社区自治型模式，可以说是发达国家的代表，也是联邦制国家的代表。在美国这样一个经济高度发达、有着悠久的法治自治传统、实行分权制衡体制的国家，其社区管理模式是其自身政治体制、经济制度的一个缩影，在欧洲的一些发达国家或联邦制国家，如英国、德国、芬兰，农村社区管理也是这种模式。新加坡的行政主控型模式则是体现了悠久的东方专制传统与儒家文化色彩的一种社区管理体制。新加坡实施的国家资本主义，强调行政权的垄断和社会事务管理的高效率，这种社区管理体制印证了其政治体制；同时也应该看到，新加坡是一个人多地少、自然资源匮乏的国家，经济有较强的外向性，这样的特点也决定了其在社区管理上必然会强调行政权的主导控制以及社会资源的统一分配，各项具体社区事务由国家统一垄断，由此来达到社区管理的高效与统一。当然，新加坡的社区管理体制是适应其国情的，总体来说，新加坡的这种体制是由其特殊历史文化与政体所决定的，没有可推广性，也与当今世界基层组织的民主自治发展趋势不符。日本的双向互动型体制也是适应了其东方专制主义与西方民主法治交融的一种制度，是比较符合日本现存政治体制与经济制度的。日本的这种农村社区管理模式在世界上有一定的影响力，欧洲、亚洲的一些国家在农村社区管理中也采用了这种双向互动型体制，如意大利、法国、波兰和韩国。
3借鉴国外社区管理模式经验来创新中国的农村社区管理
当前，中国正处在新型城镇化、城乡一体化建设的关键时期，部分地区在农村社区管理体制上进行了积极的探索，按照“一村一社”、“一村多社”、“多村一社”的地域特征，形成了苏南农村社区管理模式、山东诸城模式、宁波地区“联合党委”管理模式、广东中山市农村社区管理模式。这些地方将农村社区管理积极融合到城乡统筹的一体化建设中，取得了一些成功的经验，但也存在一些缺点。基于此，笔者分析了国外3种模式的成功经验，在借鉴国外成功经验的基础上，结合中国统筹城乡一体化建设的需要，来设计中国农村社区管理的创新体制。可以借鉴美国模式中的自治理念、自治运作机制，还可以吸收日本模式中政府与社区互动的机制以及新加坡政府部门的管理与服务方式，以“强国家、强社会”为价值目标，结合中国农村发展的弱质性，采用中国化的方式来创新农村社区管理。总体而言，中国农村社区管理创新要以新型城镇化发展为前提，维护农民利益，保障农民需求，发挥基层党组织、基层政府、村民自治管理的优势，形成“四位一体”的新型农村社区管理模式。
3．1以保障农民利益及需求为核心要义
中国实施新型城镇化、统筹城乡一体化发展的目的是为了改变当前农村经济社会发展中的弱质地位，提升农村的公共服务及公共产品的质量，提高农民的生活水平及社会保障水平。农村社区是农民生活的载体与平台，也是实现城乡一体化的基础，因此中国的农村社区管理模式必须以此为中心，动员社会、国家等各方力量，解决好农村社区建设、农民身份变更的利益问题。
3．2强化农村社区自治管理的主导性
自治管理是当今世界发展的趋势，中国农村社区自治管理制度已经基本成熟，因此，继续发挥与强化农村社区自治管理的经验与方式是“四位一体”管理模式的主导点。中国农村从整体上看，是一个熟人社会，农村社区自治管理是在熟人社会的基础上，基于农村固有的文化、规则、乡缘、地缘优势的一种自我管理，能够较好地将熟人社会资本运用到自治中来，有利于化解社区内部矛盾，从而更好地引导农民适应新型城镇化发展要求的生活方式与价值观念的转变，有利于增加农村社区的归属感。应该继续发挥农村各种自治团体的作用，像农业合作社、各种合作理事会等，让这些组织参与到社区管理中来，以保障农村社区自治制度的强化。
3．3发挥乡镇政府行政管理的辅助作用
在中国传统的农村管理模式中，乡镇政府以行政管理、国家权力延伸为主要管理方式。在“四位一体”的模式中，乡镇政府的行政管理职能应该推到次要地位，不再起主导作用，这有点类似于日本农村社区管理模式中政府机构的作用，其主要负责农村社区发展的统筹规划，合理布局农村社区发展的方式与计划，结合城乡一体化的要求，给予农村社区一定的政策、资金、技术上的扶持，负责提供公共产品与公共服务。
3．4发挥基层党组织的领导与监督作用
基层党组织的领导与监督不可缺少，在农村社区可以成立基层党组织。基层党组织对社区管理的全过程实施监督、引导，还可以发挥基层党组织的政治职能，推动农村社区的民主化、自治化进程，监督、保障、落实农村社区居民的各项民主权利，使农村社区自治制度得以彻底推行。
3．5改革原有的村民自治管理职能
在此模式下，农村社区居民自治是主导，中国原有的村民自治制度可以继续存在，但可以淡化其固有的政治、经济职能，让村民自治制度发展成为社区居民自治组织制度，通过各种民主选举的方式，组织农民自组织。这些自组织类似于新加坡人民协会中的辅助机构，发挥这些自组织在农民社区管理中的辅助作用。
作者：梁淑华 单位：洛阳师范学院商学院