一、行政事业单位预算管理存在的问题
1.预算执行偏差大、约束力差。有些单位预算编制与执行脱钩明显，存在“项目先上马，预算再申报”的问题，部分项目的预算日后得到追加，也有部分项目无预算而长期挂账，预算失去了严肃性和可控性。实践中，一些单位由于缺乏节约意识和制度意识，存在购置超标设备及消费性设备、滥发津补贴、招待费失控等现象，消费性支出超标。挤占正常办公支出，导致正常办公支出不足；挤占项目支出，影响了项目效益和效果。在预算执行过程中，一些预算单位为今后争取更多的预算利益，不惜通过“以拨代支”、“虚列支出”、“突击预付”等方式完成年度预算支出目标，账面数据虽已完成，但相关任务目标却依然停留在纸面，上演预算“空城计”，更有甚者以此转移资金，另立“小金库”，为私人或小团体谋取私利，严重践踏预算的严肃性；由于缺乏季度或月度考核，预算单位不同程度存在年底“突击花钱”的现象，甚至12月份的开支占到总支出的八成，这不仅降低了预算资金的使用效益，也严重加剧了预算执行的不均衡性，影响了财政资金使用的计划性和调控性。
2.预算考核不到位。目前我国对政府官员的政绩考核体系中，预算指标普遍缺位，预算管理缺乏激励约束的关键环节。在预算编制和执行后，行政事业单位很少对预算执行情况进行后期的分析和评估，不论是基本支出或项目支出，其超支与否，投向是否合理，绩效是否达到预期目标，都没有一个客观的实事求是的评价。有些单位即使有预算考评环节，但存在重财务数据轻支出绩效考核、重合规审查轻浪费问责、重统筹平衡轻求真务实等情况。加上调整预算的随意性及考核目标抽象等原因，预算考核走过场现象比较普遍，预算执行结果未实现与相关责任部门或人员的经济责任相挂钩。
二、问题原因探究
1.对财务预算重视不够,预算管理意识不足。大多数行政事业单位领导对财务预算缺乏足够的重视，这从财务部门普遍存在机构设置简单、人员配备不足可见一斑，实践中，很多财务部门隶属于办公室，会计岗位也是照顾性质的工作岗位，一些会计人员不具备会计上岗证。此外，预算管理意识不足的问题表现在：一是经费管理还停留在传统的机关型管理模式阶段，费用控制机制仅限于对经费归集、统计后与预算进行简单的对比；二是部门负责人对预算的关注仅集中在有预算额度可用及防止出现大额资金腐败问题，至于资金效益、项目绩效、科学管理方面大都不予重视；三是大多数预算单位认为预算仅仅是资金的问题，是财务部门的事情，所以预算大都由财务人员在短时间内闭门造车而成，普遍存在缺乏科学论证，缺少可行性研究，预算间衔接不畅，不符合实际等诸多问题。
2.会计核算体系不合理，核算方式粗放。我国《行政事业单位会计制度》以收付实现制为核算基础，不管经济业务是否发生，只根据资金的收付确认收入和支出，这给预算单位人为调节经费收支提供了可能和现实路径。有的预算单位通过年底“压票不付”虚减财政支出，隐匿预算赤字，有的预算单位为完成预算支出指标，采取年底集中拨付没有实际业务的预付款来增加财政支出，以便日后获得更多的预算批复，特别在工程项目领域，预算单位普遍采用“以拨代支”方式确认支出，拨付的工程款滞留在项目牵头部门账上，造成财政预算执行结果信息的严重失真。因为会计报表等资料不需要严格的内外部审计，加上未采用成本核算等精细化的财务管理，使得预算单位会计核算较为粗放，内控制度也比较薄弱，比如出纳兼任收付款凭证的填制、兼任会计档案保管等现象比较普遍。
3.缺乏有效的监督。目前，对行政事业单位预算的监督分三个层面，第一是人大依法对预算的表决监督，但由于管理体制尚未理顺，由此在支出管理上与监督考核方面缺乏强有力的控制与行之有效的约束机制和激励机制，使人大对预算的审查效果不理想；第二是公众对预算的监督，但我国行政事业单位预算公开尚处于初步阶段，全国仅有部分地区的行政单位公开了部门预算有关报表，公开的内容大都是按照“类、款、项”进行功能分类的支出大数，这种笼统数据堆积的预算表格，对普通民众而言没有实质意义；第三是目前我国除了要求对专项资金实施审计外，并未要求每年对所有预算单位实施预算执行结果审计，这使得预算执行中的问题得不到及时的发现和纠正，也不利于预算单位预算管理水平的提高。
三、完善行政事业单位预算管理的对策
1.真正推行“零基预算”，提高预算下达的科学化水平。在行政事业单位预算制度改革中，要完善预算编制机制，推进“零基预算”实施步伐，将当年工作需要作为预算编制及下达的重要决定性依据，将提高预算支出绩效水平为预算编制下达的重要目标。为此，在预算“二上二下”过程中，要实事求是地根据预算单位实际工作需要科学准确地编制人员、公共及项目经费预算，要做到“一个不变、两个改变”：“一个不变”是指预算编制基础一律为0，各单位一视同仁，每年不变，改变过去以历年预算为基础的做法；“两个改变”是指预算项目不能一成不变，标准单价也不能一成不变，要根据预算单位实际情况核定当年预算。要真正落实“零基预算”，首先要准确掌握预算单位职能、工作任务、人员、资产等基本情况，作为预算编制的基础资料，要将重点工作或计划项目作为项目经费下达的基本依据；其次要根据国家有关法规，结合当地的物价水平及时更新定额和标准，使定额真正具有可行性和参考性；最后要转变预算观念，破除“增量预算”和“越花钱，钱越多”等思想，财政部门要敢于和善于做预算减法，不管是历年批复或新增项目，对当年不能提供有效申请依据的要做到坚决不批。
2.推进财政预决算信息公开，实现财政资金在阳光下运行。政府通过财政信息公开晒出预算单位账本，供公众查阅和监督，实现财政资金在阳光下运行。一方面有利于反腐工作的开展，另一方面可以促进预算单位预算执行的规范化和科学化，倒逼预算制度改革。虽然我国现行的《预算法》缺乏对政府财政收支信息公开的强制性法律规定，但财政部2010年3月的《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》及2011年1月的《关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见》，都对预算单位公开财政预算信息作出了具体的规定。从执行情况看，我国各地方政府普遍公开了预算总表以及按功能分类的预算明细表，迈出了财政信息公开的第一步。但从目前公开的范围和力度上看，离预算体制改革的要求还有很大的差距。下一步应在三个方面有所突破：首先，在横向层面进行扩展。公开的范围不仅要包括基本支出预算，更要涵盖专项支出，特别是教育、医疗卫生、社会保障、就业、住房保障等民生领域的专项支出；公开的内容不仅是预算，还应包括决算，以及部门职能、编制、资产等基础信息，以便有利于公众对预决算的理解和分析，提出针对性的监督意见；公开的项目要不断细化，不仅要公开按功能分类的预决算支出表，也要公开按经济用途分类的预决算支出表，尽量公开到最后一级科目，让财政资金使用情况以不同的角度、不同层次、不同类别全方位呈现在公众面前。其次，在纵向层面扩展。既然省（市）一级的预算能做到公开，那么县、乡、村的预算更应该公开，这样可以有利于做到财政资金公开的全覆盖，防止有些单位为规避预算公开而将资金转移到免于公开的部门。最后，要引入独立的审计机构对公开的财政信息进行审计，保证公开信息的公允性。
3.深化国库集中收付制改革，强化预算执行监管。要强化预算管理，就必然要进一步完善国库集中收付制度。一是，加强用款计划的管理。用款计划是控制预算单位财政资金支付的“牛鼻子”，各级财政部分要严格按照预算确定财政直接支付和授权支付额度，并根据实际需要分期分摊，要实行用款计划审批责任制，加强对用款计划审批和复核的管理。二是，规范支出拨付程序。按照不同的支出类型,分别实行财政直接支付和财政授权支付方式,并以财政直接支付为主要方式，特别要加强政府采购直接支付的力度。三是，推广使用公务卡制度。目前上海市行政事业单位在办公费、车辆燃油保险费、招待费等方面推广使用公务卡结算，从实行效果来看，公务卡制度能进一步提高财政资金使用的透明度，有助于财政资金的安全运行，也可以规避现金支付的诸多风险，值得大力推广。四是，加强对预算单位银行账户的监管，预算单位除开立符合规定的零余额账户及专用账户外，不得擅自开立其他账户，财政部门要定期对预算单位零余额账户情况进行检查，避免账户游离在监管之外或违规运行。
4.整章建制，严格执行，提高预算实施效率。一是，要建立严格的经费审批制度，严把审批关，坚决杜绝无预算、无审批的经费支出，强化预算支出的事前监督；二是，建立经费支出管理制度，根据中央关于改进作风的八项规定，细化各单项经费管理办法，如招待费、办公费、车辆运行费等，要做到有章可循，依规办事，堵塞管理漏洞，防止经费支出中“跑、冒、滴、漏”，最大限度地提高财政资金使用效益；三是，建立预算岗位责任制，将预算执行工作的责任落实到岗，任务落实到人，除明确单位负责人是财务预算工作的第一责任人外，各部门各司其职，形成全面的预算执行责任体系；四是，建立预算执行分析制度，结合工作实际定期对预算执行情况进行分析，特别注重经费开支进度及合规性解析，发现问题及时纠正，通过动态监控体系的运用，促进预算执行效率的提高。
5.引入预算支出绩效管理，加强预算执行结果考核。为强化财政支出管理的责任和效率，实现预算编制、执行、监督、绩效评价的有机统一，有必要在预算单位中推进预算支出绩效管理。预算支出绩效管理是指财政部门、预算主管部门、预算单位根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出的产出和效果进行客观、公正的评价。实践中，可以项目支出为重点，实施预算支出绩效目标管理。首先，根据项目性质确定绩效目标，明确在一定期限内需达到的产出和效果，包括预期提供的公共产品和服务的数量、质量、时效及服务对象满意等方面的目标；其次，建立由财政、主管部门、审计组成的预算绩效评价小组，对项目支出过程进行跟踪，重点检查支出目标的实现情况，形成过程监督报告；再次，评价小组运用成本效益、公众评判等评价方法对项目支出绩效情况进行评定；最后，评价小组将评价结果作为预算单位领导业绩考核的一项重要内容。除此之外，还应建立有效的预算节约的评价激励机制，加强对基本支出预算执行结果的考核，应改变过去一些结余资金管理的惯例，比如一些财政部门通过安排刚性增支来消化预算单位以前年度的基本支出结余，这种做法对于收缴结余，无疑极大地挫伤了预算单位节约的积极性，因此，应允许预算单位在以后年度按原用途自由使用结余资金，方能促进预算单位更加科学合理地安排预算支出，此外，还可以根据基本支出预算执行结果来调整预算单位的工资额度，以此激励单位增强成本意识，变争相花钱为主动节约。
6.加强财务人员培训，提升工作水平。随着财政预算体制改革步伐的不断加快，诸如国库集中支付、财政信息公开、引入权责发生制等政策可能在短期内集中推出，这就要求财务人员具备扎实的业务素质和实践能力，以应对预算管理改革对操作层面提出的挑战。因此，提升财务人员的素质和工作水平显得更为迫切，要加大财务人员的业务培训和继续教育，提高专业技能和职业判断能力，提升预算管理水平。要进一步提高财务人员的计算机运用能力，对于有些财务人员年龄偏大的单位，要注意充实年轻的人员，最后，还应加强财务人员的职业道德建设，提高法制观念和道德水准，使他们成为自觉维护预算制度的践行者。
本文作者：赵国平 单位：上海市静安区建设和交通委员会